Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности - читать бесплатно онлайн полную версию книги автора Лада Сергеевна Брагинская (3. Оценка эффективности управления государственным долгом) #5

3. Оценка эффективности управления государственным долгом

3.1. Разработка целей, задач и критериев проведения оценки (на примере отдельных долговых инструментов и операций с ними)

Определение целей, задач и критериев для оценки проведения эффективности погашения государственного внешнего долга товарными поставками

По-видимому, следует отличать определение (оценку) экономического эффекта от конкретной операции с долговыми обязательствами с точки зрения целесообразности ее проведения от оценки управления государственным долгом (управленческих решений – постановлений, распоряжений, приказов, инструкций) в части тех или иных долговых обязательств.

Так, в целях проведения сравнения альтернативных вариантов погашения долга и выбора оптимального, оценка эффективности использования товарной схемы погашения внешнего долга в каждом конкретном случае может быть произведена на основании расчета приведенной стоимости денежного потока.

При этом оценка управления государственным долгом в части товарных поставок может, например, иметь перед собой следующие цели.

1. Оценить финансовый результат использования товарной схемы погашения долга.

2. Оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.

3. Оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций.

4. Оценить риски применения товарной схемы погашения долга.

5. Оценить прочие аспекты действующего механизма применения товарных поставок.

Некоторые из указанных целей для более детального рассмотрения целесообразно разделить на отдельные задачи.

В соответствии с определенной целью (задачами) можно предложить критерии оценки и определить схему проведения анализа соответствия собранных за определенный период фактов и статистических данных выбранным критериям. На основании проведенного анализа следует проанализировать причины отмеченных несоответствий собранных данных и фактов выбранным критериям и разработать дальнейшие рекомендации по совершенствованию управления государственным долгом в части рассматриваемых вопросов.

Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям (задачам) и краткая схема проведения анализа.

Цель — oценить финансовый результат использования товарной схемы погашения долга.

Задачи — оценить:

• расходы бюджетных средств на погашение долга товарными поставками;

• доходы федерального бюджета в случае применения товарной схемы погашения долга.

Критерий 1 — сокращение расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение внешнего долга.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить объем полученной экономии бюджетных средств за счет:

• разницы между финансированием из бюджета части контрактной стоимости и объемом списания долга;

• отсрочки погашения долга (может быть использован расчет приведенной стоимости);

• неначисления процентов (например, в сравнении с процентами по кредитам);

• отсутствия в соглашениях о товарных поставках оговорки о применении штрафных санкций за несоблюдение условий соглашений по срокам поставки (при условии их нарушений);

• списание задолженности датой подписания контракта, коносамента и т.д.

Критерий 2 — увеличение доходов федерального бюджета за счет налоговых поступлений.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить объем налоговых поступлений в федеральный бюджет от производителей продукции/услуг при осуществлении товарных поставок.

Цель — oценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.

Критерий — полнота и соответствие нормативно-правовой базы действующему механизму проведения товарных поставок.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:

1) наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса погашения внешнего долга товарными поставками;

2) наличие методики, регламентирующей выбор товаров для поставки в счет списания долга;

3) наличие механизма конкурсного отбора предприятий – поставщиков товаров и услуг в счет погашения долга;

4) наличие методики, регламентирующей порядок финансирования товарных поставок (коэффициент бюджетного финансирования относительно контрактной стоимости; размеры комиссионного вознаграждения посредников – внешнеторговых объединений; источники финансирования накладных расходов, связанных с транспортировкой, страхованием и оформлением таможенных документов; порядок расчетов);

5) наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций по финансированию товарных поставок и списанию долга.

Цель — оценить состояние системы и методологии учета товарных поставок.

Задачи — оценить:

• систему учета;

• методологию учета.

Критерий 1 — полнота и достоверность системы учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов России и Внешэкономбанком в Счетную палату).

Критерий 2 — полнота и достоверность методологии учета товарных поставок.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения объемов финансирования товарных поставок и объемов списания долга в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.

Цель — оценка рисков.

Критерий — наличие и степень отдельных рисков.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:

• коммерческий риск (срыв поставок, неприемка товаров/услуг в связи с претензиями к качеству – оценку целесообразно производить с участием поставщика товаров/услуг);

• валютный риск (изменение курсов валют, в которых учитывается долг, контрактная цена продукции, финансирование из федерального бюджета);

• политический риск (политические изменения в стране-кредиторе, отказ кредитора от ранее достигнутых договоренностей после начала финансирования производства товаров из федерального бюджета);

• экономический риск (изменение цены поставщиком товаров/услуг после окончания межправительственных переговоров);

• системный (операционный) риск – (сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению товарных поставок в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса).

Цель — оценить прочие аспекты действующего механизма применения товарных поставок.

Критерий — наличие очевидного положительного влияния прочих аспектов применения товарных поставок.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить следующие параметры:

• увеличение спроса на продукцию российских производителей на мировом рынке, повышение ее конкурентоспособности (установить долю продукции/услуг в мировом производстве);

• увеличение занятости (количество рабочих мест) у поставщика товаров/услуг;

• оказание поддержки крупным, иногда градообразующим предприятиям (улучшение основных показателей работы предприятия).

Определение целей, задач и критериев для проведения оценки эффективности операций с государственными ценными бумагами

В целях проведения сравнения альтернативных вариантов управления государственным долгом и выбора оптимального, оценка эффективности операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте в каждом конкретном случае может быть произведена на основании следующего:

• сопоставление затрат и финансовых потоков и увеличение основной суммы долга;

• сопоставление доходностей по размещению средств федерального бюджета в Стабилизационном фонде и процентов, выплачиваемых по ценным бумагам.

При этом оценка эффективности управления государственным долгом в части операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте может, например, иметь перед собой следующие цели:

1) оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;

2) оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям;

3) оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций;

4) оценить риски при проведении операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;

5) оценить степень использования преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках;

6) оценить эффективность работы агента.

Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям и краткая схема проведения анализа.

Цель — оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.

Критерий — решение в результате проведения операции одной из следующих задач:

• привлечение средств в федеральный бюджет;

• урегулирование государственного долга в форме различных долговых обязательств;

• сокращение расходов федерального бюджета за счет досрочного выкупа.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить следующие параметры:

• объем привлечения средств в федеральный бюджет;

• объем урегулированных обязательств;

• объем средств федерального бюджета на погашение и обслуживание государственных ценных бумаг.

Цель — оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.

Критерий — полнота и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям с государственными ценными бумагами.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:

1) Наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса погашения внешнего долга товарными поставками, в том числе соглашений с агентом Министерства финансов России;

2) Наличие методики, регламентирующей рыночные показатели и прочие факторы, определяющие необходимость проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте, их объем и условия;

3) Наличие документа, регламентирующего порядок и источники финансирования операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;

4) Наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.

Цель — оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.

Задачи — оценить:

• систему учета;

• методологию учета.

Критерий 1 — полнота и достоверность системы учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, в том числе депозитарного учета, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов России и Внешэкономбанком в Счетную палату).

Критерий 2 — полнота и достоверность методологии учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения объемов привлечения средств в федеральный бюджет, расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение государственных ценных бумаг, а также объемов урегулированных обязательств (в случае проведения бескассовых операций) в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.

Цель — оценка рисков.

Критерий — наличие и степень отдельных рисков.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:

• валютный риск (изменение курсов валют, в которых номинированы государственные ценные бумаги, что влечет за собой изменение стоимости их обслуживания и погашения);

• риск ликвидности (изменение состояния рынка, снижение ликвидности ценных бумаг, оказавшихся в портфеле Министерства финансов России в результате обмена);

• процентный риск (риск изменения процентных ставок и, соответственно, изменение стоимости обслуживания государственных ценных бумаг относительно рыночных показателей);

• системный (операционный) риск – сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению операций с государственными ценными бумагами в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса.

Цель — оценить степень использования Министерством финансов России преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках.

Критерий — проведение Министерством финансов операций на вторичном рынке в целях решения следующих задач:

• экономия средств федерального бюджета;

• оптимизация структуры собственного портфеля государственных ценных бумаг в части валютной структуры, сроков обращения ценных бумаг, процентных ставок с целью повышения ликвидности, доходности портфеля;

• оптимизация графиков платежей по ценным бумагам.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:

• объем вторичного рынка данного вида государственных ценных бумаг;

• объем операций Министерства финансов России на вторичном рынке с данным видом государственных ценных бумаг;

• финансовый результат операций на вторичном рынке;

• структуру портфеля Минфина России до и после проведения операций;

• график платежей до и после проведения операций.

Цель — оценить эффективность работы агента.

Критерий — соответствие результатов деятельности агента поставленным перед ним задачам.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:

• наличие документа, подробно описывающего функции и ответственность агента, механизм взаимодействия с Министерством финансов России;

• полнота и своевременность выполнения агентом поручений Министерства финансов России;

• полнота и достоверность учета операций с государственными ценными бумагами, осуществляемого агентом;

• полнота и достоверность предоставляемой агентом информации;

• проведение агентом аналитических расчетов для Министерства финансов России и применение этих расчетов при принятии управленческих решений.

Определение целей, задач и критериев для проведения оценки эффективности финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации В целях проведения сравнения альтернативных вариантов финансирования импортных поставок и выбора оптимального, оценка эффективности использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации в каждом конкретном случае может быть произведена путем сравнения с привлечением средств по кредиту на основании расчета приведенной стоимости денежного потока. При этом оценка управления государственным долгом в части использования схемы финансирования под гарантии может, например, иметь перед собой следующие цели.

1. Оценить финансовый результат использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

2. Оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.

3. Оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций.

4. Оценить риски применения схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

5. Оценить эффективность управления в части обеспечения возврата средств в федеральный бюджет.

Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям и краткая схема проведения анализа:

Цель — оценить финансовый результат использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

Критерий — максимально возможный финансовый результат в зависимости от условий предоставления гарантии.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить:

• доходы федерального бюджета – комиссия Министерства финансов России за предоставление гарантии;

• расходы бюджетных средств на исполнение гарантии в части погашения основного долга, обслуживания кредита (займа), выплату комиссий и штрафов;

• уменьшение расходов за счет возврата средств в федеральный бюджет.

Цель — оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:

• наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации;

• наличие механизма отбора финансируемых проектов (поставок);

• наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций по финансированию импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

Цель — оценить состояние системы и методологии учета финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.

Задачи — оценить:

• систему учета;

• методологию учета.

Критерий 1 — полнота и достоверность системы учета.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов и Внешэкономбанком в Счетную палату).

Критерий 2 — полнота и достоверность методологии учета товарных поставок.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения предоставленных и исполненных гарантий Правительства Российской Федерации, а также возврата средств в федеральный бюджет в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.

Цель — оценка рисков.

Критерий 1 — наличие и степень отдельных рисков.

Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:

• коммерческий риск (срыв поставок, неприемка товаров/услуг в связи с претензиями к качеству);

• валютный риск (изменение курсов валют, в которых выражается контрактная цена поставляемой продукции/услуг);

• экономический риск (изменение цены поставщиком товаров/услуг);

• процентный риск (изменение процентных ставок и, соответственно стоимости обслуживания обязательств под гарантию при плавающей процентной ставке);

• системный (операционный) риск – (сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению импортных поставок в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса).

Цель — оценить эффективность управления в части обеспечения возврата средств в федеральный бюджет.

Критерий 1 — максимизация доли средств, возвращенных в федеральный бюджет в зависимости от условий предоставления гарантий.

Для проведения оценки по данному критерию следует определить:

• объем возврата средств, обусловленный при предоставлении гарантии;

• обеспечение возврата (залог имущества, гарантия субъекта, банковская гарантия);

• объем просроченной задолженности по исполненным гарантиям Правительства Российской Федерации;

• действия Министерства финансов России по возврату просроченной задолженности.

Определение целей, задач и критериев оценки эффективности реализации стратегических долговых документов на примере Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную (2003 – 2005 годы) в части государственного долга

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года № 1163-р была утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы).

В Программе указано, что политика в области государственного долга в среднесрочной перспективе будет базироваться на следующих принципах:

• снижение расходов на обслуживание государственного долга;

• завершение урегулирования долга бывшего СССР;

• увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга;

• ограничение принятия новых обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций;

• прекращение заимствования по неэффективно используемым займам;

• концентрация привлекаемых средств на реализацию проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

• размер государственного долга и его структура должны обеспечивать выполнение Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию, а также гарантированную возможность рефинансирования долга независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период;

• активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, и стоимости его обслуживания;

• увеличение сроков рыночных внутренних заимствований без существенного роста доходности инструментов, в том числе с целью формирования уровня процентных ставок по субфедеральным и корпоративным займам, повышение ликвидности рынка государственных ценных бумаг за счет увеличения объемов новых выпусков;

• разработка и внедрение новых видов государственных облигаций с учетом интересов различных групп инвесторов, в том числе в связи с проведением пенсионной реформы.

Эффективное управление государственным долгом представляет собой задачу оптимизации по ряду критериев. Основные критерии эффективности управления государственным долгом имеют свое выражение в задачах и представляют собой соотнесение реальных результатов, достигнутых в процессе управления государственным долгом, с задачами, поставленными на данном этапе управления государственным долгом.

Перечисленные выше принципы формируют соответствующие задачи по управлению государственным долгом в среднесрочной перспективе.

Очевидно, необходимо ввести ряд количественных показателей, характеризующих достижение поставленных перед системой управления государственным долгом задач, а также обозначить их предельные величины. На данном этапе существования системы управления государственным долгом такая задача не может быть решена в связи с отсутствием соответствующей организационной и нормативной базы, что также является одним из перспективных направлений совершенствования существующей системы управления.

Не ставя перед собой цель выработать систему критериев оценки эффективности управления долгом в части реализации стратегических документов, целесообразно отметить некоторые критерии, которые могут быть использованы для оценки (табл. 1).

Таблица 1 Качественные и количественные критерии оценки

Основными недостатками существующих показателей оказываются неполнота описания проблемы, недостаточная объективность и в большинстве случаев низкая оперативность.

Сложность формализации задачи оценки эффективности управления долгом связана с тем, что в рамках конкретной модели сложно учесть все аспекты деятельности финансовых рынков, государственного бюджета, предпочтений инвесторов и механизмов принятия экономических и политических решений. Следствием из этой проблемы является неполнота используемых показателей. В результате указанных выше сложностей с созданием модели при оценке эффективности необходимо использовать экспертные оценки по различным вопросам, что вызывает сомнения в объективности окончательной оценки. Это обстоятельство вынуждает проводить тщательный подбор экспертов из различных структур, участвующих в управлении долгом, а также независимых экспертов для получения более объективной интегральной оценки. Низкая оперативность большинства показателей связана с быстротой происходящих изменений на рынке капитала, и, как следствие, с быстрым устареванием прогнозов и принимаемых решений.

Вероятностный характер протекающих процессов также затрудняет процедуру оценки. Чтобы отличить неоптимальные решения и прогнозы от оптимальных, необходимы критерии и достаточная статистика. При этом постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояния рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны, заставляют сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.

Рыночные оценки, финансовые результаты деятельности долгового агентства и кредитные рейтинги являются лишь косвенными индикаторами эффективности управления долгом. Таким образом, даже определив цели и методы управления долгом, разработать критерии оценки эффективности управления сложно. По-видимому, целесообразно искать частные формализованные решения в разрезе отдельных операций с различными видами финансовых инструментов.

Цели (задачи) и критерии проведения оценки дополнительных результатов управления государственным долгом

Выше приведены примеры выбора целей, задач и критериев оценки эффективности управления государственным долгом в части товарных поставок, государственных ценных бумаг и гарантий Правительства Российской Федерации. Кроме того, при проведении оценки собранные данные могут быть дополнительно проанализированы по критериям, описывающим более общие процессы и результаты, полученные в результате реализации управленческих решений в области государственного долга.

Создание исчерпывающей системы критериев оценки эффективности управления государственным долгом, по всей видимости, невозможно, в связи с меняющимися условиями, видами долговых обязательств и целями исследования вопросов управления государственным долгом. Предлагаемый фрагмент носит иллюстративный характер и не претендует на комплексный охват проблемы (табл. 2).

Таблица 2 Цели и критерии оценки

Указанный перечень критериев оценки может быть дополнен в ходе практической и научной деятельности по контролю за государственным долгом и по оценке эффективности отдельных управленческих решений.

Данную работу, по-видимому, следует продолжить в направлении разработки возможных целей, задач и критериев оценки эффективности в части прочих долговых обязательств и операций с ними. Это даст возможность получить объективную картину, складывающуюся в сфере управления государственным долгом, и, следовательно, выработать рекомендации по усовершенствованию системы управления государственным долгом.

Задача оценки эффективности управления государственным долгом представляется решаемой путем обобщения имеющегося и приобретения нового опыта указанной деятельности, а также изучения и применения зарубежного опыта по данному вопросу.

3.2. Проведение оценки по выбранным критериям

Суть проведения оценки в данном случае заключается в сравнении достигнутых результатов с выбранными критериями и анализе причин возможных несоответствий. Данная схема наиболее удачно может быть проиллюстрирована на примере анализа эффективности реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы) в части государственного долга, так как итоги ее выполнения утверждены соответствующими нормативными документами (отчетами Правительства Российской Федерации об исполнении федеральных бюджетов на соответствующие годы) и, следовательно, имеют однозначное толкование. Далее приведено сравнение полученных результатов с предложенными ранее критериями.

1. Снижение расходов на обслуживание государственного долга.

Процентная политика Министерства финансов Российской Федерации в 2003–2005 годы на рынке государственных внутренних заимствований напрямую была связана с изменениями в денежной сфере.

Укрепление национальной валюты, увеличение валютных резервов и значительный объем рублевого предложения, законодательное требование по инвестированию средств накопительных систем в государственные ценные бумаги и повышение суверенных рейтингов России рейтинговыми агентствами при проведении консервативной заемной политики Минфина России привело к сохранению уровня доходности по государственным ценным бумагам ниже уровня текущей инфляции.

Следствием сохранения низкого уровня доходности по государственным облигациям стало уменьшение расходов по обслуживанию этого долга при росте государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах.

При этом кассовые расходы на обслуживание государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, составили в 2004 году 51,41 млрд рублей. За счет размещения государственных облигаций с премией к номиналу и получению при доразмещении накопленного купонного дохода (НКД), в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходы на обслуживание рублевых государственных облигаций были уменьшены на 15,27 млрд рублей.

При очевидных успехах в области долговой политики на данном этапе нельзя не отметить следующее. Общий объем кассовых расходов является абсолютной величиной и не включает в себя поправку на инфляцию и процентные ставки в конкретном периоде. Кроме того, объем расходов на обслуживание долга целесообразно соотносить с величиной долга, так как его снижение может быть связано со снижением объема долга в целом. Необходимо также выделять, за счет каких именно инструментов происходит общее снижение расходов на обслуживание долга. В общем случае низкая стоимость обслуживания может быть связана с рискованной долговой политикой.

2. Увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга.

В рамках политики замещения внешнего долга внутренним заимствованиями Минфин России в 2003–2004 годы привлек за счет размещения государственных облигаций на внутреннем рынке 308,55 млрд рублей при погашении рублевых государственных ценных бумаг на сумму 186,45 млрд рублей (без операций переоформления портфеля Банка России) при сохранении уровня процентных ставок. В результате доля государственного внутреннего долга в совокупном государственном долге Российской Федерации на конец 2004 года составила 19,7 %.

В 2005 году сохраняется политика замещения государственного внешнего долга внутренними заимствованиями.

В соответствии с Программой государственных внутренних заимствований в 2005 году Министерство финансов России может привлечь за счет размещения государственных ценных бумаг до 210,86 млрд рублей при погашении 85,79 млрд рублей. Таким образом, чистое привлечение за счет размещения государственных облигаций на внутреннем рынке составит 125,07 млрд рублей.

В результате этих операций государственный внутренний долг, выраженный в государственных ценных бумагах, возрастет на 125– 130 млрд рублей и составит на 1 января 2006 года около 900 млрд рублей (на 1 января 2005 года – 756,79 млрд рублей), то есть прирост долга за 2005 год составит около 18,9 %.

При этом Программой не определено, какое соотношение между внутренним и внешним долгом считается оптимальным и при каких условиях. В предельном случае решение данной задачи может привести к полному отказу от внешних заимствований, что не обязательно будет положительным управленческим решением. При отсутствии формализованных оценок рисков на внутреннем и внешнем долговых рынках, а также не отработанном механизме координации долговой и денежно-кредитной политики предложенная в программе формулировка задачи представляется не точной.

3. Увеличение сроков рыночных внутренних заимствований без существенного роста доходности инструментов, в том числе с целью формирования уровня процентных ставок по субфедеральным и корпоративным займам, повышение ликвидности рынка государственных ценных бумаг за счет увеличения объемов новых выпусков.

4. Размер государственного долга и его структура должны обеспечивать выполнение Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию, а также гарантированную возможность рефинансирования долга независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период.

В части решения двух указанных выше задач Министерством финансов Российской Федерации было осуществлено следующее.

В результате операций Министерства финансов на внутреннем рынке государственных заимствований в 2003–2004 годах объем привлечения за счет размещения государственных ценных бумаг составил 308,55 млрд рублей (без учета операций переоформления) при погашении государственных облигаций на сумму 186,45 млрд рублей. За два года действия Долговой стратегии на 2003–2004 годы чистое привлечение за счет операций с государственными ценными бумагами на внутреннем рынке составило 122,1 млрд рублей, в том числе в 2004 году – 96,15 млрд рублей.

Учитывая, что Долговая стратегия на 2003–2005 годы предусматривала увеличение сроков заимствований на внутреннем рынке, а также исполнение федерального бюджета с профицитом, Минфин России минимизировал привлечение на короткие сроки и осуществлял в основном средне– и долгосрочные заимствования.

Результатом проводимой политики стал рост государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах. В течение двух лет его объем возрос с 654,51 млрд рублей на 1 января 2003 года до 756,79 млрд рублей на 1 января 2005 года или на 15,6 % (табл. 3).

Таблица 3 Динамика изменения объема и структуры государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах (ГКО-ОФЗ-ОГНЗ), в 2003–2004 годы

В последние годы имеет место устойчивая тенденция существенного роста рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах: с 217,01 млрд рублей на 1 января 2003 года до 557,56 млрд рублей на 1 января 2005 года или на 156,93 %.

Указанное увеличение было достигнуто за счет активных рыночных операций Министерства финансов России в 2003–2004 годы – из 308,55 млрд рублей внутренних заимствований на рынке было привлечено 301,55 млрд рублей (97,3 %). Только 7,0 млрд рублей (2,27%) было заимствовано путем проведения закрытой подписки. Кроме того, Банк России реализовал в течение 2003–2004 годов часть полученных в результате переоформления выпусков, имеющих рыночные характеристики.

Учитывая, что Долговая стратегия на 2003–2005 годы направлена на обеспечение гарантированного выполнения Российской Федерацией обязательств по погашению и обслуживанию принимаемых долговых обязательств независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период времени, Министерство финансов России значительно увеличило сроки рыночных заимствований с целью равномерного распределения платежей по долгу. Для этого активно размещались ОФЗ с погашением в 2008, 2010, 2012 и 2018 годах. Банк России реализовал на рынке ОФЗ с погашением в 2010, 2012, 2025, 2028 и 2029 годах.

В результате на 1 января 2005 года долгосрочный сегмент рынка составил более 319 млрд рублей или 57,3% от всего рыночного долга. Весь долгосрочный внутренний долг, выраженный в ценных бумагах, на 1 января 2005 года составил 455,7 млрд рублей (табл. 4).

Таблица 4 Структура государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, по срокам погашения

Дюрация (средний срок платежей по облигациям) рыночного долга возросла в течение 2003–2004 годов с 1,32 года до 4,81 года и достигла уровня, характерного для долговых рынков развитых государств. Увеличение сроков заимствований позволяет Минфину России обеспечить равномерность графика погашения государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах.

В 2003 году был успешно преодолен максимальный пик платежей по внешним обязательствам, составлявший 491,5 млрд рублей (15,96 млрд долл. США): 315,7 млрд рублей (10,26 млрд долл. США) – погашение долговых обязательств и 175,8 млрд рублей (5,70 млрд долл. США) – расходы на обслуживание.

Всего за 2003–2004 годы в счет погашения и обслуживания государственного внешнего долга было выплачено 918,4 млрд рублей (30,80 млрд долл. США). Особо следует отметить, что указанные платежи были осуществлены в условиях, когда Минфин России не размещал облигации новых внешних облигационных займов и не проводил рефинансирование ранее осуществленных выпусков.

В результате проводимой политики государственный внешний долг сократился за 2003–2004 годы с 35,88 % к ВВП до 18,91 % к ВВП.

Далее приведены показатели долговой устойчивости (табл. 5).

Таблица 5 Показатели долговой устойчивости

* Значения определены на уровне 85%-х величин от общепринятых в мировой практике «критических» значений долговых коэффициентов.

Достигнутые к началу 2005 года значения показателей долговой устойчивости, рассчитанные в соответствии с международной методикой, позволили России войти в группу стран с низким уровнем задолженности (отношения приведенной стоимости внешнего долга страны к объемам ВВП и экспорта составили 33,6 и 100,5 % соответственно), несмотря на резкий рост внешних заимствований, предпринятый негосударственным сектором экономики.

Для оценки выполнения данных задач Министерством финансов Российской Федерации были использованы показатели дюрации и объема рыночной части внутреннего долга.

Решение данных задач могли бы дополнительно охарактеризовать такие показатели, как изменение приведенной стоимости долга в результате проведенных операций (как оценка реструктуризации по срокам и видам заимствований); средняя стоимость обслуживания долга; уровень процентных ставок по рыночным займам; уровень процентных ставок по субфедеральным и рыночным займам.

Кроме того, в нормативных документах не предусмотрен механизм оценки рынка субфедеральных и корпоративных заимствований, информация по данному вопросу является разобщенной и находится в распоряжении различных участников рынка, что затрудняет ее анализ.

В связи с этим, а также, учитывая ранее обозначенные факторы долговых рисков, представляется целесообразным начать работу по мониторингу консолидированного долга.

5. Прекращение заимствования по неэффективно используемым займам.

Кредиторы (например, МБРР) регулярно проводят оценку эффективности использования средств займа для определения основных результатов проекта, соотнесения их с поставленными задачами, установления причин не достижения определенных результатов, обобщения выводов. В российской практике такие оценки практически не проводятся, не закреплены законодательно методы их проведения. В целом это перспективная, но достаточно сложная задача, особенно, что касается проектов, имеющих скорее не экономический, а социальный эффект.

6. Ограничение принятия новых обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций.

7. Концентрация привлекаемых средств на реализацию проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение.

В части решения трех перечисленных выше задач проведена следующая работа.

Последовательно развиваются и улучшаются отношения с внешними кредиторами. В части международных финансовых организаций было за прошедший период принимались активные меры, направленные на минимизацию заимствований у МФО и выходу с этими кредиторами на качественно новый уровень отношений в формате акционер – организация. Новые кредиты привлекались только для решения задач общегосударственного значения. Как следствие, за 2003–2004 годы, то есть к началу 2005 года, в данной сфере удалось достичь следующих результатов:

• сократилось количество заимствований; если в предыдущие годы в программу государственных внешних заимствований России включалось по четыре-пять новых займов МФО ежегодно, то Программой внешних заимствований на 2005 год предусмотрено привлечение только одного нового кредита;

• завершена реализация 14 проектов на общую сумму 1,15 млрд долл. США;

• обеспечено ускорение темпов завершения ряда действующих проектов, для чего были существенно увеличены лимиты использования средств по имеющимся соглашениям с МФО;

• сокращен объем использования средств по ряду неэффективно реализуемых проектов на общую сумму 215,4 млн долл. США;

• возросла российская доля софинансирования проектов за счет средств федерального бюджета, что позволило снизить бюджетные расходы, связанные с обслуживанием и сопровождением займов МФО, а также способствовало повышению эффективности реализации проектов, соответствующих приоритетам социально-экономического развития России.

8. Завершение урегулирования долга бывшего СССР.

В 2001–2004 годах успешно проходила реализация Государственной программы погашения государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года № 1006.

Всего в 2000–2004 годах на погашение государственных долговых товарных обязательств были направлены средства федерального бюджета в сумме 3913,4 млн рублей, из них: в 2000 году – 1799,8 млн рублей, в 2001 году – 340,8 млн рублей, в 2002 году – 924,4 млн рублей, в 2003 году – 475,8 млн рублей, в 2004 году – 372,6 млн рублей.

В 2002 году Министерством финансов Российской Федерации была практически полностью погашена задолженность по облигациям государственных целевых беспроцентных займов 1990 года на приобретение товаров народного потребления и легковых автомобилей, по целевым расчетным чекам с правом приобретения легковых автомобилей в 1991–1992 годах.

Однако к началу 2003 года не все владельцы облигаций 1990 года и целевых чеков с правом приобретения автомобилей в 1991–1992 годах смогли реализовать сове право на получение компенсации в сроки, установленные для каждого вида обязательства Федеральным законом «О государственных долговых товарных обязательствах, поскольку предельные сроки погашения этих видов долговых обязательств истекли в 2002 году».

В то же время, с учетом интересов граждан, по различным причинам не успевшим погасить облигации 1990 года и целевые чеки на приобретение автомобилей в сроки, установленные для каждого вида обязательства Федеральным законом «О государственных долговых товарных обязательствах», по инициативе Министерства финансов были внесены текстовые статьи в законы о федеральном бюджете на соответствующий год, позволяющие погашать в 2003 и 2004 годах товарные обязательства, оставшиеся непогашенными после истечения предельного срока погашения.

Аналогичный порядок продления погашения долговых товарных обязательств, оставшихся непогашенными на 1 января 2004 года(после истечения предельного срока погашения), учтен в федеральном бюджете 2004 года.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 1992 года № 549 был выпущен Российской внутренний выигрышный заем 1992 года на срок с 1 октября 1992 года по 1 октября 2002 года. Согласно Условиям выпуска займа выкуп указанных облигаций производился с 1 октября 2002 года по 1 октября 2004 года.

Учитывая, что на руках у населения остались непогашенные облигации на сумму 32,9 млн рублей, а также то, что окончание срока исковой давности по облигациям Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года не истек, статьей 88 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» предусмотрено продолжить выкуп указанных облигаций в 2005 году в размере, установленном Условиями выпуска облигаций.

В течение 2003–2004 годов удалось существенно сократить объем неурегулированных категорий внешней задолженности России. В результате проведения двух этапов обмена задолженности перед Межрегиональным инвестиционным банком (МИБ) и Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС), а также достижения договоренностей о реструктуризации долга перед Венгрией, Оманом, Южной Кореей и Таиландом неурегулированный остаток долга бывшего СССР сократился с 6,2 млрд долл. США на начало 2003 года до 4,1 млрд долл. США на март 2005 года. Кроме того, в результате предпринятых в прошедший период мер, направленных на скорейшее достижение взаимоприемлемых договоренностей со странами-кредиторами, созданы реальные предпосылки для урегулирования уже в 2005 году задолженности бывшего СССР перед Китаем, Объединенными Арабскими Эмиратами, государствами бывшей СФРЮ и Кувейтом, а также для проведения второго транша обмена коммерческой задолженности бывшего СССР. Последнее позволит нормализовать отношения с несколькими сотнями фирм-кредиторов.

С тремя государствами СНГ (Белоруссия, Грузия и Киргизия) была урегулирована проблема внутреннего валютного долга бывшего СССР.

9. Активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, и стоимости его обслуживания.

Решение предыдущих задач в значительной степени определяет и решение данной задачи. Однако законодательно не определен механизм оценки и снижения рисков, сопутствующих управлению государственным долгом. Таким образом, разработка данного механизма является одним из перспективных направлений совершенствования системы управления государственным долгом.

В соответствии с международным опытом управляющие государственным долгом должны проводить следующие виды анализа риска:

• прогнозировать будущие расходы по обслуживанию долга в средне– и долгосрочной перспективе, основываясь на допущениях относительно факторов, определяющих способность страны обслуживать долг, таких, например, как: новые потребности в финансировании; структура сроков погашения накопленного объема государственного долга; процентные и валютные характеристики новых долговых обязательств; прогнозы относительно будущих процентных ставок и обменных курсов; поведение релевантных нефинансовых переменных (например, цен сырьевых товаров);

• составлять характеристики «профиля долга», включающие ключевые показатели риска по существующему и прогнозируемому портфелю долговых обязательств на охватываемую прогнозом перспективу;

• рассчитывать риск будущих расходов по обслуживанию долга, как в финансовом, так и реальном выражении, составляя резюме результатов стресс-тестов, составленных на базе экономических и финансовых потрясений, которым может подвергнуться правительство и, в более общем плане, страна. Риски обычно измеряются потенциальным ростом расходов по обслуживанию долга в вариантах риска, соотнесенных с ожидаемыми расходами;

• составлять итоговые сводки издержек и рисков альтернативных стратегий управления государственным портфелем долговых обязательств, исходя из которых можно будет принимать обоснованные решения по поводу альтернативных вариантов финансирования в будущем.

Как видно из приведенного выше анализа основных результатов осуществления долговой политики, ряд задач, указанных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005) был достигнут, по ряду вопросов требуется продолжение работы по управлению государственным долгом.

Как видно из приведенной выше оценки выполнения основных задач Программы, действующая система управления государственным долгом оперирует показателями, не в полной мере отражающими результат управленческого решения. Как следствие из этого необходимо уточнять существующие показатели оценки и формулировку задач (принципов) долговой политики.

В связи с тем, что указанные в Программе задачи носят в значительной степени качественный характер, оценка эффективности управления государственным долгом в этой части может быть осуществлена только путем обобщения экспертных оценок и дальнейшего комбинирования полученного результата с набором количественных показателей.

3.3. Подготовка выводов и рекомендаций по результатам проведения оценки

Проведение оценки эффективности управленческих решений в сфере государственного долга было бы не полным без обобщения результатов проведенной оценки, подготовки выводов и рекомендаций по дальнейшему усовершенствованию процесса управления.

Необходимо сформулировать выводы, которые должны четко отражать соответствие фактических результатов управления государственным долгом выбранным критериям оценки, а также суть и причины отмеченных отклонений фактических результатов управления от выбранных критериев.

В случае отмеченных отклонений необходимо дать конкретные рекомендации, какие элементы системы управления в целом, а также какие конкретные недочеты, отмеченные в ходе оценки реализации конкретного управленческого решения, требуют доработки.

Представляется целесообразным сгруппировать выводы и рекомендации либо в разрезе поставленных целей оценки, либо обобщить результаты оценки по следующим основным направлениям:

• нормативно-правовая база;

• методологическая основа процесса;

• информационная база;

• организационная основа процесса управления;

• система анализа и учета рисков при управлении;

• система учета и отчетности.

На основании приведенных в данной работе материалов, проведенной оценки Программы социально-экономического развития Российской Федерации в части государственного долга, можно предложить следующие выводы и рекомендации по совершенствованию системы управления государственным долгом.

За последние годы Правительством Российской Федерации проделана определенная работа по формированию системы управления государственным долгом, была значительно расширена и усовершенствована соответствующая законодательная база и проведен ряд успешных операций, приведших к сокращению долговой нагрузки на экономику.

Вместе с тем управление государственным долгом еще не вышло на современный уровень, отсутствует обоснованная долгосрочная концепция управления государственным долгом.

С точки зрения повышения эффективности работы системы управления государственным долгом, устранения существующих проблем и противоречий необходимо следующее.

1. Принятие Концепции управления государственным долгом.

2. Разработка как среднесрочной, так и долгосрочной долговой политики в непосредственной связи с денежно-кредитной и налогово-бюджетной политикой.

3. Организация прозрачного и полного учета государственного долга по всем видам обязательств и операциям с ними, создание единой базы данных и единой системы управления государственным долгом.

4. Продолжение работы по созданию нормативной и организационной базы для учета и управления задолженностью субъектов Российской Федерации.

5. Создание системы мониторинга и управления частной и корпоративной задолженностью.

6. Управление государственным долгом должно быть тесно связано с управлением активами.

7. Повышение транспарентности операций Министерства финансов и его агентов.

В данной связи в Бюджетный кодекс целесообразно внести поправки, обязывающие Министерства финансов регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

Должны быть разработаны законодательные поправки в Бюджетный кодекс, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособным корпоративным структурам за погашение внешнего долга или наращивание зарубежных активов (выкуп долга, экспортные поставки в счет погашения долга или в счет государственного кредитования).

Кроме того, целесообразно законодательно закрепить предоставление всех расчетных материалов по государственному долгу к проекту закона о федеральном бюджете на очередной год для проведения его качественной экспертизы.

8. Разработать нормативное обеспечение координации действий всех участников долговой политики.

9. Обеспечить нормативное закрепление показателей долговой устойчивости, используемых Внешэкономбанком для оценки внешнего долга; разработка и утверждение подобной системы показателей для внутреннего долга.

10. Разработать и внедрить систему показателей оценки эффективности управленческих решений в сфере государственного долга.

Необходима также раз работка проектов стандартов аудита эффективно сти, технологии мониторинга и анализа государственно го долга, методики проведения специальных контрольных мероприятий, направленных на оценку ка чества решений правительства в части управления государ ственным долгом.

11. Создать нормативную и организационную базы для осуществления оперативного управления госдолгом с использованием преимуществ вторичного рынка долговых обязательств.

12. Решить вопросы урегулирования возврата задолженности перед федеральным бюджетом конечных заемщиков кредитных средств.

13. Создать действенную систему оценки и предупреждения негативного воздействия рисков, присутствующих в процессе управления государственным долгом.

14. В правовом регулировании нуждается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, акции, а также секьюритизации займов.

15. В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных долговых обязательств.

3.4. Основные этапы метода проведения оценки

На основании проведенного обобщения и анализа накопленного опыта по отдельным финансовым инструментам и операциям с ними можно предложить следующий порядок проведения оценки эффективности управления государственным долгом.

При этом следует сразу определить подход к порядку проведения оценки эффективности управления государственным долгом по следующим аспектам.

Целью оценки эффективности управления государственным долгом не является анализ политических факторов и причин принятия соответствующих решений, в связи с чем, предлагается концепция проведения оценки при допущении о сопоставимых (неизменных) политических условиях в течение периода, за который берутся данные для проведения оценки.

Кроме того, следует рационально определить период, за который подбираются факты и статистические данные, используемые в дальнейшем исследовании. Постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояния рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны, заставляют иногда сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.

Следует отметить, что ряд критериев оценки может носить качественный характер, то есть может быть измерен только экспертным путем. Здесь встает проблема подбора, как критериев оценки, так и компетентных экспертов. По мнению автора, для разработки критериев и получения объективной оценки, состав экспертов может быть определен с привлечением представителей всех участников оцениваемого процесса. При проведении экспертных оценок для получения комбинированной оценки можно, например, использовать метод ранжирования значимости выбранных критериев и выставления определенного количества баллов по каждому из них отдельными экспертами.

Следует предусмотреть подготовку необходимой правовой базы для проведения аудита эффективности управления государственным долгом. Необходимо законодательно определить как сам термин «аудит эффективности», так и механизм разработки и согласования заинтересованными сторонами критериев его проведения, правовые последствия выводов, сделанных по результатам проведения данной работы.

В связи с отсутствием на данном этапе необходимой правовой базы и с учетом ответственности, которую несут инспектора Счетной палаты Российской Федерации за «достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности» (статья 28 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»), в настоящий момент предлагается ограничиться проведением оценки эффективности управления государственным долгом в форме аналитической работы с дальнейшим обсуждением ее результатов всеми заинтересованными сторонами (потенциальными объектами аудита эффективности). Тем самым будет проведена практическая апробация как предложенных в настоящей работе методов и критериев проведения оценки, так и механизма ее проведения, устранены возможные недостатки и противоречия.

Предлагаемый метод оценки эффективности управления государственным долгом состоит из следующих основных этапов:

1) определение предмета оценки (конкретного управленческого решения);

2) определение объекта оценки (организации, являющиеся участниками исследуемого процесса);

3) определение состава экспертов (в том числе привлеченных со стороны участников исследуемого процесса);

4) определение временного периода при анализе фактов, статистических данных или их прогнозе;

5) изучение предмета и объектов исследования, обобщение накопленного опыта;

6) определение целей и задач проведения оценки (что именно требуется узнать, по каким вопросам требуется провести исследование и разработать рекомендации);

7) разработка количественных и качественных критериев оценки эффективности управленческого решения по вопросам государственного долга в соответствии с выбранными целями и задачами и согласование их со всеми заинтересованными сторонами;

8) оценка отдельных аспектов принятого управленческого решения (или его проекта) по выбранным критериям;

9) обобщение итогов оценки по различным выбранным критериям, анализ причин и их последствий в развитии исследуемой ситуации, разработка рекомендаций.

Предложенный метод оценки эффективности управления государственным долгом может применяться на стадии планирования, исполнения решения и при оценке его результатов.

По мнению автора, настоящая работа должна являться составной частью методологической базы для проведения процесса оценки эффективности управления государственным долгом. Поскольку целью данной работы являлось выделение основных этапов проведения оценки, в данную работу не вошли следующие элементы:

• разработка системы количественных показателей и их пороговых значений для проведения количественной оценки процесса управления;

• обоснование метода подбора экспертов для проведения оценки, в том числе по качественным показателям результатов управления, не поддающихся количественной оценке.