Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Предисловие

В 2002 году в Судане шла ожесточенная гражданская война. Пытаясь заставить официальный Хартум начать мирные переговоры с противниками, члены Конгресса США обсуждали вопрос о введении санкций против энергетических компаний, работающих в этой африканской стране. Американские законодатели рассуждали просто: возможно, угрозы санкций будет достаточно, чтобы убедить суданское правительство, стремящееся избежать ухода иностранных предпринимателей из Хартума, пойти на переговоры с повстанцами. Конгресс решил, что лучший способ усилить давление на суданских руководителей – ввести новые меры, не позволяющие мировым нефтяным компаниям, ведущим бизнес с Суданом, привлекать капитал на американских финансовых рынках[1].

Администрация США яростно сопротивлялась предложению Конгресса, опасаясь, что такие санкции в конечном итоге навредят самой Америке. В любом случае они в значительной степени оказались бы символическими: вследствие разрушений, вызванных конфликтом, в Хартуме продолжали работать всего три компании – из Канады, Китая и Швеции. В то же время запрет на доступ иностранному бизнесу к американским финансовым рынкам противоречил давним обязательствам Вашингтона по обеспечению свободного движения капитала – одной из составляющих экономического успеха Америки. Скептики указывали, что ради ухода от американских санкций транснациональные корпорации могут поддаться искушению привлечь заемные средства или выпустить акции в других финансовых центрах – например, Лондоне, Сингапуре или Токио. Создавалось впечатление, что Вашингтон собирается выстрелить себе в ногу. В итоге Конгресс положил свое предложение на полку.

Полемика вокруг санкций в отношении Судана открыла дискуссию о чрезмерном применении санкций. С тех пор споры не прекращаются. В последние годы дискуссия стала еще более интенсивной, поскольку в основу американской дипломатии легли такие экономические меры принуждения, как торговые тарифы, финансовые санкции и экспортный контроль. Тем не менее на горизонте вырисовываются неприятности. Излишнее применение санкций вызывает во всем мире недовольство Вашингтоном, заставляя как друзей, так и врагов США пересматривать свои связи с Америкой и искать альтернативные пути для ведения бизнеса. Именно этого и опасались критики санкций против Судана.

Неудивительно, что за последние два десятилетия санкции обрели столь широкую популярность: у них масса плюсов. Прежде всего, это быстрый способ продемонстрировать решимость США и наказать за плохое поведение. Чтобы ввести санкции против Москвы после начала СВО на Украине в 2022 году, Вашингтону потребовалось менее двух дней. Кроме того, санкции – сравнительно малозатратная политика. Для их разработки требуется всего несколько государственных служащих. Вся тяжесть реализации американских санкций взваливается на плечи транснациональных корпораций и банков, которые несут бремя упущенных возможностей и издержек по соблюдению принятых мер[2].

Непосредственные политические и человеческие издержки санкций также выглядят незначительными, что увеличивает их привлекательность по сравнению с другими формами принуждения – например, военным вмешательством. Санкции заполняют пустоту в дипломатическом пространстве между неэффективными заявлениями и несущими смерть военными операциями. С помощью санкций администрация США, оставаясь в безопасности в Вашингтоне, может оказывать давление на другие страны, чтобы вынудить их выполнять свои требования. Когда журналисты спросили министра финансов Стивена Мнучина, что могут сделать США, чтобы остановить нападение Турции на курдов в Сирии в 2019 году, он стандартно упомянул санкции в своем ответе: «Мы можем парализовать турецкую экономику» [3].

Наконец, американские санкции доказали, что способны заставить ту или иную страну изменить свое поведение. В качестве примера можно привести Иран. Если бы санкции не оказали колоссального давления на иранскую экономику, вряд ли Тегеран согласился бы подписать соглашение по ядерной программе в 2015 году. Дополнительным бонусом здесь является тот факт, что санкции, как правило, повышают рейтинг политиков, которые их вводят[4]. Поэтому неудивительно, что самым большим энтузиастом санкций является Конгресс: политикам нужно угождать избирателям, а видимость решительных действий по защите интересов США обычно способствует росту числа голосов.

Я познакомилась с санкциями, работая финансовым атташе французского казначейства в Москве в 2014 году. После того как Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины, я прошла экспресс-курс по санкциям. Затем я продолжила изучать эту тему на следующем месте работы – в посольстве Франции в Бейруте. Там я следила за экономическими и финансовыми процессами в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, включая те, что находились под санкциями США, – например, Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен. Примерно половину своего времени я проводила на месте событий, получая информацию о жизни в условиях санкций из длительных разговоров с государственными чиновниками, бизнесменами и простыми гражданами.

Я освещала события в Иране, когда в 2015 году было подписано соглашение по ядерной программе [5]. Однако восторг от подписания этого эпохального документа вскоре сменился разочарованием. Несмотря на снятие санкций, европейские компании по-прежнему опасались возвращаться на иранский рынок: все они полагали, что США не сдержат своего слова и вскоре вновь введут ограничения против Исламской Республики. Это стало проблемой: ведь возвращение европейских компаний в Иран было главным способом убедить Тегеран в том, что он поступил правильно, подписав соглашение, и что для восстановления иранской экономики следует соблюдать его условия. Но убедить большинство западных фирм и банков вновь начать вести бизнес с Ираном оказалось невозможно.

Пример Ирана показывает, каким образом угроза американских санкций – реальная или воображаемая – становится ключевым фактором, влияющим на глобальные бизнес-стратегии. По прошествии времени можно сказать, что европейские компании утвердились в правоте своего решения не возвращаться в Тегеран: во время президентства Трампа в 2018 году США в одностороннем порядке вышли из ядерной сделки и вскоре после этого вновь ввели против Ирана тяжелейшие санкции. К тому времени я переехала в Лондон и поступила на работу в Economist Intelligence Unit [6], где продолжаю внимательно следить за санкциями.

Пример Ирана не является уникальным. За последнее десятилетие я на собственном опыте убедилась в том, что санкции стали играть важную роль в жизни миллионов людей и компаний по всему миру, как в странах, попавших под санкции, так и – что немаловажно – в странах, наложивших эти ограничения. И это лишь часть истории. Санкции также меняют отношения между странами и, в свою очередь, глобальную геополитику. Мало какие инструменты внешней политики оказывают столь сильное воздействие, как санкции (если такие вообще найдутся). В то же время последствия таких мер остаются малоизученными. Фактически интерес к побочным эффектам санкций проявляют только эксперты в области обороны; экономисты и политологи их в основном игнорируют.

Эта книга – не «за» и не «против» санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру.