Конспект лекций по правоведению

6.1 Понятие административного права

Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России. Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В самом общем виде можно сказать, что административное право – это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем:

– упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;

– конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти туции РФ;

– охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права общественных отношений;

– вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Следовательно, административное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

При функционировании исполнительной власти она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями. Административное право регулирует деятельность обеих сторон: управляющих и управляемых.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование – уголовно-п р оцессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, – финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить:

1. Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены во вне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями. Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и физическими и юридическими лицами.

2. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида. Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами; информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д.

3. Общегосударственные контрольно-организационные отношения. Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, отличается рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Федерального собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.

4. Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения. Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действии судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления Админнстративно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в выше организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования. Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации – это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования.[46]

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений как определяются права и обязанности субъектов правоотноше ний и как они защищаются. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Административное право – это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор – контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Поэтому методами административного права являются – методы убеждения, принуждения, стимулирования и др.

Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право – целостная система правовых норм и институтов. Эта система подразделяется на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная ча с ть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):

– регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);

– регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

– регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;

– обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

– регулирующих принуждение по административному праву.

В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:

– регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

– регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

– регулирующие ее социально-культурную деятельность;

– регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).

6.2 Органы государственной исполнительной власти

Органы государственной исполнительной власти составляют часть государственного аппарата, действуют от имени государства и по его поручению, наделены государственными полномочиями, имеют территориальные масштабы своей деятельности, располагают источниками финансирования, словом, обладают всеми признаками государственного органа.

Специфика органов исполнительной государственной власти заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути является управленческой исполнительно-распорядительной деятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческой компетенции этих органов. Именно поэтому органы государственной власти нередко именуются органами государственного управления.

Компетенция органа исполнительной государственной власти заключается в совокупности его полномочий по предметы ведения, определенного законодательством. Полномочия органа государственной власти– это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенции органа исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах – Уставах, Положениях, должностных Инструкциях и т. д.

Компетенция любого органа государственного управления включает в себя следующие обязательные элементы:

– цели и задачи деятельности органа – область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административных правонарушениях и т. д.);

– обеспечивающие решение этих задач функции управления – содержательная характеристика управленческих действий которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься;

– полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций – отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления;

– организационные и правовые формы и методы деятельности – отражают и закрепляют право и обязанность органа осуществлять определенные управленческие действия (разрешать, запрещать, контролировать и т. д.), принимать соответствующие акты управлении (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.), использовать в своей управленческой деятельности определенные методы воздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).

Понятием «структура органов исполнительной власти» охватывается:

– структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);

– структура системы федеральных органов исполнительной власти;

– структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

– структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;

– организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти.

Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в России обеспечиваются тремя факторами.

Во-первых, всеобщими обязательными для всех требованиями – принципами их организации и деятельности органов исполнительной власти:

– принципы конституционности и верховенства Конституции РФ и федеральных законов;

– принципы народовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

– принципами равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, взаимного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отраженные и закрепленные в Конституции РФ.

Во-вторых, всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности, органов исполнительной власти, а также различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.).

В-третьих, общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации правилами организации и деятельности различных видов исполнительных (органов единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т. д.).

Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья структуры) проводится на основе различий, их компетенции (в объеме, территориальных масштабах деятельности и порядке формирования).

Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются:

– Правительство РФ;

– федеральные министерства и ведомства;

– территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и состоит из Председателя Правительств РФ его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ). В ст. 1 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 03 ноября 2003 г.)[47] закрепляется, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В указанном законе достаточно детально регламентируются порядок формирования Правительства РФ а полномочия, организация деятельности и взаимоотношения его с Президентом РФ, палатами Федерального Собрания РФ, органами судебной власти, а также органами государственной власти субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном в Конституции РФ. В порядке осуществления общих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней государственной политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

ФКЗ «О Правительстве РФ» конкретизирует полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры образовав природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению оборот и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочий Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Основные правила организации деятельности Правительства РФ (планирование его заседаний, организация работы его членов, порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов, организация заседаний Правительства и другие вопросы) урегулированы в Регламенте Правительства РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.),[48] а также Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 03 октября 2005 г.),[49] структура системы федеральных органов исполнительной власти включает в себя три группы:

– федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

– федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

– федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства РФ: федеральная антимонопольная служба и федеральная служба по финансовым рынкам.

Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическим гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Осуществляя координацию и контроль деятельности находящих в ведении министерства федеральных служб и агентств, федеральный, федеральный министр осуществляет следующие функции:

– утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

– вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

– вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

– вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

– во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

– назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

– назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Федеральный министр осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, осуществляя следующие функции:

– вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;

– принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;

– вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;

– вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;

– назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ, а также управление государственным имуществом и оказания платных услуг.

Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции: по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Функциями по оказанию государственных услуг является осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях определенному кругу лиц.

Функциями по управлению государственным имуществом является осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральный государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Правоприменительными функциями признается издание индивидуальных правовых актов, а так же ведение реестров, регистров, кадастров.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Он может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации как элемент ее структуры. Указанные органы (например, Управление ФСБ по Саратовской области, Управление Приволжской железной дороги и т. д.) осуществляют свою деятельность под руководством с соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, – во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядке производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов управления.

6. 3 Понятие государственной службы

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства.

ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.),[50] рассматривает государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

– субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Государственными должностями признаются, должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов либо государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственной службы включает в себя следующие виды:

– военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;[51]

– правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

– государственная гражданская служба, которая в свою очередь подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ст. 3 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями от 07 июля 2004 г.).[52]

На государственную гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным законом.

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление, каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

– признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

– осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

– отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

– наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

– близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

– выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

– наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

– представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

– непредставления законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Гражданский служащий имеет право на:

– обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

– ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

– оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

– доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

– должностной рост на конкурсной основе;

– профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами и др.

Государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы.

Обязанности являются неотъемлемой частью каждой государственной должности. Смысл существования государственной должности – исполнение государственным служащим своих обязанностей. Права даются государственному служащему для выполнения обязанностей. Обязанностями гражданского служащего являются:

– соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов Российской Федерации; конституции (уставов), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечение их исполнения;

– исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

– исполнение поручений соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий;

– соблюдение при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

– поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

– не разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

– соблюдение ограничений, выполнять обязательств и требований к служебному поведению, не нарушение запретов, которые установлены законом.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

– участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

– замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

– осуществлять предпринимательскую деятельность;

– приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

– быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

– получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

– выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;

– использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

– разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

– допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

6.4 Административная ответственность и административные наказания

Административная ответственность – это особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется в рамках внеслужебного подчинения и др.). Можно назвать ее специфические признаки.

Основанием административной ответственности является административное нарушение (правонарушение или вообще неправомерное деяние).

Она состоит в применении к субъектам административных взысканий. В ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) закреплено, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

К административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законодательством. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, они налагают административные наказания. В настоящее время субъектами административной юрисдикции являются межмуниципальные (районные) суды, судьи, многие органы исполнительной власти.

Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.

Она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных нарушений, административных наказаний и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности.

Анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания:

1) нормативное, т. е. систему норм, регулирующих ее;

2) фактическое, т. е. деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение);

3) процессуальное, т. е. акт компетентного субъекта о наложении конкретного наказания за конкретное административное нарушение.

Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последовательности. Прежде всего должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание – противоправное деяние. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе определить наказание за административное нарушение.

Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемых административными санкциями, – административное нарушение (административный деликт). Оно может быть совершено виновно и невиновно. Действующее законодательство закрепляет принцип, согласно которому индивидуальные субъекты (граждане, должностные лица) несут ответственность только за виновные действия. Что же касается организаций, то они отвечают за административное нарушение независимо от того, виновны ли они.

Субъекты, решающие вопросы об их ответственности, не обязаны выяснять, доказывать наличие вины. Организации несут ответственность за то, что правило нарушено, за то, что произошло. Это называется объективным вменением. От ответственности за неисполнение обязанности в таких случаях освобождает только действие непреодолимой силы. Объективное вменение, привлечение к административной ответственности за сам факт совершения административного нарушения применяется прежде всего в отношении предпринимательской деятельности, в том числе к лицам, занимающимся ею без образования юридического лица.[53]

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Понятие административного правонарушения раскрывается через его основные юридические признаки. Прежде всего, это – действие (активное поведение) или бездействие (пассивное поведение). Так, изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (ст. 5.12 КоАП РФ) – действие, а непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25 КоАП РФ) – бездействие.

Одним из важнейших признаков административного правонарушения является его противоправность. Противоправность означает, что такими действиями (бездействием) нарушаются установленные нормами права специальные правила, нормы, стандарты, защищаемые нормами административного права. Причем речь идет о правилах, нормах, стандартах, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ), например, нарушение норм и правил в области использования атомной энергии, нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками.

Виновность – следующий признак административного правонарушения. Только виновное (умышленное или неосторожное) нарушение субъектом установленных правил влечет административную ответственность. Данное положение отвергает возможность объективного вменения, т. е. привлечения к административной ответственности без учета наличия вины.

Наказуемость означает, что административным правонарушением может быть признано только конкретное противоправное, виновное действие (бездействие), за которое КоАП РФили законами субъектов РФ установлена административная ответственность, т. е. предусматривается применение к нарушителю закрепленных в КоАП РФмер административных наказаний.[54]

Для понимания сущности административного правонарушения недостаточно одних юридических признаков – необходимо определить и юридический состав административного правонарушения. Под составом понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным нарушением.

Административное наказание как мера ответственности, каждый его вид заключает в себе определенный объем правовой нагрузки, строго регламентированный КоАП РФ.

Никто не вправе выходить за пределы количественных и качественных характеристик административного наказания. Только в рамках наказания как меры административной ответственности судья, уполномоченные органы исполнительной власти и должностные лица применяют наказание к конкретному лицу.

Административное наказание является формой государственного и разновидностью административного принуждения и представляет собой правовую оценку деяния (действия или бездействия) административного правонарушения. Оно назначается во всех случаях от имени государства, а лицо, совершившее правонарушение, обязано претерпеть неблагоприятные ограничения и лишения.

Наказание может быть назначено судьей, мировыми судьями, уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения.

Административное наказание как мера юридической ответственности отличается от уголовного наказания, применяемого к лицу, признанному виновным по обвинительному приговору суда за совершенное преступление. Перечень мер административной ответственности, закрепленный в КоАП РФ, является исчерпывающим.

Административное наказание как ответную реакцию государства на совершение правонарушения следует отграничивать от иных мер административного принуждения. К ним относятся:

– административно-предупредительные меры (проверка документов, прекращение (ограничение) движения транспорта и пешеходов, различные надзорные проверки, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, досмотр, карантин, принудительное медицинское освидетельствование отдельных категорий граждан и т. д.). Они применяются при определенных условиях, например, при стихийных бедствиях, проведении массовых мероприятий и не связаны с совершением конкретного правонарушения. Цель их применения – предотвращение и предупреждение правонарушений;

– меры административного пресечения (требование прекратить противоправное деяние, административное задержание, приостановление работы предприятий, прекращение эксплуатации транспортных средств, применение работниками милиции физической силы и технических средств, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства и др.). Они направлены на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий, на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Административные наказания следует отличать и от мер воздействия принудительно-воспитательного характера, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. К числу этих мер относятся следующие: обязанность принесения публичного или в иной форме извинения потерпевшему, предупреждение, выговор или строгий выговор, возмещение материального ущерба, передача несовершеннолетнего под надзор родителей.

Сущность наказания как меры административной ответственности определяется и целями его применения. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Таким образом, административное наказание, выражая отрицательную оценку государством совершенного правонарушения, тем не менее, содержит в себе предупредительную и профилактическую направленность. Это относится и к тем лицам, к которым наказание не применялось. При этом воспитание лица, совершившего административное правонарушение (в отличие от прежнего закона), не провозглашается целью наказания, хотя и предполагает позитивные изменения, направленные на соблюдение законов и правопорядка. Степень достижения целей зависит от экономических, социальных, психологических и иных факторов и находит свое выражение в комплексе мер со стороны как государства, так и общества в целом.

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Понятия «человеческое достоинство», «честь», «доброе имя» складываются на основе этических норм. При этом достоинство определяется не только самооценкой физического лица, но и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его репутацию в обществе (нравственные установки, уровень знаний, обладание социально-полезными навыками). Под деловой репутацией понимается оценка его профессиональных качеств. Деловой репутацией может обладать любой гражданин, а также любое юридическое лицо: коммерческая и некоммерческая организация. Унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего правонарушение, могут вызвать незаконные и неэтичные действия должностных лиц органов административной юрисдикции при осуществлении процессуальных действий, связанных с применением административного наказания. Поэтому в ряде норм КоАП РФ законодатель запрещает уполномоченным должностным лицам проведение всякого рода процессуальных действий, способных причинить вред достоинству личности. Так, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола.

Запрещается также использовать в качестве наказания причинение физических страданий лицам, совершившим административное правонарушение, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица, независимо от обстоятельств, в которых они находятся. Это означает, что юридическое лицо вправе требовать опровержения не соответствующих действительности порочащих его деловую репутацию сведений, имеет право на помещение ответа в средствах массовой информации и на установление в судебном порядке факта несоответствия распространенных порочащих сведений действительности, а также на возмещение причиненного в связи с посягательствами на деловую репутацию имущественного вреда. При этом административное наказание по своей природе может объективно причинить как физический, так и психологический дискомфорт.

Статья 3.2 КоАП РФ содержит перечень наказаний, которые могут применяться уполномоченными органами и должностными лицами. Санкцией административно-правовой нормы может быть предусмотрено несколько вариантов назначения наказания. В зависимости от этого критерия в данной статье административные наказания классифицируются на основные и дополнительные.

Основными являются такие административные наказания, которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний. В частности, предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, совершившему административное правонарушение, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.

Дополнительными являются такие административные наказания, которые могут назначаться как самостоятельно, так и присоединяться к основным мерам наказания. В качестве как основного, так и дополнительного административного наказания, как и прежде, законодатель указывает возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискацию орудия или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Необходимость применения дополнительного наказания обусловлена характером правонарушения, личностью виновного. Оно может быть назначено только в том случае, если это прямо предусмотрено в санкции применяемой нормы. Например, нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, совершенное иностранным гражданином или лицом без гражданства, влечет наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.4 КоАП).

В тех случаях, когда дополнительное наказание имеет альтернативный характер, назначение его является правом должностного лица, судьи. Так, за непринятие мер по таможенному оформлению или выпуску находящихся на временном хранении товаров и (или) транспортных средств, налагается штраф в размере от 1/10 до 1/2 стоимости явившихся предметами административного правонарушения товаров и (или) транспортных средств с конфискацией или без таковой (ст. 16.16 КоАП).

При этом за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. Применение дополнительного наказания должно быть продиктовано характером правонарушения, личностью, обстоятельствами дела.

6.5 Виды административных наказаний

Система административных наказаний представлена в ст. 3.2 КоАП следующим образом:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

6) административный арест;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация.

Одним из административных наказаний, применяемых к лицам, виновным в совершении правонарушений, является предупреждение. Предупреждение как мера административного наказания характеризуется следующими чертами:

– оно находит свое выражение в официальном порицании;

– может применяться как физическому, так и юридическому лицу;

– налагается за совершение малозначительного административного правонарушения и в том случае, если данная санкция содержится в конкретных нормах Особенной части КоАП РФ, или закона субъекта РФ об административной ответственности;

– применяется в качестве основного наказания. К предупреждению может быть присоединено дополнительное взыскание, если таковое предусмотрено в санкции соответствующей нормы;

– лицо, которому назначено административное наказание в виде предупреждения за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года;

– предупреждение выносится всегда в письменной форме, что позволяет отличать его от устного замечания, которое применяется в случаях освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Следует отметить, что ранее, в предусмотренных законодательством случаях, предупреждение оформлялось и иным установленным способом. Действующий Кодекс иные формы вынесения предупреждения, кроме письменной, не предусматривает;

– согласно ст.28.6 КоАП РФ назначение административного наказания в виде предупреждения за совершение административного правонарушения осуществляется в порядке упрощенного производства, т. е. без составления протокола.

Административный штраф как мера административного наказания по своей сущности является денежным взысканием. Юридическое содержание административного штрафа проявляется в следующем:

– административный штраф является основным наказанием (ст. 3.3 КоАП);

– особенностью данного наказания является возможность его установления не только КоАП, другим федеральным законодательством, но и законами субъектов РФ об административной ответственности (ст. 3.2 КоАП);

– штраф, представляя собой административное наказание имущественного характера, в отличие от гражданско-правового не выполняет компенсационной функции.

Административный штраф может выражаться в величине, кратной:

– минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения. Под минимальным размером оплаты труда понимается гарантируемый федеральным законом размер месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего норму рабочего времени при выполнении простых работ в нормальных условиях труда. Минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека;

– стоимости предмета административного правонарушения, на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

– сумме неоплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, сумме незаконной валютной операции.

Таким образом, законом предусматриваются различные варианты определения размеров штрафа. При этом штраф является величиной переменной и зависящей от условий развития экономической жизни. Например, с учетом темпов инфляции минимальный размер оплаты труда постоянно корректируется, следовательно, корректируется и размер штрафа.

Размер административного штрафа не может быть менее 1/10 минимального размера оплаты труда. Максимальный размер штрафа зависит как от порядка его исчисления, так и от субъекта, привлекаемого к административной ответственности. Так, размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц – пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц – одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Как правило, штрафы носят относительно-определенный характер. Это означает, что размер штрафа устанавливается с указанием минимального и максимального пределов. Например, нарушение законодательства о рекламе влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц – от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 14.3 КоАП РФ). Очевидно, относительно-определенный подход к установлению размеров штрафа имеет преимущества перед абсолютно-определенным, поскольку это позволяет дифференцировать его размер при наложении взыскания в зависимости от характера правонарушения, личности нарушителя, а также обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность.

Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также из суммы неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов. Порядок исчисления размера штрафа исходя из стоимости предмета административного правонарушения, например, предусмотрен за незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ (ст. 16.1 КоАП РФ); за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств (ст. 16.2 КоАП РФ). Размер штрафа, исчисляемый исходя из суммы неуплаченных налогов и сборов, в конкретных составах пока не предусмотрен.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством РФ.

Административный штраф назначается как в судебном, так и во внесудебном порядке. В случае, если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда, а при нарушении таможенных правил – в размере, не превышающем десяти минимальных размеров оплаты труда, взимание штрафа возможно в рамках упрощенного производства (исключение составляет штраф, налагаемый за совершение правонарушений, предусмотренных гл. 12 КоАП РФ). Если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения или назначенный штраф, составляется протокол об административном правонарушении.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6 КоАП РФ). Указанная мера административного наказания характеризуется следующими чертами:

– возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительным изъятием;

– изъятое орудие совершения или предмета административного правонарушения в последующем уничтожению не подлежит, а направляется на реализацию;

– вырученная сумма за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета передается лицу, у которого эти предметы изъяты;

– данная мера применяется в отношении предметов, находящихся в собственности, и является наказанием имущественного характера;

– назначение и применение указанной меры наказания осуществляется в судебном порядке;

– возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного наказания.

Составы административных правонарушений, в которых административное наказание установлено в виде возмездного изъятия орудия или предмета административного правонарушения, весьма немногочисленны. В частности, данная мера наказания установлена за нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему (ст. 20.8 КоАП РФ), нарушение правил использования оружия и патронов к нему (ч. 3 ст. 20.12 КоАП РФ).

Данная мера административного наказания может применяться как к физическому, так и юридическому лицу. Однако возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Административное наказание в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения представляет собой принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (ст. 3.7 КоАП РФ). Конфискация назначается судьей.

Законодатель не акцентирует внимание на конфискации орудий совершения или предмета правонарушения, ограниченных в обороте. Однако составы правонарушений предусматривают конфискацию ограниченных в обороте вещей, явившихся орудием совершения или предметом правонарушения. Например, конфискация применяется за нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций (ст. 8.34 КоАП РФ); уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений (ст. 8.35 КоАП РФ); нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.16 КоАП РФ); незаконное производство, поставку или закупку этилового спирта (ст. 14.17 КоАП РФ); использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (ст. 14.18 КоАП РФ) и др.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета правонарушения, подлежащего в соответствии с федеральным законом возвращению его законному собственнику; а также изъятого из оборота либо находившегося в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащего обращению в собственность государства или уничтожению.

Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), определяются в порядке, установленном законом. Например, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Так, из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками, объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, объектами организаций федеральной службы безопасности и другие объекты, предусмотренные п. 4 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом (ст. 3.8 КоАП РФ).

Данный вид административного наказания значительно ограничивает возможности тех правонарушителей, которые своими противоправными действиями могут нанести вред и ущерб безопасности, здоровью, жизни отдельных граждан. Особенно это касается права на управление транспортным средством. Транспортное средство является источником повышенной опасности, требует определенных навыков вождения, знания правил дорожного движения, достижения определенного возраста, соответствующего состояния здоровья. Применение лишения специального права управления влечет за собой запрет заниматься определенной деятельностью: для водителя-профессионала – запрет работать по специальности, а для водителя-любителя – запрет управлять принадлежащим ему транспортным средством. Лишение права охоты означает запрет заниматься охотой.

Основанием назначения данного вида наказания является прямое установление его в санкциях Особенной части КоАП РФ и только в качестве основного административного наказания. Так, административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством устанавливается за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ); превышение установленной скорости (ст. 12.9 КоАП РФ); нарушение правил движения через железнодорожные пути (ст. 12.10 КоАП РФ); нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги, встречного разъезда или обгона (ст. 12.15 КоАП РФ) и др.

Срок лишения специального права имеет относительно-определенный характер и назначается в пределах санкций статей Особенной части. Минимальный срок лишения специального права не может быть менее одного месяца, а максимальный – более двух лет.

Лишение специального права как административное наказание имеет следующие ограничения его применения лишение специального права:

– управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся;

– в виде права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

Административный арест как мера административной ответственности существенно отличается от других видов административного наказания, предусмотренных КоАП РФ. Его правовая сущность заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этой цели учреждениях (ст. 3.9 КоАП РФ). К таким учреждениям относятся специальные приемники при органах внутренних дел для содержания лиц, подвергнутых административному аресту. Режим содержания является одним из средств достижения целей данного административного наказания: он обеспечивает охрану и постоянный надзор за арестованными в целях предотвращения совершения ими новых правонарушений. Изоляция от общества правонарушителя путем помещения его в тюрьму, колонию-поселение, исправительные колонии не допускается.

Административный арест назначается судьей за отдельные виды наиболее общественно опасных административных правонарушений. К таким административным правонарушениям законодатель относит следующие: невыполнение обязанностей в связи с дорожно-транспортным происшествием (ст. 12.27 КоАП РФ); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24 КоАП РФ); мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ); нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ); нарушение требований режима чрезвычайного положения (ст. 20.5 КоАП РФ); самовольное оставление места отбывания административного ареста (ст. 20.25 КоАП РФ).

Назначение административного ареста допускается в исключительных случаях, когда по обстоятельствам дела, с учетом личности нарушителя, применение других предусмотренных в соответствующей статье мер административной ответственности будет признано недостаточным. Критерии для применения административного ареста даются в конкретных статьях Особенной части КоАП РФ. Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп. Это правило продиктовано соображениями гуманного характера. Не является административным арестом изоляция несовершеннолетних, совершивших правонарушение, влекущее административную ответственность, в случаях, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта РФ, где ими было совершено правонарушение. В этом случае несовершеннолетние помещаются в специальные учреждения органов внутренних дел – центры временной изоляции для несовершеннолетних, режим содержания в которых направлен исключительно на проведение индивидуальной профилактической работы с лицами, причастными к совершению административного правонарушения.

Срок административного ареста исчисляется сутками. Это означает, что иное исчисление сроков (часами, полусутками) не допускается. При этом срок административного задержания включается в срок административного ареста. Административный арест носит относительно-определенный характер. Он устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне контртеррористической операции – до тридцати суток.

Административный арест устанавливается и применяется в качестве основного административного наказания.

Административный арест не считается лишением свободы и не влечет судимости.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания (ст. 3.10 КоАП РФ) характеризуется следующими чертами:

– оно может быть установлено только федеральными законодательными актами в качестве как основного, так и дополнительного наказания;

– оно устанавливается с целью предупреждения и пресечения действий иностранных граждан и лиц без гражданства, противоречащих интересам обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов российских граждан и других лиц;

– данная мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – соответствующими должностными лицами;

– иностранным гражданам и лицам без гражданства, к которым применено административное выдворение, въезд в Российскую Федерацию не разрешается в течение одного года со дня административного выдворения в принудительном порядке.

Дисквалификация как мера административной ответственности установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере экономической деятельности (ст. 3.11 КоАП). Дисквалификация как мера административной ответственности складывается по существу из двух элементов лишение права:

– занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица. Его сущность состоит в прекращении трудового договора (контракта) с дисквалифицированным лицом, внесении в его трудовую книжку записи, какие должности он лишен права занимать;

– входить в совет директоров (наблюдательный совет). Это означает прекращение осуществления конкретного вида предпринимательской деятельности. Иными словами, речь идет о запрете занимать определенные должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности.

Указанные две разновидности одного запрета тесно связаны между собой. Это обусловлено тем, что запрещение занимать определенные руководящие должности, как правило, предполагает и ограничение предпринимательской деятельности. Следует отметить, что уполномоченными лицами по управлению юридическим лицом являются: руководители постоянно действующего исполнительного органа юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица; учредители юридического лица; руководитель юридического лица, выступающего учредителем другого юридического лица; иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного актом государственного органа или органа местного самоуправления; лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии.

Лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.

Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Дисквалификация может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей КоАП РФ. Так, указанная мера административного наказания устанавливается за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ); фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ); неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП РФ); совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ); нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц (ст. 14.25 КоАП РФ). В целом составы административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности, немногочисленны. Однако по степени общественной опасности данные правонарушения граничат с преступлениями, отсюда и весьма строгое наказание.

Дисквалификация носит относительно-определенный характер, устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и может быть назначена только в качестве основного наказания.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Суд, устанавливая административное наказание в виде дисквалификации, руководствуется тем, что характер правонарушения, личность виновного, обстоятельства дела не позволяют сохранить за нарушителем право занимать определенные должности или заниматься предпринимательской деятельностью.[55]

В 2005 году закон ввел новый вид административного наказания – административное приостановления предпринимательской деятельности. (ст. 3.12 КоАП). Оно заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений. Административное приостановление распространяется и на осуществление отдельных видов деятельности юридических лиц и на оказание ими услуг. Административное приостановление может длиться до 90 суток.

Административное приостановление предпринимательской деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии и эпизоотии, заражения подкарантинных объектов, радиационных аварий или техногенных катастроф. Субъектами нового вида административного наказания попадают также те предприниматели, чья деятельность причиняет существенный вред состоянию окружающей среды, влечет за собой правонарушения в области оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также способствует легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Административное приостановление назначается судьей только в случаях, предусмотренных КоАП, если менее строгий вид административного наказания не может обеспечить достижения цели административного наказания.

Дело, влекущее за собой применение временного запрета деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридические лица. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

6.6 Общие правила назначения административных наказаний

Глава 4 КоАП РФ закрепляет следующие общие правила (принципы) карательного воздействия:

Законность и целесообразность применения административного наказания. Законность – важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Его проявления многообразны: противоправность как основание привлечения к ответственности; правильная квалификация действий; компетентность органа (должностного лица), принимающего решение по делу; назначение наказания в пределах, установленных санкцией той статьи, по которой квалифицированы действия и т. д.

Наказание может быть назначено только тогда, когда в деянии лица установлен состав проступка. Иными словами, если нормой права предусмотрена ответственность за деяние, а в противоправных действиях выявлены все предусмотренные правовой нормой признаки нарушения, действия деликвента квалифицируются по соответствующей статье.

Орган (должностное лицо) вправе рассматривать лишь те дела, которые ему подведомственны, налагать наказания в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы действия лица, избирать вид и размер наказания в рамках предоставленных ему полномочий.

Так, за совершение мелкого хулиганства виновный может быть подвергнут штрафу и административному аресту. Начальник ОВД вправе рассматривать такие дела, но он может только оштрафовать виновного. Если же он считает целесообразным применение иного наказание, то должен направить дело в суд.

Важнейший принцип применения административных наказаний – целесообразность. Его главные проявления: индивидуализация кары и экономия репрессии. Законодатель обязывает правоприменителя при выборе меры воздействия учитывать как обстоятельства, при которых было совершено деяние, так и обстоятельства, характеризующие нарушителя, его имущественное положение, степень его вины. В значительной степени эти требования конкретизированы в перечнях смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств

Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются:

– раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

– добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;

– предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

– совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

– совершение административного правонарушения несовершеннолетним;

– совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обстоятельствами, отягчающими административную ответственность, являются:

– продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

– повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок;

– вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;

– совершение административного правонарушения группой лиц;

– совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

– совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.

Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим.

Давность привлечения к административной ответственности определяет сроки, после истечения которых исключается возможность назначения административного наказания. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении исчисление срока для назначения наказания и привлечения к административной ответственности определяется не моментом совершения административного правонарушения, а моментом его обнаружения, что обусловлено тем, что длящимся административным правонарушениям присущ непрерывный характер их совершения во времени.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, административное наказание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

За нарушение законодательства РФ о внутренних водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения; при длящемся административном правонарушении – по истечении одного года со дня его обнаружения.

За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения.

Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию является сроком погашения данного наказания. Он выполняет определенную воспитательную и профилактическую роль в предупреждении совершения новых административных правонарушений.

Признание лица подвергнутым административному наказанию влечет для него правовые последствия. При определенных условиях наказание может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, служить квалифицирующим признаком для применения более строгой меры наказания. Однако признание лица подвергнутым административному наказанию не может повлиять на квалификацию административного правонарушения: сколько бы раз одно и то же лицо ни совершало административное правонарушение, ни одно из совершенных правонарушений не может перейти в другой юридический состав.

Течение срока погашения начинается со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания: в случае наложения административного наказания в виде предупреждения начало погашения годичного давностного срока совпадает с днем назначения наказания; срок окончания исполнения административного наказания при назначении штрафа, административного ареста, лишения специального права, дисквалификации совпадает соответственно с выплатой штрафа, со сроком окончания фактического отбывания административного ареста или с истечением срока, на который гражданин был лишен специального права, а также с истечением срока дисквалификации должностного лица; давностный срок принудительного административного выдворения исчисляется с момента фактического выдворения.

Совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает течь с момента исполнения административного наказания, назначенного уже за вновь совершенное административное правонарушение.

Лицо, освобожденное от административной ответственности в силу малозначительности административного правонарушения, не считается подвергнутым административному наказанию.

Основанием полного погашения административной наказанности является истечение годичного срока, предусмотренного данной статьей, и несовершеннолетние в течение указанного периода нового административного правонарушения. С момента погашения срока административной наказанности лица факт совершения им в прошлом административного правонарушения при совершении нового не может учитываться в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность.

Если виновное лицо подвергнуто основному и дополнительному наказанию, то срок погашения исчисляется со дня окончания исполнения того взыскания, которое по времени было исполнено последним.

Назначение наказаний за совершение нескольких административных правонарушений (совокупность правонарушений). Совокупностью административных правонарушений признается совершение лицом двух или более административных правонарушений, по каждому из которых не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности, и ни за одно из них не налагалось административное наказание. Административные правонарушения могут быть совершены как одновременно в результате одного действия (бездействия), так и в разное время. Каждое из правонарушений при их совокупности должно квалифицироваться по отдельной статье нормативного акта, предусматривающего административную ответственность. Следует заметить, что данное правило распространяется на назначение как основных, так и дополнительных наказаний. Если нормами Особенной части за любое из совершенных правонарушений предусмотрено дополнительное наказание, в этом случае к основному наказанию может быть присоединено одно из дополнительных наказаний.

При назначении административного наказания по совокупности правонарушений следует отличать их от правонарушений, совершенных повторно (неоднократно). Такие административные правонарушения являются сложными по юридической конструкции состава, но всегда единичными в отличие от совокупности, когда лицо совершает несколько административных правонарушений.

Повторность в качестве квалифицирующего признака закрепляется в диспозиции конкретных юридических составов Особенной части КоАП. Повторность (неоднократность) характеризуется совершением двух и более однородных административных правонарушений, за которые лицо ранее привлекалось к административной ответственности, но при этом срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, не истек. Как видно, для повторных (неоднократных) административных правонарушений характерна их однородность.

Однородность означает, что вновь совершенное правонарушение и прежнее правонарушение предусмотрены одной и той же статьей или частью статьи, а следовательно, им присущи одинаковые или сходные непосредственные объекты административного правонарушения, мотивы и условия их совершения. Если за ранее совершенное административное правонарушение лицо было освобождено от административной ответственности, вновь совершенное однородное правонарушение нельзя признавать повторным.[56]