Троянский конь цивилизации

Глава 10. Чтобы правосудие не было слепым

Еще более двухсот лет назад французский врач Ле Бег де Пресль настойчиво требовал от властей уделить внимание Парижу, «…воздух которого, за исключением очень ветреных дней, наполнен пылью и миазмами гниющих отбросов. Это облако постоянно висит над Парижем, а частые здесь, особенно осенью и зимой, туманы делают его еще более опасным. Такой туман ест глаза, раздражает слизистую, вызывая кашель и воспаление легких…»

Не лучше было положение и в Лондоне. В 1733 г, коллега де Пресля Джордж Чейн очень похоже описал столицу на Темзе: «Самые разные источники нечистот в этом перенаселенном городе отравляют и заражают воздух на двадцать миль вокруг». Подобным образом предостерегали магистраты своих городов и другие предшественники нынешних гигиенистов. Однако, судя по всему, в XVIII в. закон требовал соблюдения порядка лишь в больших городах. Но, собственно, загрязнение жизненной среды в те времена и ограничивалось главным образом большими городами. Сегодня те идиллические времена далеко позади.

Уже во второй половине XIX в. загрязнение вместе с промышленной революцией перешагнуло в новые центры- которые возникали непосредственно возле месторождений топлива и сырья., В Англии, Франции и Германии, кроме законов, запрещавших отапливать города низкокалорийным углем, содержать определенные виды скота или заниматься некоторыми ремеслами, связанными с вредными отходами, появились специальные законы, касающиеся деятельности промышленных предприятий. Речь шла об ограничении эксплуатации мартеновских печей, химических предприятий, паровых машин, которые располагались непосредственно в городах. Такого рода законодательство в весьма малой мере руководствовалось тем, как влияет загрязнение окружающей среды на здоровье людей — ведь даже такого понятия, как здравоохранение, тогда просто еще не существовало. Вместе с тем нельзя отрицать того воздействия, которое оказывало на городские власти мнение врачей и других специалистов.

С наступлением XX в. с его невиданным дотоле развитием промышленности законодательная деятельность в области охраны окружающей среды прошла как бы три этапа.

Для первого этапа характерно осознание необходимости юридических мер по борьбе с промышленными загрязнениями, с загрязнением воздуха тепловыми энергетическими объектами и печным дымом и, наконец, с загрязнением атмосферы отходами отработанного жидкого топлива.

На втором этапе наряду с защитой воздуха появилась необходимость обеспечить защиту вод и почвы в законодательном порядке. В ряде стран таким путем решаются проблемы, связанные с шумом и вибрацией. На этом этапе выяснилось, что жизненную среду нельзя защищать лишь отдельными полумерами. Стало очевидным, что глобальной охране среды логически должна соответствовать и комплексная юридическая защита. В результате прежде распыленная администрация по охране отдельных элементов природной среды постепенно начинает централизоваться. Появляются координирующие органы, связанные с вопросами охраны среды. Такие органы, как правило, вначале подчиняются министерствам здравоохранения (связь между загрязнением среды и ухудшением здоровья населения уже очевидна). Позже в ряде государств охраной среды занимаются уже самостоятельные органы.

Сегодня мы вступаем в третий этап, характеризующийся в первую очередь сознанием неизбежности объединения законодательных мер по охране жизненной среды не только в национальных, но и в международном масштабах. Ведь загрязнение окружающей среды действительно не знает границ! Именно поэтому вполне логично стремление регламентировать охрану окружающей среды путем двусторонних соглашений. Сегодня отчетливо проявляется тенденция решать эту проблему и в международном масштабе. Первое место здесь по праву принадлежит Совету Экономической Взаимопомощи.

Но вместе с неудержимым ростом производительных сил международное сотрудничество по вопросам охраны жизненной среды перерастает границы континентов. В решении проблем международно-юридической регламентации защиты среды принимают участие ООН и ее специальные организации[8].

В чем же практически проявляется вклад этих организаций? Прежде всего в том, что во всех промышленно развитых странах постепенно создаются специальные административные органы по охране воздуха, вод и почвы. Они не только проводят работу внутри страны, но и осуществляют сотрудничество между государствами. В самом деле, нельзя же допустить, чтобы в случае пограничных вод на левом берегу реки существовали одни нормы чистоты воды, а на правом — другие. То же относится и к чистоте воздуха, для которого не существует государственных границ. В таких случаях необходимо узаконить меры, удовлетворяющие всех соседей.

Одну из трудностей при выработке и введении международных законодательных актов представляет стандартизация аналитических методов и измерений загрязнений, определение приемлемых норм чистоты вод или воздуха, сбора образцов и т. д. Поэтому арбитражная помощь международных организаций, например Всемирной организации здравоохранения, при унификации методов, стандартов, предельных границ и т. п. не только удобна, но во многих случаях просто необходима.

Установление международных норм в оценке состояния природной среды необходимо не только для принятия непосредственных мер. Здесь важны и другие аспекты. Так, в условиях развивающейся международной торговли продукция предприятий, затрачивающих средства на ликвидацию отрицательных последствий производства, вряд ли выдержала бы конкуренцию с продукцией, полученной без подобных расходов. Принятие международных норм действовало бы в интересах развивающихся стран, защищая их еще в незначительной мере измененную природную среду.

Законодательные меры по охране окружающей среды, особенно те, что носят репрессивный характер, считаются малоэффективными и, следует признать, не без оснований. Ведь, например, выплата компенсаций и штрафов еще никогда сама по себе не улучшила качества воздуха или воды. Вместе с тем нельзя отрицать, что именно последовательное введение законов приносит свои положительные плоды. Так, принятый в 1956 г., в Англии Закон о чистоте воздуха значительно содействовал тому, что в Лондоне увеличилось число солнечных дней, о чем жители этого города безнадежно мечтали на протяжении четверти тысячелетия. Введение административного контроля за источниками загрязнения (1969 г.) позволило снизить концентрацию дыма в Париже. А претворение в жизнь программы КПСС, нашедшее подкрепление в соответствующих Постановлениях, способствовало выводу за городскую черту Москвы сотен заводов. То же происходит в Будапеште.

В настоящее время в большинстве стран применяются не только репрессивные, но и активные законодательные акты. Даже Мальта и Гонконг учитывают недостатки существующих в юридической практике традиций. Известно, например, что в Англии законодательные меры против дыма существовали еще с 1306 г. В принципе они оставались неизменными около пятисот лет. Однако в 1863 г. их вынуждены были качественно изменить в связи с растущими отрицательными последствиями промышленной революции. Так, знаменитый Щелочной закон, принятый в том же году, был направлен непосредственно против загрязнения среды отходами, которые возникали при тогдашних методах производства соды. Появление в атмосфере новых вредных газов со временем находило отражение и в законе. Возник даже целый институт инспекторов, сфера деятельности которых постоянно расширялась: от контроля за наличием одного газа до контроля за практически бессчетным числом вредных газообразных веществ — выбросами трех тысяч технологических процессов.

Между тем Щелочной закон вынуждены были расширить в связи с чрезвычайными обстоятельствами. В 1952 г. в Лондоне из-за смога погибло 4 тыс, человек. Этот случай — лишь звено в длинной цепи аналогичных случаев, которые повторялись все чаще и чаще. Медики здесь оказались бессильны. Поэтому в 1956 г. была предложена новая редакция Щелочного закона, по которой воздух следовало защищать не только от дыма, но и от пыли и других загрязнений; С 1968 г. действие модифицированного закона распространилось примерно на 30 тыс. промышленных источников загрязнения окружающей среды.

Увеличение числа солнечных дней в Лондоне, Бирмингеме и Шеффилде, равно как и снижение смертности от хронических бронхитов, лучше всего доказывает, что законодательные меры в вопросах профилактики и охраны среды от загрязнений приносят хорошие плоды.

Подобным образам развивалось законодательство, связанное с охраной окружающей среды, и во Франции. 15 октября 1810 г. там был издан декрет, по которому все промышленные предприятия делились на три категории: предприятия, которые не должны функционировать вблизи населенных мест; предприятия, которые, находясь в черте города, должны осуществлять определенные меры защиты; предприятия, которые не загрязняют окружающую местность.

Первый раз декрет подвергся серьезному пересмотру через 107 лет после подписания, потом это происходило в 1958, 1961 и 1963 гг. Последняя его редакция охватывает многие мероприятия в общегосударственном масштабе и предусматривает определенные правовые меры. Специальный пункт посвящен источникам энергии, получаемой за счет сжигания жидкого топлива.

В Польше специальный Закон об охране воздушной среды был принят в 1959 г. К загрязнению воздуха относится всякое изменение его естественного состава, вызванное попаданием сажи, газа, ядовитых веществ, неприятными запахами, а также шумом и вибрацией. Закон предусматривает плановое строительство защитных сооружений и определяет максимально допустимые концентрации вредных веществ. Промышленные предприятия разделены на несколько категорий, в соответствии со спецификой их воздействия на окружающую среду и степенью вредности. Определенные статьи закона носят профилактический характер, так как предусматривают принятие соответствующих мер еще до начала строительства объектов. В разработке этих мер принимают участие не только такие традиционные органы, как министерство здравоохранения и т. п., но и гидрометеорологическая служба. С их помощью удается прогнозировать влияние отходов будущего предприятия на климатические условия местности и ее топографию.

Такой опыт следует отметить как весьма прогрессивный. Дополнения, внесенные в 1967 г., сделали закон еще более действенным. Теперь предприятия в законодательном порядке обязаны принимать определенные профилактические меры, например окружать новые заводы и фабрики зелеными защитными поясами. Запрещено строительство заводов вблизи жилых кварталов, больниц, школ, яслей и т. д.

В некоторых государствах уже приняты чрезвычайные законодательные меры по борьбе с растущей концентрацией окислов серы. Это касается в первую очередь Японии, где сжигаются богатые серой тяжелые масла. Законодательство предусматривает выплату компенсации любому гражданину, который докажет, что в результате отравления окружающей среды серой у него пострадало здоровье или имущество.

Такое положение вещей характерно не только для Японии. Во Франции лишь тепловые электростанции выпускают в воздух ежегодно 200 тыс. т двуокиси серы, а в атмосфере Нью-Йорка ежегодное количество этого загрязнителя составляет 500 тыс. т!

В Москве и Софии отопление жилых помещений переводят на мазут или газ. В некоторых городах Италии запрещено топить печи низкокалорийным углем, а в Англии издана «белая» книга, в которую заносят имена тех, кто продолжает употреблять для отопления в городах некачественное топливо.

В последнее время в ряде стран серьезным и даже преобладающим источником загрязнения окружающей среды становится транспорт. Двигатели внутреннего сгорания выбрасывают в воздух не полностью сгоревшие углеводороды и большое количество сажи. Речь идет о таких токсичных соединениях, как угарный газ, а также о канцерогенных веществах. Поскольку в бензин добавляются тетраалкилы, автомобили оставляют на своем пути и свинец. Загрязняющие вещества под воздействием солнечного излучения соединяются с природными элементами воздуха и образуют химически агрессивные соединения. Поэтому даже ясным днем жители многих больших городов могут видеть вершины окрестных гор лишь сквозь дымку белого смога.

Из-за его периодического возникновения власти Калифорнии еще в 1960 г. создали в Лос-Анджелесе специальное учреждение по охране среды от отходов отработанного транспортного топлива. Через 8 лет подобные меры были приняты в общегосударственном масштабе. Федеральное законодательство США выступило весьма категорично. Так, оно обязывало до 1975 г. уменьшить концентрацию определенных вредных веществ в выхлопных газах на 90 %!

«Поголовье» железных коней увеличивается чрезвычайно быстро не только в США, а солнце светит не только над Калифорнией, поэтому меры борьбы с загрязнением окружающей среды выхлопными газами приняты и во Франции, и в Японии, и в Швеции, и в Советском Союзе, короче — почти во всех развитых странах мира. Установлены нормы, определяющие допустимую концентрацию вредных газов в отходах отработанного топлива двигателей внутреннего сгорания, особенно на холостом ходу и при низких оборотах.

Не заставили себя ждать и международные юридические меры. Страны СЭВ в настоящее время придают вопросу загрязнения среды транспортными средствами первоочередное значение. Европейское экономическое сообщество разрабатывает примерные стандарты для своих членов. Совершенствованием автомобильного транспорта, с точки зрения охраны окружающей среды, занимается Европейская экономическая комиссия ООН.

Очевидно, читателю будет небезынтересно узнать, что в области законодательства, связанного с защитой окружающей среды, делается в Чехословакии.

Конституция Чехословацкой Социалистической Республики от 1960 г., которая является основным законом нашего государства (ст. 5, § 2), гласит, что государство «…заботится об улучшении и всесторонней охране природы и о сохранении естественной красоты родной земли, дабы тем самым создать щедрые источники благосостояния народа и жизненную среду, обеспечивающую здоровье и отдых трудящихся». Не только эта статья, но и ст. 22 и 23 говорят об обязанности государства проводить такую экономическую, медицинскую, социальную и культурную политику, которая бы наилучшим образом обеспечивала развитие физических и духовных способностей людей. Наряду с обязанностями государства в Конституции записаны и неотъемлемые права граждан, такие, как право на отдых, охрану здоровья, на образование, материальное обеспечение в старости и т. д., то есть все то, что в широком смысле можно считать юридическим оформлением защиты жизненной среды человека.

На основании сказанного можно сделать вполне логичный вывод о том, что государственное законодательство дает в руки административных, юридических и арбитражных служб четкую директиву, которой они должны руководствоваться в экономической деятельности, действуя в интересах охраны и сохранения окружающей среды.

Однако если Основной закон республики ставит и решает проблемы охраны окружающей среды, то не всегда то же самое можно сказать о директивах и предписаниях учреждений, занятых решением конкретных составляющих этой проблемы (например, заботой о здоровье людей, чистоте воздуха, воды, защитой почвы, природы, памятников культуры и т. д.). Заботе об окружающей среде у нас уделяется внимание почти в 300 правовых документах (конституционных законах, правительственных указаниях, предписаниях министерств). Кроме того, существует еще масса инструкций, директив, обращений и т. д.

Как и в других странах, в Чехословакии юридические меры по охране окружающей среды вводились в разные эпохи существования государства. Однако всеобъемлющих правовых норм не было. Это заставило правительство в 1971 г. приступить к рассмотрению всего обширного их комплекса. При этом стремились выработать такую систему, которая бы полностью отвечала современным нуждам охраны среды. Несомненно, подобное законодательство должно предусматривать развитие факторов, влияющих на жизненную среду, и обеспечить профилактические меры по борьбе с последствиями бурного научно-технического прогресса.

Из всех составных элементов окружающей среды первой под юридическую охрану в нашем государстве подпала вода (1869 г.). После многих пересмотров в 1955 г. был утвержден Закон о водном хозяйстве, который объединил разрозненные предписания, регламентировав не только использование вод, но и их чистоту.

К закону о водном хозяйстве позже было добавлено несколько постановлений. Они касались главным образом выплаты компенсаций за спуск недостаточно очищенных вод и штрафов за нарушение норм, установленных законом. В 1960 г. была создана Государственная водохозяйственная инспекция. Пункты об охране чистоты вод содержатся и в некоторых других законах, в том числе в законах о рыболовстве и о здравоохранении и т. д.

Введение законодательных актов по охране воздуха происходило в несколько этапов. На первом этапе были изданы предписания, которые хотя и обязывали следить за чистотой воздуха, но не создавали достаточной гарантии для такой охраны. Типичным в этом смысле был Закон о санитарной и эпидемиологической службе, изданный в 1952 г.

Второй этап (1960–1966 гг.) характеризуется усилением мер борьбы с загрязнением воздуха, причем одновременно уточняются и вытекающие отсюда обязанности граждан. Практически речь идет о мерах по охране чистоты воздуха, которые определяли возмещение убытков, вызванных вредными выбросами, и рассматривали проблемы охраны здоровья людей.

Начало третьего, современного, этапа знаменуется принятием в 1967 г. общего Закона о мерах против загрязнения воздуха. Этот закон, кроме репрессивных мер, ввел и материальное поощрение, стимулирующее борьбу за чистоту воздуха. В этом его основное значение. Роль органов, контролирующих состояние воздуха, выполняют инспекции по охране воздуха при республиканских министерствах лесного и водного хозяйства.

Охрана почвы в Чехословакии развивается в двух направлениях. С одной стороны, это защита земельного фонда от перевода его из одних форм использования в другие, с другой стороны, это сохранение чистоты почвы.

Основные правовые нормы охраны земельного фонда содержатся в специальном законе, принятом в 1966 г. Он дает определение сельскохозяйственным землям и устанавливает, что для сельскохозяйственных нужд можно использовать и другие земли. Однако для прочих нужд сельскохозяйственные земли могут быть заняты лишь в случае острой необходимости. При этом с них необходимо вывозить культурные слои почвы, равно как должна производиться рекультивация земель.

В Законе об охране здоровья граждан (1966 г.) среди основных задач по охране жизненной среды говорится и о здоровом состоянии почвы. Эта забота конкретизировалась позже во многих документах (в том числе в Законе об охране почвы от вредных для здоровья веществ, от болезнетворных бактерий и паразитов). В них же вменяется в обязанность рекультивировать испорченные земли.

Почве может угрожать и радиоактивность, вызванная отходами или добычей соответствующих полезных ископаемых. Поэтому предусматриваются меры, запрещающие складирование в земле радиоактивных отходов без разрешения специальных органов санитарной и эпидемиологической службы.

Охрана природы в социалистических странах — одна из основных обязанностей государства. Не удивительно, что с установлением нового государственного строя появляются и первые законодательные акты, направленные на сохранение природной среды. В 1947 г. в Чехословакии был издан Закон об охоте, в 1950 г. — Закон о земельном планировании и строительстве сел, а также уже упомянутый Закон о рыболовстве и др. Из специальных законов заслуживает внимания Закон Словацкого Национального Совета от 1949 г. о создании национального парка в Татрах.

В 1955–1956 гг. были приняты два важных законодательных акта — законы Словацкого и Чешского Национальных Советов о государственной охране природы, действующие на территориях обеих республик. Цель этих законов — обеспечить охрану всех элементов природной среды и природного богатства в целом. Охрана природы в социалистическом государстве направлена не только на ее сохранение, но и на обновление. С этой целью осуществляются лесопосадки, мелиорация, борьба с вредителями, охрана исчезающих видов растений и животных.

Перед юристами, занимающимися вопросами охраны жизненной среды в ЧССР, сегодня стоит важная задача — на основе имеющихся законодательных актов разработать новые, способствующие более эффективному и бережному хозяйствованию. Это очень сложная и ответственная задача. Правопорядок на основе действенных мер должен способствовать охране окружающей среды и создавать условия для ее улучшения. Оптимальное решение проблемы возможно лишь при объединении усилий самых разных специалистов — биологов и химиков, экономистов и врачей, государственных деятелей и юристов. Оно должно вытекать из самой сути современной науки, в том числе и юридической, ибо никакие правовые нормы не помогут решить проблемы, если она находится в разладе с законами общества и природы.

Необходимо суммировать все предписания, касающиеся охраны окружающей среды, и создать наиболее рациональную законодательную систему.

Однако мнения в этом вопросе разделяются. Одни страны предлагают принять сводный закон (кодекс) об охране и создании жизненной среды, который заменил бы все существующие до сих пор отдельные акты. Такой закон с 1969 г. действует в Швеции. Годом позже подобный закон стал основой для решения проблем охраны природы и жизненной среды в ГДР. С 1 июля 1970 г. в СССР действуют Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении. Этот общегосударственный закон — результат совместной работы советских юристов и ученых. Его важной частью является раздел об обеспечении здоровой жизненной и трудовой среды. Большими полномочиями наделяются органы санитарной службы. Так, например, они имеют право частично или даже полностью остановить деятельность предприятий или цехов, могущих нанести ущерб здоровью людей за счет выделения вредных отходов. Эти органы могут также запретить сдачу в эксплуатацию новых объектов, если они не отвечают определенным требованиям.

С другой стороны, предлагается усовершенствовать уже существующие акты, устранив противоречия в ныне действующих законах. При этом исходят из необходимости единой концепции об охране природной среды, что позволит осуществлять контроль за решением как краткосрочных, так и долгосрочных задач.

Но никакой акт не будет достаточно действенным, если его не сопроводить соответствующей системой санкций. А сегодня мы все еще нередко с удивлением задаемся вопросом, почему существующий правопорядок не подкреплен санкциями против нежелательных вторжений в природу, особенно если эти вторжения прямо или косвенно отражаются на здоровье людей, влияют на производство материальных ценностей и т. д. Ведь до сих пор не определена мера уголовной ответственности за действия, направленные против природной среды. Это происходит от недооценки общественной важности и ценности основных элементов окружающей среды. Нам кажется, что необходимо принять следующие меры:

а) следует разработать действенную систему правовой охраны окружающей среды на основе результатов научных исследований;

б) следует создать такие условия (посредством соответствующих институтов, правовых и экономических положений, контроля, санкций), которые позволили бы последовательно реализовать эту систему;

в) следует систематически пропагандировать на всех ступенях управления, а также воспитывать у населения сознание необходимости охраны жизненной среды как одного из важнейших инструментов в повышении жизненного уровня людей.

Даже наш краткий экскурс в историю законодательных актов по охране природной среды показал, что правовая охрана важнейших источников жизни человека — воздуха, воды и почвы — должна быть обеспечена надлежащим образом.