Теорія держави і права: Навч. посіб.

16.1. Поняття і сутність правотворчості

Традиційно правотворчість розглядається як організаційно оформлена процедурна діяльність державних органів зі створення правових норм чи з визнання правовими вже сформованих, діючих у суспільстві правил поведінки.

У сучасній юридичній науці сформувалась думка, згідно з якою правотворчість — це процес пізнання і оцінювання правових потреб суспільства і держави, формування і прийняття нормативних актів уповноваженими суб’єктами в межах відповідних процедур.

У правовій сфері суспільства правотворчість займає центральне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, правовому регулюванню в цілому. Правотворчість — початкова ланка правового регулювання.

Основним імпульсом до створення закону або іншого нормативного акта виступає суспільно значуща проблема, невирішене питання, яке має значення для великої кількості людей і для держави в цілому. Завдання законодавця полягає в тому, щоб своєчасно, точно й адекватними правовими засобами відреагувати на це, обираючи такий варіант регулювання, який би найбільшою мірою відповідав інтересам суспільства та держави, сприяв би прогресу суспільства, враховував би всю сукупність факторів суспільного розвитку — економічних, політичних, соціальних, національних, ідеологічних та зовнішньополітичних.

Адже за результатами правотворчої роботи оцінюється держава в цілому, ступінь її демократичності та цивілізованості. Закони втілюються в суспільство людьми, і не можна допускати прийняття поспішних, необґрунтованих правових рішень, бо будь-яка помилка законодавця призводить до порушення інтересів громадян, невиправданих матеріальних витрат.

На сучасному етапі розвитку правотворчість виявляється в першу чергу як видання нормативно-правових актів державними й іншими уповноваженими органами або як прийняття правового акта безпосередньо населенням шляхом референдуму. В деяких сучасних країнах однією з форм правотворчості є видання судового прецеденту. Все більшого значення нині набуває також укладення нормативних договорів.

Особлива увага в теорії приділяється суб’єктам правотворчого процесу — спеціальним правотворчим органам. Закони приймають вищі законодавчі органи — парламенти, думи, ради, збори тощо. В абсолютистських монархіях до законів прирівнюються укази і декрети монарха. Особлива процедура притаманна референдній формі прийняття законів. У межах своєї компетенції приймають місцеві (локальні) нормативно-правові акти місцеві органи державної влади. Правотворчою діяльністю займаються і судові органи там, де у правовій системі допускається судовий прецедент.

Специфічну державну діяльність у законотворчій сфері вивчає наука державного (конституційного) права. Теорія права розглядає ці питання в узагальненому плані, виділяючи мету правотворчості, її принципи, характерні риси правотворчого процесу, його основні стадії та види.

Правотворчість вимагає комплексного підходу, вивчення не тільки юридичних, але й усієї сукупності інших факторів. Який же вплив різних факторів на розвиток права, законодавства? До них належать економічні, політичні, соціальні, національні, ідеологічні, зовнішньополітичні фактори як свого роду об’єктивні умови розвитку і зміни законодавства. У деяких випадках вони здобувають характер правоутворюючих факторів, у них зароджується і виявляється об’єкт майбутнього законодавчого регулювання. Потрібно правильно оцінити цей об’єкт і уміло вибрати предмет, форму і методи правового регулювання.

16.2. Принципи правотворчості

Правотворча діяльність сучасних цивілізованих держав здійснюється на базі основних принципів, що представляють її ідейну та організаційну основу, визначають сутність, характерні риси і загальний напрям цієї діяльності.

Принцип демократизму означає необхідність виявляти і висловлювати в законах волю народу, його інтереси, припускає широке обговорення законопроектів представниками народу, різних соціальних верств і групами фахівців. Принцип демократизму означає врахування соціальних інтересів і можливості їхнього вираження у сфері правотворчості.

Принцип законності означає, що у правотворчості особливо важливим є дотримання процедури прийняття нормативно-правових актів, компетенції органу, що приймає такий акт, ієрархії правових актів та правових норм.

Науковість як принцип правотворчості передбачає необхідність наукового опрацювання найважливіших нормативно-правових актів, облік наукових даних, прогноз наслідків прийняття того чи іншого акта, використання прийомів і методів наукового аналізу, досягнень сучасної науки.

Принцип виконуваності відбиває необхідність враховувати при підготовці законопроекту, прийнятті закону всю повноту фінансових, кадрових, організаційних, юридичних умов, наявність яких дозволить закону чи іншому нормативно-правовому акту діяти, бути реалізованим.

Принцип системності означає суворе дотримання системи права, законодавства, побудови галузі та ін.

Принцип гуманізму вимагає спрямованості правотворчого акта на всебічне забезпечення і захист прав і свобод особи, на максимально повне задоволення її духовних і матеріальних потреб. Людина, її інтереси і потреби повинні бути в центрі правотворчої діяльності.

Принцип професіоналізму передбачає участь у розробці право- творчих рішень кваліфікованих фахівців відповідних галузей, що мають професійну підготовку, великий досвід роботи і достатні знання. У підготовчій діяльності важливо максимально використовувати закордонний і вітчизняний досвід, результати соціологічних й інших досліджень, різного роду доповідні записки й інші матеріали. Варто уникати поспішних, непродуманих рішень.

Технічна досконалість прийнятих актів вимагає широкого використання вироблених юридичною наукою й апробованих правотворчою практикою способів і прийомів підготовки й оформлення нормативних текстів, правил юридичної техніки.

16.3. Поняття і стадії правотворчого процесу

В юридичній науці переважає думка, згідно з якою правотворчий процес — це порядок здійснення юридично значущих дій, що процесуально оформлені, юридично опосередковані і носять офіційний характер, з підготовки, прийняття й опублікування нормативного акта.

Це організаційно оформлена діяльність держави по зведенню в закон державної волі шляхом виявлення потреб у нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створення відповідно до потреб нових правових норм, заміни і скасування чинних.

Будь-який процес, у тому числі правотворчий, проходить у певних формах і може бути розбитий на стадії (етапи). Говорячи про окрему стадію правотворчого процесу, визначимо її як самостійний етап процедурних дій з формування державної волі, організаційно відокремлений комплекс тісно пов’язаних між собою дій, що спрямовані на створення нормативно-правового акта.

Сукупність цих дій утворює те, що називають правотворчим процесом. Це технологія створення нормативних актів і доведення їх розпоряджень до адресатів. Сам правотворчий процес у силу його суспільно-політичного значення регулюється конституційними й іншими юридичними нормами.

У літературі зустрічається така послідовність стадій правотворчого процесу:

а) вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби правової регламентації;

б) визначення виду органів, суб’єктів, правомочних приймати правові рішення, і виду правового акта;

в) ухвалення рішення про підготовку правового акта;

г) розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акта;

ґ) підготовка проекту правового акта — розроблювачем, робочою групою, органом;

д) попередній розгляд проекту нормативно-правового акта;

е) розгляд проекту акта відповідним органом з дотриманням необхідних процедур;

ж) прийняття правового акта, його оформлення, підписання, опублікування, набуття юридичної чинності.

16.4. Способи і види правотворчості

Правотворчість може бути класифікована за різними критеріями. Наприклад, залежно від способу встановлення правових норм розрізняються три способи правотворчості:

1) безпосередня діяльність уповноважених державних органів;

2) санкціонування державними органами норм, що склалися незалежно від них у вигляді правового звичаю або вироблені недержавними організаціями (наприклад, кооперативами, громадськими організаціями);

3) безпосередня правотворчість народу, проведена у формі всенародного голосування (референдуму).

За юридичною силою та суб’єктами можна виділити п’ять основних видів правотворчості: законотворчість, підзаконна правотворчість, локальна нормотворчість місцевого самоврядування (муніципальне право), пряма безпосередня правотворчість, договірна нормотворчість.

Серед усіх видів правотворчості виділяється законотворчість, що зумовлено найвищою юридичною силою нормативно-правових актів, які ухвалюються таким шляхом. Законотворчість — це діяльність з підготовки, обговорення і прийняття законів. Закон — нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили, відрізняється певною стабільністю, покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, прийнятий вищим представницьким органом законодавчої влади (парламентом) в особливому процедурному порядку.

Законом регулюються питання, що мають найважливіше державне значення: питання конституційного ладу; принципи організації, порядок формування і діяльності вищих і місцевих органів державної влади і самоврядування; основні права, свободи і обов’язки громадян, гарантії їх забезпечення; основні умови створення і діяльності суспільних і політичних організацій; рішення питань прийняття і зміни бюджету; оподатковування; встановлення основних положень регулювання економіки; основні питання оборони, міжнародних відносин тощо.

16.5. Законодавчий процес і його особливості

Порядок прийняття законів відрізняється складністю. У конституціях і регламентах парламентів, законах про організацію парламентів докладно регламентується порядок підготовки і прийняття законів. Законодавчий процес — це передбачений законом порядок здійснення законодавчої функції органом законодавчої влади та реалізації ним своїх законодавчих повноважень.

Законодавчий процес складається з наступних стадій.

Перша стадія — розробка і подання проектів законів. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Воно здійснюється у формі, встановленій законом. Суб’єкт законодавчої ініціативи вносить на ім’я Верховної Ради законодавчі пропозиції, законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи), викладені на письмі за своїм підписом. Внесений на голосування текст може супроводжуватися стислим обґрунтуванням.

Наступна стадія — розгляд законопроектів у профільних Комітетах Верховної Ради. Законопроекти після поширення їх серед депутатів для попереднього розгляду передаються відповідним Комітетам, які їх опрацьовують. В особливих випадках Верховна Рада направляє законопроект на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного пошуку чи наукового дослідження.

Далі йде розгляд законопроектів на засіданнях Верховної Ради. Після попереднього розгляду законопроекту у відповідних Комітетах Верховна Рада вирішує питання щодо включення цього законопроекту до порядку денного сесії та про порядок продовження роботи над ним. Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та обговорення і прийняття в цілому (розгляд в трьох читаннях). Прийнятий більшістю голосів закон підписує Голова Верховної Ради України і негайно направляє його Президентові України.

Наступна стадія — оприлюднення закону. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його та офіційно оприлюднює або повертає закон до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схвалений Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Закон набирає чинності через десять днів від дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Підписані Президентом закони та інші акти, прийняті Верховною Радою, публікуються державною та російською мовами у “Відомостях Верховної Ради України”. Закон України набирає чинності відповідно до положень, встановлених Конституцією України.

Підзаконна правотворчість Президента, уряду й інших органів виконавчої влади відрізняється рядом особливостей. Вона здійснюється на основі законів, їй непритаманна багатоступеневість, вона є більш оперативною. Кожен орган сам визначає порядок підготовки, узгодження, розгляду проектів актів, їх прийняття і підписання.

Відповідно до Конституції України Президент України на основі Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.

Різновидом правотворчості є порядок прямого, безпосереднього прийняття нормативно-правових актів. Йдеться про референдум як конституційний спосіб прийняття законів й інших рішень. Процедура проведення референдуму регулюється, крім норм конституцій, у спеціальних законах.

Пряма правотворчість такого роду характеризується рядом ознак:

а) вона проводиться з ініціативи групи громадян, населення певної чисельності;

б) у референдумі беруть участь виборці, чия загальна воля є прямим і єдиним джерелом конституції, закону чи іншого рішення;

в) підсумки референдуму (народного голосування) є остаточними, не підлягають додатковому затвердженню.

Локальна нормотворчість відбувається за участю органів місцевого самоврядування. Відповідно до Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. Особливе значення тут має ініціатива, що дозволяє громадянам розробляти і брати участь в обговоренні проектів актів місцевого самоврядування.

Різновидом правотворчості є діяльність державних органів по прийняттю нормативних договорів. Це — конституційні, функціональні договори й угоди, що укладаються між різними державними органами. Норми-зобов’язання, що містяться в них, є основою для прийняття інших правових актів і здійснення необхідних юридичних дій.

16.6. Юридична (законодавча) техніка

Однією з важливих умов удосконалення законодавства є оволодіння системою вимог, що висуваються до процесу створення законів і підзаконних актів. Ці вимоги формулюються в галузі знань, іменованих юридичною (законодавчою) технікою. Їх ігнорування має наслідком недосконалість створюваних законів і підзаконних актів, негативно відображається на режимі правопорядку у країні. Право- творчість тільки в тому разі є ефективною, якщо ґрунтується на науковому знанні, правовій культурі, законодавчій техніці.

В юридичній літературі поняття юридичної (законодавчої) техніки визначається так. Юридична (законодавча) техніка — система правил і прийомів найбільш раціональної організації і логічно послідовного формулювання законів і підзаконних актів відповідно до їх сутності і змісту. Тим самим юридична (законодавча) техніка сприяє професійно грамотному складанню нормативно-правових актів, що відповідають потребам прогресивного розвитку суспільства, правової держави, правопорядку. При виробленні правових норм, виданні нормативних актів і наступної їхньої систематизації використовується ряд правил для забезпечення досконалості законодавства. Сукупність цих правил, засобів і прийомів утворюють юридичну техніку.

Велике значення в юридичній техніці має термінологія. Терміни являють собою словесне визначення певних юридичних понять. Використовуються три їх види: загальновживані, спеціальні юридичні (позов, співучасть та ін.), спеціальні неюридичні. Найбільш загальними правилами використання термінів є: єдність термінології, тотожність їх вживання в різних правових актах, використання загальновизнаних термінів, стабільність термінології, стійкість загальноприйнятих визначень.

Важлива роль у юридичній техніці приділяється засобам і правилам побудови правових актів. Правила вимагають включення в нормативний акт тільки однорідного матеріалу. Правилами диктується видання спочатку норм матеріального права, а потім процесуальних; спершу — загальних норм, а потім тих, що конкретизують, тощо.

Як засіб юридичної техніки виступає текст документа з його реквізитами (найменуванням, датою прийняття, підписами) і структурою. При виданні великих кодифікованих актів звичайно виділяють загальну й особливу частини. Певне навантаження несе на собі преамбула акта. Первинною структурою тексту є стаття з її підрозділами (абзацами, пунктами, частинами).

Вимогами юридичної техніки є: логічна послідовність викладу, взаємозв’язок нормативних розпоряджень; відсутність протиріч усередині нормативного акта, у системі законодавства; максимальна компактність викладу норм права при глибині і всебічності вираження їх змісту; ясність і доступність мови нормативних актів; точність і визначеність формулювань і термінів, уживаних у законодавстві; скорочення до мінімуму кількості актів по тому самому питанню для полегшення користування ними.

Культура правотворчості неодмінно припускає логічно послідовний виклад тексту нормативно-правового акта, чітко витриманий професійний стиль і мову закону і разом з тим її простоту, зрозумілість, доступність широким верствам населення. Адже помилково побудована фраза, непослідовність, неправильно використане слово здатні викликати негативні наслідки. Чим досконаліше текст закону, тим менше виникає ускладнень при його виконанні, дотриманні й застосуванні. Саме тому логіка, стиль і мова закону — одна з основ законодавчої техніки. Мова закону відрізняється директивністю, офіційністю, це не мова закликів або літературних художніх творів, вона має бути стислою, містити чіткі розпорядження.

При правотворчості обов’язково передбачається дотримання правил граматики і синтаксису. Надзвичайно важливо логічно викладати в законі правовий матеріал. Статті і її пункти (частини), глави, розділи і параграфи повинні послідовно випливати один з одного, кожне положення закону органічно пов’язане з іншими і, зрозуміло, не має суперечити їм. Іншими словами — закон повинен становити собою цілісну систему, кожен елемент якої доповнює, конкретизує чи розвиває попередній.

Зрозумілість, точність і стислість мови закону (іншого акту) створюють сприятливі умови для однакового його розуміння і тлумачення, однакового дотримання, виконання і застосування. Неухильне дотримання вимог юридичної техніки щодо логіки, стилю і мови закону буде сприяти його удосконалюванню і поліпшенню практики реалізації, зміцненню режиму правопорядку у країні.

Запитання і завдання для самоконтролю

1. У чому суть правотворчого процесу?

2. Назвіть основні стадії правотворчості.

3. Особливості законотворчого процесу.

4. Які вимоги юридичної техніки ви знаєте?