Серые кардиналы Кремля

ОТ АВТОРА

Обычно толчком к осуществлению моих творческих замыслов является случай. Прежде, конечно, возникает идея, собираются и тщательно обрабатываются материалы. Но когда их становится достаточно для того, чтобы увидеть картину в целом, меня начинают одолевать сомнения: а нужна ли читателю такая книга? Ведь в последнее время о скандалах вокруг власть имущих не пишет разве что только ленивый.

Должна сразу оговориться: никогда не ставила перед собой цель собирать скандальные истории о высокопоставленных политиках и их окружении, копаться в грязном белье. Мне любопытно проанализировать и разобраться: как они живут; что руководит их поступками; кто или какие обстоятельства повлияли на их судьбы. Я не склонна идеализировать этих людей, представлять их какими-то особенными, резко отличающимися от простых смертных. По большому счету все мы движимы одними желаниями и страстями. Но они — авангард, и поэтому интерес к ним столь велик.

Поводом к написанию новой книги об обитателях Кремля послужила одна незначительная на первый взгляд встреча. На Белорусском вокзале я ожидала прибытия поезда. Рядом со мной на скамейку присела пожилая женщина лет семидесяти.

О чем могут разговаривать незнакомые люди? Суть нашей беседы была банальна и сводилась к следующему: раньше — хорошо, сейчас — очень плохо. Старушка рассказывала мне о своей молодости, о том, как все для нее в то время было легко и просто. Не нужно было думать о завтрашнем дне, не нужно было вступать в отчаянную схватку с жизнью, чтобы занять в ней должное место. Она жалела меня и все молодое поколение в моем лице; ругала нынешних правителей, отобравших у нее мечту о светлом будущем. Я не спорила, прекрасно понимая, сколь тщетно подобное занятие. К тому же все аргументы показались мне напрасными, едва только я посмотрела в разочарованные потухшие глаза моей собеседницы и разглядела затаенную в них обиду.

Прибыл поезд, мы стали прощаться.

— Всего вам хорошего, — сказала я. — Дай вам Бог никогда больше не испытывать разочарований.

— Бог?! — старушка презрительно прищурилась. — А какая польза от вашего Бога?

Она приблизилась ко мне и тоном заговорщицы добавила:

— Открыли церкви и разогнали партию. Кому от этого стало лучше? Коммунисты делали все, чтобы людям было хорошо жить. А эти, новые, которые сейчас на их месте, нас ограбили. Ваш Бог — это легенда. Если бы он действительно был, то разве бы допустил то, что творится сейчас в стране?

Она не нуждалась в моем ответе, повернулась и сразу ушла. А я долго смотрела ей вслед, потрясенная ее словами. Я пыталась понять: к кому будут обращены мысли этой пожилой женщины в ее последний миг? А судя по всему, этот момент для нее не так уж и далек.

Буддийская мудрость гласит:

«Наша жизнь — следствие наших мыслей; она исходит из наших мыслей. Если человек говорит или действует со злою мыслью — страдание неотступно следует за ним, как колесо за ногами вола, влекущего повозку.

Наша жизнь — следствие наших мыслей; она рождается в нашем сердце, она творится нашею мыслью. Если человек говорит или действует с доброй мыслью — радость следует за ним как тень, никогда не покидающая».

Мысль материальна. Запечатленная на страницах книги, она останется надолго. С давних времен книги для того и создавались, переписывались, чтобы сохранить то, что уже появилось на свет. Возвращаясь к выше высказанному опасению, возьму на себя смелость предположить: возможно, мои рассуждения о власти в России тоже кому-нибудь пригодятся. Ведь то, что происходит сегодня с нами, как мне кажется, можно определить одним словом: отчуждение. И проистекает оно от незнания или нежелания знать основы, причины, суть имеющих место явлений и событий. Я нисколько не стремлюсь убедить читателя в правильности своей точки зрения, а лишь приглашаю его, взвесив все факты, отбросить эмоции и трезво взглянуть на реальное положение вещей.

Мне становится жутко, когда я думаю, какое пагубное наследие мы получили от идеологов прежней системы, которые своими несбыточными лозунгами вытеснили из умов людей веру в подлинное спасение и понимание истинных ценностей. Мне страшно, когда я вижу, насколько живучи в нас стадное мышление и мечты о спокойном, беззаботном существовании.

Преодоление трудностей — колоссальный жизненный стимул. Но кто учит тому, что это так же необходимо, как есть и дышать? Конечно, куда легче, когда за тебя все продумано, решено и распланировано на многие годы вперед. Но человеку, который желает сам творить свою судьбу, просто невыносимо принимать такую насильственную заботу о себе со стороны государства. Еще Гораций предупреждал: «Кто спасает человека против его воли, тот поступает не лучше убийцы».

Я понимаю причину недовольства, подобного тому, которое испытывала моя случайная собеседница. Она кроется в стремлении уйти от личной ответственности перед собой, спрятаться за надежные плечи других. Я не могу винить никого из представителей старшего поколения, которые по-прежнему продолжают верить в торжество справедливого распределения жизненных благ — от каждого по труду, каждому по потребностям. Однако я опасаюсь, что такие паразитические идеи укрепятся в сознании современных людей.

Размышляя над проблемой индивидуального выбора и непременно сопутствующими этому выбору заблуждениями, Шопенгауэр писал:

«Как во всех вещах этого мира каждое новое средство, новое преимущество и каждое новое превосходство тотчас же вносит с собой и свои невыгоды, так и разум, давая человеку такое великое преимущество перед животными, приносит с собой свои невыгоды и открывает такие пути соблазна, на которые никогда не может попасть животное. Через них приобретают власть над его волей нового рода побуждения, которым животное недоступно, именно отвлеченные побуждения, — просто мысли, которые далеко не всегда извлечены из собственного опыта, а часто порождаются словами и примерами других, внушением и литературой. С возможностью разумения тотчас же открывается человеку и возможность заблуждения. А каждое заблуждение, рано или поздно, причинит вред, и тем больший, чем оно было больше. За личное заблуждение когда-нибудь придется заплатить и нередко дорогой ценой; то же, в крупном масштабе, и с заблуждениями целых народов. Поэтому нельзя достаточно напоминать, что надо преследовать и искоренять, как врага человечества, всякое заблуждение, где бы оно ни встретилось, и что не может быть безвредных и тем более полезных заблуждений. Мыслящий человек должен вступить с ними в борьбу, должен, даже если бы человечество громко вопило при этом, как больной, которому доктор вскрывает нарыв.

Для массы место настоящего образования заступает своего рода дрессировка. Производится она примером, привычкой и вбиванием накрепко с раннего детства известных понятий, прежде чем накопится настолько опыта рассудка и силы суждения, чтобы бороться против этого. Так-то и прививаются мысли, которые потом сидят так крепко и остаются столь непобедимыми для какого бы то ни было поучения, как если бы они были врожденными; да их часто считают таковыми даже философы. Таким путем можно с одинаковым успехом привить людям и справедливое, и разумное, и самое нелепое — приучить их, например, приближаться к тому или другому идолу не иначе, как проникшись священным трепетом, и при произнесении его имени повергаться в прах не только телом, но и всей своей душой; класть добровольно свою жизнь и имущество за слова, за имена, за защиту самых причудливых пустяков; считать за величайшую честь или за величайший позор, по произволу, то или это и, сообразно с этим, уважать или презирать человека от глубины души; воздерживаться от всякой мясной пищи, как в Индостане, или есть еще теплые и трепещущие куски, вырезанные у живого животного, как в Абиссинии; пожирать людей, как в Новой Зеландии, или отдавать своих детей в жертву Молоху, оскоплять самих себя, добровольно бросаться в костер, на котором сжигают покойника, — словом, можно их приучить к чему угодно. Отсюда Крестовые походы, распутства изуверных сект, отсюда хилиасты и хлысты, преследования еретиков, аутодафе (костры инквизиции) и все то, что можно найти в длинном списке человеческих заблуждений…

Трагизм заблуждений и предрассудков — в практической их стороне, комизм — в теоретической: нет нелепости, которая, если она внушена сначала хотя троим, не могла бы стать всенародным заблуждением».

Где скрывается корень всяческих заблуждений, столь опасных для развития общества? Как мне представляется, в том же нежелании отвечать за себя, в робости перед обстоятельствами, присущей каждому из нас, в стремлении уйти от личного выбора и в страхе перед авторитетом вершителей наших судеб. Мы не умеем (или не желаем) пользоваться величайшим даром, которым нас наделила природа, — разумом.

Манипулировать людьми, если нет достаточного сопротивления с их стороны, очень удобно и выгодно. История показывает, что подобное положение вещей существовало во все времена. В безликой массе действительно довольно трудно вычленить личность, способную противостоять обстоятельствам.

Но кто дергает за невидимые нити, приводя в движение целые народы? Кто заставляет их совершать поступки, которые, будь на то их собственное желание, они никогда не совершали бы? Не отправляясь далеко в поисках ответа на эти вопросы, можно сказать: те, кому эти народы вверили свои судьбы; те, кто говорит и действует от имени народов.

Человек — странное, непонятное существо. Изучить его окончательно, наверное, никогда не удастся. Одной из таких недоступных совершенному пониманию проблем является проблема организации человеческого общества. Несмотря на то, что этой теме посвящены многие научные исследования, все равно не удается окончательно определить, почему правящему меньшинству (политической элите) удается подчинить себе управляемое большинство (не элиту). И порой — подчинить так основательно, что практически лишить его собственной воли, подавить и уничтожить всяческие стремления думать и действовать самостоятельно.

В своей книге я не ставлю перед собой цель ответить на этот глобальный вопрос. На основе документальных материалов и фактов я лишь пытаюсь поразмышлять: кто эти люди? Как они пришли в политику? Чего сумели добиться на этом поприще? Каким образом влияние родительского дома, воспитания и профессиональный опыт отразились на их поведении и, возможно, на успехе или крахе во время пребывания в своей должности? Какие черты характера и личные позиции затруднили или облегчили исполнение обязанностей? Была ли их деятельность принципиальной или направленной только на достижение своих интересов и приобретение власти? И как она повлияла на жизнь страны в целом?

Здесь меня прежде всего интересуют те из политиков, кто зачастую остается в тени вождей, кто стоит за ними, приводит их к власти, вырабатывает идеологический курс, помогает осуществлять (а иногда и осуществляет) руководство страной.

Институт управления во все времена и у всех народов создавался и развивался почти одинаково. Власть — тяжелое бремя, и его не под силу нести только одному человеку. Более того — это стройная система, все звенья которой тесно взаимосвязаны и переплетены друг с другом. Политические силы притяжения схожи с теми, что существуют в природе. Они не допускают безболезненного выпадения какого-либо звена, без которого нарушается естественный баланс всей политической системы.

Чтобы понять это, нужно представить себе схему Солнечной Системы. В ее центре — Солнце, светило первой величины. Вокруг него вращаются по заданным орбитам большие и малые «планеты», а также их «спутники». Как и в астрологии, эти «планеты» образуют между собой консонансные или диссонансные аспекты. Иногда они оказываются в квадратуре друг к другу, что приводит к закулисным интригам и изнурительной борьбе за влияние и власть. Столкновение между «планетами» способно породить ситуацию, подробно описанную в книге Э. Беликовского «Веках в хаосе».

Подобную картину мы наблюдаем и в политической жизни общества. Человечество столь же непредсказуемо, и к нему неприложимо понятие «категоричность». Поэтому случается, что тень, следующая за светилом первой величины, оказывает на него такое огромное влияние, что трудно разобраться, кто играет первую, а кто второстепенную роль. Что касается прочих политиков, в разной степени удаленных от центра, то их положение в основном нестабильно; они могут выпадать из общего круговорота, взаимо-заменять и взаимодополнять друг друга. Помимо логики и здравого смысла, здесь вступают в действие и другие, зачастую негативные механизмы, определяющие судьбы этих людей: личные симпатии и антипатии, коварство, интриги, связи, случай… Этот перечень может длиться до бесконечности.

При всей своей нестабильности и, как кажется на первый взгляд, непредсказуемости, жизнь политических элит развивается по своим особым законам. Вожди и правители приходят и уходят; одни политические окружения сменяются другими. Такое положение вещей неизменно, и продиктовано оно прежде всего необходимостью.

Советники и помощники, состоящие при руководителях первого ранга, помимо своих непосредственных обязанностей, призваны также выполнять функцию контроля за управлением государства и уравновешивать общий баланс политических сил. Их деятельность иногда остается незамеченной, но именно благодаря коллективным усилиям вырабатывается политический курс в целом.

То, что демократия — самая справедливая форма общественного устройства, люди поняли уже в давние времена. Еще в античности власть правителей сдерживалась народными собраниями и контролировалась верховным правящим органом — ареопагом. Ареопаг — холм в Афинах, место заседаний древнего судилища, происхождение которого относится к мифическому периоду. В этот орган входили лишь избранные авторитетные аристократы. Они наблюдали за исполнением законов, могли привлекать к ответственности тех, кто обходил закон себе в угоду. Они могли также протестовать против решений совета и народных собраний.

В 594 г. до н. э. Солон ввел в состав ареопага бывших архонтов — ежегодно избиравшихся высших должностных лиц в Афинах. Он же создал Совет четырехсот в противовес уходящему корнями в царский период аристократическому совету ареопага. Этот орган был преобразован Клисфеном в более демократичный Совет пятисот, который рассматривал все предложения, направлявшиеся на обсуждение народного собрания. В зависимости от принадлежности к одной из десяти местных фил он подразделялся на десять секций-пританий по пятьдесят членов в каждой. Каждая притания в течение десятой части года курировала дела данного высшего государственного органа власти. Председатель притании избирался на один день из состава всех ее членов и был обязан проводить в служебном здании целые сутки.

У викингов власть королей также не являлась безграничной, поскольку большинство общин были верны своему местному вождю. Король проводил религиозные ритуалы и вел в бой своих подданных, а также был обязан сохранять силу постоянного войска и флота, чтобы защищать народ и его имущество от нашествий врагов. На местах огромным влиянием пользовалось народное самоуправление. Все свободное население, имевшее право голоса, собиралось под открытым небом на тинг. Такие собрания, на которых обсуждались любые злободневные вопросы, решались споры и наказывались преступники, проводились каждые два — три года.

«Республика является делом народа», — отмечал Цицерон. Благо народа в Римской республике считалось высшим законом. Власть правителя здесь контролировалась сенатом, избираемым народными собраниями.

Но и с возникновением империи Рим не стал самодержавной монархией со всемогущим государем во главе. Империя не отменила республику, а как бы дополнила ее. Имперские учреждения налегли на республиканские сверху, придавили, но не уничтожили их.

Следует заметить, что институт управления в Римской империи наглядно показывает, как распределялись ветви власти в дальнейшие времена и в других государствах. Проще говоря, институт власти в Римской империи является как бы эталоном, в соответствии с которым строится схема политического управления позднейших и современных государств.

Каждый политик здесь занимал строго определенную нишу в политической структуре и обязан был соответствовать ей. Однако на самом деле существовавшее положение вещей поддерживалось, с одной стороны, неукоснительным следованием традиции, а с другой — волей жребия и в отдельных случаях — симпатией императора к избраннику.

Считалось, что римский император пользуется своей властью просто в силу своего высокого морального авторитета — как «первый человек» в государстве. Однако кроме этого морального, весьма сомнительного, авторитета, он обладал верховной властью над всеми войсками римского государства. Это, конечно, было гораздо важнее морального права.

Император жил в центре Рима, на Палатинском холме. У него был свой круг «друзей», с которыми он при желании советовался о важных делах. В его распоряжении находилась собственная казна, независимая от общей государственной. Император имел свой штат управляющих, которые вели его хозяйство, принимали прошения, рассылали распоряжения, выполняли поручения. Зачастую это были незнатные люди, даже вольноотпущенники, но тем не менее они обладали огромным влиянием.

Центром римского государства было Средиземноморье, а пограничными окраинами на севере Рейн и Дунай, а на востоке — Евфрат. Императору принадлежала власть над пограничными провинциями, где стояли войска, охранявшие государство. Императорские наместники и другие должностные лица в этих провинциях назывались прокураторами и префектами, командиры легионов — легатами.

С возникновением империи и соответственно растущими амбициями большую роль в общественно-политической жизни стала играть армия и ее вожди. При Августе, например, существовало 25 легионов, приблизительно по 6 тысяч человек каждый. Кроме того, в Риме стояло 10 тысяч человек преторианской гвардии под начальством «префекта претория» — личная охрана императора.

Управлять большой державой только с помощью такого лично подобранного штата было невозможно. Поэтому император опирался на государственный аппарат, оставленный ему республикой. Сенат — «совет старейшин» — насчитывал около 600 человек. Считалось, что в сенат входят потомки древнейших и знатнейших римских родов. Но на практике он постепенно обновлялся и укреплялся «новыми людьми».

Сенат контролировал Рим, Италию и центральные провинции государства. Он распоряжался основной государственной казной, издавал постановления и законы, сначала — по собственной инициативе, а позже — по указанию императора.

Пополнялся сенат преимущественно отслужившими свой срок должностными лицами, обычно из сенаторских сыновей. На протяжении сенаторской карьеры человек сменял несколько служебных должностей. Восхождение по служебной лестнице осуществлялось постепенно. Молодой человек состоял в какой-нибудь комиссии по городскому судопроизводству и благочинию и через некоторое время становился одним из двадцати квесторов, чиновников — в Риме или в провинции — по финансовым делам. Еще через некоторое время — одним из десяти трибунов или четырех эдилов, которые отвечали за благоустройство города и развлечения народа. Затем — одним из восьми (или больше) преторов, занимавшихся преимущественно судебными делами. И наконец — одним из двух консулов, которые считались высшими правителями государства на текущий год. Чтобы больше народу успело пройти через эту высокую должность, при императорах стали назначать «сменных консулов» — по нескольку пар в год. Пределом карьеры считалось звание одного из двух цензоров — они вели списки граждан и занимались пополнением и сокращением состава сената. Это важное право имел пожизненно и сам император. Соответственно этой иерархии подавались голоса на заседаниях сената: сперва опрашивались бывшие консулы, потом бывшие преторы и т. д. Отслужив положенный год, консулы и преторы отправлялись наместниками в подведомственные сенату провинции в звании проконсулов и пропреторов.

Существовали и иные пути для того, чтобы римлянин-аристократ мог добиться высокого положения в обществе. Одним из них являлась успешная военная карьера. Дослужившись до звания «войсковой трибун», начальник над легионом принимался в сенат по прямой рекомендации императора и мог притязать на должности преторов и консулов, требовавшие военного опыта.

Кроме гражданской и военной службы в политической жизни Рима играла большую роль также жреческая служба. Жрецы обеспечивали покровительство богов римскому государству. Они тоже избирались, но не на год, а в основном пожизненно.

Организованный таким образом и сам себя пополняющий сенат образовывал высшее сословие римского общества — сенатское сословие. Вторым, средним сословием, были так называемые всадники (данное название сохранилось с тех времен, когда член этого сословия должен был иметь средства на содержание боевого коня). Между первым и вторым сословием существовала тесная связь. Сенаторы увеличивали свои доходы из откупов всадников, а также пополняли из их числа свои кадры.

Третьим и низшим сословием римского общества был народ — крестьяне, ремесленники, городская чернь. Многие из них, будучи неимущими, составляли как бы свиту сенаторов и имущих людей и кормились их подачками. Они назывались «клиентами» своих патронов.

Жители Рима и его окрестностей периодически собирались на народные собрания, которые проходили на Марсовом поле перед городской стеной. Здесь путем народного голосования выбирались все должностные лица, вплоть до консулов. Следует, однако, заметить, что в эпоху империи эта процедура напоминала фарс, так как народное вече лишь подтверждало кандидатуры, назначенные императором и одобренные сенатом. В период Республики низшее сословие обладало реальной политической силой. К тому же во время подобной «избирательной кампании» народ наживался, получая взятки с кандидатов.

Как видно из вышеописанного, каждое из трех сословий Римской империи так или иначе принимало непосредственное участие в управлении государством. Обратившись к истории, можно найти множество аналогий подобного общественно-политического устройства. Но наиболее приближенным к его демократическим нормам и принципам и наиболее бюрократическим по своей сути является президентский институт США. В 70-е годы двадцатого века, когда в стране отмечался процесс монополизации власти исполнительными органами, многие исследователи даже усматривали связь «имперского президентства» в Америке с классической Римской империей при Августе и его последователях.

За свою более чем двухсотлетнюю историю этот институт власти претерпевал различные изменения, знал взлеты и падения, испытывал кризисы, но оставался непоколебимым бастионом. Ни один политический институт не повлиял на ход мировой истории в нашем столетии так серьезно, как президентский институт Америки. Оригинальная конституционная конструкция «республиканского короля на время» не только пережила переломы нового времени, жертвами которых стали как империи и королевства «божьей волей», так и тоталитарные диктатуры фашистского и коммунистического типа, но и приобрела еще большее значение.

Мне кажется символичным то, что спустя семьдесят с лишним лет с начала бессмысленного эксперимента Россия обратилась к демократическому опыту США. Можно высказываться «за» и «против» такого решения, можно сомневаться в том, что данная модель приживется на нашей отечественной почве, но положительный результат президентского института в самой Америке очевиден.

В чем же заключается успех США в этой сфере? Начиная с Джорджа Вашингтона и заканчивая нынешним 41-м президентом Биллом Клинтоном, все руководители государства отстаивали основной принцип американского общества: свободу в волеизъявлении и правах своих сограждан. С другой стороны, они никогда не были всесильны, им постоянно настойчиво напоминали о том, что они выбраны на время и должны соблюдать конституцию точно так же, как и другие американцы. И, как результат, независимо от личностей самих руководителей и перипетий политической жизни, «президентство» утвердилось в сознании людей как неотъемлемая часть их существования.

Чтобы понять, почему американцы так гордятся своим образом жизни, приведу высказывания двух руководителей этой страны. Первое принадлежит Томасу Джефферсону, главному автору Декларации независимости 1776 г. Находясь уже в отставке, он объяснял одному из своих молодых родственников: «В системе правления, как наша, тот, кто занимает высочайший пост, обязан применить все добропорядочные средства, чтобы объединить в своем лице доверие всего народа и добиться всех добрых целей, как того требует от него его должность. Особенно в случаях, которые требуют энергии всей нации. Только так можно связать и направить на цель все силы общества, как будто они все есть одно тело и один дух. Только это одно может сделать нацию столь сильной, что более сильная нация не сможет ее завоевать».

Теодор Рузвельт, с именем которого еще и сегодня тесно связывают становление США как современной мировой державы, сказал: «Мне нравится в американской форме правления, что частный гражданин может быть избранным народом на должность, которая так значительна, как должность сильнейшего монарха, что он временно осуществляет больше власти, чем царь, император и папа, и что потом, по истечении срока правления, с полным самоуважением возвращается как частное лицо в круг своих сограждан, требуя только то, что ему положено по заслугам».

То, что эти высказывания не голословны, подтверждает сам американский образ жизни. Равноправие и свобода каждого — вот два принципа, на котором он основывается. Нам, воспринимающим такие блага как заморскую диковинку, порой бывает смешно наблюдать американскую педантичность в вопросах отстаивания своих личных и гражданских прав. Поэтому, когда президент США с высокой трибуны клянется на Конституции в своей непричастности к сексуальным домогательствам, прилагая к этому медицинское освидетельствование своего физиологического строения, наша реакция однозначна: недоумение и неловкость. Нашему пониманию также недоступен и тот факт, что любой из налогоплательщиков в Америке имеет право знать, куда и на какие цели идут его деньги. Он может, к примеру, позвонить в Пентагон и поинтересоваться, не планируется ли производство новых подлодок в этом году. Что удивительнее всего — ему ответят, без намека на грубость или иронию. Или тот же американец, движимый праздным любопытством, может спросить: каков годовой доход такого-то политика? И тут его вопрос не останется без внимания — он получит исчерпывающий ответ.

Пример политического института Америки интересен прежде всего тем, что здесь развился и упрочил свои позиции мощный аппарат советников и помощников, деятельность которых охватывает обширную область общественных отношений. Она включает в себя и исполнительную бюрократию, и Конгресс, и правящую партию, и ее сторонников, наконец, — всю нацию, правительства и народы мира.

Держать в руках многочисленные учреждения, решать сложные внутренние и внешние проблемы, поддерживать равновесие политических сил не под силу одному только главе государства. Поэтому вокруг национального лидера группируется мощная команда высококвалифицированных и энергичных чиновников. Ее недостаток, в отличие от вышколенного и строго упорядоченного английского кабинета секретарей, — отсутствие политического нейтралитета и излишняя раздутость.

С самого начала служба Белого дома была политическим органом. С течением времени ее подверженность внутреннему соперничеству, фракционной борьбе, интригам и услужливому хозяйствованию становилась все больше. В некоторой степени это объясняется реформами в процедуре выдвижения кандидатов и проведения выборов президента, которые осуществлялись с конца 60-х годов. Следуя демократическим принципам, эти реформы облегчили участие граждан в выборах за счет влияния национальных партийных организаций. Насколько кандидат или президент становился независимее от партии, настолько сильнее была его зависимость от частных комитетов и других группировок, выступавших за его избрание и представленных в предвыборной команде. Обычно победивший кандидат набирал из этой команды большую часть своего штаба советников и сотрудников для Белого дома.

Сегодня число штатных единиц в службе Белого дома доходит с небольшим колебанием до 700, 100 из которых относятся к высшей исполнительной власти. Если прибавить к этому низшие чины, так называемый обслуживающий персонал, то можно насчитать далеко за 3000 человек.

Такое огромное число служащих президентского аппарата дает повод для критики противникам президентской власти в США. Вокруг главы государства, считают они, возник своего рода «республиканский двор», о котором Джордж Вашингтон и его последователи не могли даже мечтать. Ведутся разговоры об «императорской гвардии» и о новой «Берлинской стене». Все это подогревает страсти населения. Среди американцев усиливается мнение, что качество правления обратно пропорционально количеству розданных в Вашингтоне должностей. Но, несмотря на предвыборные обещания уменьшить правительственный аппарат, до сих пор ни одному президенту не удавалось существенно сократить число штатных единиц в службе Белого дома.

Такое положение вещей существовало не всегда. Долгое время, из-за опасения «скатывания» к монархии и тирании, федерально-государственная бюрократия оставалась по сравнению с европейской довольно скромной по своему количественному и качественному составу. Но жизнь вносила свои коррективы, вследствие чего изменялся и институт исполнительной власти.

Джордж Вашингтон (годы президентства 1789–1797) имел в своем распоряжении четырех министров: финансов, международного дела, юстиции и министра по военным вопросам, от которых сверх соответствующих им компетенций ожидал еще совета и поддержки. Это привело к возникновению не предусмотренного конституцией президентского кабинета.

Улисс Грант (1869–1877) обходился одним личным секретарем, одним стенографистом и четырьмя писарями.

Мак-Кинли (1897–1901) имел в распоряжении штаб из тринадцати человек, среди которых были профессиональные администраторы. К тому времени в Белом доме уже появились новая техника и средства коммуникации: пишущая машинка, телеграф и телефон, которые, с одной стороны, увеличивали рабочую нагрузку, с другой — расширили возможности исполнительной власти.

В период правления трех республиканцев: Гардинга (1921–1925), Кулиджа (1925–1929) и Гувера (1929–1933) — усилившееся влияние президента позволило увеличить штат сотрудников команды, дифференцировать и специализировать его. Президентский штаб возрос до более чем 30 постов. Начиная с 1929 г. в Белом доме на высшем уровне было три секретаря президента, среди них впервые появилась должность пресс-секретаря. Данный факт позволяет понять, какое значение отводилось общественным отношениям в то время, когда радио и кино только начинали становиться средствами массовой информации.

Президентство Франклина Рузвельта (1933–1945) во многих отношениях необычно. Во-первых, он был главой Америки военного времени. Во-вторых, с его именем связывают основание современного американского института исполнительной власти. В-третьих, его жена Элеонор впервые показала пример социально и политически активной «первой леди».

К многочисленным рекордам, установленным Рузвельтом за двенадцать лет его пребывания в должности, относятся расширение существовавших министерств и создание более 100 новых исполнительных органов власти. Все эти новые органы преимущественно были подчинены самому президенту, и это означало не только количественное, но и качественное изменение правительственной системы.

Важнейшим из новшеств явилась Исполнительная служба президента, ИСП, которую Конгресс создал в 1939 г. Мероприятие проходило под лозунгом: «Президенту нужна помощь. Непосредственная поддержка его штаба совершенно недостаточна». Тесный круг сотрудников президента, собранный в службе Белого дома, увеличили за счет шести новых ассистентов-администраторов, которые должны были помогать в координировании всего исполнительного правительственного аппарата, а также поддерживать контакты с Конгрессом и общественностью.

Другими важными учреждениями ИСП стали: подобный министерству финансов отдел бюджета, который поддерживал президента при составлении и проведении бюджета (в 1945 г. он при штате в 600 человек располагал собственным бюджетом в 3 миллиона долларов), и отдел управления чрезвычайного положения, который с мая 1943 г. как отдел военной мобилизации руководил вопросами вооружения и контролировал их.

Все эти изменения облегчили работу Рузвельта и позволили ему сосредоточиться на более важных проблемах внешней и внутренней политики. Но, с другой стороны, экспансия бюрократии породила новые проблемы и необходимость ее регулирования, поскольку усилилось внутреннее соперничество. Самого Рузвельта, который в своей внутриполитической деятельности руководствовался принципом «разделяй и властвуй», видимо, забавляла такая ситуация. Как отмечают аналитики, он любил сталкивать один отдел с другим.

Период «холодной войны» также наложил свой отпечаток на институт президентского правления в Америке. Психологически и с точки зрения правовых основ состояние «национальной опасности» в этом временном отрезке сохранялось постоянно. Подчиненный главе исполнительной власти Гарри Трумэну (1945–1953) аппарат армии и безопасности был реорганизован в 1947 г. На основании Постановления о национальной безопасности Конгресс создал Совет Национальной Безопасности — компетентное для всех видов вооруженных сил Министерство обороны и Центральное Разведывательное Управление. В 1949 г. СНБ решением Конгресса попал в Исполнительную службу президента. За три года до этого, в 1946 г., Совет консультантов по экономике как центральный консультативный орган президента по вопросам экономики также был принят в службу президента.

Таким образом, при Трумэне продолжилась и даже усилилась тенденция деления исполнительной власти на две части: с одной стороны — штаб близких консультантов и сотрудников (исполнительное управление, координируемое службой Белого дома), а с другой — «обычная» бюрократия министерств и других ведомств, политическое влияние которых к тому времени уменьшалось.

Эйзенхауэр (1953–1961) в период своего руководства сделал попытку поднять престиж кабинета, который утрачивал свою функцию коллективного совещательного и решающего органа. Но только те министры, которые регулярно участвовали в заседаниях Совета Национальной Безопасности (такие, как госсекретарь и секретарь обороны), могли в какой-то мере сохранить свое влияние. И здесь «деление на две части» выражалось в параллельном существовании министра иностранных дел и советника по национальной безопасности. Приставленный Эйзенхауэром к СНБ ассистент по делам национальной безопасности по сути являлся там «глазами и ушами» президента.

В период правления от Трумэна до Никсона (1969–1974), наряду с фактически независимой службой Белого дома, возникли: Совет Национальной Безопасности, Бюро управления и бюджета, Совет консультантов по экономике, Управление торгового представительства США, Совет внутренних дел и Управление по науке и технологии. Только в службе Белого дома при Никсоне работало свыше 500 (по некоторым данным — свыше 600) штатных сотрудников и многочисленных чиновников, временно назначенных различными министерствами.

Благодаря относительной пассивности Конгресса и росту мощной исполнительной армии возрастали и политические амбиции каждого вновь избранного президента. Трумэн, используя свое конституционное право, сумел наложить 180 обычных вето на решения законодателей (из них лишь 12 было провалено Конгрессом) и задержать подписание 70 законопроектов парламента. В 1951 г. он рискнул отстранить от командования в Корее популярного генерала Дугласа Мак-Артура, выказав тем самым превосходство гражданской власти над военной. В 1952 г., используя забастовку, Трумэн поставил под контроль правительства сразу всю американскую сталелитейную промышленность. Позже Верховный суд признал это решение противоречащим конституции.

Преемникам Трумэна Конгресс практически предоставил полную свободу деятельности, отдавая Белому дому инициативу во внешнем и внутриполитическом законодательстве. В результате неограниченные честолюбивые помыслы Кеннеди (1961–1963) и Джонсона (1963–1969) — в частности, программа Новых границ первого и амбициозная попытка второго создать «великое общество» благосостояния и справедливости для всех американцев — привели к войне во Вьетнаме. Конгресс США никогда не объявлял эту войну, предоставив Джонсону неограниченные полномочия в данном вопросе Тонкинской резолюцией 1964 г. Он также оставался в стороне в тот момент, когда Никсон (1969–1974) в начале 70-х годов еще раз усилил военные действия. Игнорирование конституционных границ президентских полномочий привело, таким образом, к Уотергейтскому скандалу, закончившемуся для Никсона вынужденной отставкой, а для некоторых его ближайших советников — тюремным заключением.

Этот момент явился переломным в истории американского института исполнительной власти. Начался кризис власти. Антивоенные протесты, критика средств массовой информации, Уотергейтские разоблачения значительно понизили авторитет президента, едва окончательно его не разрушив. Общее мнение гласило: «имперское президентство» под предлогом заботы о «национальной безопасности» привело в болото коррупции и злоупотребления должностью.

После сокрушительной отставки Никсона его преемники Форд (1974–1977) и Картер (1977–1981) вынуждены были страдать от потери легитимности и доверия. Законодательная власть получила отличную возможность «взять президента на поводок», значительно ограничив сферу его влияния. Это выразилось прежде всего в законе о бюджете, который подчеркивал прерогативы парламента, в законе о предвыборной борьбе, который ограничивал денежные взносы и предусматривал контроль расходов, и в законе о свободе информации, который облегчил доступ граждан к секретным документам правительства.

Однако практика показывает, что общество никогда не бывает довольно существующей ситуацией. Последовавшие за этим мировые события показали, что государству нужна сильная исполнительная власть. Одно за другим Америка претерпевала унижения в сфере внешней политики: стремительный уход из Индокитая и признание неправильности прежнего курса, растущая изоляция в ООН, кубинская интервенция в Африке, революция в Иране, взятие заложников в Тегеране и, наконец, ввод советских войск в Афганистан. Американцы возроптали: «Нам не нужен «находящийся в опасности» институт президентов». Исполнительной власти пришлось снова отвоевывать свой авторитет в глазах общества.

В 80-е годы Рональду Рейгану (1981–1989) удалось не только вернуть США роль идеологического и политического лидера в мире, но и придать должности президента прежний блеск.

Петер Лёше, рисуя политический портрет Рейгана, пишет о нем:

«Его энергичная манера и целая лавина кадровых и политических деловых решений в первые месяцы после избрания усилили впечатление общественности, что с вступлением в должность нового президента пришел политический поворот, даже разразилась «консервативная революция». Что прежде всего удалось Рейгану, так это восстановить утерянную веру в институт президента как институт, в котором формируется и проводится национальная политика. В одном интервью с «Фоген» президент объяснял, что метод его руководства состоит в окружении себя выдающимися личностями, сохранении авторитета и невмешательстве, пока его политика проводится правильно…

Насколько блестяще Рейган и его ближайшие советники были подготовлены к президентству, показала их кадровая политика 1980/81 года. Особое внимание уделялось тому, чтобы ниже уровня кабинета стояли посланники президента, которые поддерживали политику Белого дома. Этих высокопоставленных чиновников, перед тем как они пришли в свои министерства, по-настоящему тренировали доверенные Рейгана. 300 важнейших кадровых назначений базировались на критерии партийной принадлежности, чего не было с 1960 года: более 80 % всех вновь назначенных были республиканцами, только 3 % демократами (среди них такая консервативная женщина, как посол Объединенных Наций Джин Киркпатрик). Все большее распространение получала коррупция. До конца 1986 года более 100 членов администрации Рейгана были уволены по этой причине или находились под обвинением.

В первый срок пребывания в должности президент был окружен двумя кольцами советников. Внутреннее кольцо составляла так называемая тройка, а именно: Джеймс Бейкер как начальник штаба, Эдвард Миз — шеф кабинета и Майкл Дивер — ответственный за связи с общественностью. Второе кольцо состояло из тех, кто докладывал тройке, но сам не имел доступа к президенту. В 1980 году под руководством Миза было образовано 7 комитетов кабинета, чтобы таким путем привязать членов кабинета к Белому дому и избежать ошибок администрации Картера, когда члены кабинета публично спорили друг с другом. В апреле 1985 года эти 7 комитетов кабинета были преобразованы в 2, а именно: совет по внутренней политике и совет по экономической политике. Члены комитета теперь, однако, все больше игнорировали соглашения, принятые в этих советах. В самом начале президентства Рейгана процесс разработки бюджета был значительно упрощен и сосредоточен в ведомстве по менеджменту и бюджету под руководством Дэвида Стокмана. Вообще, административно-организационные мероприятия в органах исполнительной власти после 1980—81 года были направлены на то, чтобы централизовать власть в Белом доме и программно привязать политических чиновников, возглавляющих учреждения. Во время второго срока президентства Рейгана эта концепция обернулась сверхцентрализацией вследствие того, что место тройки занял один-единственный человек Дональд Рейган, который был менее компетентен, чем его предшественники, и не способен к коллективному руководству. Энергичная и честолюбивая первая леди Нэнси Рейган также заметно влияла на план-график своего мужа, при этом она привлекала гороскопы и доверяла советам астрологов… Начальник штаба Дональд Рейган вынужден был в конце концов уйти в отставку и был заменен политически опытным Говардом Бейкером — бывшим лидером республиканского большинства в сенате.

В Белом доме в законодательном бюро по связям Рейган собрал профессиональную команду, которая во главе с Максом Фридерсдорфом вначале чрезвычайно эффективно умела обходиться с парламентом. Удалось создать в обеих палатах независимую от партии коалицию голосования, которая поддерживала экономическую и социальную политику Рейгана, но прежде всего его проекты бюджета… Во второй срок своего президентства Рейган старался сохранить успехи голосования первых лет…

Рейган больше преуспел в размещении своих предпочитаемых кандидатов на судейских стульях федерального суда. Однако в силу конституционноправового обязательного согласия сената при назначении судей президент вынужден был вести очень осторожную игру, как показало неудавшееся выдвижение Роберта Борка в Верховный суд. Тем не менее Рейгану удалось заменить новыми лицами почти половину всех судейских мест в окружных и апелляционных судах, а также 3 из 9 мест в Верховном суде…»

Несмотря на все эти несомненные достижения, по мнению того же П. Лёше, «Рейган вовсе не стал самым преуспевающим законодателем после Франклина Д. Рузвельта и Линдона Б. Джонсона, как это утверждала легенда, созданная консервативными журналистами в первый год президентства Рейгана. Более того, он занимает предпоследнее место среди семи президентов с 1953 года относительно поддержки в Конгрессе».

Как и другие его предшественники, в своей избирательной кампании Рейган обещал сократить число сотрудников президентского штаба и ликвидировать министерства энергетики и образования. Однако число федеральных чиновников в период с 1980 по 1987 год возросло на 3 %. Второе обещание также не было выполнено: помимо имевшегося было создано еще одно министерство по делам ветеранов; вместо запланированных 11 министерств в конце президентского срока Рейгана существовало 14.

Четыре года правления Джорджа Буша (1989–1993) аналитики рассматривают как непрерывное продолжение дела его предшественника. Кандидатура Буша была наиболее удачной. Он восемь лет исполнял обязанности вице-президента при Рейгане, но был менее консервативен и радикален по своим взглядам. Чтобы мобилизировать избирателей, советники внесли в предвыборную борьбу патриотические символы и скрытые в обществе страхи перед преступностью и расизмом.

Президентство Буша базировалось на его богатом опыте работы в исполнительной власти. В администрации политика делалась знатоками. В министерстве иностранных дел и министерстве финансов наряду с Джеймсом Бейкером и Николасом Брейди находились близкие личные доверенные лица, которые также были очень опытны в вопросах политики.

Кадровая политика Буша резко отличалась от стратегии его предшественника: были привлечены опытные, прагматичные, неидеологизированные, ориентирующиеся на основное политическое течение бюрократы. В отдельных случаях сознательно было оставлено не более 20 % назначенных Рейганом политических чиновников.

Нынешний президент США Билл Клинтон (1993—) входит в историю как глава мощной супердержавы. Со времен Вашингтона институт исполнительной власти в Америке по своей сути не изменился, если не принимать во внимание расширившийся круг полномочий его главы. И в отношениях между президентом и Конгрессом также не наблюдается существенных изменений. Они базируются на комплексном сотрудничестве и противоборстве. Белый дом — по-прежнему мощный аппарат сотрудников, призванных оказывать содействие лидеру нации в осуществлении его внутренней и внешней политики.

Таким образом, американская история доказывает, что даже самое свободное общество не может обходиться без сильного национального руководства. Америка никогда не знала ни королей, ни монархов, ни национальных обычаев. Переселенцы из старого мира прибыли сюда, чтобы в Новом Свете установить новые порядки и новые традиции. Принятая в конце восемнадцатого столетия ныне действующая конституция США сделала президента главой государства, главой правительства и главнокомандующим вооруженными силами. Уже тогда высказывались многочисленные опасения по поводу наделения его такими неслыханными полномочиями. Время показало, что эти опасения — возможное скатывание к монархии или установление тирании одного руководителя — не оправдались. В мире, где основными принципами являются принципы свободы и самостоятельности граждан, где правит здравый смысл и закон, такое невозможно.

На примере Америки особенно заметно, как важно участие народа в политической жизни страны. Когда личное в сознании людей не отгораживается плотной стеной от общественного, у них не возникает желания уйти от ответственности за свою судьбу или возложить эту ответственность на плечи других.

Институт власти в России находится в стадии становления. Революционные потрясения в начале XX века нарушили обычный уклад жизни, и история правления коммунистической партии в Советском Союзе знает много темных пятен. Но и нынешнее демократическое руководство за время своего существования уже сумело себя опорочить.

Никому не дано предугадать, что произойдет в дальнейшем. Хочется верить, что и в нашей стране возродится наконец здравый смысл. Главное, чтобы в России вновь не возобладали несбыточные идеи о светлом коммунистическом будущем, которые на протяжении 70 лет растлевали сознание людей и убивали в них веру в свои возможности.

Федор Бурлацкий, на протяжении многих лет участвовавший в политической жизни страны, считает: «Дело не в лицах, которые стоят во главе партии, государства, управления экономикой, хотя, конечно, это имеет немаловажное значение. Дело в самой системе, которая по своей природе податлива произволу или, во всяком случае, не имеет гарантии в себе самой от экономического произвола. Она не может воспротивиться произволу, а, быть может, даже сама порождает произвол. Почему? Да хотя бы потому, что оставляет свою судьбу на усмотрение небольшой группы руководителей. А эти последние — или из-за некомпетентности, или в интересах политической борьбы, или в интересах саморекламы — вертят штурвал экономического развития в любую сторону своей души…»

Валентина Краснова, 1998 г.