Сборник проблемных законодательных практик, затрудняющих развитие Севера и Арктики

6. Поддержка независимых участников розничного рынка моторных топлив

Наименование законодательного акта

Федеральный закон от 21.11.2011 N 325-ФЗ «Об организованных торгах», Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-Ф3 «О защите конкуренции».

Описание нормы

Согласно Статье 17 «Заявки, подаваемые на организованных торгах» содержание заявок, подаваемых на организованных торгах, и порядок их подачи и отзыва определяются правилами организованных торгов, то есть правилами биржи. Согласно правилам биржи безадресные заявки являются анонимными19.

Предложения по ограничению доступа трейдеров к товарно-сырьевой бирже прямо противоречат закону «О защите конкуренции»: «…недобросовестная конкуренция – любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам – конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации…». Иными словами, попытка ограничить трейдеров в осуществлении торговли и есть недобросовестная конкуренция.

Последствия для районов Севера и Арктики

На фоне резкого повышения цен на моторное топливо весной 2018 года остро встал вопрос выживания 2500 независимых АЗС в Сибирском федеральном округе и Уральском федеральном округе. Закрытие предприятий, занимающихся розничной реализацией автобензина и дизельного топлива, приведет к ряду социально-экономических последствий, чреватых для стабильности регионов.

Пояснения

Одна из особенностей работы независимых АЗС для того, чтобы иметь прибыль хотя бы 2—3%, необходимо продавать минимум 2,25 тонны топлива в сутки. В настоящее время в Сибири немало АЗС, реализующие объем около 1,8 или 1,2 тонны в сутки. Если цены на топливо растут, местные жители скорее поедут в районный центр к конкурентной АЗС (принадлежащей нефтяному гиганту) терпя неудобства, чем продолжат закупать бензин с АЗС, расположенной ближе к дому с более высокой ценой на топливо. Цены на топливо, оказались даже выше тех, что прогнозировали эксперты ФАС20 и специалисты нефтехимической отрасли.21 Если независимый оператор конкурирует с крупной компанией в больших городах, то жители просто переключаются на конкурента, даже не неся транспортных издержек.

Операторы реализуют автобензин и дизельное топливо на розничном рынке, и для них торговля в убыток является неизбежным путем к банкротству: происходит реализация топлива в небольших объемах – менее 75 тонн в месяц, в настоящее время в одном только Алтайском крае таких АЗС не менее 9522.

Вопрос о регулировании цен на моторное топливо так или иначе задевает тех или иных участников всей цепочки «производитель – конечный потребитель» или вовсе противоречит законодательству. Навязывание вертикально-интегрированным нефтяным компаниям высоких норм отгрузок топлива на внутренний рынок ведет к недополученной прибыли в условиях, когда экспорт нефтепродуктов выгоднее предложений внутри страны. Экстренные меры вроде снижения акцизов на автобензин при этом не являются окончательным решением проблемы, а выступают лишь в роли промежуточного конъюнктурного (антикризисного) действия.23

Закрытие независимых предприятий реализующие автобензин и дизельное топливо приведет к серьезным последствиям. Во-первых, при закрытии АЗС неизбежно исчезнут рабочие места не только на самой автозаправочной станции, но и в сервисных компаниях, занимающихся перевозкой и хранением топлива, обслуживанием профильного оборудования и электротехнических систем, строительством, что приведет к ухудшению социально-экономической ситуации. Во-вторых, возможен резкий рост расходов конечных потребителей, поскольку АЗС ВИНК (вертикально интегрированные компании) существуют далеко не во всех районах Алтайского края, Красноярского края, Иркутской области и практически отсутствуют в Республиках Алтай и Тыва.

Дополнительно, закрытие независимых АЗС приведет к росту транспортных издержек. Более того, продолжение работы независимых АЗС с использованием незаконных практик окажет еще более пагубное воздействие: недолив топлива, продажа топлива, не соответствующего стандартам Таможенного союза и т. д.

Предложение по изменению нормы

Одним из решений могло бы стать повышение экспортной пошлины и снижение НДПИ, однако это прямо противоречит т.н. «налоговому маневру».24 Предложение же участникам диверсифицировать свой бизнес и извлекать прибыль не из продажи моторных топлив, а из продаж сопутствующих товаров и услуг также лишь ограниченно применимо. Во-первых, продажа таких высокомаржинальных продуктов, как алкогольные напитки, запрещена на АЗС.25 Во-вторых, для построения эффективного розничного бизнеса необходимы значительные оборотные средства, которых у многих участников нет. В-третьих, сомнительно, что при завышенных по сравнению с обычными розничными ценами, необходимыми для компенсации финансовых потерь при продаже топлива, сопутствующие товары и услуги будут повсеместно пользоваться спросом.

Предложение самих участников рынка раскрывать информацию о продавцах на бирже26 можно признать сравнительно эффективной и способной дать определенный эффект; это потребует внесения изменения в Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ «Об организованных торгах». Очевидно, раскрытие информации о продавцах совместно с тщательным мониторингом со стороны ФАС (речь в первую очередь об адресных сделках и спекуляциях) и выявлением подлинных причин, по которым доля поставок с других НПЗ27, расположенных в Сибири, столь незначительна, может улучшить ситуацию на оптовом, мелкооптовом и розничном рынках автобензина и дизельного топлива.

Полноценное же решение проблемы стабильного обеспечения потребителей моторным топливом и поддержания настоящей конкуренции на рынке невозможно свести к правкам одного законодательного акта. Здесь необходима последовательная реализация комплексной экономико-производственной политики, в основе которой происходит:

– стимулирование развития существующих малых (независимых) нефтяных компаний и создание новых участников рынка;

– дробление существующих ВИНК (с последующей приватизацией некоторых «дочек»);

– регулирование обязательных поставок сырой нефти на внутренний рынок со стороны крупнейших добывающих компаний (в первую очередь входящих в корпоративные контуры нынешних ВИНК),

– проведение налоговой реформы, в основе которой – децентрализация рентных доходов, налогообложение финансового результата, формирование региональных ресурсных (нефтяных) фондов.28

7. Поддержка малых нефтяных компаний

Наименование законодательного акта

Федеральный закон от 21.02.1992 N 2395—1 ФЗ «О недрах».

Федеральный закон от 24.07.2007 N 209 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Постановление Правительства РФ от 04.04.2016 N 265 «О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства».

Описание нормы

Малые нефтяные компании (далее – МНК) не попадают в категорию субъектов малого и среднего предпринимательства, соответственно, не попадают под действие закона №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Согласно статье 4 «категории субъектов малого и среднего предпринимательства», существует три ограничения, по которым предприятия может быть отнесено к категории малых с средних: тип (или статус) предприятия, среднесписочная численность работников, доход от предпринимательской деятельности. Согласно постановлению Правительства РФ от 04.04.2016 N 265: «Установить предельные значения дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, определяемого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, суммируемого по всем осуществляемым видам деятельности и применяемого по всем налоговым режимам, для следующих категорий субъектов малого и среднего предпринимательства:

– микропредприятия – 120 млн. рублей;

– малые предприятия – 800 млн. рублей;

– средние предприятия – 2 млрд. рублей».

Сейчас в России малые и средние нефтяные компании добывают по 150—350 тыс. тонн в год, соответственно, доход компании больше «допустимого» для категорий субъектов у малого и среднего предпринимательства.

Последствия для районов Севера и Арктики

Сегодня в Западной Сибири простаивают тысячи скважин, способных давать 0.5—5 т нефти в день. Дальнейший вывод из эксплуатации действующих сегодня низкорентабельных скважин лишь ухудшит перспективы извлечения нефти, поскольку при консервации скважины с последующим повторным вводом в эксплуатацию и сохранением прежних технологий, объемы нефти, доступные для извлечения, значительно сокращаются.

Неформальная дискриминация со стороны ВИНК с одной стороны ставит их в заведомо невыгодное положение, с другой – приводит к значительным экономическим потерям как у конечных потребителей, так и у государства в целом.

Пояснения

На долю вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) приходится более 95% добываемой в РФ нефти, что, например, резко отличает нашу страны от Канады, где 30% добычи приходится на малые нефтяные компании. В России около 150 предприятий МНК29 – в десятки раз меньше, чем в США. В настоящее время МНК, а также нефтяные компании с участием иностранного капитала вынуждены вести свою основную производственную деятельность в условиях явной и при этом зарегулированной законодательно дискриминации.

Нефтяные компании с участием иностранного капитала, привносят наиболее современные управленческие и производственные практики, позволяющие успешно эксплуатировать старые и/или небольшие месторождения. В России МНК с участием иностранного капитала подвергается дополнительной дискриминации в сфере разработки шельфовых месторождений30. Также отечественные МНК выглядят неконкурентоспособными для реализации подобных проектов31.

В то же время даже в тяжелых условиях нефтедобычи в старых нефтяных районах государство может получать значительные доходы, что должно уже являться достаточным основанием для поддержки МНК.32 Помимо создания новых рабочих мест и выплаты налогов в региональный бюджет, одной из основных причин поддержки МНК является облегченное на управленческом уровне внедрение передовых производственных и иных практик, обеспечивающие повышение эффективности нефтедобычи (особенно характерно для нефтяных компаний с участием иностранного капитала). Это особенно важно для староосвоенных33 нефтяных районов, при соблюдении экологических нормативов. Также это актуально для обеспечения быстрого (в пределах 6 месяцев) освоения очень мелких разведанных месторождений (до 10 млн. т).

Реализацию конкретных практических шагов, направленных на стимулирование развития МНК, необходимо проводить с учетом того положительного опыта, который уже накоплен в настоящее время в Удмуртии и Татарстане, где добычей нефти занимаются более 30 малых нефтяных компаний (Таблица 1).

Источник: ЦДУ ТЭК, «Ассонефть», Росгеолфонд

Уникальность опыта Татарстана заключается в том, что местная ВИНК (ПАО «Татнефть») охотно взаимодействует с региональными МНК, не угрожая им недружественным поглощением (даже в случае эксплуатации высокорентабельных по местным меркам месторождений). ВИНК и МНК сотрудничают при решении логистических задач, в первую очередь – транспортировки нефти на местные НПЗ. Формируют запросы на выполнение нефтесервисных работ, что позволяет МНК избежать необходимости тратить финансовые и людские ресурсы на формирование собственных служб, способных решать все сервисные проблемы. Подобная практика, очевидно, подходит только крупным независимым нефтяным компаниям, вроде Иркутской нефтяной компании, которые отечественные специалисты зачастую не относят к числу МНК в силу значительных объемов добычи нефти. Подобное сотрудничество тем более представляется целесообразным, что более 70% месторождений нефти относится к категории мелких, зачастую – с трудноизвлекамой нефтью.

На МНК Татарстана приходится более 20% добываемой в регионе нефти. Более того, МНК обеспечивают прирост добычи несмотря на более высокую стоимость добычи.34

Предложение по изменению нормы

В качестве предложения, практическая реализация должна вестись при внесении ряда правок и дополнений к закону «О недрах»35 и Налоговому кодексу36:

– уменьшение и/или сохранение понижающих коэффициентов на НДПИ для МНK;

– повышение размера льготной выработки (от 5% в большую сторону в зависимости ряда параметров, в том числе местоположения и размера месторождений, геологических условий, качества нефти и пр.). При этом необходимо уйти от практики персонифицированного представления льгот – явления, порожденного как отсутствием правовых регуляторов, так и лоббизмом тех или иных участников рынка;

– решение проблемы допуска МНК к транспортной инфраструктуре, а также нефтепереработке, в том числе путем внесения правок, касающихся подготовки и транспортировки нефти, с последующим принятием законопроекта «О магистральном трубопроводном транспорте». В свою очередь ФАС должна более строго следить за тем, чтобы перерабатывающие структуры ВИНК закупали нефть у добывающих участников рынка по рыночным же ценам;

– выполнение государством роли гаранта погашения кредитов, предоставляемых МНК коммерческими банками на покупку отечественного оборудования,

– отказ от практики показательно-пренебрежительного отношения к МНК37: необходимо развитию МНК придать статус одной из основных целей государственной производственной политики в нефтяной отрасли. Возможно также применение т.н. «канадского метода»38.