Политология: хрестоматия

Л. Даймонд. Прошла ли «третья волна» демократизации? [59]

Осмысление понятия демократии

Для того чтобы проследить, как протекает процесс развития демократии, и понять его причины и следствия, необходим высокий уровень концептуальной ясности относительно содержания термина «демократия». К сожалению, вместо этого в теоретической и эмпирической литературе по демократии (а объем ее быстро увеличивается) царят столь значительные концептуальные путаница и беспорядок, что Д. Колльер и Ст. Левицки смогли обнаружить более 550 «подвидов» демократии. Некоторые из подобных условных «подвидов» просто указывают на особые институциональные черты, или типы, полной демократии, но многие обозначают «урезанные» формы демократии, которые частично накладываются друг на друга самым разнообразным способом. К счастью, сегодня (в отличие, например, от 1960-х и 1970-х гг.) большинство исследователей видят в демократии систему политической власти и не обусловливают ее наличием каких бы то ни было социальных или экономических характеристик. В чем они до сих пор расходятся фундаментально (хотя не всегда открыто), так это в вопросе о диапазоне и масштабах политических атрибутов демократии.

Родоначальником минималистских дефиниций является И. Шумпетер, определявший демократию как систему «достижения политических решений, при которой индивиды обретают власть решать путем конкурентной борьбы за голоса народа». К числу тех, кто позаимствовал восходящий к Шумпетеру тезис об электоральном соперничестве как о сущности демократии, безусловно относится и Хантингтон. Со временем, однако, привлекавшая своей краткостью шумпетеровская формулировка стала требовать все новых и новых дополнений (или «уточнения», если использовать выражение Колльера и Левицки), дабы вывести за рамки понятия случаи, не соответствовавшие его подразумеваемому значению. Наибольшее влияние среди подобных «доработанных» определений приобрела выдвинутая Р. Далем концепция «полиархии», которая предполагала не только широкую политическую конкуренцию и участие, но и солидные уровни свободы (слова, печати и т. п.) и плюрализма, позволяющие людям вырабатывать и выражать свои политические предпочтения значимым образом.

Современные минималистские концепции демократии – далее я буду именовать их электоральной демократией (в отличие от демократии либеральной) – обычно признают потребность в некоем наборе гражданских свобод, необходимых, чтобы состязательность и участие имели реальный смысл. Вместе с тем, как правило, они не уделяют большого внимания предполагаемым базовым свободам и не пытаются включить их в число реальных критериев демократии. Подобные шумпетерианские концепции, пользующиеся особой популярностью среди высших должностных лиц западного мира, которые следят за процессом расширения демократии и прославляют его, могут служить примером того, что Т. Карл назвала «электористским заблуждением». Подверженные ему люди ставят электоральное соперничество над другими измерениями демократии, игнорируя тот факт, что многопартийные выборы (даже если они воистину состязательны) способны лишить большие группы населения возможности конкурировать за власть или добиваться и защищать свои интересы, равно как и вывести значительные сферы принятия решений из-под контроля выборных должностных лиц. «Сколь бы ни были важны выборы для демократии, – подчеркивают Ф. Шмиттер и Т. Карл, – но между ними бывают интервалы, и [кроме того] они позволяют гражданам определять свои предпочтения лишь по отношению к крайне обобщенным альтернативам, предлагаемым политическими партиями».

Как отмечают Колльер и Левицки, в последние годы минималистские определения демократии подверглись существенной доработке, с тем чтобы исключить из категории демократических те режимы, где значительные сферы принятия решений «зарезервированы» за военными (или бюрократией, олигархией), не подотчетными выборным должностным лицам. (Именно из-за наличия таких сфер некоторые государства, прежде всего Гватемала, нередко квалифицируются в качестве «псевдо-» или «квазидемократий».) Но и такие усовершенствованные дефиниции далеко не всегда бывают способны распознать политическое подавление, которое маргинализирует значительные сегменты населения (как правило, ими оказываются малоимущие или же этнические и региональные меньшинства). Даже если концептуальное «уточнение» оказывается конструктивным, оно оставляет за рамками хаотическую массу так называемых расширенных процедурных концепций (термин Колльера и Левицки), которые занимают различного рода промежуточные позиции в континууме между электоральной и либеральной демократиями.

Подобная концептуальная путаница неудивительна, если учесть, что исследователи пытаются придать категориальную форму различиям в феномене [политической свободы], который на деле варьируется только по степеням. Если наличие или отсутствие состязательных выборов является относительно однозначной характеристикой, то уровни индивидуальных и групповых прав на выражение [политической позиции], организацию и объединение могут существенно отличаться даже в пределах стран, отвечающих критериям электоральной демократии.

Насколько крупными должны быть дискриминируемые меньшинства и насколько явными – их подавление и маргинализация, чтобы политическая система лишилась права называться полиархией, или, используя мою терминологию, либеральной демократией? Следует ли дисквалифицировать Турцию за ту неразборчивость, с которой она использовала насилие для подавления отличавшегося своей беспощадностью курдского восстания, а также за традиционные для нее ограничения (недавно смягченные) на мирное выражение политической и культурной идентичности курдов? Должны ли мы исключить из числа либеральных демократий Индию в связи с нарушениями прав человека, которые допустили ее силы безопасности в сепаратистском Кашмире, или Шри-Ланку – за проявления жестокости с обеих сторон в ходе подавления сецессионистского выступления тамильских партизан; или Россию – за ее варварскую войну против стремящейся к отделению Чечни; или Колумбию – за междоусобную войну с торговцами наркотиками и с левацкими партизанами и необычайно высокий уровень распространения политических убийств и других нарушений прав человека? Разве не имеют эти политии права защищать себя против ожесточенных мятежей и террора сепаратистов? Оказывается ли в результате демократия урезанной – несмотря на то, что в названных странах проводятся действительно конкурентные выборы, приведшие в последние годы к чередованию находящихся у власти партий? Как будет показано ниже, аналогичные вопросы можно задать по отношению ко всевозрастающему числу стран, которые сегодня, как правило, считаются «демократическими».

Согласно минималистскому (электоральному) определению, все пять упомянутых выше стран должны быть отнесены к демократиям. Но при использовании более жестких критериев, предполагаемых концепцией либеральной демократии, ситуация меняется. Во всех этих странах наблюдаются довольно существенные ограничения политических прав и гражданских свобод, достаточные для того, чтобы в последнем «Сравнительном обзоре свободы» – ежегоднике, публикуемом по результатам общемировых обследований состояния политических прав и гражданских свобод, проводимых Домом Свободы, – ни одна из них не была включена в категорию «свободных». Наличие подобного зазора между электоральной и либеральной демократией, ставшее одной из наиболее поразительных черт «третьей волны», имеет серьезные следствия и для теории, и для политики, и для компаративного анализа.

Либеральная демократия и псевдодемократия

В какой мере требования, [предъявляемые к политической системе] концепцией либеральной демократии, превосходят показатели, установленные в описанных выше минималистских (формальных) и промежуточных концепциях? Во-первых, помимо регулярной, свободной и честной электоральной конкуренции и всеобщего избирательного права для либеральной демократии обязательно отсутствие сфер, «зарезервированных» для военных или каких-либо других общественных и политических сил, которые прямо или опосредованно неподконтрольны электорату. Во-вторых, наряду с «вертикальной» ответственностью правителей перед управляемыми (наиболее надежным средством ее обеспечения являются регулярные, свободные и честные выборы) она предполагает «горизонтальную» подотчетность должностных лиц друг другу, что ограничивает свободу исполнительных органов и тем самым помогает защитить конституционализм, власть закона и консультационный процесс. [60] В-третьих, она заключает в себе огромные резервы для развития политического и гражданского плюрализма, а также индивидуальных и групповых свобод. Конкретно либеральная демократия обладает следующими свойствами:

1. Реальная власть принадлежит – как фактически, так и в соответствии с конституционной теорией – выборным чиновникам и назначаемым ими лицам, а не свободным от контроля [со стороны общества] внутренним акторам (например, военным) или зарубежным державам.

2. Исполнительная власть ограничена конституционно, а ее подотчетность обеспечивается другими правительственными институтами (независимой судебной властью, парламентом, омбудсмена-ми, генеральными аудиторами).

3. В либеральной демократии не только не предопределены заранее результаты выборов, не только при проведении последних велика доля оппозиционного голосования и существует реальная возможность периодического чередования партий у власти, но и ни одной придерживающейся конституционных принципов группе не отказано в праве создавать свою партию и принимать участие в избирательном процессе (даже если «заградительные барьеры» и другие электоральные правила не позволяют малым партиям добиваться представительства в парламенте).

4. Культурным, этническим, конфессиональным и другим меньшинствам, равно как и традиционно дискриминируемым группам большинства не запрещено (законом или на практике) выражать собственные интересы в политическом процессе и использовать свои язык и культуру.

5. Помимо партий и периодических выборов имеется множество других постоянных каналов выражения и представительства интересов и ценностей граждан. Такими каналами являются, в частности, разнообразные автономные ассоциации, движения и группы, которые граждане свободны создавать и к которым вправе присоединяться.

6. В дополнение к свободе ассоциации и плюрализму существуют альтернативные источники информации, в том числе независимые средства массовой информации, к которым граждане имеют неограниченный (политически) доступ.

7. Индивиды обладают основными свободами, включая свободу убеждений, мнений, обсуждения, слова, публикации, собраний, демонстраций и подачи петиций.

8. Все граждане политически равны (хотя они неизбежно различаются по объему находящихся в их распоряжении политических ресурсов), а упомянутые выше личные и групповые свободы эффективно защищены независимой, внепартийной судебной властью, чьи решения признаются и проводятся в жизнь другими центрами власти.

9. Власть закона ограждает граждан от произвольного ареста, изгнания, террора, пыток и неоправданного вмешательства в их личную жизнь со стороны не только государства, но и организованных антигосударственных сил.

К перечисленным элементам либеральной демократии по большей части и сводятся критерии, которыми руководствуется Дом Свободы в его ежегодных обзорах состояния свободы на планете. Два измерения свободы – политические права (состязательность, оппозиция и участие) и гражданские свободы – оцениваются по семибалльной шкале, где 1 обозначает наибольшую степень свободы, a 7 – наименьшую. Страны, в среднем набравшие 2,5 или менее баллов по двум измерениям, считаются «свободными»; те, чьи средние баллы составляют от 3 до 5,5, – «частично свободными»; а те, которые имеют более 5,5 баллов, – «несвободными» (при определении статуса стран, чей средний балл составляет 5,5, проводятся дополнительные расчеты по получившим наивысшие баллы базовым показателям).

Причисление к категории «свободных» в обзоре Дома Свободы является наилучшим из имеющихся эмпирических индикаторов либеральной демократии. Разумеется, как это всегда бывает при работе с многомерными шкалами, при определении пороговых величин, фиксирующих водораздел между тремя типами стран, неизбежен элемент произвольности. И все же даже между средними показателями 2,5 и 3 прослеживаются существенные различия. Так, в обзоре за 1995–1996 гг. все девять стран со средним баллом 2,5 (самый высокий балл, при котором страна продолжает считаться «свободной») получили оценку 2 по политическим правам и 3 – по гражданским свободам. Между тем переход от оценки 2 к оценке 3 в сфере политических прав сигнализирует о серьезных изменениях: он, как правило, указывает на заметно более выраженное влияние военных в политике, на электоральное и политическое насилие или нерегулярность проведения выборов и тем самым – на значительно меньшую свободу, честность, охват и содержательность политического соревнования. Оценку 3 по политическим правам и гражданским свободам имеют, например, Сальвадор, Гондурас, а Венесуэла, где бесконтрольность и безнаказанность военных, равно как и политический шантаж, привели в последние годы к снижению качества демократии. Различие между оценками 2 и 3 по гражданским свободам также весьма показательно: в получивших более высокий балл странах можно найти хотя бы одну сферу – скажем, свобода слова или печати, недопущение террора и произвольных арестов, свобода объединения и независимость ассоциаций, – где свобода значительно стеснена.

Промежуточные концепции, расположенные в пределах континуума между электоральной и либеральной, прямо включают в число критериев демократии базовые гражданские свободы (право на открытое выражение [своих взглядов] и свободу объединения), но все еще допускают серьезные ограничения прав граждан. Решающее различие [между такими концепциями и концепцией либеральной демократии] заключается в том, что в одном случае гражданские свободы учитываются преимущественно в той мере, в какой они обеспечивают содержательную электоральную конкуренцию и участие, тогда как в другом они рассматриваются в качестве необходимых компонентов демократии, гарантирующих реализацию более широкого круга демократических функций.

Чтобы разобраться в динамике режимного изменения и процессах развития демократии, необходимо допустить существование третьей категории режимов, которые не дотягивают даже до минимальной демократии, но в то же время отличаются от чисто авторитарных систем. Такие режимы (далее я буду называть их псевдодемократиями) могут обладать многими конституционными характеристиками электоральной демократии, в них легально действуют оппозиционные партии, однако они лишены такого непременного для демократии качества, как наличие поля для относительно честного [электорального] соперничества, способного привести к отстранению от власти правящей партии.

Имеется множество разновидностей псевдодемократий (в используемом здесь значении). К их числу относятся «полудемократии», сближающиеся с электоральными демократиями по уровню плюрализма, конкурентности и гражданских прав, равно как и «системы с гегемонистской партией» (подобные Мексике до 1988 г.), в которых институционализированная правящая партия широко использует принуждение, патронаж, контроль над средствами массовой информации и другие средства, чтобы свести оппозиционные партии до положения заведомо второстепенных сил. Кроме того, понятие «псевдодемократия» охватывает многопартийные электоральные системы, где недемократическое господство правящей партии выражено довольно слабо и оспаривается (как в Кении), а также аналогичного рода системы, находящиеся в процессе разложения и перехода к более конкурентной модели (как в Мексике сегодня), и персоналисткие и плохо институционализированные режимы (как в Казахстане).

От режимов, относящихся к категории авторитарных, псевдодемократии отличаются именно тем, что терпят существование оппозиционных партий. Это различие крайне важно в теоретическом плане. Если подходить к демократии с эволюционных позиций, т. е. рассматривать ее как систему, которая возникает не сразу, а по частям (отдельными фрагментами), причем ни время, ни последовательность появления таких фрагментов жестко не фиксированы, тогда [следует признать, что] наличие легальных оппозиционных партий, которые могут состязаться за власть и завоевывать места в парламенте, a также более широкого пространства для гражданского общества (как правило, характерного для псевдодемократий) создает важные основы для будущего демократического развития. В Мексике, Иордании, Марокко и ряде стран, расположенных в прилегающих к Сахаре районах, где бывшим однопартийным диктаторам пришлось пойти на перевыборы в условиях псевдодемократической системы, существование подобных фрагментов демократии оказывает постоянное давление на рамки политически допустимого и может со временем привести к прорыву к электоральной демократии.