Федералист

Федералист № 46 [45]

Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 315–322.

К народу штата Нью-Йорк

Возобновляя разговор о предмете, затронутом в предыдущей статье, я продолжаю вопрошать: кому – федеральному правительству или правительствам штатов – скорее отдаст предпочтение или окажет поддержку народ? Несмотря на различные способы, какими они назначаются, нам следует считать как федеральное, так и другие правительства существенным образом зависимыми от огромной массы граждан Соединенных Штатов. Я высказываю здесь это положение касательно первого, оставляя доказательства для дальнейших статей. [Доказательство положению, что федеральное правительство существенным образом “зависит от большой массы граждан”, изложено в статьях 52–85, где подробно рассматриваются структуры законодательной, исполнительной и судебной власти. Мэдисон уделяет этому вопросу особое внимание в статьях 52–61, которые посвящены палате представителей. – Ред.] И федеральное правительство и правительства штатов на самом деле выступают как представители и [c.315] попечители народа, наделенные различными полномочиями и предназначенные для осуществления различных целей. В своих рассуждениях о конституции ее противники, кажется, полностью сбрасывают со счета народ и рассматривают оба эти различные учреждения не только как соперников и врагов, но и как силы, рвущиеся – в отсутствие якобы над ними вышестоящего контроля – узурпировать друг у друга власть. Необходимо напомнить сим джентльменам, что они ошибаются. Необходимо сказать им, что высшей властью, каковы бы ни были ее производные, является народ, и отнюдь не только от большего или меньшего честолюбия, как и не от посланий тех или иных правительств будет зависеть, какое из них или которое из них окажется способным расширить область своей юрисдикции за счет другого. Не только истинное положение вещей, но и приличия требуют предположить, что такого рода событие в каждом случае будет зависеть от чувств и согласия народа.

Многое – помимо соображений, высказанных по означенному вопросу, – говорит, однако, за то, что народ прежде всего и скорее всего отдаст свою привязанность правительствам соответствующих штатов (см. статью 17. – Ред.). В правительстве штата чает оказаться множество лиц. Ими и будет раздаваться наибольшее число должностей и теплых местечек. Их руководящими заботами будут управляться и обеспечиваться все местные и личные интересы народа. Об их делах и поступках будет лучше и подробнее осведомлен народ. С членами этих правительств будут у него связи благодаря знакомствам и дружбе, семейным и партийным узам, а потому следует почти с уверенностью ожидать, что расположение народа будет клониться на их сторону.

Опыт в этом случае подсказывает тот же вывод. Нынешняя федеральная администрация, при всех ее значительных недостатках по сравнению с, будем надеяться, лучшей новой системой, во время войны и в особенности когда было засилье бумажных обязательств фонда независимости, проявила себя столь деятельной и властной, какими, дай-то Бог, быть нашим правителям в [c.316] любых грядущих обстоятельствах. Среди прочего она провела ряд мер, имевших целью защитить все, что было дорого, и добиться всего, что было желательно народу в целом. И тем не менее, когда быстро преходящие восторги первыми конгрессами стали истекать, неизменно обнаруживалось, что внимание и привязанность народа вновь обращались на местные правительства, что ни в какие времена федеральный совет не возводился народом в кумиры и что люди, нацеленные сделать политическую карьеру на предубеждениях своих сограждан, обыкновенно становились на сторону возражавших против расширения полномочий и влияния федеральных властей.

А посему, как уже где-то говорилось, если в будущем народ возлюбит федеральное правительство сильнее правительств штатов, такая перемена может быть вызвана лишь явными и неопровержимыми доказательствами лучшего правления, которое будет способно преодолеть все прежние пристрастия (см. статью 27. – Ред.). Да и в этом случае нельзя полностью исключить, что народ окажет наибольшую доверенность тем, кто, по его убеждению, больше ее заслуживает. И даже тогда правительствам штатов нет нужды так уж опасаться, ибо федеральная власть, по самой своей природе, может успешно править лишь в определенной сфере.

Остается, как я выше предлагал, сравнить федеральное правительство и правительства штатов по части их наклонности и способности, которыми они соответственно обладают, противодействовать внедрению или отказываться от мер друг друга.

Выше уже было доказано, что члены федерального правительства будут в большей зависимости от членов правительств штатов, нежели те от них (см. статью 17. – Ред.). Ясно также, что пристрастие народа, от которого зависят и те и другие, будет скорее на стороне правительств своих штатов, нежели федерального. (Хотя эта тема обсуждалась во многих статьях, особое внимание ей уделено в статье 17. – Ред.) И пока отношение к ним определяется названными причинами, правительства штатов, несомненно, будут иметь очевидное [c.317] преимущество. Но и с еще одной весьма важной и понятной точки зрения это преимущество останется за той же стороной. Пристрастия и наклонности самих членов федерального правительства, с которыми они в него войдут, будут в основном отданы штатам, меж тем как лишь в редких случаях члены правительств штатов будут при решении публичных дел исходить из пристрастий в пользу верховного правительства. Среди членов конгресса куда сильнее будет господствовать местнический дух, нежели общегосударственный в законодательных собраниях отдельных штатов. Кому не известно, что значительная доля ошибок, совершенных законодательной властью штатов, проистекает вследствие наклонности местных законодателей жертвовать общими и непреходящими интересами штата ради частных и единичных выгод округа и района, в котором они проживают? А уж если эти представители не способны в своей политике подняться на столь небольшую высоту, позволяющую охватить общее благосостояние родного им штата, то можно ли ожидать, чтобы они сделали целью своей души и разума процветание всего Союза, а также достоинство и благополучие союзного правительства? И по той же причине, по которой члены законодательных собраний штатов вряд ли будут так уж стараться ради общегосударственных нужд, члены федерального законодательного органа вряд ли будут так уж стараться ради нужд местных. Штаты же займут по отношению к последним такую же позицию, как города и веси по отношению к первым. И вопрос о том, какие меры следует принять, будет чаще всего решаться не исходя из их вероятной пользы для всеобщего процветания и благосостояния, а под давлением предрассудков, интересов и целей властей предержащих и населения отдельных штатов. Какой дух царит в основном и целом на заседаниях конгресса? Достаточно ознакомиться с протоколами, а также искренними признаниями тех, кто занимает места в сей ассамблее, чтобы убедиться: ее члены слишком часто проявляют себя скорее как ходатаи по делам соответственных штатов, нежели как беспристрастные защитники общего интереса; и если и случилось однажды, что местные соображения были недостойно принесены в жертву возвеличению федерального правительства, то важнейшие интересы всего народа [c.318] сотню раз обходили вниманием ради местных предрассудков, интересов и взглядов, господствующих в отдельных штатах. Излагая все это, я вовсе не хочу сказать, будто новое федеральное правительство не сумеет принять более широкий план действий, чем, пожалуй, преследовало нынешнее правительство, и еще менее того, будто его взгляды будут столь же ограниченны, как взгляды законодателей отдельных штатов. Я хочу лишь напомнить: и в новом конгрессе старый дух будет достаточно силен, чтобы отбить всякую охоту посягать на права отдельных штатов или на прерогативы их правительств. Поползновения же правительств отдельных штатов расширить свои прерогативы за счет прерогатив федерального правительства будут отклонены в силу отсутствия взаимного согласия у его членов.

Даже если допустить, что федеральное правительство вдруг возымело бы такую же, как у правительств штатов, охоту распространить свою власть за положенные ему пределы, местная администрация все равно имела бы преимущественные возможности пресечь подобные поползновения. Если в каком-нибудь штате издан закон – пусть даже задевающий союзное правительство, – который в целом с одобрением принят населением штата и не слишком резко нарушает присягу его чиновников, он немедленно войдет в силу и несомненно тут же будет внедрен, поскольку сие зависит только от штата. Возражения же со стороны федерального правительства или вмешательство федеральных чиновников лишь разожгут пыл всех партий, поддерживающих правительство штата, и содеянное им зло уже нельзя будет ни приостановить, ни исправить, не пустив в ход такие средства, прибегать к которым всегда нежелательно и затруднительно. С другой стороны, случись, что какие-то не вполне законные меры, предложенные федеральным правительством, окажутся не по душе жителям отдельных штатов – а за редким исключением именно так и будет – или даже законные вызовут там неодобрение, – что иногда вполне может произойти, – средства противостоять им весьма действенны и всегда под рукой. Волнения среди жителей, нежелание, а возможно, и прямой отказ подчиняться федеральным чиновникам, враждебность местных исполнителей, путаница, созданная самой законодательной [c.319] мерой, весьма частая в подобных случаях, – все это в любом штате усугубит трудности, которыми не следует пренебрегать, а в большом воздвигнет очень серьезные препятствия; если же еще и найдет сочувствие в нескольких соседних штатах, то вызовет такое неповиновение, с каким федеральному правительству вряд ли желательно встречаться.

К тому же честолюбивые вторжения федерального правительства в пределы власти правительств штатов вызовут отпор не только со стороны одного или нескольких штатов. Протрубят всеобщую тревогу. Все правительства встанут за общее дело. Они вступят в переписку. Согласуют планы сопротивления. Всех будет воодушевлять и вести единый дух. Короче, опасение попасть под федеральное иго создаст такое же положение дел, какое возникло вследствие страха перед иноземным ярмом; и если предполагаемое нововведение не будет отменено добровольно, в этом случае, как и в том, раздастся призыв к противодействию силой. Но до какого же безрассудства должно дойти федеральное правительство, чтобы так загнать себя в угол? В борьбе с Великобританией одна часть империи противостояла другой. Более многочисленная попирала менее многочисленную. Затея несправедливая и неразумная, но, взятая отвлеченно, не столь уж химерическая. Но какая борьба развернется в предполагаемых обстоятельствах? Кого с кем? Нескольких представителей народа с самим народом? Или же один корпус представителей народа пойдет войной против тринадцати корпусов представителей, поддержанных всей массой избирателей, вставших на сторону последних.

Единственное, на что остается уповать тем, кто предрекает падение правительств штатов, это несбыточное предположение, будто федеральное правительство сумеет ради своих честолюбивых планов заранее собрать войска. Но даже если было бы необходимо опровергнуть существование такой опасности, их рассуждения, опубликованные в статьях, надо признать, почти не имеют смысла. Допускать, чтобы народ и целые штаты в течение долгого времени непрерывно избирали людей, способных предать и тех и других; чтобы все это время эти предатели неуклонно и планомерно претворяли в жизнь твердое намерение увеличить военные образования; чтобы [c.320] правительства и народ штатов молча и терпеливо наблюдали, как собирается буря, и продолжали поставлять для нее средства в ожидании, когда она обрушится на их же головы, – все это каждому здравомыслящему человеку должно казаться более похожим на непонятные сны свихнувшегося от злобы сознания или на раздутые преувеличения поддельного рвения, нежели на трезвые опасения, вызванные подлинным патриотизмом. Однако, как ни сумасбродны сии предположения, не будем их с порога отвергать. Допустим, что регулярная армия, полностью отвечающая возможностям страны, сформирована; допустим, что она вся как один человек предана федеральному правительству. Тем не менее вряд ли мы возьмем на себя чересчур многое, утверждая, что правительства штатов вместе с взявшим их сторону народом сумеют отразить эту опасность. Самое большое, до чего, согласно наивернейшим подсчетам, можно довести численный состав постоянной армии в любой стране, не превышает одной сотой от числа ее населения, или одной двадцать пятой от количества способных носить оружие. Для Соединенных Штатов это соотношение означает армию не более чем в двадцать пять, от силы тридцать тысяч человек. Им будет противостоять ополчение в примерно полмиллиона вооруженных граждан с командирами, которых они сами избрали, сражающихся за свои свободы и объединенные и предводимые правительствами, пользующимися их любовью и доверием. Весьма сомнительно, чтобы в подобных обстоятельствах относительно небольшое число регулярных войск могло победить ополчение. Те, кто превосходно знаком с успешным сопротивлением, которое наша страна оказала Великобритании, более всех склонны отрицать возможность такой победы. К тому же преимущество владеть личным оружием, которым обладают американцы почти перед всеми народами, существование подчиненных правительств, которым привержен народ и которым назначаются офицеры ополчения, образует преграду честолюбивым замыслам и предприятиям, более непреодолимую, нежели любая другая, какую может воздвигнуть любое правительство. Хотя в нескольких европейских королевствах мощь армейских образований доведена до предельной степени, какую только возможно вынести, правительства боятся доверить народу оружие. Да и одно это не является [c.321] порукой, что народ сумеет сбросить с себя их иго. Но обладай народ дополнительным преимуществом – местными правительствами, избранными им самим, способными сплотить воедино народную волю и направить народные силы во главе с офицерами, назначенными из рядов ополчения этими правительствами и преданными как им, так и народу, – и можно с величайшей уверенностью утверждать, что троны всех тиранов в Европе будут тотчас низвергнуты, несмотря на легионы, их окружающие. Не будем же оскорблять свободных и доблестных граждан Америки подозрением, будто они окажутся менее способными защитить те права, которыми действительно станут пользоваться, нежели униженные подданные непререкаемых властей способны вырвать свои из рук попирающих их угнетателей. Не будем же дольше оскорблять наших сограждан предположением, будто они могут довести себя до необходимости идти на подобное испытание, слепо и покорно приняв длинный ряд коварных мер, которые должны его предварить и навязать.

Все сказанное здесь выше можно свести к очень краткому выводу, который, по-видимому, станет заключительным. Либо образец, по которому будет создано федеральное правительство, сделает его достаточно зависимым от народа, либо нет. В первом случае эта зависимость удержит правительство от шагов, неугодных избирателям. Во втором оно не будет пользоваться доверием народа, но любая попытка узурпации власти будет легко пресечена правительствами штатов, за которые стоит народ.

Подведем итог изложенным в этой и предыдущей статье соображениям. Они, на наш взгляд, сводятся к убедительным доказательствам того, что полномочия, которыми предполагается наделить федеральное правительство, не только не угрожают правам, сохраняемым за правительствами штатов, но и являются совершенно необходимыми для достижения целей, стоящих перед Союзом, и что все доныне прозвучавшие крики об опасности относительно замышляемого и последующего роспуска правительств штатов должно, при самом благожелательном толковании оных, целиком отнести на счет страхов их авторов.

Публий [c.322]