Мировой беспорядок

Введение

Двадцать третьего июня 2016 года малым большинством голосов британские граждане, пришедшие на избирательные участки, проголосовали за проведение референдума, на который выносился вопрос об окончании пребывания их страны в составе Европейского союза. Те, кто проголосовал за «Брексит», желали, возможно, выразить таким образом свое разочарование низкими темпами экономического роста, недовольство по поводу иммиграции, страх перед безработицей или досаду на то, что часть их налогов отходит структурам, расположенным в Брюсселе, и зачастую ведущим себя равнодушно по отношению к тем странам, которым свойственно демонстрировать расточительность. Отдельные же избиратели, не исключено, просто хотели зафиксировать свой протест против политиков во главе страны. Каковы бы ни были мотивы, результаты голосования оказались шокирующими – не только для будущего Великобритании и Европы, но также для будущего США и мира в целом.

Если «Брексит» действительно состоится, то, в зависимости от условий реализации, это может привести как к распаду Соединенного королевства, так и к частичному распаду ЕС. Если это случится, исторический проект европейской интеграции, к осуществлению которого приступили после Второй мировой войны – проект, обеспечивший беспрецедентное процветание и стабильность на континенте, прежде терзаемом войнами, – окажется под угрозой. Также под угрозой окажутся так называемые особые отношения между Соединенными Штатами Америки и Соединенным королевством Великобритании и Северной Ирландии, а ведь последнее очень часто выступает ближайшим и важнейшим партнером и союзником США.

Впрочем, даже если «Брексита» или наихудших его последствий так или иначе удастся избежать, тот факт, что подобный референдум прошел в такой стране, как Великобритания, говорит о многом: в мире куда меньше данностей, если угодно, чем многие из нас – фактически большинство из нас – могли предположить. Популизм и национализм сегодня очевидно находятся на подъеме. Мы присутствуем при и наблюдаем воочию широко распространившееся неприятие глобализации и международного сотрудничества, из которого прорастают сомнения в ценности прежних позиций и прежней политики, сомнения в пользе открытости для торговли и пользе иммиграции, а также нежелание хранить верность союзам и международным обязательствам. Эта ситуация никоим образом не ограничивается Великобританией; налицо ее признаки по всей Европе, в самих Соединенных Штатах Америки и почти везде по миру.

Мы очень далеко ушли от оптимизма и уверенности, что, казалось, восторжествовали в мире четверть века назад. Одним из источников такого настроения стало падение Берлинской стены 9 ноября 1989 года (11/9, кстати!); это событие ознаменовало мирное и успешное окончание холодной войны, беспрецедентной схватки между Соединенными Штатами Америки и Советским Союзом, в значительной степени определявшей международные отношения на протяжении четырех десятилетий после окончания Второй мировой войны. [1]

Менее чем через год за этим финалом мы восторгались замечательным объединением усилий всего мира во имя того, чтобы помешать Саддаму Хусейну покорить Кувейт (это завоевание, если бы мы его допустили, имело бы грандиозные последствия для мирового сообщества). Администрация Джорджа Герберта Уокера Буша, сорок первого президента США, воспринимала действия Ирака и возможные последствия этих действий не только в контексте, так сказать, локальных конфликтов, но и более широко, исторически, как начало эры «после холодной войны». Президент и его окружение (включая меня, в то время занимавшего пост специального помощника президента и старшего советника по Ближнему Востоку, Персидскому заливу и Юго-Восточной Азии в составе Совета национальной безопасности) рассматривали вторжение Ирака в Кувейт как прецедент, который вполне способен задать характер новой геополитической эпохи. В зависимости от того, какова будет реакция на агрессию Саддама и боевые действия, мир «после холодной войны» мог превратиться в новый международный порядок – или беспорядок, причем в глобальных масштабах.

В итоге США, по причинам как локальным, так и глобальным, как прямым, так и косвенным, сделали то, что они сделали, и именно так, как сделали. В этой операции Соединенные Штаты Америки тесно сотрудничали с четырнадцатью другими членами Совета безопасности Организации Объединенных Наций ради принуждения Ирака к отказу от агрессии и введения и последующего обеспечения соблюдения режима санкций, призванного гарантировать, что Ирак не просто не сумеет извлечь выгоду из своих завоеваний, но заплатить за агрессию высокую цену. Чтобы Ирак не зарился на Саудовскую Аравию и чтобы, когда дипломатия, подкрепленная санкциями, не смогла заставить Ирак покинуть эту страну и восстановить независимость и правительство Кувейта, была создана большая коалиция из десятков стран, каждая из которых вносила свой вклад в общее дело [2].

Эта политика в значительной мере увенчалась успехом, и президент Буш, а также его советник по национальной безопасности Брент Скоукрофт публично выражали надежду на то, что коллективные усилия по усмирению иракской агрессии и восстановлению суверенитета Кувейта создадут прецедент для последующих действий. Президент особо подчеркнул эту надежду в своем выступлении в сентябре 1990 года на совместном заседании палат Конгресса:

Ныне, примерно двадцать пять лет спустя, очевидно, что никакой «доброкачественный» новый мировой порядок так и не возник. Ситуация во многих регионах мира, как и в пространстве международных отношений, больше напоминает новый мировой беспорядок. Существуй в действительности публичная компания «Мировой порядок, инк.», она бы, конечно, не обанкротилась, но цена на ее акции заметно бы скорректировалась, потеряв минимум 10 процентов от былого значения. Не исключено, что миром даже завладеют «медведи», появление которых обычно влечет падение на 20 процентов от первоначальной стоимости. Хуже того, ралли на повышение не предвидится – напротив, общая тенденция указывает на дальнейшее нарастание беспорядка. [4]

Это вовсе не означает, будто я не нахожу каких бы то ни было примеров стабильности и прогресса в мире; безусловно, они имеются – в частности, отсутствие прямых конфликтов между великими державами, некоторая степень международного сотрудничества в решении ряда проблем, проистекающих из глобализации, и тесное взаимодействие правительств и институтов применительно ко многим аспектам международной экономической политики. Налицо также тот факт, что сегодня больше людей, чем когда-либо в истории, проживают более долгую и здоровую жизнь, что сотни миллионов мужчин, женщин и детей освободились от крайней нищеты, а значительное число людей наслаждается тем, что можно назвать жизнью среднего класса (опять-таки, их больше, чем когда-либо в истории). В самом деле, находятся авторы, уверяющие, что мы живем лучше, чем кажется, если внимать апологетам фатума и уныния. Или, перефразируя старую шутку о том, что музыка Вагнера лучше, чем она звучит, мир лучше, чем он выглядит[5].

Это оптимистическое мировоззрение представляется весьма привлекательным, однако оно ничем не подкреплено. Напротив, будет трудно обосновать утверждение, будто события после окончания холодной войны и поражения Ирака ознаменовали исторический поворот к лучшему. Неудачная попытка Саддама Хусейна использовать военную силу для достижения внешнеполитических целей оказалась не более чем случайным успехом международного сообщества. Сегодня, оглядываясь на четверть века назад, можно сказать, что этот вызов, брошенный международному статус-кво иракским диктатором, больше походил на предвестника грядущих неприятностей, а не на зарю нового, более стабильного мира. Действительно, будет наивно и даже опасно игнорировать тревожные события и тенденции в современном мире, в том числе усиление соперничества между несколькими ведущими державами текущей эпохи, нарастание разрыва между глобальными задачами и их решениями, конфликтный потенциал ряда регионов и политические проблемы и потрясения во многих странах, включая сами Соединенные Штаты Америки; все это, вероятно, затрудняет разработку и проведение такой внешней политики, которая способна помочь миру справиться со всеми угрозами мировому порядку.

Что касается названия этой книги, хочу отметить, прежде чем двигаться дальше, что слово «беспорядок» было выбрано осознанно. Я, что называется, перерыл множество словарей и тезаурусов, но не мог подобрать другое слово или термин, которые бы лучше передавали мои ощущения. Именно по данной причине я отверг такие варианты, как «анархия» и «хаос». Ни один из упомянутых вариантов не характеризует нынешнюю ситуацию в мире корректно, хотя, как будет показано ниже, происходящее на Ближнем Востоке слишком важно, чтобы закрывать на это глаза. С учетом сказанного, рассуждать о возникновении нового мирового порядка – значит предаваться бесплодным фантазиям. Зато слово «беспорядок» отлично характеризует как положение, в котором мы находимся сейчас, так и потенциальное будущее мира.

Вопросы, вытекающие из этой оценки, многочисленны и важны. Почему и как это произошло? Как мир проделал путь от того мгновения оптимизма до сегодняшнего дня? Была ли подобная эволюция неизбежной или все могло обернуться иначе? И где именно мы находимся теперь? Как нам следует воспринимать сегодняшний мир – как последнюю на данный момент главу в долгом марше истории или как нечто принципиально иное? Конечно, многое тревожит, многое откровенно пугает, но насколько все плохо на самом деле? Может ли стать еще хуже? Разумеется, встает и вопрос о том, что было бы можно – и нужно было бы – сделать, чтобы изменить хоть что-то.

Цель этой книги состоит в ответах на перечисленные и связанные с ними вопросы. Как часто бывало в моей карьере и бывает до сих пор, книга родилась спонтанно. Все началось с телефонного звонка в 2014 году: звонил Ричард Дирлав, бывший глава Mи-6 (службы внешней разведки Великобритании, сродни ЦРУ), впоследствии ректор Пемброк-колледжа в Кембриджском университете. Он поведал, что у них в университете проводятся циклы лекций, и спросил, не хотел бы я стать «ученым-практиком» в предстоящем учебном году. О всяком сопротивлении с моей стороны пришлось забыть, едва я услышал название будущей должности: «приглашенный профессор в области государственного управления и дипломатии». Звучало слишком хорошо и сулило слишком много возможностей, чтобы отказываться.

В апреле 2015 года я подготовил и прочитал три лекции, каждая из которых длилась около часа и дополнялась приблизительно тридцатью минутами вопросов и ответов. Я также участвовал в симпозиуме, на котором трем «академикам» и многим другим предоставили возможность критиковать мои воззрения, а после этого мне позволили раскритиковать критику. Как часто бывает, составление и чтение лекций помогло мне более четко сформулировать идеи, над которыми я размышлял в течение некоторого времени. Обратная связь от критиков была глазурью на торте – во всяком случае, на том, что, льщу себя надеждой, является тортом.

Эта книга существенно отличается от тех лекций. Отчасти это связано с различием в форматах: то, что годится в живом общении, как правило, не подходит для изложения на бумаге. Впрочем, различие между тем, что я говорил в Кембридже, и тем, что излагается на этих страницах, также отражает эволюцию моего собственного мышления. Оказалось, что сказать можно больше – гораздо больше, чем я изначально предполагал.

Чтение лекций и последующее написание книги протекали отнюдь не в вакууме, уж всяко не на фоне относительного мира и процветания. Напротив, 2015 год и первая половина 2016 года стали периодом значительной турбулентности и глобальных потрясений. Послевоенный порядок распадался на большей части Ближнего Востока. Ядерные амбиции Ирана и растущие устремления Исламского государства поставили большую часть региона на грань войны. Сирия, Ирак, Йемен и Ливия все обладали рядом черт несостоятельных, обанкротившихся государств. В частности, Сирия превратилась в наглядный пример того, что может пойти не так: сотни тысяч сирийцев погибли, более половины населения – насильно перемещенные лица или беженцы, причем это сказывалось не только на соседях Сирии, но и на Европе. Отчасти благодаря именно этому численность беженцев и перемещенных лиц в мире превысила шестьдесят миллионов человек. Россия захватила Крым и принялась активно дестабилизировать обстановку на востоке Украины; также, впервые за десятилетия, она продемонстрировала готовность и решимость действовать смело и предприимчиво на Ближнем Востоке. Греция и ее многочисленные кредиторы испытывали немалые трудности в поисках формулы, определявшей выделение новых кредитов; существовал риск начала кризиса, который совершенно не обязательно ограничится одной Грецией и затронет еврозону целиком. Перспектива выхода Великобритании из ЕС заставляла задуматься над экзистенциальными вопросами о будущем Соединенного королевства и единой Европы как таковой. Китай через семьдесят лет после окончания войны в Тихом океане расширил свои притязания на Южно-Китайское море на фоне роста национализма и напряженности в регионе, где до сих пор не улажено множество территориальных споров, а отношения между странами отравлены ядом исторической несправедливости. Внутри Китая власти, опасаясь политических последствий замедления роста экономики, душили политические свободы и вмешивались в работу валютного и фондового рынков.

Замедление экономического развития никоим образом не ограничивалось Китаем; напротив, эта тенденция сделалась общемировой вследствие снижения цен на энергоносители и сырьевые товары (причем и само снижение цен объяснялось замедлением роста). Центральные банки делали что могли в отсутствие разумной бюджетной политики и серьезных структурных реформ. Многие важнейшие страны Латинской Америки, включая Аргентину, Мексику и в особенности Бразилию, погрязли во внутренних политических проблемах, которые подрывали доверие к правительствам и, разумеется, оказывали воздействие на экономические показатели. Три африканские страны сражались со вспышкой вируса Эбола, а государства всего мира спешно готовились к появлению в своих границах признаков этой болезни. Несколько месяцев спустя на мировую арену вышла еще одна болезнь – вирус Зика. Фактические изменения климата опережали все мировые усилия по борьбе с этими изменениями, несмотря на усилия папы Франциска и других людей, что призывали к активизации соответствующих международных мер. Далеко не очевидно, что парижская конференция по климату в декабре 2015 года, повсеместно описываемая как успех, приведет к значительным переменам к лучшему; это касается и поведения отдельных стран, и мирового масштаба проблемы. Киберпространство открыло новый фронт растущих возможностей и угроз, где почти нет правил; Северная Корея взломала серверы «Сони», очевидно отомстив за фильм, в котором изображалось убийство молодого корейского лидера – и это всего один пример. Более традиционный терроризм стал обычным явлением не только на Ближнем Востоке, но и далеко за его пределами, в том числе в Париже, Ницце, Брюсселе и Сан-Бернардино, штат Калифорния. [6]

Положение усугублялось развитием событий на национальном уровне. Все большее число правительств сталкивалось с трудностями в преодолении внутриполитических проблем, вызванных замедлением темпов экономического роста, снижением уровня занятости (или повышением уровня безработицы), публичными дебатами о том, каким образом следует финансировать пенсионное обеспечение и здравоохранение, и усилением неравенства. В ряде случаев дополнительным «отягчающим» фактором оказывается дисфункциональная политика (реализуемая партиями, отдельными политиками или теми и другими), которая как никогда ранее затрудняет возможность достижения компромисса. Популизм и экстремизм получили распространение в зрелых демократиях, авторитаризм же закрепился в других странах. В результате сложился порочный круг: вызовы глобализации способствовали возникновению многих проблем в национальном масштабе – и те же самые проблемы затрудняли для правительств эффективное участие в разрешении глобальных задач.

Это, как говорится, лишь видимая часть айсберга. А под поверхностью воды скрываются структурные изменения, которые также наверняка будут иметь значительные последствия. Государства, долгое время являвшиеся доминирующими элементами международных отношений, теряют часть – причем в некоторых случаях большую часть – своего влияния на другие институты. Власть распределяется сегодня намного шире, чем когда-либо в истории. То же самое касается технологий. Процесс принятия решений сделался более децентрализованным. Глобализация с ее полноводными потоками чего угодно, что можно быстро доставить, будь оно реальным или воображаемым, стала той действительностью, которую правительства зачастую не в состоянии контролировать, не говоря уже о том, чтобы управлять процессом. Разрыв между вызовами, порождаемыми глобализацией, и способностью мира справляться с ними, как представляется, неуклонно увеличивается сразу в ряде важнейших областей. При этом Соединенные Штаты Америки остаются наиболее могущественным государством мира, однако их доля в мировом могуществе сокращается одновременно со способностью трансформировать значительную мощь, которой они обладают, в мировое влияние; прежде тенденции, отражавшие внутренние политические, социальные, демографические, культурные и экономические события в США, оборачивались тектоническими сдвигами во внешнем мире. В результате складывается мир, в котором берут верх центробежные силы.

Я не одинок в подобных мыслях. Показательно, что старший американский военнослужащий, председатель Объединенного комитета начальников штабов, начинает свое предисловие к новой военной стратегии страны следующими словами: «Сегодняшняя мировая обстановка в сфере безопасности является самой непредсказуемой за 40 лет моей службы… Глобальный беспорядок значительно возрос, а некоторые наши сравнительные военные преимущества явно уменьшаются»[7]. Полгода спустя, в начале 2016 года, директор Национальной разведывательной службы США заявил: «Новые тенденции свидетельствуют о том, что геополитическая конкуренция между крупными державами усиливается, бросая вызов международным нормам и институтам»[8]. Всего за несколько дней до этого Генри Киссинджер высказал мнение, что «импульс глобальных потрясений превосходит возможности проявления государственной мудрости»[9]. Этот пессимизм усугублялся экспоненциально после голосования британцев за выход из ЕС. Один британский обозреватель выразился так: «Поймите правильно. Голосование Великобритании за выход из ЕС является самым сокрушительным ударом, какой когда-либо наносился либерально-демократическому международному порядку, созданному под эгидой США после 1945 года. Ящик Пандоры открылся»[10].

Те, кто будет искать доказательства партийных симпатий на этих страницах, останутся разочарованными. Я не приемлю многие решения, сделанные нашими недавними президентами, равно демократами и республиканцами. Если говорить просто, моя мотивация к написанию этой книги проистекает из мысли о том, что двадцать первый век окажется чрезвычайно трудным для контроля, ибо он являет собой отход от почти четырех столетий истории – в обыденном понимании они оставляют современную эпоху. Я глубоко обеспокоен возможными последствиями такого отхода. Марк Твен обронил, что история не повторяется, но рифмуется. Иногда это действительно так. Но я считаю, что у будущего мало шансов срифмоваться с прошлым (а тем более обрести с ним гармонию); скорее, оно поразит нас своими качественными отличиями и чаще будет противоречивым, чем непротиворечивым. [11]

Эта книга делится на три части. В первой прослеживается история международных отношений от возникновения современной государственной системы в середине XVII века до двух мировых войн ХХ столетия и до конца холодной войны. Я исхожу из того, что существует неоспоримая преемственность в мироустройстве этого времени (будем считать его мировым порядком версии 1.0), пускай история отдельных стран сильно различалась, как в хорошем, так и в плохом.

Вторая часть посвящена последней четверти столетия. Тут я стараюсь доказать, что двадцать пять лет, минувшие с окончания холодной войны, олицетворяют разрыв с прошлым; ныне с миром происходит нечто совершенно иное. Мой анализ охватывает основные регионы земного шара и мир в целом. Причем я стремлюсь не только описать ситуацию, в которой мы находимся (состояние мира), но и показать, как мы очутились в этом положении и чем оно чревато.

Третий и последний раздел книги носит предписывающий характер. Я подчеркиваю: важно сделать все возможное, чтобы сдержать конкуренцию великих держав, дабы последняя не превратилась в норму истории. Одновременно мир нуждается в обновленной версии операционной системы (мировой порядок 2.0), которая будет учитывать появление новых сил, новых вызовов и новых действующих лиц. Внешняя политика США, наряду с внешней политикой многих других стран, требует корректировки. Одним из важнейших элементов этой корректировки станет новая трактовка государственного суверенитета, учитывающая права и обязанности правительств. Другая коррекция подразумевает новую трактовку мультикультурализма – более гибкую по структуре и более открытую для вовлечения людей, чем та относительно постоянная, контролируемая государством трактовка, к которой мы привыкли. А вот третий новый элемент внешней политики потребует более прагматичного восприятия отношений с другими странами, менее строго фиксированного, чем обычно. Четвертым же и последним шагом, который Соединенным Штатам Америки необходимо совершить для достижения успеха на мировой арене, является расширение представления о национальной безопасности, выходящее за традиционные рамки; нужно всерьез принимать во внимание – в гораздо большей степени, чем раньше, – те явления, которые привычно считать внутренними вызовами и проблемами (и не просто принимать во внимание, а что-то делать). Конечно, такое мышление резко противоречит современной ортодоксии, однако времена беспечности остались в прошлом. В мире, что пребывает в беспорядке, вести дела «как заведено» не получится; а потому больше нет места для «привычной» внешней политики.