Последняя подопечная

I

Колониализм имеет многовековую историю. Но ни в чем, пожалуй, лживость и лицемерие капиталистического общества не проявлялись так ярко и с такой очевидностью, как в отношениях метрополий с колониями. Примерами величайшего цинизма могут служить все официальные документы, определяющие их взаимоотношения.

Еще на заре колониализма, в XVI в., испанские конкистадоры объясняли свое стремление к захвату новых земель необходимостью обращения туземцев в «истинную веру». Они говорили, будто убивают аборигенов лишь потому, что как «слуги божьи» не могут поступить иначе и предают их в руки неумолимой и кровавой инквизиции только из чувства «священного ужаса, внушаемого идолопоклонством»^{1}.

В конце XIX в. были составлены две международные конвенции о колониях: Генеральный берлинский акт (1885) и Генеральный брюссельский акт (1890). Подписавшие их государства согласились, говорилось в последней из них, улучшить условия жизни коренного населения Африки.

Между тем человечеству хорошо известны подлинные цели колонизаторов, подвиги «рыцарей цивилизации». Даже буржуазные ученые не могут скрыть правды. «Из прославленных бандитов, — пишет Альфред Деберль, — хотели бы сделать нечто вроде апостолов и видеть в них только ревнителей христианства, веровавших, что похвально и достойно нападать на всякого язычника и убивать его; но нет большей лжи, чем эта! Совершенно верно, что перед сражением они выслушивали мессу и шли резать в сопровождении священников, но это была с их стороны мера предосторожности в виде сохранения установленных отношений с Небом. Единственной их целью — и они никогда не имели другой — было разыскание золота; даже сама центральная власть не имела более благородного двигателя, как корыстолюбие»^{2}.

Защитники колониализма часто говорят об объективной неизбежности колонизации вследствие растущей перенаселенности европейских государств. Однако, как отмечал еще Леруа Болье, «испанцы, завладев Америкой, и не думали о ее колонизации… В течение целого ряда веков испанцы не обращали внимания на страны, наиболее удобные для земледельческой колонизации, как, например, Каракас, Гвиана, Буэнос-Айрес. Золото, служившее для них сначала единственной приманкой, не всегда способно было прикрепить их к одному месту, они устремлялись во все стороны, где только надеялись отыскать это золото, но не в качестве европейских эмигрантов, которые, отправляясь на золотые рудники в Австралию, сами принимаются за тяжелый труд рудокопа, но как завоеватели, захватывающие имущество и людей у побежденного народа и принуждающие его работать в свою пользу… В течение целого столетия после открытия Америки не заметно большого переселения из метрополии. В 1546 г., согласно Геррере, в Перу было не более 6000 испанцев. Гомара в своей «Общей истории Индии» насчитывает в Мексике не брлее 2000 европейских семейств спустя довольно продолжительное время после экспедиции Кортеса, а Бенцони полагает, что в 1550 г. во всем Новом Свете было не более 15 000 испанцев… Главный контингент состоял из военных…»^{3}

Известный английский ученый Бэкон в статье о колонизации («On plantations»), включенной им в знаменитые «Essays» (1597), писал: «Я предпочитаю, когда колонизуются страны мало или совсем не заселенные, так как иначе это будет не столько заселение области новым народом, сколько истребление старого». И далее: «Золотые и серебряные рудники портят характер людей, и извлекаемое из них богатство, как бы велико оно ни было, не может быть надежным ручательством благополучия. Добросовестный и непрерывный труд — вот, в сущности, величайший источник богатства»^{4}.

Но колонизаторы и не думали проводить иную политику в захваченных странах. «Лютый иберийский лев, набросившийся от Геркулесовых Столбов на империи Монтесумы и Атауальпа… и овладевший несчастною Америкой, в течение нескольких веков высасывал из нее все соки» — так определялись результаты многовековой «цивилизаторской миссии» испанских колонизаторов в акте о независимости Боливии 1825 г.

На протяжении веков менялись формы приобретения земель. То их захватывали откровенно кровавым способом, как во времена Писарро и Кортеса, то их якобы покупали подобно Людерицу^{5}, то присваивали по «праву» первооткрытия или на основании «воли» местного населения, а нередко во имя «защиты интересов» своих подданных. Приведем несколько характерных примеров.

В 1497 г. английский король Генрих VII отправил экспедицию во главе с Джоном Каботом «во все страны Востока, Запада и Севера… разыскивать и открывать всякого рода острова и страны, заселенные язычниками и до сего времени неведомые христианам». Экспедиция Дж. Кабота открыла Лабрадор. За это Кабот получил от короля 10 ф. ст. Поскольку Кабот снарядил экспедицию за свой счет, все расходы английского правительства и выразились в этой сумме, что не помешало, однако, последнему предъявить позднее претензии ни больше ни меньше как на всю Северную Америку^{6}.

В конце 1876 г. английское правительство отправило в Трансвааль Теофиля Чепстона, наделив его особыми полномочиями: в случае необходимости он мог объявить об аннексии страны, правда при условии, «если достаточное число жителей выскажет желание сделаться английскими подданными». Прибыв на место, Чепстон пришел к заключению, что Трансвааль в состоянии дальше существовать только под английским господством, и 12 апреля 1877 г. провозгласил присоединение республики к Великобритании, несмотря на протесты правительства^{7}.

Захват Германией Камеруна так объяснялся в подготовленной Бисмарком инструкции от 19 мая 1884 г.: «Чтобы предоставить подданным империи на западном берегу Африки возможность дальнейшего развития и гарантию против вытеснения из завоеванных в отдельных областях позиций каким-либо территориальным захватом с чужой стороны, его императорское величество постановил непосредственно, именем империи, взять на себя защиту немцев и их торговых отношений на некоторых береговых участках»^{8}.

Буржуазные юристы выработали разнообразные правовые конструкции форм колониального управления: вассалитет, протекторат, режим капитуляций, международную аренду и др. Но сущность колониализма всегда оставалась неизменной. Она сводилась к грабежу захваченных территорий, искусственному задержанию процесса социально-экономического и культурного развития коренного населения.

Если до конца XIX в. колониальным державам удавалось более или менее «спокойно» управлять своими обширнейшими владениями, то уже в первой четверти XX в. они столкнулись с серьезными трудностями.

Великая Октябрьская социалистическая революция не только освободила народы бывшей Российской империи, но и способствовала росту самосознания всех порабощенных народов, развертыванию национально-освободительного движения в колониальных и зависимых странах. Управлять колониями старыми методами становилось все сложнее. При этом необходимо также учитывать сложившееся после первой мировой войны соотношение сил в мире капитала, прежде всего возросшую роль США и их стремление к экономическому проникновению в колонии.

Еще в 1916 г. В. И. Ленин писал: «Раз идет речь о колониальной политике эпохи капиталистического империализма, необходимо отметить, что финансовый капитал и соответствующая ему международная политика… создают целый ряд переходных форм государственной зависимости. Типичны для этой эпохи не только две основные группы стран: владеющие колониями и колонии, но и разнообразные формы зависимых стран…»^{9}

Именно такой формой колониализма стала после первой мировой войны система мандатов Лиги наций.

Идея вручения мандата на управление территорией одному государству от имени других родилась еще в XIX в. Так, в соответствии с Генеральным берлинским актом 1885 г. бельгийскому королю Леопольду от имени великих держав был выдан мандат на управление государством Конго; по соглашению, достигнутому в 1889 г. между США, Англией и Германией, Самоа стали совместно управлять эти три державы; в 1898 г. греческий принц Георгий получил мандат от имени великих держав на управление островом Крит.

Вновь идея международных мандатов приобрела актуальность в период Версальской мирной конференции 1919 г. в связи с необходимостью определить судьбу бывших германских и турецких владений. Страны — участницы Версальской конференции имели возможность использовать различные варианты решения вопроса: 1) вернуть территории прежним владельцам; 2) предоставить им независимость; 3) аннексировать их. Но ни один из вариантов не нашел поддержки всех колониальных держав.

Державы-победительницы были единодушны в отказе вернуть Германии и Турции потерянные ими территории. Президент США В. Вильсон заявил об этом в декабре 1918 г. Такое же единодушие они проявили, отказавшись предоставить этим территориям независимость. По традиции лицемерно подчеркивались альтруистические мотивы: бесчеловечно бросать население на произвол судьбы, до тех пор пока оно не научится управлять своей страной самостоятельно.

При обсуждении третьего варианта единодушию пришел конец. США выступили против прямой аннексии. Франция, Бельгия, Япония, Южно-Африканский Союз, Австралия, Новая Зеландия предъявили территориальные претензии. Италия и Англия заняли промежуточную позицию.

Тогда президент Вильсон выдвинул идею предоставления мандатов на управление бывшими германскими и турецкими территориями. По форме это выглядело как развитие положения, содержащегося в пункте 5 известного послания Вильсона от 8 января 1918 г., в котором говорилось, что при определении будущего колоний «интересы местного населения станут иметь тот же вес, что и справедливые требования правительства, чьи права должны быть определены»^{10}.

Конкретный план создания мандатной системы представил на рассмотрение конференции генерал Смэтс.

Сначала было предложено разделить подмандатные территории на два типа: 1) территории, передававшиеся под опеку государствам с целью «обеспечения их жителям мира, порядка и доброго управления», и 2) территории, которые «должны были достигнуть независимости и получить всю желаемую помощь для обеспечения мира, порядка и доброго управления»^{11}. Но Южно-Африканский Союз не согласился включить в эту систему германскую Юго-Западную Африку, а Австралия и Новая Зеландия высказались против включения островов Тихого океана. В качестве компромисса тот же Смэтс предложил создать третью категорию подмандатных территорий и отнести к ней такие страны, управление которыми должно выражаться в «распространении на них законов государства-мандатария как на составную часть этого государства»^{12}.

Так возникли три категории подмандатных территорий, отличающиеся якобы «степенью развития народа»; их обозначили соответственно буквами «А», «В», «С».

Юридическое оформление новая система нашла в статье 22 Устава Лиги наций. В категорию «А» вошли бывшие турецкие владения — Ирак, Палестина с Трансиорданией^{13} (мандатарий — Великобритания), Сирия и Ливан (мандатарий — Франция), чье существование как независимых наций, согласно формулировке, содержавшейся в статье 22, могло быть временно признано при условии, что государства-мандатарии будут оказывать им помощь и давать советы в области административного управления.

В категорию «В» вошли бывшие германские колонии в Африке (за исключением Юго-Западной Африки) — Того, Камерун (мандатарий — Великобритания и Франция), Танганьика (мандатарий — Великобритания), Руалда-Урунди (мандатарий — Бельгия), в которых управление осуществлялось мандатариями на следующих условиях: 1) предоставление населению свободы совести и вероисповедания; 2) запрещение торговли рабами, а также оружием и спиртными напитками; 3) запрещение сооружения укреплений, военных или морских баз, а также военного обучения местных жителей для других целей, кроме полицейской службы и защиты территорий; 4) обеспечение принципа «открытых дверей» для всех государств — членов Лиги наций.

В категорию «С» вошли бывшие германские колонии в Тихом океане — «германская» Новая Гвинея, Новая Ирландия, Новая Британия, Соломоновы острова (мандатарий — Австралия), остров Науру (мандатарий — Великобритания, к которой позднее присоединились Австралия и Новая Зеландия), Западное Самоа (мандатарий — Новая Зеландия), Марианские, Каролинские и Маршалловы острова, а также острова Яп (мандатарий — Япония) и Юго-Западная Африка (мандатарий — Южно-Африканский Союз). На эти территории распространялись законы государств-мандатариев при условии соблюдения гарантий, предусмотренных для подмандатных территорий категории «В».

Существо компромиссов, породившего мандатную систему, обнаружить несложно. США добились распространения принципа «открытых дверей» на основную массу подмандатных территорий («А» и «В»). Несмотря на то что сенат США не ратифицировал Версальский договор и США не вошли в Лигу наций, они получили равные права с членами Лиги наций на подмандатных территориях, а по Вашингтонскому договору 1922 г. равные с Японией права на островах Тихого океана к северу от экватора, чего не имели даже члены Лиги наций.

Старые колониальные державы использовали мандатную систему как удобную ширму для новых территориальных захватов. В Уставе Лиги наций ничего не говорилось о сроках действия мандата, о времени предоставления независимости подмандатным территориям, об ответственности мандатария за его действия на подмандатной территории.

Созданная Советом Лиги наций 29 ноября 1920 г. Постоянная мандатная комиссия представляла собой комитет экспертов, не наделенный никакой властью. Комиссия ежегодно получала доклады мандатариев и давала по ним заключения. Характерно, что в соответствии со статьей 22 мандатарии были подотчетны не Генеральной Ассамблее Лиги наций, а Совету Лиги, в котором большинство принадлежало колониальным державам. Это гарантировало их от разоблачения.

Анализ текстов соглашений о предоставлении мандатов показывает, что положение народов при переводе их стран из колониального в подмандатное состояние не изменилось.

На протяжении всей истории существования Лиги наций СССР выступал против мандатной системы, разоблачая ее империалистическую, колонизаторскую сущность.

Еще в ноте, направленной 18 мая 1923 г. Англии, Франции и Италии, советское правительство заявило, что оно не признает «так называемого мандатного состояния» и относится отрицательно «к положению, создавшемуся в Палестине, Сирии и других мандатных территориях»^{14}.

При вступлении в 1934 г. в Лигу наций Советский Союз вновь подчеркнул свое отрицательное отношение к 10 мандатной системе. В речи на пленарном заседании Ассамблеи Лиги 18 сентября 1934 г. представитель СССР заявил, что, поскольку Советский Союз не участвовал в разработке Устава Лиги наций, он не может взять на себя ответственность за ряд его органических пороков, в частности за статью 22 о системе мандатов. СССР, став постоянным членом Совета Лиги, отказался делегировать своего представителя в Постоянную мандатную комиссию.

Мандатная система просуществовала 20 лет. За это время ни одна подмандатная территория не получила независимости.

В пожаре второй мировой войны сгорела и сама Лига наций, и ее мандатная система. Некоторые из бывших подмандатных территорий обрели независимость. Это произошло не вследствие политики стран-мандатариев, а вопреки ей — благодаря могучему росту национально-освободительного движения.

Но мандатная система, к сожалению, стала историей лишь отчасти. В созданной после второй мировой войны системе опеки сохранились многие ее порочные черты.

II

Как известно, державы — союзницы по антигитлеровской коалиции в период второго всемирного конфликта начали готовиться к решению вопросов послевоенного устройства колониальных и зависимых стран еще в разгар войны. Впервые эти проблемы обсуждались на Московской конференции министров иностранных дел в 1943 г. 24 октября 1943 г. делегация США представила проект декларации Объединенных Наций по вопросу о национальной независимости. В нем говорилось, что «долг и цель Объединенных Наций, которые, благодаря событиям прошлого, стали ответственными за будущее колониальных стран, состоит в том, чтобы тесно сотрудничать с народами этих стран, подготовляя их к тому, чтобы они были способны получить статут национальной независимости…»^{15}. С этой целью предлагалось «создать международную администрацию попечительства, состоящую из представителей Объединенных Наций и всех других наций, которые сейчас сотрудничают или могут сотрудничать впоследствии в развитии и осуществлении постановлений Атлантической хартии. Эта администрация будет действовать через региональные советы, составленные из представителей стран, имеющих крупные интересы в соответствующих районах»^{16}.

Предложения США вызвали недовольство делегации Англии, и проект декларации был снят с обсуждения. Таким образом, уже первая попытка рассмотреть колониальный вопрос показала резкое расхождение во взглядах, предвещавшее острую борьбу в дальнейшем.

К колониальной проблеме вернулись на Сан-Францисской конференции 1945 г. Положение осложнялось тем, что этот вопрос не обсуждался на конференции в Думбартон-Оксе, а на Крымской конференции был уточнен лишь перечень территорий, на которые могла быть распространена система опеки. Если по другим вопросам послевоенного мирового устройства были выработаны согласованные предложения великих держав, то по колониальному вопросу США, Англия, Франция, Китай, Австралия представили свои индивидуальные проекты^{17}.

Анализ этих проектов позволяет прийти к выводу, что в тот период у империалистических государств существовали два подхода к вопросу об опеке, которые можно назвать американским и английским.

Существо английского подхода состояло в том, чтобы попытаться сохранить старую мандатную систему. Отсюда стремление исключить из сферы компетенции ООН вопросы политического и социального развития подопечных территорий, создать Совет по опеке в виде консультативного органа при Экономическом и социальном совете, не допустить участия заинтересованных держав в разработке и утверждении соглашений об опеке и т. д.

Позиция США определялась интересами американского капитала, стремлением его к мировому господству. Отсюда предложение установить на подопечных территориях режим «открытых дверей», изъять из ведения Генеральной Ассамблеи важные в военно-стратегическом отношении территории и т. д.

Меньше всего империалистические государства думали об интересах народов подопечных территорий. Кроме общих, трескучих фраз, в проектах не содержалось никаких положений, конкретно определявших задачи и ответственность государств-опекунов, пути и методы политического, социального, экономического и культурного развития населения подопечных территорий, сроки окончания опеки. Не упоминалось даже о том, что цель опеки заключается в достижении народами этих территорий независимости.

Советская делегация на Сан-Францисской конференции не выступила с отдельным проектом, а внесла 11 мая 1945 г. ряд поправок к американскому проекту. Делегация СССР предлагала установить в качестве цели опеки не только предоставление самоуправления, но и права на самоопределение «в целях быстрейшего достижения полной государственной независимости»; определить соответствующим соглашением государства, которым будет поручено осуществлять опеку; ввести в Совет по опеке представителей всех постоянных членов Совета Безопасности, хотя бы и не управляющих подопечными территориями; предоставить Генеральной Ассамблее (и Совету по опеке) право посылать своих представителей и инспекторов для контроля за выполнением ее указаний. Совершенно очевидно, что советские предложения по вопросу об опеке создавали возможность для прогрессивного решения колониальной проблемы.

«Рабочий проект», представленный в Комитет 11/4, состоял из двух частей. Первая часть, посвященная общим вопросам политики в отношении зависимых территорий, была взята из англо-австралийского проекта, а вторая, озаглавленная «Система территориальной опеки», основывалась на американском проекте.

«Рабочий проект» лег в основу дискуссии в Комитете 11/4 и был одобрен с рядом поправок. К наиболее существенным поправкам, улучшавшим проект, следует отнести включение слова «независимость» наряду со словом «самоуправление» при определении цели опеки; предложение о введении в состав Совета по опеке постоянных членов Совета Безопасности ООН; внесение пункта о периодических инспекционных посещениях территорий. Все эти поправки были предложены делегацией СССР.

В ходе дискуссии представители капиталистических государств продемонстрировали истинное отношение к народам колониальных стран. Они выступали против любой поправки прогрессивного характера и добились отклонения внесенных делегацией Египта поправок о предоставлении Генеральной Ассамблее ООН права прекращать действие статуса опеки и объявлять территорию независимой, о передаче власти над подопечной территорией другой стране при нарушении прежних условий соглашения об опеке или при выходе ее из ООН, об учете желания населения подопечной территории при выборе управляющей власти.

Представленные в Комитет предложения были приняты и стали составной частью Устава ООН, вступившего в силу 24 октября 1945 г. Положения, относящиеся непосредственно к системе международной опеки, вошли в главы XII и XIII Устава ООН. В главу XI были включены общие положения о принципах политики Объединенных Наций в отношении несамоуправляющихся территорий.

Нельзя не видеть некоторых хотя бы формальных преимуществ новой системы по сравнению с системой мандатов Лиги наций. Если мандатной системе была посвящена только одна статья (22-я) Устава Лиги, то системе опеки посвящены 16 статей (две главы). Система опеки по Уставу ООН шире мандатной системы. Статья 77 Устава ООН гласит, что система опеки распространяется на следующие категории территорий, которые могут быть включены в нее в соответствии с соглашениями по опеке: 1) территории, находящиеся под мандатом; 2) территории, отторгнутые от вражеских государств в результате второй мировой войны; 3) территории, добровольно включенные в систему опеки государствами, ответственными за их управление.

Созданный согласно статье 85 Устава ООН Совет по опеке — по своей правовой природе более ответственный орган, чем Постоянная мандатная комиссия. Если последняя была лишь консультативным органом и состояла из экспертов, не являвшихся представителями государств — членов Лиги наций, то Совет по опеке состоит из членов ООН; в него входят также представители государств — постоянных членов Совета Безопасности. По статье 87 Совет по опеке уполномочен: 1) рассматривать отчеты, представляемые управляющей властью; 2) принимать петиции и рассматривать их; 3) устраивать периодические посещения территорий, находящихся под опекой.

Увеличились возможности контроля за выработкой соглашений об опеке, поскольку статьей 79 предусматривалось, что условия опеки для каждой территории, подлежащей включению в систему опеки, определяются соглашениями непосредственно заинтересованных государств и утверждаются либо Советом Безопасности (стратегические районы), либо Генеральной Ассамблеей (нестратегические районы). Территории не делились на категории по степени развития.

Мы уже знаем, что ряд положений, имеющих прогрессивный характер, был принят под нажимом Советского Союза. Но капиталистические государства добились включения и в разделы Устава ООН, относящиеся к международной опеке, расплывчатых формулировок, которые позволили в дальнейшем игнорировать многие существенные моменты этих разделов.

Важное место в системе опеки должны были занять индивидуальные соглашения. Так, в статье 76 говорилось, что развитие территории по пути к самоуправлению или независимости предусматривается условиями каждого соглашения об опеке. Но в Уставе ООН не расшифровывалось понятие «непосредственно заинтересованные государства», которым согласно статье 79 вменялось в обязанность разрабатывать эти соглашения. Практически индивидуальные соглашения об опеке явились в некотором роде даже шагом назад по сравнению с мандатами.

В разделах Устава ООН, посвященных опеке, не указывались сроки заключения соглашений об опеке. Более того, сам принцип обязательности включения в систему опеки первых двух категорий территорий не был выражен с достаточной определенностью. Дважды, в статьях 75 и 77, говорится о том, что они «могут быть» включены в систему опеки. Это дало Южно-Африканскому Союзу основание для бесконечных уверток от передачи под опеку Юго-Западной Африки, а Международному суду ООН — для весьма двусмысленного решения по данному вопросу.

Что же касается пункта 1(c) статьи 77 о добровольной передаче под опеку территории государствами, ответственными за их управление (кстати сказать, этим пунктом очень гордятся буржуазные юристы, рассматривая его как одно из украшений новой системы), то он не был применен на практике. Ни одно из колониальных государств не воспользовалось предоставленной ему возможностью. Это стало ясно еще на первом этапе обсуждения системы опеки. Так, выступая в Оксфорде в марте 1943 г., английский министр колоний Стэнли заявил, что «управление британскими колониями должно оставаться целиком в руках Великобритании»^{18}. У. Черчилль подтвердил в парламенте, что именно такова позиция английского правительства.

Широко известна также фраза, сказанная Черчиллем в беседе со Сталиным и Рузвельтом на Крымской конференции: «Я стал первым министром его величества не для того, чтобы способствовать ликвидации Британской империи»^{19}. Аналогичную позицию занял А. Иден на Московской конференции 1943 г.

Французские представители заявили, что они откажутся внести какие-либо изменения в мандатную систему, если это «нарушит существующее равновесие национального и международного контроля… к ущербу мандатария»^{20}.

В Уставе ООН нет указания на то, что цель опеки состоит в подготовке подопечных территорий к достижению ими независимости.

Статья 76(b), родившаяся в результате компромисса, определяла цель опеки следующим образом: «Способствовать политическому, экономическому и социальному прогрессу территории под опекой, прогрессу в области образования и развитию по пути к самоуправлению или независимости, если это окажется возможным в условиях, специфичных для каждой территории, и с учетом свободно выраженного желания проживающих на ней в соответствии с положениями того или иного соглашения об опеке…» (курсив наш. — К. M.).

Ни в одном индивидуальном соглашении об опеке не говорилось четко, что целью ее является достижение подопечной территорией независимости. Во всех соглашениях повторялась статья 76(b) (или содержалась ссылка на нее) с неопределенным выражением «самоуправление или независимость». Только в соглашении об опеке над Сомали указывалось, что цель опеки — достижение территорией независимости. Интресно отметить, что в этом единственном случае опека была передана Италии — государству, которое в то время не являлось членом ООН.

Об упоминавшемся в статье 76(b) «свободно выраженном желании» народов подопечных территорий при решении их судьбы убедительно сказал филиппинский представитель: «Филиппинский народ хорошо знаком с так называемыми народными движениями, проводимыми в пользу вечного сохранения иностранного правления под тем предлогом, что оно якобы обеспечит народу более широкую свободу, чем свое собственное правительство, и на всех выборах он решительно отказывался поддерживать лидеров таких движений. Представляется несомненным, что народы всех подопечных территорий, коль скоро они будут в состоянии свободно использовать все свои возможности, потребуют независимости, вместо того чтобы оставаться в вечном подчинении иностранному господству»^{21}.

США, например, так организовали «свободное волеизъявление» населения своих подопечных территорий в Тихом океане, что оно не только «отказалось» от независимости и даже самоуправления, но и «выразило» непреодолимое желание войти навечно в состав Соединенных Штатов. Действия США не нашли поддержки даже у большинства членов Совета по опеке.

Поскольку Устав ООН не упоминал о сроках, в течение которых подопечные территории должны были достигнуть самоуправления или независимости, то, естественно, ни в одном индивидуальном соглашении об опеке (кроме соглашения об опеке над Сомали) об этом ничего не говорилось.

Как видим, положение народов подопечных территорий практически не отличалось от положения народов территорий, деликатно называемых в Уставе ООН «несамоуправляющимися», иначе говоря — колоний. Ведь в статье 73(b) государства, «которые несут или принимают на себя ответственность за управление этими территориями», также обязывались «развивать самоуправление». Юридически их положение было хуже того, в котором находились народы подмандатных территорий категории «А», поскольку последние временно признавались независимыми нациями.

Таким образом, система международной опеки мало меняла положение народов колониальных и зависимых стран. Но даже она вызывала недоверие и боязнь колониальных держав, которые поэтому медлили с конкретным ее осуществлением. Лишь энергичным воздействием Советского Союза объясняется принятие Генеральной Ассамблеей ООН решения, призывающего ускорить представление соглашений об опеке.

Согласно пунктам «b» и «с» статьи 77 в систему опеки могли быть включены также территории, отторгнутые от вражеских государств в результате второй мировой войны, и территории, добровольно переданные государствами, ответственными за их управление. Пункт «с» так и остался нереализованным. Что же касается пункта «b», то он был использован лишь в одном случае — для бывшей итальянской колонии Сомали.

Система опеки распространялась на следующие территории: Британский и Французский Камерун, Британское и Французское Того, Танганьику, Руанда-Урунди, Новую Гвинею, Науру, Западное Самоа, острова Тихого океана к северу от экватора (Маршалловы, Марианские и Каролинские), Сомали.

Суть соглашений об опеке над этими территориями заключалась в следующем. В них определялась управляющая власть. Как правило, это было одно государство. Далее перечислялись условия, на которых осуществляется управление. Обычно речь шла о передаче управляющим органам всей полноты административной, законодательной и судебной власти над территорией.

Сходство положения подопечных территорий с положением колоний усиливалось в связи с тем, что в ряде соглашений предусматривалось объединение их с близлежащими колониями. Такого рода пункты содержались, например, в соглашениях для тихоокеанских подопечных территорий США.

Во всех соглашениях провозглашалась гарантия прав и свобод населения. Однако последующие оговорки сводили их на нет.

Статья 76(d) устанавливала принцип «открытых дверей» для подопечных территорий. Однако он прямо нарушался в ряде соглашений. Так, США — ревнители соблюдения этого принципа, когда речь идет о чужих владениях, полностью игнорируют его на своих подопечных территориях в Тихом океане. В пункте 1 статьи 8 соглашения об опеке над Марианскими, Каролинскими и Маршалловыми островами говорится, что физические и юридические лица любого государства — члена ООН пользуются на подопечной территории правами не меньшими, чем физические и юридические лица любого другого государства — члена ООН, за исключением представителей управляющей власти. Более того, пункт 2 статьи 8 запрещал распространение принципа «открытых дверей» на воздушные сообщения других государств с подопечными территориями. «Предоставление таких прав, — указывается в статье, — должно быть особо оговорено в соглашения между управляющей властью и государством, которому принадлежат самолеты».

Если права управляющей власти были сформулированы в соглашениях более или менее определенно, то их обязанности в отношении подопечных территорий формулировались крайне туманно, в самой общей форме.

В соглашениях об опеке предусматривалась возможность направления в подопечные территории инспекционных комиссий ООН. Исключение составляли подопечные территории США. В статье 14 отмечалось: «Положения статей 87 и 88 Устава ООН будут применяться к подопечной территории при условии, если управляющая власть найдет возможным распространить их на любую область, в том числе такую, которая время от времени будет считаться закрытой в целях безопасности».

Нетрудно заметить, что представленные государствами-опекунами тексты соглашений в принципиальных частях своих нарушали положения Устава ООН. Ясно поэтому, что СССР выступил с критикой таких соглашений.

Советский Союз считал соглашения об опеке незаконными и на I сессии Генеральной Ассамблеи высказался против их одобрения. Однако колониальным державам все-таки удалось добиться одобрения восьми соглашений. На их основе Генеральная Ассамблея 14 декабря 1946 г. провела выборы в Совет по опеке. Советский Союз, исходя из того, что соглашения по опеке противоречат Уставу ООН и поэтому не могут быть основой для создания Совета по опеке, не принял участия в выборах Совета и отказался в нем работать. Лишь с апреля 1948 г. СССР стал работать в Совете по опеке, но это, конечно, ни в коей мере не означало изменения принципиальной позиции Советского Союза в отношении оценки соглашений об опеке.

III

Поскольку в ходе дальнейшего изложения нам придется подробно останавливаться на вопросе о практическом применении системы опеки в Микронезии, необходимо хотя бы кратко охарактеризовать ее механизм.

Субъектами системы опеки являются Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности, Совет по опеке и управляющие власти. Компетенция их определена в главе XII Устава ООН. На Генеральную Ассамблею возложены функции ООН в отношении соглашений об опеке над территориями, не отнесенными к числу стратегических. С этой целью Генеральная Ассамблея уполномочена: 1) принимать отчеты, представляемые управляющей властью; 2) принимать петиции и рассматривать их, консультируясь с управляющей властью; 3) устраивать периодические посещения соответствующих территорий под опекой в согласованные с управляющей властью сроки; 4) предпринимать упомянутые и другие действия в соответствии с условиями соглашения об опеке.

На Совет Безопасности возлагаются все функции ООН в отношении соглашений по опеке над территориями, имеющими стратегическое значение.

Совет по опеке, орган, действующий под руководством Генеральной Ассамблеи и помогающий ей в выполнении возложенных на нее обязанностей в отношении подопечных территорий (статья 85, пункт 2), наделен теми же полномочиями (статья 87), что и Генеральная Ассамблея.

На основании статьи 22 Устава ООН, разрешающей Генеральной Ассамблее образовывать такие вспомогательные органы, какие она сочтет необходимыми для осуществления своих функций, был создан Комитет по опеке, или Четвертый комитет Генеральной Ассамблеи. Этот орган обсуждает все касающиеся несамоуправляющихся территорий вопросы, которые выносятся на рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Состав Четвертого комитета не отличается от состава самой Генеральной Ассамблеи: в кем представлены все члены ООН. Однако решения, принятые Комитетом, не принимаются Ассамблеей автоматически потому, что в Комитете достаточно простого большинства голосов, а на Генеральной Ассамблее требуется большинство в две трети. Таким образом, решение, утвержденное в Комитете, вполне может быть отвергнуто при рассмотрении его на Генеральной Ассамблее, что на практике и происходило.

Совет по опеке состоит только из членов ООН. В него входят: 1) члены ООН, управляющие территориями под опекой; 2) постоянные члены Совета Безопасности, не управляющие территориями под опекой; 3) такое число других членов ООН, избранных Генеральной Ассамблеей на трехгодичный срок, какое может оказаться необходимым для того, чтобы общее число членов Совета распределялось поровну между членами ООН, управляющими и не управляющими территориями под опекой.

В соответствии со статьей 90 Устава Совет по опеке принял свои собственные правила процедуры: Совет собирается ежегодно на две сессии — в январе и в июне; сессии созываются в месте пребывания ООН, за исключением тех случаев, когда согласно предыдущему решению Совета или по требованию большинства его членов устанавливается иное место.

Предварительная повестка дня каждой сессии составляется генеральным секретарем Совета, консультирующимся с председателем Совета. Каждый член Совета назначает своим представителем в Совете одно «особо квалифицированное лицо». Члены ООН, не являющиеся членами Совета, но предложившие на его рассмотрение какие-либо вопросы, имеют право прислать на соответствующее заседание Совета своих представителей для участия (без права решающего голоса) в обсуждении этих вопросов. Представители специализированных учреждений ООН могут принять участие (без права решающего голоса) в дискуссиях в тех случаях, когда это предусмотрено в соглашениях между ООН и специализированными учреждениями.

В начале каждой январской сессии Совет избирает председателя и его заместителя. Выборы их производятся тайным голосованием и отдельной баллотировкой. Вообще же голосование в Совете открытое. Председатель Совета наделен большими полномочиями. Он фактически руководит ходом прений.

По вступлении в силу каждого соглашения об опеке Совет посылает соответствующей управляющей власти анкету для разработки в соответствии с положениями статьи 88 Устава ООН. Управляющая власть представляет Совету ежегодные отчеты, составленные на основании этой анкеты. Управляющая власть назначает особого представителя с тем, чтобы тот присутствовал при обсуждении отчета. Представитель может участвовать без права решающего голоса в рассмотрении и обсуждении отчета, но не в обсуждении конкретных заключений по отчету.

Совет по опеке учреждает Постоянный комитет по петициям из шести членов для предварительного рассмотрения письменных и устных петиций. Соответствующая управляющая власть имеет право назначить специального представителя, который присутствует при обсуждении петиции, касающейся этой власти.

Генеральный секретарь сообщает соответствующим управляющим властям и лицам, подавшим петиции, о мерах, принятых Советом по каждой петиции, и направляет им официальные отчеты открытых заседаний, на которых эти петиции рассматривались.

Совет по опеке в соответствии с условиями соглашений об опеке организует периодическое посещение подопечных территорий миссиями ООН, определяет круг вопросов, которыми должна заниматься миссия, и дает ей необходимые инструкции. Миссия направляет Совету доклады о посещении подопечной территории. Доклад и решения или соображения Совета относительно каждого такого доклада и замечания, представленные соответствующей управляющей властью, могут быть опубликованы, причем форма и время публикации определяются Советом.

Совет имеет право проводить, по соглашению с управляющей властью, специальные обследования или расследования, когда он признает, что это желательно.

Совет ежегодно представляет Генеральной Ассамблее общий доклад о своей работе и о выполнении им своих функций. Доклад содержит обзор положения на каждой подопечной территории за истекший год.

В разделе общих докладов, которые относятся к положению на подопечных территориях, используются сведения готовых докладов управляющих властей и другие имеющиеся источники информации: петиции, доклады миссий и результаты всех специальных обследований или расследований. В общие доклады включаются также заключения Совета относительно осуществления положений и толкования глав XII и XIII Устава ООН и соглашений об опеке, а также те предложения и рекомендации относительно каждой подопечной территории, о которой Совет выносит соответствующее решение.

Совет поручает председателю, его заместителям или кому-либо из членов представлять Совет при рассмотрении его докладов Генеральной Ассамблеей.

Совет по опеке в случае необходимости пользуется содействием Экономического и социального совета, специализированных учреждений ООН и соответствующих межправительственных региональных органов.

Таким образом, наблюдение ООН за выполнением соглашений об опеке осуществляется следующим образом: 1) рассматриваются доклады управляющих властей; 2) рассматриваются петиции; 3) посылаются инспекционные миссии.

Однако колониальные державы всегда стремились тормозить организацию контроля за выполнением соглашений об опеке. Это проявлялось при разработке анкет, организации рассмотрения петиций, посылке выездных миссий на подопечные территории.

Если руководящими и контролирующими органами международной системы опеки являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и Совет по опеке, то на деле осуществляет опеку управляющая власть. Однако Устав ООН не определяет основные обязанности управляющей власти. Статья 84 Устава указывает лишь на то, что в «обязанности управляющей власти входит обеспечение такого положения, при котором территория под опекой играла бы свою роль в поддержании международного мира и безопасности». Дважды (в статьях 79 и 81) Устав отсылает к индивидуальным соглашениям об опеке. Но в индивидуальных соглашениях, как мы видели, обязанности управляющей власти сформулированы в самой неопределенной форме.

Международная система опеки никогда не охватывала большого количества районов. При создании в нее было включено 11 территорий с населением 22,6 млн.

Просуществовала эта «новинка» колониализма недолго. К 1976 г. на нашей планете осталась лишь одна подопечная территория: Марианские, Каролинские и Маршалловы острова, население которых составляет 115 тыс., да и здесь система опеки доживает последние дни.

Достижение независимости подопечными территориями, как и весь процесс деколонизации после второй мировой войны, явилось результатом мощного подъема национально-освободительного движения угнетенных народов, а отнюдь не деятельности управляющих держав. Если бы эти последние определяли развитие событий, то колониальная система до сих пор оставалась бы незыблемой. Убедительное свидетельство этого — история колониализма в Микронезии, начавшаяся еще на заре XVI в.