Газета Суть времени №171

Парламентские слушания о семейном законодательстве

17 марта представители РВС участвовали в Парламентских слушаниях «Совершенствование семейного законодательства: возможности и перспективы сохранения традиций российской семейной культуры» в связи с двадцатилетием Семейного кодекса Российской Федерации.

Слушания прошли под эгидой Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству СФ (далее — Комитет) и Общественной палаты РФ при участии Комитета Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей и Координационного совета при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы (далее — КС, Нацстратегия). Участники слушаний — члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, члены Общественной палаты РФ, представители Минобрнауки, Минтруда, Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, органов власти субъектов Российской Федерации, РВС, общественных объединений, религиозных организаций, ученые, эксперты и специалисты в сфере семейного права. Всего на начало Слушаний было 139 участников из 29 регионов.

В таком широком экспертно-общественном составе обсуждение семейного законодательства, в том числе конкретного законопроекта, проводились, наверное, впервые. Хочется видеть в этом новую традицию, заложенную недавно пришедшей в Совет Федерации Е. Б. Мизулиной, которая во вступительном слове заметила, что до сих пор подготовка законопроекта и предложений велась в рамках КС и что «совершенно очевидно, что сейчас должна появиться такая консолидированная площадка и в парламенте».

Понятно, что наш интерес к слушаниям был большой. Важно было непосредственно услышать весь спектр компетентных, иногда противоречащих друг другу мнений. Понять, в чем мы должны свои взгляды отстаивать в трудных спорах, а в чем, возможно, ломимся в открытую дверь.

Важно было поделиться с собравшимися не только нашими предложениями об изменении законодательства, но и непосредственным знанием обстановки на местах. А самим понять, ощущают ли они хоть отчасти, насколько практика расходится с тем, что начертано в законах, предложить свой анализ пружин этого расхождения. Важность этого разделяла с нами и организатор слушаний Е. Б. Мизулина, которая предоставила нам слово среди основных докладов, отметив реальный вклад РВС в защиту семьи.

Кроме того, конкретный вынесенный на слушания вопрос был для нас долгожданным, так как РВС еще в 2013 году передавало в Госдуму законопроект о судебном подтверждении необходимости отобрания детей, разработанный Л. Н. Виноградовой. Проект высоко оценивался специалистами на межведомственных круглых столах, поскольку хорошо учитывал реалии деятельности правоохранительных и судебных органов, но лежал без движения. Теперь эта идея дождалась внимания к себе. Речь идет о том, чтобы решение об отобрании ребенка не принималось по произвольному решению служащего, и даже в случае непосредственной опасности для жизни и здоровья ребенка, когда признается необходимым немедленное отобрание, отобравший орган вынужден был ходатайствовать перед судом о подтверждении необходимости разлучения родителя с ребенком.

Подробный обзор слушаний со всей их богатой полемической противоречивостью надо будет сделать отдельно. Расскажу пока только о нашем участии в слушаниях. От нас было два из четырех основных докладов — М. Р. Мамиконян и Ж. К. Тачмамедовой, выступление А. В. Коваленина. Кроме того, законопроект, вынесенный на обсуждение от имени Временной рабочей группы при КС, прокомментировала один из его разработчиков, член Общественной палаты РФ Л. Н. Виноградова.

Председатель РВС М. Р. Мамиконян рассказала о непреодолимой разнице между традиционным, отечественным подходом к семейной политике, который состоит в защите самой семьи как неотъемлемых, сущностно человеческих отношений, от западного подхода, который говорит о защите отдельно прав ребенка, когда само право ребенка на существование в родной семье и на любовь не слишком принимается во внимание. Слушателям были представлены материалы социологического опроса АКСИО-4, которые доказывают, что общество в целом ожидает традиционного подхода и не приемлет те новшества, которые внедряются вопреки декларациям о приверженности традиционным ценностям и «сохранению кровной семьи». Для иллюстрации характера беззакония, которое набирает силу, был представлен фрагмент журнала горячей линии РВС, на которую поступают обращения за помощью или консультацией. Этот живой, эмоциональный материал показывает, с одной стороны, бесцеремонность органов, осуществляемую ради отобрания детей или желания «поработать с семьей», с другой стороны — возмущение, страх и недоверие к государству, которые при такой политике поселяются в обществе, и которые могут иметь политические последствия.

Мария Рачиевна Мамиконян раскрыла манипуляцию, из-за которой уровень насилия в семьях преувеличивается в тысячу раз, что используется для пропаганды вмешательства в пределы семьи, рассказала о ключевом перекосе текущей семейной политики: «Все делается для того, чтобы детей, особенно маленьких, из семей забирать, передавать в замещающие семьи». Важной иллюстрацией к этому тезису была предложенная слушателям «Схема незаконных действий по реализации спроса на чужих детей», выявленная активистами РВС как типичная по делам из многих регионов. Схема иллюстрирует, 1) что служащие действуют в соответствии с интересами, и эти интересы достаточно сильны, чтобы взламывать законность, 2) что законодательство не было рассчитано на эти интересы, 3) что вектор этих интересов, взламывающий законность, направлен на добычу детей для замещающих семей. В итоге нужно и укреплять законодательство против таких лазеек, которое вовсе не должно быть обслугой семейной политики, и срочно исправлять ключевой элемент семейной политики.

Доклад Жанны Тачмамедовой, психолога из Санкт-Петербурга, был посвящен последствиям разлучения ребенка с матерью для его психики. Это было важно, так как правоприменители сплошь и рядом относятся к разлучению слишком легко, относясь к отобранию как воспитательной мере — как залогу «исправления» родителей. О травматичности этой меры для ребенка, особенно маленького, у которого нет навыка справляться с таким острым переживанием утраты, Жанна Курбановна Тачмамедова рассказала со ссылками на научные исследования. Почти все нарушения, которые отмечают исследователи — умственная отсталость, задержки психического развития, депрессивные расстройства, специалисты РВС наблюдали у отобранных детей, родители которых обращались к нам за помощью. «Мы видели, как младенцы, или дети до года, которые уже научились ходить, после того, как их отняли и поместили в приют, переставали ходить и начинали ползать. Или есть дети постарше, которые научились говорить, но как только их поместили в приют, они перестали говорить, сильно деградировали в своем речевом развитии». По данным ученых, происходящие при этом нарушения в интеллектуальном развитии, нельзя полностью, до конца не ликвидировать, если разлука длится больше трех месяцев.

У детей старше трех-четырех лет переживание психотравмы, связанное с разлукой с родителями, может стать причиной невротических, психических и психосоматических нарушений. Тяжелый стресс, пережитый в детстве, по мнению отечественных психиатров, может спровоцировать также и соматические болезни: сердечно-сосудистые, эндокринные заболевания, болезни нарушений обмена веществ. Американскими психиатрами проведено несколько исследований, направленных на изучение связи психопатологий, диагностируемых у взрослых пациентов, с пережитой разлукой с родителями в детском возрасте. Выводы ученых сводятся к следующему: у людей, переживших в детстве разлуку с близким взрослым, повышен риск развития депрессивных и тревожных расстройств. Исследования американского психиатра Кеннета Кендлера в 1992 году показали, что разлука оказывает более тяжелые последствия на психическое развитие ребенка, чем даже смерть родителя.

А. В. Коваленин представил Законопроектную программу РВС. Документ, который также был предложен собравшимся, представляет в виде пояснительной записки те из законодательных предложений РВС, которые уже сформулированы как нормы закона и могут быть предоставлены субъектам законодательной инициативы. Они оформлены в виде единого законопроекта, каждый раздел и даже каждая статья которого могут рассматриваться как готовые для внесения в парламент отдельные законопроекты. Предложения представляют собой изменения в Семейный кодекс и в необходимой связи с ними изменения в другие законы. Они написаны практиками в области защиты семьи, знакомыми не только с законодательством, но и с тем, как по-разному его понимают правоприменители. По этой причине в них уделяется серьезное внимание понятийному аппарату Семейного кодекса, который в Кодексе не вынесен в глоссарий, из-за чего смысл некоторых выражений на практике понимается по контексту документов семейной политики, в свою очередь использующих трактовки понятий Семейного кодекса, не соответствующие его духу. Это, в частности, касается понятий семьи, семейного устройства, интересов детей. Выступающий конкретно остановился на предложенном способе укрепления двух основных составляющих «родительских прав» — права на неразлучность и права определять интересы ребенка.

Завершала список выступающих Л. Н. Виноградова, которая прокомментировала вынесенный на слушания законопроект, основанный частично — на ее предложениях, частично на предложениях О. Ю. Баталиной. Она поблагодарила участников слушаний за благожелательную реакцию на законопроект и дополнительные предложения.

Е. Б. Мизулина в заключительном слове высказала надежду, что законопроект успешно пройдет все необходимые обсуждения и будет внесен в Госдуму уже в весеннюю сессию. Это будет означать, что наша более чем трёхлетняя борьба за прекращение произвола при отобрании детей закончится конкретным положительным результатом.

Общая схема незаконных действий по реализации спроса на чужих детей

1. Ребенок помещается в госучреждение после рейда участников системы профилактики в случае какого-нибудь неблагополучия (беспорядка, шума, употребления алкоголя), но при отсутствии непосредственной угрозы жизни и здоровью ребенка (ст. 77 Семейного кодекса РФ — далее СК РФ) или признаков его безнадзорности (ст. 21 ч.2 п.1 Закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»), то есть когда законные основания для насильственного перемещения ребенка от родителей в учреждение отсутствуют.

Часто при этом для легализации нахождения ребенка в учреждении под предлогом необходимости этого для предоставления ему ухода и питания, родителей уговаривают подписать просьбу о добровольном помещении ребенка в учреждение. Такие факты можно установить путем сопоставления дат: дата помещения ребенка в детское учреждение оказывается раньше даты просьбы об этом со стороны родителей. (Бывают и случаи, когда родитель действительно добровольно отдает ребенка в учреждение, но после этого попадает под незаконные действия органа опеки, описанные ниже.) Такое добровольное помещение ребенка — это предусмотренная ст. 155.1 ч.2 СК РФ форма помощи государства родителям, находящимся в трудной жизненной ситуации по уважительным причинам, при которой родители не теряют родительских прав и, значит, должны иметь возможность забрать своего ребенка по первому требованию.

2. Не знающим этих своих прав родителям, вопреки ст. 63 и 68 СК РФ, руководство учреждения не отдает детей по их просьбе, а предъявляет незаконное требование о сборе документов, которое можно предъявлять только для оформления опекунства или усыновления — справки о здоровье, о зарплате, акт обследования материально-бытовых условий. Последний подписывает сама опека, от нее зависит, какое дать заключение.

3. Пока ребенок еще находится в учреждении, орган опеки обращается к третьим лицам (КЦСОН, НКО) за их субъективной оценкой целесообразности «работы по возвращению ребенка в семью». То есть родители еще не подозревают, что кто-то ставит под сомнение возврат ребенка, а опека уже вынашивает мысль о том, что ребенка надо отдать кому-то другому. Не спрашивая родителей и без оснований, предусмотренных законом, для лишения прав.

4. По закону (ст. 123 СК РФ), чтобы орган опеки начал устраивать ребенка под опеку, он должен присвоить себе такое право, признав ребенка «оставшимся без попечения родителей» (ст. 121 ч.1 СК РФ). Такой статус означает, что с родителями что-то случилось или они уклоняются от воспитания ребенка. В качестве примера уклонения в указанной статье приводится отказ забрать ребенка из учреждения.

На деле орган опеки присваивает ребенку статус при отсутствии требуемых указанной статьей оснований, то есть когда родители не только не уклоняются от воспитания ребенка, но добиваются возврата ребенка. Иногда акт органа опеки о присвоении ребенку статуса вообще не выносится, что уже само по себе делает последующие действия по передаче под опеку незаконными. В других случаях статус присваивается, но на одном лишь основании «Акта об оставлении ребенка» — сигнала из детского учреждения об истечении срока. То есть причина, почему ребенка не забрали (а значит, и факт уклонения родителя от воспитания) не устанавливается; орган опеки даже не пытается связаться с родителями, которые просто испытывают трудности со сбором документов и пропустили срок лишь потому, что сам орган опеки убедил их в бесполезности обращения за ребенком без всех требуемых документов.

5. В частности, не фиксируется и отказ родителя от воспитания ребенка, который мог бы служить основанием для присвоения статуса.

6. Игнорируется требование ч.5 ст. 10 Закона № 48-ФЗ от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве», устанавливающей, что «бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекунами или попечителями перед всеми другими лицами». Орган опеки не обращается к перечисленным родственникам ребенка, что легко установить по отсутствию у органа опеки зафиксированного отказа всех перечисленных родственников ребенка принять детей под свою опеку.

7. Несмотря на невыполнение указанных требований (нет акта о присвоении статуса, отказа родителей, отказа родственников), орган опеки передает ребенка под опеку, что и составляет эпизод преступления в случае неоднократности такого деяния. Это делается без согласия, даже без извещения родителей (ведь они еще не лишены родительских прав), то есть с нарушением и ст. 64 (родители — законные представители детей), и ст. 63 (преимущественное право родителей) СК РФ. Всего, таким образом, передача детей под опеку производится с нарушением до 4 статей СК РФ (не считая ст. 1 — невмешательство во внутренние дела семьи) и статьи Закона об опеке и попечительстве.

Этот способ передачи детей из родных семей в замещающие фактически означает внесудебное лишение родительских прав. Законным представителем ребенка по закону еще остается родитель (поскольку не лишен родительских прав), но по акту органа опеки одновременно им становится опекун. По ст. 63 СК РФ эта коллизия должна разрешаться в пользу родителей, но на деле родителям, требующим возврата ребенка на основании ст. ст. 63 и 68 СК РФ, ребенка не отдают до решения суда по иску о лишении родительских прав, который подается органом опеки, а то и самим опекуном.

В прошлом году незаконность этой схемы (в пп. 2, 4, 5, 7) уже была доказана судом в конкретном деле в Новосибирской области, но Минсоцразвития области не провело работы по исключению элементов этой схемы из технологий социальной работы. Следовательно, таких фактов может быть много. Представители РВС сообщили полиции о четырех эпизодах, попросили проверить, нет ли других фактов. Это несложно, для этого надо только проверить:

1) Приказы органов опеки о передаче детей под опеку:

— были ли родители на момент вынесения приказа лишены родительских прав?

— если нет, подписывали ли родители согласие на передачу ребенка под опеку или отказ забрать его из учреждения? Уклонялись ли от воспитания детей иным способом?

— если да, то есть ли у ребенка бабушки, дедушки, совершеннолетние братья и сестры? Располагает ли орган опеки их отказами от принятия ребенка под опеку?

2) Детей, содержащихся в сиротских учреждениях: есть ли среди них такие, кого родители рады были бы забрать без всяких условий?

Очевидно, стоит отпустить этих детей к их родителям, и сирот станет меньше. Возможно, при этом каким-то из этих семей надо помочь. Но плохо ли, если министерство столь же активно, как оно помогает замещающим семьям, станет помогать семьям настоящим? Тем более, что в большинстве случаев такая помощь будет дешевле.

Законопроектная программа РВС

Раздел 1 «Укрепление суверенитета семьи» укрепляет норму статьи 1 Семейного кодекса о «недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи».

Статья 1 уточняет употребление в Кодексе понятий «интересы» и «законные интересы»: устанавливая употребление термина «интересы», когда речь идет о правах законного представителя, и употребление термина «законные интересы», когда речь идет об обязанностях всех субъектов права. Вводится отсутствовавшее в Кодексе определение используемого в нем понятия «законный представитель ребенка» — на основе определения Гражданского кодекса с учетом норм Семейного кодекса РФ.

Статья 2 «Сокращение роли органов опеки и попечительства» направлена на исключение полномочий органов опеки и попечительства, не свойственных ее природе и задачам, установленным Гражданским кодексом и законом «Об опеке и попечительстве», по которым полномочия опеки возникают с появления ребенка, оставшегося без попечения. Статья проводит принцип невмешательства органа опеки в дела неопекунских семей.

Статья 3 «Устранение внесудебного ограничения родительских прав» направлена на исключение ситуаций, когда конкретное родительское право ограничивается или игнорируется без суда, в том числе по основаниям, достаточным для лишения родительских прав судом. Предполагается, что в этих ситуациях заинтересованное лицо может обратиться в суд с иском о лишении родительских прав и потом уже добиваться своего.

Статья 4 «Защита понятия семьи» устраняет терминологическое и правовое уравнивание семьи с формами устройства детей, основанными на опеке. Эта мера направлена на укрепление авторитета родной семьи, ее приоритета при решении вопросов об интересах ребенка, устраняет юридическое равенство этих форм, на деле работающее на приоритет устройства под опеку перед сохранением родной семьи вследствие экономического преимущества этой формы.

Раздел 2 «Утрата родительского попечения и ее последствия» уточняет порядок признания детей оставшимися без попечения родителей и последующий порядок действий органов опеки по устройству ребенка.

Статья 5 «Основания и порядок признания утраты попечения родителей» уточняет смысл понятия «ребенок, оставшийся без попечения родителей» и порядок действий для назначения такого статуса, исключающий произвол органа опеки. Сейчас орган опеки вместе с этим статусом сам себе присваивает право устройства ребенка, то есть фактически лишает родителей родительских прав без суда, используя статус против его назначения.

Статья 6 «Укрепление приоритета родственного устройства детей» обеспечивает декларированный в Законе об опеке и попечительстве приоритет передачи детей, оставшихся без попечения родителей, их родственникам. Устанавливается обязанность органа опеки обратиться сначала к родственникам таких детей и назначить временную опеку согласно существующей норме о такой опеке. Во многих случаях это позволит в тяжелой для ребенка ситуации оставить ребенка с родными, избежать дополнительно травмирующей его психику фактической передачи детей в организацию или чужим людям.

Раздел 3 «Защита целостности семьи» посвящен регулированию случаев, связанных с необходимостью нарушения целостности семьи путем разлучения детей и родителей.

Статья 7 «Защита неразлучности семьи» законопроекта явно вводит в Семейный кодекс (в статью 68) положения частей 1 и 4 пункта 9 Конвенции о правах ребенка о том, что разлучение ребенка с родителями без их согласия допустимо только по суду и в случаях, предусмотренных законом.

Статья 8 «Ответственность за незаконное отобрание и устройство детей» вводит уголовную ответственность за нарушение этого принципа, в частности за отказ немедленно вернуть ребенка. Одновременно расширяется перечень оснований для ответственности и увеличиваются санкции за незаконные действия по усыновлению или передаче под опеку.

Статья 9 «Отобрание ребенка» вводит определение отобрания, конкретизирует описание характера опасности ребенку, при которой признается необходимым немедленное отобрание. Вводится детальный порядок немедленного отобрания, гарантирующий последующий надзор, а также процедура судебного подтверждения необходимости отобрания ребенка.

Статья 10 «Положение малолетних родителей» направлена на защиту семьи в особых случаях, когда в ней появляется малолетняя мама. Статья устанавливает, что заботу о младенце в таком случае принимают вместе с родившей ребенка его законные представители (как правило, родители), а не чужие люди или совративший девочку педофил, спасающийся от преследования через брак или опеку.

Раздел 4 «Процессуальная и социальная защита семьи» касается изменений в процесс по лишению (ограничению) родительских прав и восстановлении в них.

Статья 11 вводит в таких процессах обязательное предоставление адвоката на стороне родителя.

Статья 12 вводит в ранг закона забываемую ведомственную норму о том, что иск о лишении (ограничении) родительских прав может подаваться, только если исчерпаны другие средства помощи семье.