Конституционное право РФ. Конспект лекций

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ является наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов.

Обязанность субъектов РФ устанавливать свои системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и свобод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на своей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и своими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах своих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14).

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти, который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти;

2) высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);

3) высший исполнительный орган государственной власти;

4) иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно — это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время наметилась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Кабардино-Балкарии и др., Чувашии, Кабардино-Балкарии и др.). Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне — в Башкортостане, Кабардино-Балкарии и др. — также наметилась тенденция отказа от бикамеральности).

В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируется, как правило, из представителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступление от принципа равного представительства. Однако в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, чтобы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий).

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при этом не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта.

После внесения изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта РФ. Теперь он не избирается населением региона, а наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет (при этом исключен запрет занимать должность главы региона одному и тому же лицу более двух сроков подряд). Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ установлен Указом Президента РФ от 27.12.2004 № 1603. В новой схеме наделения властными полномочиями глав субъектов РФ определяющая роль отведена Президенту РФ, так как в случае трехкратного (а в отдельных ситуациях — двукратного) отклонения региональным парламентом представленных главой государства кандидатур (представленной кандидатуры) Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ и назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона своим указом.

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц парламента субъекта РФ. Однако ситуация, при которой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются традиционными исходя из того, что он является органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории этих субъектов, к юрисдикции которых отнесено в том числе разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собрание в Дагестане. В некоторых субъектах РФ предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. Конституционный Суд РФ признал допустимым создание таких органов государственной власти, но при обязательном соблюдении ряда условий, а именно: эти органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением соответствующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать свои полномочия данным органам: делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не являются. В Дагестане предусмотрен коллегиальный орган исполнительной власти — Государственный Совет, функционирующий наряду с правительством республики. В некоторых субъектах РФ создаются государственные органы, которые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.).

Главным в характеристике принципа разделения власти является не нормативное закрепление этого принципа и статуса органов государственной власти, а взаимоотношение этих органов между собой, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними.

Основными направлениями взаимодействия региональных органов государственной власти являются:

• взаимное участие в формировании и досрочном прекращении полномочий;

• взаимодействие в нормотворческом процессе.

После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 г. законодательный орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшее должностное лицо региона (напомним, что принимает соответствующее юридически значимое решение региональный парламент исключительно по представленным Президентом РФ кандидатурам; кроме того, руководитель субъекта РФ (в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица) может быть назначен главой государства и вопреки мнению законодательного органа субъекта РФ). Присяга вновь наделенным полномочиями главой региона приносится всегда в присутствии депутатов парламента. Законодательный орган субъекта РФ не только устанавливает систему исполнительных органов государственной власти региона, но и принимает участие в формировании персонального состава высшего исполнительного органа субъекта РФ, давая согласие главе региона на назначение определенного круга должностных лиц (перечень таких должностных лиц должен быть установлен непосредственно в конституции (уставе) субъекта РФ). Судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (если он создан в регионе) назначаются на должность также региональным парламентом.

Наиболее действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне — возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. После отмеченных изменений в Законе «Об общих принципах…» баланс в этом элементе системы «сдержек и противовесов» несколько нарушен. Если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает — окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ).

Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь являются — установление соответствующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда). В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, чтобы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Таким образом, высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в соответствии с которым эта дата определяется постановлением самого парламента).

Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что является одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ. Основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором — должно иметь место массовое нарушение прав и свобод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный — 2/3 каждой из палат). Положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе проявляется в следующем:

— глава субъекта РФ обладает правом законодательной инициативы, причем его законопроекты (по его предложению) подлежат рассмотрению в первоочередном порядке;

— глава региона осуществляет подписание и обнародование принятых парламентом региональных законов, обладая правом отлагательного вето, которое может быть преодолено парламентом путем принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов;

— законодательный орган, с одной стороны, и глава региона и органы исполнительной власти — с другой, обмениваются изданными правовыми актами с возможностью внесения предложений по внесению в них изменений или отмене, а также обжалования в судебном порядке;

— руководители региональных органов исполнительной власти (или их уполномоченные лица) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты (или работники аппарата по поручению законодательного органа или его председателя) вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти.

Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов проявляется в следующем:

— верхняя палата федерального парламента — Совет Федерации — является палатой регионов, в которой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;

— субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.);

— субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);

— субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при этом если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении). Основными направлениями федерального воздействия являются:

— контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.);

— введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями;

— введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике);

— досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);

— применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является сложный юридический состав, включающий следующие элементы:

1) принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);

2) установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-П от 04.04.02 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава является решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством);

3) истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в этот срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;

4) обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и свободы человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.

После этого региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа). И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ является состав, включающий следующие элементы (схема 12):

1) издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;

2) установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;

3) истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение которого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в соответствующий суд для разрешения спора; при этом двухмесячный срок не является пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.

При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (четкой процедуры для этих ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по своему усмотрению). Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.