Зарубежные клондайки России

18

27 марта 2003 г.

(аналитическая справка) Получена публикатором как участником «круглого стола» 27 марта 2003 г. на тему: «Проблемы совершенствования законодательства РФ по вопросам управления зарубежными активами РФ», проведенного Экспертным советом Комитета по международным делам Совета Федерации с участием представителей Счетной палаты, УДП, Мингосимущества и др. – Прим. публ.

После распада СССР Российская Федерация приняла на себя активы и пассивы СССР за рубежом. Масштабы собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, значительны. По данным Министерства государственного имущества Российской Федерации (МГИ), на начало 2002 г. на учете в Мингосимуществе находилось 3643 объекта недвижимого имущества, расположенных в 120 странах, площадь земельных участков – 600,2 миллиона квадратных метров, 70 долей участия в пакетах акций зарубежных компаний. Балансовая стоимость недвижимого имущества оценивается в 2,7 миллиарда долларов, долей участия – около 1,18 миллиардов рублей. Более 90 процентов объектов недвижимости предназначено для нужд дипломатического корпуса, торговых представительств и представительств Российской Федерации по научному и культурному сотрудничеству. Общие доходы от сдачи в аренду части зарубежной собственности за последние два года в среднем составили около 15 миллионов долларов ежегодно, это около 470 миллионов рублей.

Рыночная стоимость зарубежной собственности соответственно высока, несмотря на большой разброс в ее оценке. Например, по оценкам Мингосимущества Российской Федерации, общая стоимость загрансобственности Российской Федерации составляет около 3,5 млрд. долл. Счетная палата оценила ее в 300 млрд. долл. Общественный экспертный совет по зарубежсобственности и английское частное агентство Pin-kerton дают еще большую цифру – 400 млрд. долл. Все три цифры, по утверждениям оценщиков, строго подтверждены соответствующими документами. Две последние суммы включают в себя стоимость спорного имущества.

По имеющимся данным, по прямому назначению, то есть в целях выполнения возложенных на соответствующие структуры задач и функций, используется около 80% общей площади объектов недвижимости за рубежом. При этом сдается в аренду примерно 11% площадей и 9% не используется. Следует также отметить, что после распада СССР в собственность Российской Федерации перерегистрировано около 70% дипломатических представительств.

В основе своей российская зарубежная собственность состоит из бывшей советской государственной собственности за рубежом, принадлежащей России как правопреемнице (включая всю собственность царской России за рубежом), поскольку СССР признал себя правопреемником Российской империи. Кроме того, с 1992 г. Россия признала себя правопреемницей еще и всех правительств и режимов, существовавших на российской территории во время Гражданской войны. Помимо прочего, объемы зарубежной собственности Российской Федерации существенно увеличились в связи с прекращением существования СССР и образованием на постсоветском пространстве нескольких самостоятельных государств. Указанная собственность существует и принадлежит Российской Федерации по международному праву.

Российская государственная собственность за рубежом состоит из движимой и недвижимой частей.

Движимую собственность составляют активы в виде банковских вкладов, драгоценных металлов и различных ценных бумаг. Часть российской собственности за рубежом представлена такой ее формой, как акционерный капитал. Речь идет о собственности, существующей в виде различных компаний, учрежденных с участием государственных средств и имущества бывшего СССР, которые создавались и действовали на территории зарубежных государств. Акционерный капитал (контрольный пакет акций) в этом случае принадлежит (или принадлежал на момент создания компании) государству. При создании компаний государство представляли зачастую различные внешнеторговые объединения. Когда распался Советский Союз, активы акционерных обществ с госкапиталом начали постепенно переливаться в учрежденные ими дочерние и им подобные фирмы. «Переливаться» – современный чиновничий эвфемизм, заменяющий слово разворовываться. – Прим.публ.

Недвижимость России за рубежом – земельные владения и строения – накапливалась в течение столетий. Это участки и здания (представительские резиденции и жилые дома) дипломатических и торговых представительств; предприятий с российским капиталом; гарнизонные и портовые сооружения для постоянных воинских команд, т.е. собственность военного характера и используемая в военных целях; собственность русской церкви; собственность российских граждан, которые передали ее при жизни или завещали после своей смерти государству. После Второй мировой войны в этот список добавилась недвижимость, полученная при репарации. Сюда же следует отнести собственность, составляющую часть культурного достояния государства или часть его архивов, расположенную на территории другого государства, не выставляемую и не предназначенную для продажи.

В настоящее время порядок управления и распоряжения федеральной собственностью за рубежом регламентируется следующими подзаконными нормативными актами: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 17.09.93 № 5727-1 «О собственности Союза ССР, находящейся за рубежом»; Постановление Правительства Российской Федерации от 05.01.95 № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом»; Указ Президента Российской Федерации от 02.09.96 № 1135 «О мерах по улучшению использования недвижимого имущества, закрепленного за Министерством внешних экономических связей Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 25.01.96 № 59 «О передаче Управлению делами Президента Российской Федерации полномочий по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

Следует обратить внимание на то, что первый нормативный акт Российской Федерации в отношении рассматриваемых объектов появился только в сентябре 1993 года. До этого сохранялся и действовал порядок, сложившийся в период существования СССР. Вопросы управления и распоряжения собственностью Советского государства за рубежом регулировались согласно Постановленю Совета Министров СССР «О порядке приобретения, отчуждения и аренды земельных участков, зданий и сооружений, находящихся за границей, и их регистрации и учета» от 25 ноября 1980 года.

Одним из последних был издан Указ Президента № 1771 от 23 октября 2000 года «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества». Согласно указу вся зарубежная недвижимость России переходит на баланс МИДа и государственного унитарного предприятия при Управлении делами Президента «Госзагрансобственность». Только с их разрешения продаются, закладываются, меняются и дарятся здания и пакеты акций. Только они несут ответственность за управление, использование и обеспечение доходов от объектов российской недвижимости за рубежом, а также за размещение представительств федеральных органов за границей.

Авторы этой аналитической справки «забывают» упомянуть еще одного конкурента в «управлении» зарубежной собственностью России – минэкономразвития и торговли Г.О. Грефа, через назначаемых им по-прежнему торгпредов активно влияющего на бюрократическую склоку МИДа и УДП под старым царским чиновничьим девизом – а кто главней? – Прим. публ.

Однако такой порядок, по мнению экспертов, является серьезной правовой ошибкой и ставит под угрозу ареста и отторжения национальную недвижимость.

По мнению специалистов, главным тормозом в процессе упорядочения российской загрансобственности является отсутствие законодательной базы. Законопроекты на эту тему (всего их было 9) начали появляться с 1994 года. В июне 1999 года был принят и утвержден обеими палатами парламента Федеральный закон «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом». Но он не был подписан Президентом. В апреле 2001 года закон был снят с дальнейшего рассмотрения решением Совета Государственной думы в связи с отклонением Президентом Российской Федерации. В частности, Президент указал на то, что Федеральный закон не направлен на установление внутригосударственного порядка управления собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, а претендует на всеобъемлющую регламентацию всего комплекса отношений (государственно-правовых, гражданско-правовых, международно-правовых), касающихся этой собственности; в Федеральном законе не нашел удовлетворительного разрешения вопрос об объекте регулирования; неясно, включается ли в понятие собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, кроме федеральной собственности и собственность субъектов Российской Федерации, а также другие замечания.

Таким образом, несмотря на то что за пределами территории Российской Федерации находятся значительные объемы федеральной собственности Российской Федерации, ни в Гражданском кодексе, ни в каком-либо федеральном законе нет четкого механизма управления данным видом федеральной собственности. Отсутствие необходимых правовых норм в законодательстве Российской Федерации усложняет осуществление контроля за эффективностью использования и сохранностью этой собственности. Отсутствие в законодательстве Российской Федерации норм, предусматривающих ответственность физических и юридических лиц за деятельность, направленную на нарушение прав владения, пользования и распоряжения собственностью Российской Федерации за рубежом, также наносит определенный ущерб интересам Российской Федерации в этой области.

В целях совершенствования управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, необходимо. Во-первых, с учетом замечаний Президента возобновить работу над законопроектом «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом». Во-вторых, ускорить работы по созданию единого реестра по контролю за учетом доходов федерального бюджета от коммерческого использования госзагрансобственности. В-третьих, принять меры по защите интеллектуальной собственности, используемой за рубежом. В-четвертых, создать систему постоянного мониторинга федеральной собственности за рубежом. В-пятых, провести работы по совершенствованию системы оценки федеральной собственности за рубежом. В-шестых, ускорить работы по подтверждению права собственности Российской Федерации, находящейся в дальнем и ближнем зарубежье.

В целом аналитическая справка отражает многолетние предложения Экспертного совета по материальным и культурным ценностям за рубежом, ибо основана на его фактическом материале (но без упоминания источника такой эрудиции. – См.: Краткая библиография; Публикации и интервью В.Г. Сироткина, с. 536-541). И приходится лишь сожалеть, что обсуждение этой аналитической справки 27 марта 2003 г. на расширенном заседании Экспертного совета Комитета по международным делам СФ вылилось в дежурное мероприятие, подобное заседанию 18 января 1995 г. на правительстве и 22 марта 1999 г. в Совете Безопасности РФ. – Прим. публ.

Начальник отдела экономического анализа Аналитического управления аппарата федерального Собрания РФ И.И. Харланов