История времен римских императоров от Августа до Константина. Том 2

Администрация империи

Первой задачей администрации империи было сохранение общественной безопасности, которую с трудом можно было поддерживать в хронических центрах беспорядков эллинистического Востока, в таких, как Александрия, в других больших или портовых городах, или в таком регионе, как Иудея. Первоочередными являлись также создание основанной на налоговой справедливости финансовой администрации и организация системы правосудия, удовлетворяющей все население империи. Эта система, с одной стороны, не должна была загружать принцепса, как верховного судью, тысячами пустяковых местных дел, но, с другой стороны, должна была разрешать непосредственное вмешательство, когда затрагивались государственные интересы римской державы;

Решение этих задач было равносильно стабилизации и институализации новой политической системы в рамках империи. Благодаря мобилизации «колониальной элиты» и провинциального ведущего слоя принцепсы получили новые силы, которые укрепляли их положение как в провинциях, так и в Италии и в самом Риме. Персональные компоненты администрации поэтому при принципате долгое время оставались такими же важными, как и институционные. Для принцепсов и для органов центральных ведомств было важно не только создавать новые учреждения, но и находить лояльных и компетентных работников и специалистов, которые бы служили системе в разнообразнейших секторах. Неподкупный юрист был также необходим, как и опытный техник и хороший администратор.

Конечно, правильно, что администрация империи при принципате определялась теми нормами, которые соответствовали традиционным убеждениям римских аристократов и их «патрональному» настрою. Однако, с другой стороны, на эллинистическом Востоке, особенно в Египте, она столкнулась с уже существующими органами управления, которые долгое время претерпевали лишь незначительные изменения. Больше всего римская администрация при принципате воспользовалась тем, что по сравнению с предшествующей фазой гражданских войн поздней Римской Республики повсюду было признано однозначное качественное улучшение.

Своеобразная структура администрации империи является в такой же степени результатом исторического развития, как и особого давления обстоятельств. При этом не было учтено, с одной стороны, традиционное деление империи на привилегированную центральную часть страны, столицу и Италию, и на старые и новые зависимые провинции, а с другой — многообразие и дифференциация империи. Бок о бок с региональными компонентами в специальных ответвлениях администрации происходило характерное пересечение сфер компетенций отдельных провинций. К основам римской администрации при принципате, кроме того, относится создание разграниченных инстанций с маленьким управленческим аппаратом с обозримым радиусом задач, которое, однако, не исключало в кризисные времена общей ответственности у особо надежных людей. К тому же не оставались постоянными ни общий радиус имперской администрации, ни положение и качество различных внеиталийских административных единиц.

Наоборот, в римско-италийском регионе царила преемственность в отношении положения органов управления. Августовское подразделение города Рима на 14 районов и 265 городских кварталов, которое по их специфическим особенностям можно частично увидеть и сегодня, сохранилось. Преемственность царила в сфере обязанностей магистратов города Рима, в дополняющей их вновь созданной системе уполномоченных принцепса, выполняющих особые поручения, и в органах привилегированных городов Италии. Пожалуй, еще в старых республиканских провинциях тоже была создана структура управления, особенно в секторе судопроизводства, введением разгружающих наместника юридических помощников. Однако решающих изменений не произошло. Азия и Африка, например, продолжали оставаться «сенаторскими» провинциями, назначенные сенатом наместники которых, всегда бывшие консулы, пользовались высочайшим престижем вне непосредственных сфер администрации принцепса.

Значительные изменения, которые расширили участие принцепса в управлении, произошли в пограничных районах, в областях военных операций и в клиентельных государствах, которые управлялись не самим Римом, а через посредство клиентельных царей, прежде всего на Дунае, эллинистическом Востоке и в Северной Африке. Число вновь приобретенных провинций после Августа было относительно небольшим. Оно включало, в принципе, оккупированную при Клавдии Британию, траяновские завоевания в Дакии, одновременно занятую Аравию, а также временную аннексию парфянских территорий на Ближнем Востоке. Особое положение занимали военные зоны Верхней и Нижней Германии, которые получили статус провинции только после их округления, после отказа от дальнейших наступлений в материковую Германию и после сооружения укрепленных границ до 90 г.н.э.

Гораздо чаще под римское правление переходили клиентельные государства, в 17 г.н.э. Каппадокия, в 42 г.н.э. — Мавритания, в 46 г.н.э. — Фракия, или же делились уже существующие провинции, как в 86 г.н.э. Верхняя и Нижняя Мезия и в 106 г.н.э. Верхняя и Нижняя Паннония. Такие большие провинции, как Британия, составляли исключение, также как и более мелкие регионы, такие, как Фракия и Иудея, управлявшиеся прокуратором принцепса или же бывшие под контролем соседней провинции, наместник которой вмешивался в случае необходимости.

Центральная администрация принцепса, как уже было сказано, образовывалась из круга лиц семьи принцепса. Фактически неизбежное выполнение комплекса государственных функций группой лиц низшего правового положения, режим вольноотпущенников Клавдия или Домициана вызывали сильнейшие трения. Поэтому руководящие функции в этом секторе все больше и больше передавались представителям всаднического сословия, дифференциация и институализация центральной администрации принцепса продвигалась вперед и дальше усиливалась ввиду лавинообразно растущих управленческих задач, укреплялся персонал, пока в поздней античности наконец не образовались в различных резиденциях и преторианских префектурах настоящие ассы бюрократического аппарата; развитие, которое полностью противоречило римской административной традиции.

Важнейшим постом центральной администрации был пост секретаря по переписке, который вместе со своими сотрудниками должен был вести всю общую административную корреспонденцию принцепса. Если даже от отдельного принцепса зависело, насколько широкой была сфера его полномочий и насколько он мог принимать самостоятельные решения, все равно влияние секретаря было в любом случае значительным. Это следует уже из того факта, что его ведомству подлежали все без исключения назначения, и поэтому он участвовал во всех кадровых решениях. В начале 2 в.н.э. это ведомство было подразделено на латинских и греческих секретарей, и не только по языковой причине, но и из-за постоянно увеличивающейся активности администрации.

Был еще секретарь по прошениям, который руководил ответственным и трудоемким отделом. Он рассматривал все юридические жалобы, на которые принцепс, как правило, отвечал рескриптом. Более ограниченными были ведомства секретаря по разбору дел, руководителя судопроизводства при дворе принцепса, секретаря по науке, который обеспечивал научной информацией для разнообразных целей, секретаря по архиву и документам, и, наконец, со времен Адриана, секретаря, который отвечал за выполнение текущих рутинных служебных дел.

Само собой разумеется, к администрации относились находящиеся под управлением прокураторов и префектов центральные кассы принцепса, военная казна, состояние принцепса и фиск Цезаря, включавшие большое количество чиновников, которые при полной личной ответственности не обладали ни малейшей самостоятельностью, однако зачастую их было трудно проконтролировать. Как уже было сказано, администрационная сеть принцепса в провинциях постоянно расширялась. Часто бывало, что прокураторы ведали доходами от налогов или управляли состоянием принцепса в целом ряде провинций, например, в провинциях Бельгика, Верхняя и Нижняя Германия.