Стратегическое планирование и контроллинг

1.1. Макроэкономическое планирование в условиях рыночных отношений

В общепринятом понимании планирование – это «один из методов экономического управления. Заключается в разработке и практическом осуществлении планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения… Основными методами планирования являются балансовый, нормативный и программно-целевой».[1] По своему назначению и содержанию планы могут быть директивными, индикативными, стратегическими и тактическими.

В СССР в условиях жесткой централизованной системы государственного управления действовала система директивного планирования. Плановые задания устанавливались по народному хозяйству страны, далее они дифференцировались по отраслям, по территориям и по конкретным предприятиям. Россия располагает значительным историческим опытом государственного планирования развития народного хозяйства. Прежде всего, это пятилетние народнохозяйственные планы СССР и союзных республик. Примером специализированного отраслевого плана может служить план ГОЭЛРО. С 1930-х гг. стали разрабатываться крупные региональные программы развития: Ангаро-Енисейская программа, программа «Большая Волга» и др.

При переходе к рыночной экономике распался единый централизованный порядок планирования и сложились два вида субъектов экономического планирования: хозяйствующие единицы и структуры государственной власти. С одной стороны, предприятия стали самостоятельно осуществлять все управленческие функции, включая определение целей и задач деятельности, установление стратегических и текущих планов, прогнозирование будущих тенденций развития, определение методов и инструментов управления. С другой стороны, одной из функций органов представительной и исполнительной власти является определение планов и программ социально-экономического развития страны и регионов. Методы и содержание планов в каждом случае имеют свои особенности.

Процессы планирования развития экономики имеют свою специфику в зависимости от ряда конкретных условий: от формы государственного устройства; от заданных границ во времени и в пространстве; от характера конкретного объекта, субъекта и предмета планирования и прогнозирования; от уровня математического, технологического и иного ресурсного обеспечения.

Планирование представляет собой сложный процесс. Это связано с множественностью факторов внутренней и внешней среды и значительной степенью их неопределенности, а также с необходимостью выбора оптимального методического аппарата, с формированием целевых плановых показателей, которые должны быть конкретными и измеримыми.

Определяя особенности различных видов планов, следует рассмотреть прежде всего директивные и индикативные планы. Директивные планы, широко практиковавшиеся в СССР, имели силу юридического закона, адресный характер и были обязательны для исполнителя. При этом участие исполнителя в формировании плана являлось ограниченным.

В рыночных условиях директивные планы в своем традиционном виде практически не находят применения. Методы директивного планирования трансформировались в новые формы. Примерами тому могут служить планы по закупкам товаров для государственных нужд, планы развития инфраструктуры городов, производственные планы унитарных и казенных предприятий и др.

Индикативное планирование отличается тем, что цели социально-экономического развития определены в виде конкретных параметров (индикаторов), достижение которых обеспечивается специально разработанными, преимущественно косвенными, экономическими мерами государственного воздействия на поведение участников рыночных отношений. Основными индикаторами являются: 1) характеристики темпов роста, изменения структуры и эффективности экономики, развития внешнеэкономических связей; 2) показатели динамики финансовой системы и денежного обращения, развития рынка ценных бумаг, движения цен; 3) показатели изменения занятости и уровня жизни населения, развития социальной сферы и т. д.

Для хозяйствующих субъектов показатели государственного индикативного плана имеют лишь рекомендательный характер. Государство стимулирует реализацию задач индикативного плана методами косвенного воздействия через систему налогообложения, кредитования, с помощью субсидий, размещения государственных заказов и др. Таким образом, индикативный план является, по существу, планом-прогнозом.

Для составления индикативного плана требуется проведение информационно-аналитической работы, результаты которой позволяют оценить стартовый потенциал, характер влияния внутренних и внешних факторов, сформировать сценарий развития в будущем, определить количественные значения индикаторов на плановый период. Этот процесс требует использования достаточно сложного научно-методического аппарата, в нем интегрированы исследования, относящиеся к разным направлениям экономического анализа. В рамках существующей структуры органов исполнительной власти организовать подобную работу достаточно сложно. В этих условиях необходимо искать методы совершенствования индикативного планирования.

Можно предположить, что система контроллинга является тем механизмом, который способствовал бы созданию условий для развития практики индикативного планирования в сфере государственного регулирования экономики. Действительно, такие свойства контроллинга, как гибкость, адаптивность, способность собрать воедино разнородные элементы экономической системы, в наибольшей мере соответствуют сущности индикативного планирования.

Кроме разграничения директивного и индикативного планирования, широко применяется классификация планов по следующим критериям: 1) по временному горизонту планирования: долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные (текущие); 2) по кругу решаемых проблем: стратегические, тактические.

Традиционное разграничение долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов соответствует такой направленности управленческой деятельности, в которой сочетается решение текущих задач с одновременным созданием предпосылок для достижения крупномасштабных целей в будущем. Существуют принципиальные различия в содержании и способах формирования плановых значений числовых показателей в условиях долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования. Наиболее сложным является формирование долгосрочных планов, что обусловлено значительной ролью факторов неопределенности. В долгосрочных планах трудно определить точные числовые индикаторы на отдаленную перспективу.

Стратегическое планирование должно состоять в определении долгосрочных основополагающих целей и установлении путей их достижения. При составлении стратегического плана необходимо учитывать наиболее вероятные изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта, разрабатывать комплексы мероприятий, направленных на смягчение действия негативных и усиление влияния позитивных факторов. В практике государственного управления экономикой России представлены лишь отдельные элементы стратегического планирования. Предстоит большая работа по определению способов решения организационных, методических и ресурсных задач, возникающих при создании системы стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях. Тактическое (оперативное) планирование распространяется на частные вопросы, решение которых необходимо для достижения стратегических целей. Оно осуществляется в форме разработки краткосрочных планов развития конкретных элементов социальной инфраструктуры, отдельных аспектов развития экономических систем.

При разработке планов, относящихся к разному территориальному уровню, важным условием является их взаимосогласование. Необходимость единства федерального и территориального аспектов планирования и прогнозирования развития экономики четко выражена в следующей формулировке: «Экономика России – не монообъект, а пространственный (многорегиональный) организм, функционирующий на основе вертикальных (центр – регионы) и горизонтальных (межрегиональных) экономических взаимодействий и входящий в систему мирохозяйственных связей».[2]

В отраслевом аспекте актуальным является дифференцированный подход к планированию. Прежде всего речь идет о таких сферах, как космические исследования, сырьевой и аграрный сектор, обрабатывающая промышленность, область высоких технологий, фундаментальная наука, образование, здравоохранение. Главная проблема заключается в том, что существенно различаются, а подчас и трудно совместимы цели развития указанных сфер. Таким образом, государственное планирование социально-экономического развития сопряжено с необходимостью взаимного согласования интересов разных сторон общественной жизни и обоснования выбора приоритетных задач.

В практике планирования важнейшей предпосылкой качественного выполнения этих работ является использование научно обоснованной методологии. Последняя включает вопросы методики формирования целей и приоритетных задач развития экономики, определение принципиальных требований, которым должен отвечать процесс планирования.

Вопрос о принципах планирования относится к числу основных при формировании методологии планирования. В научных трудах, затрагивающих вопросы государственного планирования, этому вопросу всегда уделяется внимание, но рассматривается он с разной полнотой его охвата и степенью детализации.[3] Комплекс принципов планирования, рассматриваемых в научных публикациях, может быть изложен в виде следующего перечня.

1. Научность – означает научную объективность и достоверность; применение методов, отвечающих целям исследования; правильность выбранной методологии.

2. Целенаправленность – обоснование приоритетных направлений социально-экономического развития и стратегического выбора; формирование комплекса стратегических целей развития; определение приоритетных функций видов деятельности.

3. Социальность – при формировании стратегических целей и механизмов их реализации приоритетными являются решения, обеспечивающие повышение качества жизни и защиту интересов населения.

4. Комплексность – означает необходимость рассмотрения всех элементов планирования во взаимосвязи; рассмотрение всех факторов и социально-экономических характеристик в их целостности; на представительные и исполнительные органы управления ложится вся полнота ответственности за разработку и осуществление комплексного развития; реализация принципов комплексности неразрывно связана с соблюдением принципов иерархичности.

5. Системность – означает, что системный подход является одним из методов стратегического планирования, который обеспечивает соблюдение требований устойчивости, динамичности, гибкости, структурной сбалансированности. Стратегическое социально-экономическое планирование является подсистемой системы управления государством, регионом, муниципальным образованием. При разработке плана необходимо учитывать внешние и внутренние факторы, все предпосылки и ограничения в условиях социально-экономического развития, взаимозависимости в развитии стран мира и регионов страны. Также существует необходимость рассмотрения сложной социально-экономической системы, состоящей из множества взаимосвязанных элементов (подсистем, компонентов) различного иерархического уровня. Принцип системности тесно связан с принципом комплексности.

6. Адаптивность – возможность при планировании и формировании стратегического выбора учитывать происходящие изменения внешней среды путем гибкой корректировки целей, приоритетов и способов их реализации, модификации механизмов обратных связей.

7. Вариантность – означает, что при разработке концепции и при прогнозировании развития социально-экономических систем необходима вариантная проработка, вытекающая из реально существующей ситуации и предполагаемых изменений внутренних и внешних условий развития системы на перспективу; в каждом варианте должны быть согласованы оценки условий, цели развития и механизмы их достижения; в конечном итоге отбирается наилучший из всех возможных вариантов развития.

8. Эффективность – понимается как необходимость доказательства того, что сформированный набор целей экономического развития, приоритетных функций, намеченных путей реализации плана обеспечит наилучший результат при наименьших затратах.

9. Минимизация риска – означает, что при формировании плана должны быть оценены различные риски в будущем, необходимо прогнозирование рисков и их учет при сравнительном анализе вариантов плана, при принятии решения о конечном выборе варианта плана.

10. Баланс интересов – это многозначное понятие, предполагающее нахождение консенсуса между властными структурами, властью и бизнесом, профессиональными и общественными группами населения по вопросам о выборе приоритетных стратегических целей и механизмов их практической реализации, обеспечение согласованности и непротиворечивости федеральных, региональных и местных интересов.

11. Легитимность – это обязательность рассмотрения и принятия разработанных проектов концепций, программ, планов социально-экономического развития органами представительной власти соответствующего уровня государственного управления.

12. Демократичность – означает гласность и открытость хода и результата работ по формированию концепций, программ, планов с привлечением научной общественности и населения к рассмотрению и экспертизе проектов документов. Принцип демократичности тесно связан с принципами легитимности и баланса интересов.

13. Профессионализм – обеспечивается специальной подготовкой участников работ, созданием необходимой методологической и информационной базы, организацией независимой экспертизы с привлечением к разработке профессионалов, специализирующихся по соответствующей проблематике.

14. Принцип «первого руководителя» – означает участие в ходе работ или их оценке «первых лиц» соответствующего уровня государственного управления. Вопросы сравнительной оценки стратегических альтернатив и окончательного выбора являются прерогативой высших руководителей соответствующих органов управления, несущих, в конечном счете, всю полноту ответственности за результаты социально-экономического развития отрасли, региона, страны.

15. Принцип инновационности – означает использование в процессе планирования технологических инноваций, особенно современных информационных технологий; создание эффективных организационных форм выполнения работ; обоснование и обеспечение механизмов экономического взаимодействия между заинтересованными субъектами управления и хозяйствования; обеспечение нормативной базы планирования, отвечающей международным стандартам; научные инновации, основанные на результатах фундаментальных и прикладных исследований в области проблем стратегического планирования и социально-экономического развития.

Комплекс рассмотренных принципов является достаточно полным, но неоднородным по содержанию. Поэтому необходимо классифицировать эти принципы (см. табл. 1).

Таблица 1. Классификация принципов планирования.[4]

Обязательным требованием к государственным институтам (органам), ответственным за разработку экономических планов, является обеспечение прозрачности и подконтрольности обществу процесса планирования. Обеспечение прозрачности планов должно достигаться путем их публикации в открытой печати, обсуждения в СМИ, а также посредством соблюдения четкости, конкретности и ясности формулировок основных положений и пунктов плана. Для достижения подконтрольности планов обществу было бы целесообразно привлекать общественность к обсуждению планов, к их критической оценке, поощрять инициативу населения, предпринимательских структур, представителей науки по соучастию в процессе государственного планирования. Важно было бы создавать условия для оценки общественностью хода выполнения плана и для анализа причин отклонения от плановых заданий. Естественно, не все виды планов в равной мере целесообразно выносить на суд общественности. В наибольшей мере достоянием общественности должны становиться социальные планы, непосредственно затрагивающие личные интересы всех членов гражданского общества.

Качество разрабатываемых планов социально-экономического развития зависит от ряда условий, важнейшими среди которых являются:

1) степень обеспеченности (высокая, ограниченная, нестабильная и т. д.) материальными, природными, научно-техническими, финансовыми, интеллектуальными и иными ресурсами;

2) уровень конкурентоспособности страны, региона, отрасли, вида производства (наличие конкурентных преимуществ, недостаточная или низкая конкурентоспособность на внутреннем рынке, на различных видах внешних рынков);

3) соотношение механизмов рыночного саморегулирования и государственного регулирования и возможности его оптимизации;

4) особенности соотношений роли рыночных и нерыночных (государственных, общественных и др.) институтов;

5) наличие и характер комплекса инструментов, используемых на разных этапах планирования, что также является одним из существенных условий успешного процесса разработки планов; к числу таких инструментов следует отнести метод контроллинга.

Внедрение метода контроллинга в практику государственного планирования можно было бы рассматривать как одно из направлений совершенствования методологии государственного планирования в сфере макроэкономических процессов. Учитывая, что основы контроллинга разработаны и достаточно широко используются в мировой практике на уровне хозяйствующих единиц, задача его внедрения в сферу государственного управления ограничивалась бы определением способов адаптации традиционной модели контроллинга к новой сфере его использования. Применение метода контроллинга, при условии соответствующей его корректировки, позволило бы организовать подготовку планов на основе качественной методической и информационной поддержки по ключевым вопросам макроэкономического планирования. В рамках контроллинга можно было бы интегрировать, более тесно согласовать и координировать такие функции предплановых разработок, как анализ, диагностика, а также осуществлять мониторинг, контроль и оценку исполнения планов.

Только на уровне государственных планов было бы возможно обеспечить согласование и взаимный компромисс интересов субъектов экономической деятельности в различных сферах. Конфликт интересов лежит, прежде всего, в области распределения ресурсов: материальных, финансовых, организационно-правовых, интеллектуально-кадровых. Аналогичные противоречия возникают при разграничении позиций планов федерального и регионального уровня. Эффективным средством преодоления этих противоречий и предпосылкой оптимальности планов может служить проведение предварительного комплексного анализа ситуации в рамках предплановых разработок.

При разработке государственных планов экономического развития необходимо сначала провести комплексный анализ: определить возможные траектории развития внешней среды, оценить внутренний потенциал, возможные риски и преимущества и т. д. Итоги такого анализа обретают наибольшую ценность, если они интегрированы в единую систему взаимосвязанных информационно-аналитических блоков. Решение этих задач могло бы быть наиболее успешным в рамках контроллинга.

От правильности решений, которые принимаются на государственном уровне в порядке реализации долгосрочных и среднесрочных планов социально-экономического развития, зависит успех в реализации таких первостепенной важности задач, как минимизация внутренних и внешних угроз и безопасное устойчивое развитие экономики страны. К числу наиболее актуальных относятся следующие задачи:

♦ определение потенциальных возможностей развития экономических систем;

♦ оптимизация способов использования ресурсов: финансовых, материально-технических, людских и интеллектуальных;

♦ оценка возможных внутренних и внешних угроз;

♦ получение информации о влиянии основных факторов на экономическое развитие, таких, как производственная инфраструктура, конкурентная среда, структура и емкость внутренних и внешних рынков сбыта, обеспеченность финансовыми ресурсами и др.

Не менее сложным процессом является реализация плана, которая включает: а) размещение и приведение в действие ресурсной базы, которая должна использоваться с наибольшим эффектом; б) решение организационных вопросов государственного менеджмента; в) структурирование внешних и внутренних связей как механизма функционирования объектов планирования. На этапе реализации плана служба контроллинга могла бы обеспечивать оперативный контроль и мониторинг хода выполнения плана.

Наиболее совершенной базой для формирования плана социально-экономического развития является предварительно разработанный прогноз.

1.2. Прогнозирование и его роль при составлении планов развития экономических систем

В современной науке и практике сформировалось достаточно конкретное и однозначное понимание сущности прогноза и прогнозирования. В Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[5] представлено следующее определение: Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Развернутая формулировка содержится в проекте Федерального закона «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».[6] Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики и общества. Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации – деятельность органов государственной власти Российской Федерации по разработке, утверждению, исполнению, корректировке указанных прогнозов и их использованию в управлении развитием экономики, ее территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций.

Достаточно близкими к приведенным выше формулировкам являются следующие определения:

«Экономическое прогнозирование следует рассматривать как систему научных исследований количественного и качественного характера, направленных на выяснение тенденций развития экономических отношений и поиск оптимальных решений по достижению целей этого развития».[7]

«Прогноз – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объектов в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках их осуществления. Процесс разработки прогнозов называется прогнозированием».[8]

«Прогноз представляет собой предвидение, предсказание, основанное на определенных данных».[9]

«Большое значение для составления стратегического плана имеют инструменты планирования. Наиболее значимыми из них являются прогнозирование и составление перечня операций, подлежащих выполнению. Прогнозирование – это способ выявления тех процессов и событий, которые могут произойти в будущем в среде организации и оказать влияние на ее действия».[10]

«Прогноз – научно обоснованная гипотеза о вероятном будущем состоянии экономической системы и экономических объектов и характеризующих это состояние показателей. Разборку, составление прогнозов называют прогнозированием».[11]

Сопоставляя приведенные определения, можно выделить следующие общие положения. Во-первых, прогноз является научным представлением, гипотезой, способом предвидения будущего. Во-вторых, содержанием прогноза является информация о направлениях и тенденциях развития и о способах достижения поставленных целей.

Эти положения определяют сущность прогноза, но они недостаточны при оценке роли прогноза в процессе планирования. Необходимо акцентировать внимание на том, что прогноз, во-первых, формирует поле объективно достижимых целевых показателей развития экономической системы, за пределы которых не должны выходить показатели плана; во-вторых, прогноз ценен тем, что определяет возможные сценарии будущего развития, сравнительный анализ которых позволяет выбрать оптимальный вариант для планирования, в котором наилучшим образом сочетаются следующие критерии: соответствие целям, ресурсная обеспеченность, эффективность и минимизация рисков.

Из такого понимания связи плана и прогноза вытекает ряд требований к прогнозу.

1. Прогноз должен быть многовариантным.

2. В основе определения вариантов прогноза должны лежать:

♦ гипотезы об альтернативных моделях поведения субъектов экономических отношений;

♦ гипотезы о возможных изменениях внешнеполитических и внешнеэкономических условий;

♦ оценки возможных социально-экономических последствий реализации каждого варианта прогноза;

♦ оценки вероятности рисков и масштабов последствий наступления рисковых ситуаций для каждого варианта прогноза.

3. Оценка уровня достоверности прогноза (достоверный, относительно достоверный, возможный).

4. Взаимосогласование прогноза и будущего плана по временному и пространственному горизонту, по объекту планирования и прогнозирования.

5. В основе прогноза должна лежать научно обоснованная информация трех видов:

♦ о стартовых условиях будущего развития экономической системы;

♦ о возможных вариантах интенсивности экономических процессов в будущем;

♦ о возможных сочетаниях действия внешних и внутренних факторов в будущем.

6. Прогнозирование целесообразно организовать как непрерывный процесс, в ходе которого прогнозные параметры корректируются с учетом результатов развития за истекший период.

Следует отметить многофункциональность прогнозов. Государственные прогнозы содержат информацию, на которую органы законодательной и исполнительной власти опираются при формировании социально-экономической политики государства, при разработке концепции социально-экономического развития. Они также используются в качестве информационной базы для принятия конкретных решений в области экономической и социальной жизни общества.

Различия между планом и прогнозом определяются тем, что план имеет нормативный характер, а прогноз является вероятностной моделью будущего. Планирование представляет процесс создания модели состояния объекта в будущем с позиций:

1) достижения определенной цели;

2) долженствования, т. е. обязательности исполнения;

3) установления методов и способов достижения этого состояния.

Прогноз определяет ожидаемые перспективы развития объекта с учетом:

а) эффекта саморазвития объекта;

б) результата воздействия среды;

в) возможных альтернативных вариантов развития.

Стандартная схема взаимосвязи плана и прогноза предполагает предварительное составление прогноза. Далее на его основе разрабатываются планы экономического развития. Но этим не ограничивается роль прогноза в процессе планирования. По мере прохождения планового периода необходимо разрабатывать сценарии прогнозов на оставшийся период (или также на более отдаленную перспективу) с учетом состоявшейся реализации потенциальных возможностей развития. Кроме того, на основе уже составленного плана целесообразно разработать прогноз возможных вариантов последствий реализации данного плана.

В зависимости от условий функционирования экономических систем и целей их развития в будущем определяется конкретный вид прогноза. Предварительно дадим краткий обзор возможных видов прогнозов, которые классифицируются по нескольким признакам:

1) по горизонту времени различают краткосрочные (1–2 года), среднесрочные (3–5 лет) и долгосрочные (10 и более лет) прогнозы;

2) по уровню государственного управления прогнозы могут быть федеральными, региональными и местными;

3) по предметному содержанию различают ряд частных прогнозов: демографический, экологический, научно-технический, социальный, природных ресурсов, внешнеэкономический, отраслевой и т. д.; отдельно разрабатывается прогноз развития государственного сектора экономики;

4) в зависимости от направленности и интенсивности экономических процессов в будущем формируют несколько вариантов прогнозов:

а) высокий (оптимистический), ориентированный на наиболее благоприятный ход событий;

б) средний, соответствующий наиболее вероятным перспективам развития;

в) низкий (пессимистический), который возможен при наиболее неблагоприятных условиях развития экономической системы.

В связи с большой значимостью экономических прогнозов как инструмента государственного управления, и государственного планирования в том числе, необходимо на государственном уровне создавать предпосылки эффективности прогнозирования. Важнейшей из таких предпосылок является обеспечение соответствующей нормативно-правовой базы экономического прогнозирования, хотя на практике ситуация иная. Ныне действующий Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» был принят в 1995 г. Проект Федерального закона «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», подготовленный и представленный в апреле 2000 г. в Государственную Думу, на основании решения Президента Российской Федерации в феврале 2004 г. был снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Отсутствуют какие-либо иные нормативно-правовые акты, регулирующие экономическое прогнозирование, что затрудняет создание единой методологии и организационной системы научно обоснованного государственного прогнозирования.

Оценивая, в какой мере рассматриваемый Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – Закон) выполняет функцию правового обеспечения государственного прогнозирования, можно отметить следующее. В преамбуле Закона сказано, что он определяет цели, содержание и общий порядок разработки системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

О целях социально-экономических прогнозов в законе имеются следующие указания.

1. Их результаты используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

2. На основе прогнозов на долгосрочную перспективу разрабатываются:

а) концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

б) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

в) среднесрочная программа социально-экономического развития Российской Федерации.

3. Социально-экономический прогноз на предстоящий год вместе с другими документами представляется в Государственную Думу как обоснование проекта федерального бюджета.

По поводу содержания государственных прогнозов в п. 5 ст. 2 Закона указано: «Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения».

О порядке разработки прогнозов социально-экономического развития в Законе указано, что они разрабатываются на долгосрочную (10 лет), среднесрочную (3–5 лет) и краткосрочную (1 год) перспективу. Прогнозы разрабатываются по сферам деятельности (отраслевые, социальные, научно-технические, внешнеэкономические и др.), по территориальному горизонту (федеральные и региональные). В зависимости от влияния внешних и внутренних факторов формируется несколько вариантов прогноза. Более конкретно порядок разработки государственных прогнозов должен определяться Правительством Российской Федерации, однако среди известных нам опубликованных правительственных нормативно-правовых актов подобный документ не представлен.

Закон устанавливает периоды, на которые составляются государственные прогнозы социально-экономического развития, и определяет взаимосвязь таких экономических категорий, как: «прогноз социально-экономического развития» (прогноз); «концепция социально-экономического развития» (концепция развития); «программа социально-экономического развития» (программа); «федеральные целевые программы» (целевые программы); «планирование социально-экономического развития» (планирование).

В Законе установлена последовательность формирования основных документов по прогнозированию и социально-экономическим программам. Вместе с тем сохраняется некоторая неопределенность и неконкретность в определении понятий, содержания, взаимосвязи рассматриваемых экономических категорий. Так, в ст. 1 Закона представлена только часть основных понятий, отсутствуют такие, как «федеральные целевые программы» (п. 3 ст. 5 Закона), «планирование социально-экономического развития РФ» (ст. 5 Закона).

Как показано на рис. 1, в Законе нет четких указаний на связь среднесрочных и краткосрочных прогнозов. Не определены соотношения между краткосрочным прогнозом и федеральными целевыми программами. Статья 5 «Государственное прогнозирование и планирование социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную перспективу» содержит понятие «планирование», хотя в тексте статьи оно не представлено. Таким образом, по существу утрачена связь между государственным прогнозированием и государственным планированием.

Рис. 1. Интерпретация механизмов связи экономического прогнозирования, формирования концепций и программ социально-экономического развития по Федеральному закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Сведенная воедино в табл. 2 информация о хронологических периодах, по которым формируются прогнозы, концепции и программы, обнаруживает незавершенность разработки в Законе взаимосогласованных положений о перечисленных экономических категориях. В Законе вопрос о программах социально-экономического развития рассмотрен только в среднесрочной перспективе. Остается неясным, должны ли разрабатываться долгосрочные и краткосрочные программы. Федеральные целевые программы в Законе представлены как краткосрочные, хотя, как известно, такие программы разрабатываются и на более длительные периоды.

Таблица 2. Хронологические периоды государственных прогнозов, концепций и программ по Федеральному закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

В сфере государственного прогнозирования, как и планирования, не существует полноценного комплекса подзаконных актов, что является существенным пробелом в правовом регулировании, а также приводит к отсутствию единой системы государственного прогнозирования и планирования. Эти акты должны раскрывать и конкретизировать основные положения Закона, а также регламентировать порядок его действия. В этих условиях прогнозы, разрабатываемые министерствами и регионами, оказываются несопоставимыми, их материалы нельзя агрегировать. В Законе также нет указания о регламенте прогнозирования, т. е. о степени обязательности, о сроках, о перечне частных прогнозов и др.

В рассмотренном Законе отсутствуют какие-либо упоминания о методологических основах государственного прогнозирования. В научной литературе содержится ряд положений по этому вопросу. Прежде всего раскрываются возможные методы формирования прогноза, интерпретируемые как перечень моделей и приемов получения прогнозной информации. Обычно к таким методам относят интерполяцию, экспертные оценки, метод аналогии, методы математического моделирования. Специального решения требуют вопросы об определении системы прогнозируемых показателей и об оценке масштабов их возможного изменения. Предлагаются также способы систематизации методов. Например, можно выделить простые и комплексные, фактографические и экспертные, поисковые (исследовательские и нормативные) методы.[12]

Целостное описание процесса составления прогноза и роли методологии в этом процессе может быть представлено в форме типовой схемы (рис. 2). В схеме показаны последовательные этапы работ, выполняемых при прогнозировании, кратко определено содержание отдельных этапов и отмечены зоны, требующие методологического обеспечения. Общий принцип построения данной схемы заключается в воспроизведении в интегрированном виде взаимосвязи между этапами работ, которые намечены в Законе. Другим общим принципом является обеспечение ее соответствия сложившейся практике выполнения работ по составлению экономических прогнозов.

Существенную роль в формировании методологической основы государственного экономического прогнозирования играет решение вопросов о способах повышения научной обоснованности прогнозов и их точности, о необходимости более тесной увязки показателей долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, о более строгом согласовании отдельных блоков прогнозируемых показателей между собой. При этом необходимо ориентироваться на логическую последовательность и взаимосвязь всех основных процедур, составляющих процесс прогнозирования.

Изложенные в Федеральном законе РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» основные положения о порядке разработки государственных прогнозов, а также материалы научных разработок в данной области находят непосредственное применение в практике определения перспектив развития экономики. Такую деятельность осуществляют федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также местные органы власти. Наибольший интерес представляет долгосрочный прогноз роста экономики на период до 2015 г., содержащийся в подготовленном Минэкономразвития проекте Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.).[13]

Рис. 2. Типовая схема составления прогноза развития экономических систем.

Разработка этого прогноза проводилась с целью определить, в какой мере российской экономике удастся решить к 2015 г. следующие системные задачи:

1) удвоение ВВП за десятилетие;

2) преодоление бедности;

3) обеспечение населения доступным жильем;

4) создание достаточных экономических условий безопасности страны;

5) модернизация армии.

Были разработаны два сценария экономического роста:

1) базовый сценарий (инерционной динамики развития), характеризующийся снижением конкурентоспособности российской экономики, отсутствием позитивных сдвигов в инвестиционном климате, не предусматривающий реализацию новых масштабных проектов или стратегий;

2) инновационно-активный сценарий (инновационный путь развития), в котором предусматривается реализовать пакет институциональных преобразований и важнейших стратегий развития секторов экономики с использованием механизма частно-государственного партнерства.

Как видно из данных, приведенных в табл. 3, к 2015 г., по сравнению с 2004 г., рост ВВП ожидается по первому сценарию на 61 %, а по второму – на 102 %. По обоим сценариям темпы роста производства промышленной продукции будут несколько ниже, чем темпы роста ВВП. Следовательно, более быстрыми темпами, чем промышленность, будут расти непромышленные отрасли и сфера услуг. Приоритетной целью экономического развития является рост инвестиций в основной капитал, соответственно по этому показателю ожидаются наиболее высокие темпы роста. Увеличение реальных располагаемых денежных доходов населения будет опережать рост ВВП. Объем розничной торговли будет расти более интенсивно, чем объем ВВП. Импорт товаров будет расти по обоим сценариям более интенсивно, чем экспорт, разрыв между этими показателями очень велик: по второму сценарию за период 2004–2015 гг. темп роста импорта составит 335 %, а экспорта – 170 %.

Таблица 3. Основные социально-экономические показатели (темп роста, %).[14]

Группа социальных показателей по второму сценарию содержит, в частности, следующую информацию: доля лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума сократится с 17,8 % в 2004 г. до 4 % в 2015 г. Ожидается, что к 2010 г. будут созданы необходимые предпосылки для формирования в России широкого среднего класса, к которому предлагается относить лиц со среднедушевым доходом выше 6 прожиточных минимумов.

1.3. Практика макроэкономического планирования и государственное регулирование экономики

Цели и сущность государственного планирования определяются тем, что оно является важным инструментом государственного регулирования экономических систем. Государственное регулирование, по определению Ф. И. Шамхалова, «представляет собой систему социального, организационного, правового и политического обеспечения государством среды для нормального функционирования и развития экономики. Эта система, как и любая другая, включает в себя механизмы взаимосвязи между составными ее элементами; общую цель, заключающуюся в создании благоприятной среды для функционирования предпринимательства на уровне макроэкономики; нормативно-правовое обеспечение деятельности предпринимательских институтов; формы и средства инфраструктурного обеспечения, научного и кадрового обеспечения; структуры регулирования и поддержки внешнеэкономической предпринимательской деятельности; поддержание организационно-экономической среды деятельности предприятий, призванной содействовать повышению эффективности их работы и дающей возможность соединять интересы корпораций, общества и государства; формирование благоприятной социальной среды, обеспечивающей политическую стабильность и приемлемые для всех заинтересованных сторон правила игры, поддерживаемые силой и авторитетом государства, и т. д. Большое значение имеют меры государства, направленные на разработку и введение в действие норм, регламентирующих стандарты товаров и услуг, предоставляемых фирмами населению».[15] В приведенной цитате в исключительно компактной форме с исчерпывающей полнотой воспроизведены основные направления государственного регулирования экономики.

В системе государственного планирования центральное место занимает определение цели – целеполагание. Однако эта проблема остается недостаточно разработанной не только в практическом, но и в теоретическом плане, на что указывают авторы ряда научных публикаций.[16] О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчин отмечают, что цель как экономическая категория остается недостаточно исследованной и в нее вкладывается разный смысл – от понимания цели как идеального устремления до формулировки конкретных конечных результатов и конечного продукта деятельности, достижимых в пределах конкретного интервала времени.[17]

Категория «цель» непосредственно связана с категориями «деятельность», «потребности», «интересы»: цели объективно отражают потребности и интересы, цель достигается в процессе определенной деятельности. Цель как сложное понятие может быть описана «деревом целей». В процессе планирования целевые установки конкретизируются и трансформируются в целевые показатели, определяющие качественные и количественные характеристики планируемых объектов и процессов. На этапе формирования целевых показателей особенно значима роль методологии, обеспечивающей научнообоснованные и корректные числовые индикаторы развития социально-экономической системы на предстоящие периоды. Целевые показатели образуют основное содержание программ и планов развития экономики.

Характерными тенденциями современного этапа в области государственного планирования в России являются: усиление внимания к этой проблеме на уровнях государственного управления; рост числа научных исследований в данной области, расширение практики разработки государственных планов социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях. В 1996 г. Указом Президента4 была утверждена правительственная «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».[18] В 2001 г. Правительством РФ была утверждена «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.)».[19] Цели этой программы не только касались периода 2002–2004 гг., но и были ориентированы на создание долгосрочного потенциала экономического роста, что должно позволить к 2010 г. сформировать уточненную модель управления российским государством. Чтобы к 2010 г. достичь устойчивого роста уровня жизни и сократить его отставание от уровня благосостояния населения экономически развитых стран, Россия в среднесрочном периоде должна решить комплекс задач: оптимизировать участие государства в хозяйственной жизни; обеспечить стабильность законодательства; снизить зависимость экономики страны от мировой конъюнктуры; усилить роль государства как гаранта безопасности; обеспечить финансовую стабильность, осуществить структурные реформы экономики и т. д.

Завершается срок действия очередного правительственного документа Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 гг.).[20] Этой программой был предусмотрен развернутый перечень задач, в том числе устранение институциональных и инфраструктурных ограничений, препятствующих действию рыночных механизмов саморегулирования. Такими ограничениями являлись: недостаточная эффективность принимаемых государственными органами мер, направленных на развитие конкуренции; недостаточная развитость финансовых рынков, являющаяся препятствием привлечения внутренних и внешних инвестиционных ресурсов; несовершенство корпоративного управления; недостаточная гарантия прав собственности; неэффективность функционирования естественных монополий. Решение этих проблем должно способствовать ускорению развития высокотехнологичных производств, усилению межотраслевых потоков капитала, повышению качества жизни населения.

Проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.),[21] опубликованный в июне 2005 г. на сайте Министерства экономического развития и торговли, содержит комплексную информацию практически по всем аспектам общественной жизни в стране. В проекте Программы уделено внимание таким вопросам, как основные условия и приоритеты социально-экономического развития; развитие «человеческого» капитала и повышение качества жизни; модернизация образования; повышение эффективности государственного управления и регулирования; реформа государственного управления; развитие механизмов частно-государственного партнерства; развитие рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность; долгосрочный прогноз роста российской экономики до 2015 г.; устранение структурных ограничений экономического роста.

На правительственном уровне основные ориентиры в деле регулирования экономических отношений сформулированы в документе «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 г.», утвержденном Председателем Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадковым 28 июля 2004 г.[22] Предлагаемые Правительством меры призваны создать четко действующий механизм реализации сформулированных Президентом РФ общенациональных целей: удвоение валового внутреннего продукта, уменьшение бедности, рост благосостояния людей и модернизация армии.

Комплекс предлагаемых мер включает совершенствование государственного планирования и разработку программ социально-экономического развития, совершенствование нормативно-правовой базы, институциональные преобразования.

В области законодательства необходимо установить четкие и прозрачные процедуры территориального планирования, осуществляемого органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Совершенствование российского законодательства должно быть направлено на создание более благоприятного правового поля для развития финансовых рынков, для защиты прав инвесторов и для развития финансовой инфраструктуры.

В сфере государственного планирования предусматривается достижение более высокого качества и системности планов и программ. Также сформулирован ряд задач по созданию национальных проектов. Одним из направлений планирования является расширение практики частно-государственного партнерства в социальной сфере.

К числу наиболее приоритетных государственных планов, разработка которых предусматривается Правительством РФ, относится долгосрочная (до 2010–2015 гг.) стратегия развития инноваций, что должно обеспечить увеличение к 2010 г. доли финансирования НИОКР в валовом внутреннем продукте до 1,5–2% как за счет государственных, так и за счет внебюджетных средств. В рамках этой долгосрочной стратегии наиболее приоритетным является развитие:

а) в среднесрочной перспективе – высокотехнологичного сектора экономики;

б) оборонно-промышленного комплекса;

в) атомной и авиакосмической промышленности;

г) связи и телекоммуникаций;

д) фармацевтики и биотехнологий;

е) производства программного обеспечения.

Правительством РФ была одобрена Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на 2004 г. и на период до 2008 г., а также план первоочередных мероприятий по ее реализации, которые должны способствовать ускорению банковской реформы и повышению роли банковского сектора в обеспечении высоких и устойчивых темпов экономического роста.

Важной задачей, как отмечено в принятом Правительством РФ документе «Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 г.», является формирование методов оценки государственных планов и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти. Далее указано, что такие оценки необходимы при подведении итогов развития экономики и для корректировки планов по отдельным направлениям экономической деятельности. Центральное место в совершенствовании государственного планирования должно занимать повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе.

Наряду с формированием общих направлений преобразования экономики Правительство РФ сформулировало задачи в области реализации нескольких конкретных проектов, имеющих особое стратегическое значение. Названным выше документом определено, что в течение ближайших двух лет должны быть завершены следующие проекты:

♦ строительство морского торгового порта Усть-Луга (Ленинградская область), реконструкция и развитие подходных каналов и акваторий морского порта Санкт-Петербург;

♦ создание железнодорожного паромного комплекса в порту Балтийск (Калининградская область);

♦ развитие портов Дальневосточного региона.

Таким образом, в этом документе определены приоритеты, которыми необходимо руководствоваться при разработке государственных планов, федеральных целевых программ и программных документов Правительства РФ.

Первоочередную роль будут играть программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.) и планы действий по их реализации. Важнейшими сферами являются развитие науки и инноваций, высокотехнологичного сектора, транспортной инфраструктуры, а также жилищного сектора, образования и здравоохранения.

Федеральные органы исполнительной власти должны разрабатывать стратегии, включающие целевые количественные показатели, федеральные целевые программы, план мероприятий по реализации указанных стратегий. Эти органы должны также готовить проекты необходимых нормативных правовых актов. Все это составляет основу для разработки прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Приоритетная роль в системе разрабатываемых государственных планов должна принадлежать составлению перспективного финансового плана на 2006–2008 гг., который обеспечивает реальность государственных планов социально-экономического развития. Сформированный таким образом комплекс государственных планов и программы будет способствовать созданию дополнительных гарантий бизнесу, что должно стимулировать приток капиталов из-за рубежа и более рациональное распределение предпринимательского капитала по регионам страны.

Рассмотренные выше положения принятых Правительством РФ основных направлений его деятельности на период до 2008 г. находят воплощение в ряде новых документов. В июне 2005 г. Правительство РФ рассмотрело прогноз социально-экономического развития и перспективный финансовый план на 2006–2008 гг. Это явилось новым шагом в практике государственного социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования. В этих двух документах горизонт государственного планирования составляет три года, тем самым обеспечивается взаимосогласованность социально-экономических и финансовых показателей.

Государственные планы, формируемые на федеральном уровне, далеко не безупречны по своему содержанию. Значительные проблемы возникают при исполнении этих планов, из чего следует необходимость усиления контроля хода выполнения плана.

Еще более проблематичным является вопрос о планах социально-экономического развития регионов, которые представляют важнейший инструмент реализации государственной политики на уровне региона. Планирование в регионе представляет собой центральную функцию управления, и его значимость определяется тем, что:

1) в рамках плана реализуется задача целеполагания;

2) разрабатывается система мер по достижению намеченных к реализации целей;

3) от качества планирования в значительной мере зависит эффективность всей управленческой деятельности.

Региональное стратегическое планирование требует строго научной организации и методологического обеспечения, так как в ходе планирования решаются такие сложные задачи, как:

а) теоретическое обобщение практического опыта по осуществлению прогнозно-аналитической деятельности;

б) разработка методологии и методики регионального планирования;

в) изучение проблем формирования эффективных механизмов практической реализации планов.[23]

Получают распространение разработки концепций, стратегических планов и программ социально-экономического развития федеральных округов, субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных городов. Так, опубликован проект документа по Северо-Западному федеральному округу «Основные направления стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа Российской Федерации на период до 2015 г.». Правительством РФ была принята «Стратегия развития Сибири до 2020 г.». В Южном федеральном округе была принята федеральная программа «Юг России», рассчитанная на период 2002–2006 гг.

Во многих субъектах РФ разработаны документы, определяющие стратегию их развития: в Кировской области – «Основные положения концепции социально-экономического развития», в Республике Коми – «Концепция экономической безопасности», в Ставропольском крае – «Концепция становления и развития экономики», в Санкт-Петербурге и в Саратовской области – «Стратегические планы развития», в Самарской области – программа социально-экономического развития и т. д. Временной горизонт этих документов колеблется от одного года до пятнадцати лет.[24]

1.4. Правовые основы регулирования взаимосвязи социально-экономического и бюджетного планирования

Государственное социально-экономическое планирование предполагает в качестве обязательного условия учет взаимосвязи макроэкономических и финансовых показателей. Макроэкономические показатели выступают в качестве объекта социально-экономического планирования, а финансовые – сформированы в рамках государственного бюджета.

Взаимосвязь этих трех элементов государственного планирования столь важна, что основные положения по ее регулированию предусмотрены Бюджетным кодексом РФ.[25] Наиболее существенными механизмами связи между социально-экономическим развитием и бюджетной системой являются следующие.

1. Социально-экономическое развитие субъектов РФ обеспечивается не только их собственными бюджетными ресурсами, но и различными формами финансовой помощи за счет федерального бюджета. Такая практика призвана гарантировать жизнеспособность всех структурных элементов единой экономической системы страны.

2. При разработке федерального, региональных и местных бюджетов за основу принимаются показатели прогноза социально-экономического развития соответствующего уровня, что обеспечивает достоверность и реалистичность расчета доходов и расходов этих бюджетов. Тем самым обеспечивается единство всех аспектов государственного планирования, что необходимо для сохранения целостности и сбалансированности всех составляющих экономического пространства России.

Рассмотрим более детально порядок правовой регламентации в области двух указанных направлений взаимодействия.

В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса РФ предоставление целевой финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривается специальным федеральным законом либо законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Такая финансовая помощь предоставляется в форме субвенций и субсидий, направленных на финансирование:

а) расходов по федеральным целевым программам;

б) капитальных расходов;

в) расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

г) иных целевых расходов.

Субъектам Российской Федерации могут быть выделены средства из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В Бюджетном кодексе РФ указано, что этот фонд образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Существует также ряд других фондов, средства которых могут быть использованы для перераспределения финансовых ресурсов государства.

В научных кругах существуют разные точки зрения по вопросу о целях и механизмах перераспределения финансовых средств. Регионы с низким экономическим потенциалом объективно нуждаются в государственной финансовой поддержке. Но размер этой поддержки ограничивается двумя рисками: формирования иждивенческих настроений в дотируемых регионах и снижения стимулов к наращиванию валового регионального продукта в регионах-донорах.

Оптимальные решения по затронутым вопросам еще предстоит выработать. Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 г.»[26] отмечалось, что необходимо расширить круг федеральных полномочий, делегируемых в регионы с одновременным предоставлением субвенций из федерального бюджета, и осуществлять анализ практики реализации таких полномочий. Президент РФ также указал на задачу оказания содействия субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в работе по оздоровлению их бюджетов. Важными задачами в области бюджетной политики, как отметил Президент РФ, является устранение практики образования бюджетной задолженности. В области межбюджетных отношений необходимо на долговременной основе определиться с направлениями использования Федерального фонда регионального развития, изменить механизм его формирования и распределения с учетом применения единых методологических принципов отбора регионов для оказания инвестиционной поддержки и порядка предоставления средств из этого фонда с учетом финансовых возможностей субъектов Российской Федерации.

Существенным аспектом взаимосвязи социально-экономической и финансовой политики государства является единство механизмов социально-экономического и бюджетного планирования. В Бюджетном кодексе РФ содержится ряд конкретных положений по этому вопросу. Последовательными этапами формирования Федерального закона о федеральном бюджете являются:

♦ определение социально-экономической и бюджетной политики государства;

♦ методологическое обеспечение в области составления проекта федерального бюджета;

♦ подготовка материалов, необходимых для составления прогноза консолидированного бюджета и проекта федерального бюджета РФ;

♦ разработка прогноза консолидированного бюджета РФ;

♦ разработка программ государственных внешних и внутренних заимствований РФ;

♦ составление проекта федерального бюджета, его обсуждение и принятие.

Базовыми предпосылками формирования федерального бюджета являются основные принципы государственной социально-экономической и бюджетной политики и обеспечение сбалансированности макроэкономических показателей с основными статьями федерального бюджета. При этом необходимо учитывать ряд прямых и обратных связей: налоговые поступления в бюджет зависят от объема налогооблагаемой базы, т. е. от результатов экономической деятельности; распределение бюджетных средств осуществляется с учетом необходимых расходов на социальные нужды, на капитальные расходы и др. В зависимости от внутренней и внешней рыночной конъюнктуры государство регулирует финансовые потоки, определяя тем самым развитие экономического потенциала и социальной сферы в регионах и стране в целом.

Основные направления совершенствования методологического обеспечения в области формирования проекта федерального бюджета включают в себя:

а) пути совершенствования бюджетной классификации;

б) формирование принципов бюджетного планирования и контроль их соблюдения;

в) определение условий и порядка применения различных форм бюджетного планирования;

г) выбор способов бюджетного планирования;

д) определение порядка организации работ по осуществлению бюджетного планирования и др.

Нужно отметить особую актуальность нового подхода к формированию принципов финансового планирования, который заключается в ориентации на достижение конкретных результатов. В этом направлении уже ведется работа в ряде федеральных органов исполнительной власти по апробации механизмов программно-целевого бюджетирования.

Составление прогноза консолидированного бюджета и проекта федерального бюджета РФ осуществляется с использованием следующих исходных материалов:

а) нормативных и директивных документов – налогового законодательства, Бюджетного послания Президента РФ и др.;

б) экономической информации – прогноза социально-экономического развития, плана развития государственного сектора экономики, прогноза сводного финансового баланса;

в) экономических нормативов – нормативов финансовых затрат по направлениям расходов.

Разработка программ государственных внешних и внутренних заимствований РФ включает определение источников заимствования, сумм заимствования, сроков погашения, цели заимствования и направления использования, оценку расходов на обслуживание государственного долга.

Порядок составления проекта федерального бюджета предполагает, что он является исключительной прерогативой Правительства РФ. Определены календарные сроки выполнения каждого этапа работы над федеральным бюджетом на очередной год. Существует установленный режим обсуждения, принятия и утверждения федерального бюджета. По аналогии с разработкой федерального бюджета установлен порядок формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, для которых предусмотрена возможность внесения поправок соответствующими органами власти (при условии, что не будут нарушены требования Бюджетного кодекса РФ).

1.5. Возможности контроллинга как инструмента государственного планирования

В России наблюдается рост активности в сфере государственного планирования, проявляющийся как в расширении масштабов планирования, распространении его на разные сферы и уровни государственного управления, так и в совершенствовании методологии процесса планирования.[27] Несмотря на эти позитивные тенденции, сложившаяся к настоящему времени практика планирования еще далека от оптимального уровня. Качество планов и программ далеко не в полной мере соответствует потребностям управленческого процесса, важнейшим структурным элементом которого является государственный план.

В рамках сложившихся организационных форм государственного планирования трудно достичь принципиальных сдвигов в качестве планирования. Ряд объективных и субъективных факторов составляет те ограничительные условия, которые препятствуют формированию более совершенной модели государственного планирования. Необходим поиск инновационных решений в области государственного менеджмента (истеблишмента), которые позволили бы более эффективно использовать ресурсы, затрачиваемые на цикл плановых работ. В этом направлении следует осуществить комплексную разработку новой модели планового процесса, в которой последовательно соблюдались бы изложенные в табл. 1 принципы планирования.

Такая модель уже существует и вполне успешно функционирует в сфере корпоративного менеджмента и именуется контроллингом. Контроллинг является общепризнанным, эффективным инструментом управления. Его потенциальные возможности достаточны для применения на уровне государственного управления и, в частности, при реализации важнейшей функции государственной власти – планирования. Для реализации этой идеи необходимы следующие условия: профессиональное владение научными основами контроллинга, осознанная и целенаправленная деятельность по внедрению контроллинга, существенная модификация методологии контроллинга применительно к новой сфере его использования.

Принимая решение о внедрении системы контроллинга, необходимо учитывать, что, как показывает практика контроллинга на предприятиях, он может оказаться неэффективным при несоблюдении научных основ его организации.

При определении теоретической базы контроллинга как инструмента государственного планирования необходимо решить следующие основные задачи.

1. Определить статус контроллинга как структурного элемента системы планирования. При этом контроллинг как элемент единой системы обладает теми же признаками и свойствами, что и система в целом. Но, будучи относительно самостоятельным и специфическим элементом этой системы, контроллинг обладает своими особыми качествами и находится в специфических формах взаимодействия с другими элементами системы и системой планирования в целом. Контроллинг является инструментом планирования, поэтому его функции имеют форму «услуги», т. е. он призван выполнять обязанности по методическому и информационно-аналитическому сопровождению, по подготовке проектов. Контроллинг не может исполнять функцию принятия решений.

2. Определить основные признаки контроллинга, отличающие его от иных структурных элементов системы государственного управления. К числу таких признаков относятся: а) независимость службы контроллинга от иных структурных элементов системы, что должно обеспечить объективность получаемых результатов; б) отсутствие права принимать управленческие решения, ограничиваясь функцией их сопровождения, поддержки; в) наличие права запрашивать и получать необходимую для работы информацию; г) в основе работы контроллеров должны быть новейшие научные разработки в области планирования, а также необходимо осуществление самостоятельного творческого поиска и разработки новых методологических решений; д) контроллинг как централизованная система связывает воедино все звенья участников и разработчиков плана, обеспечивая функцию координации и взаимосогласования.

3. Контроллинг, будучи структурным элементом планирования, должен, как и планирование в целом, осуществляться как непрерывный процесс, включающий определенные этапы и фазы. Их характер и содержание определяются особенностями предмета и сферы планирования. Так, отраслевое планирование осуществляется по иным правилам и методам, чем региональное планирование. Соответственно будет определяться и специфика контроллинга.

4. Разработать и последовательно соблюдать определенный алгоритм (регламент) функционирования службы контроллинга, т. е. должны быть определены механизмы взаимодействия службы контроллинга с иными участниками процесса планирования, пределы полномочий и обязанностей; установлен порядок финансирования, приемки выполненной работы, контроля качества результатов и т. д.

5. Возможно существование нескольких моделей контроллинга в зависимости от принятого порядка организации и методологии процесса планирования, от особенностей предмета и объекта планирования, от величины горизонта планирования, от располагаемых информационных технологий. Конкретный вид модели контроллинга обязан соответствовать особенностям практики планирования в каждом конкретном случае, но при этом должны соблюдаться общие принципы и правила контроллинговой деятельности в планировании. Учитывая, что обычно разрабатывается и реализуется одновременно комплекс планов, модель контроллинга необходимо сориентировать на выполнение функций контроллинга по всему циклу работ в области планирования. Конкретные же исполнители осуществляют свои специализированные функции в области планирования. Главной особенностью контроллинга является то, что он интегрирует, координирует и обеспечивает единство, эффективность всего цикла выполняемых плановых процедур.

6. Координирующая и интегрирующая функция контроллинга в области государственного планирования на практике должна воплощаться следующим образом. Органы исполнительной власти представлены относительно автономными структурами – они дифференцированы по отраслевому принципу (министерства, службы) и по территориальному принципу (федеральный, региональный и местный уровень). Каждая из этих структур власти осуществляет стратегическое и текущее планирование в пределах своей компетенции. Таким образом, единый процесс народно-хозяйственного планирования распадается на отдельные блоки, которые, по существу, взаимосвязаны, пересекаются, дополняют друг друга, но в экономических планах эти связи крайне трудно воспроизвести с достаточной полнотой и точностью. Функция контроллинга в планировании, благодаря независимости его служб, призвана компенсировать указанное противоречие, т. е. контроллинг мог бы обеспечивать интеграцию всех территориальных и отраслевых планов в единый народнохозяйственный план. Эта идеальная модель государственного контроллинга может быть реализована лишь при условии преодоления ряда ограничивающих факторов. Первым таким фактором является то, что по своему статусу служба контроллинга может на основе своих научно-практических разработок формировать предложения и рекомендации. Вторым ограничивающим фактором выступает несоответствие официального территориального деления страны и фактически сложившейся практики разграничения территорий по функциям управления. Речь идет о том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации различают федеральный, региональный и местный уровни. На практике объектами управления и планирования являются РФ, федеральные округа, субъекты РФ, города и отдельные населенные пункты, муниципальные образования. Таким образом, федеральные округа и самостоятельные населенные пункты, будучи объектами управления и планирования, не обеспечены соответствующими официальными властными структурами, аналогичными другим объектам управления.

Контроллинг в государственном планировании должен осуществляться на основе базовых принципов, действующих в сфере планирования (см. табл. 1). Помимо этого, дополнительно необходимо принимать во внимание следующие принципы, определяемые спецификой контроллинговой деятельности.

1. Контроллинг – один из субъектов государственного планирования, выполняющий специфические функции по научно-методологическому обеспечению процесса планирования и по координации деятельности остальных субъектов планирования.

2. Функцией контроллинга является контроль и обеспечение баланса целей, т. е. на всех этапах процесса планирования – от этапа целеполагания до момента завершения планового периода – служба контроллинга обеспечивает согласование целей, управление ими и их достижение по направлениям:

а) взаимоувязка элементов системы целей;

б) баланс целей на разных этапах планирования;

в) баланс целей данного комплекса планов с планами смежных объектов планирования и с планами более высокого уровня государственного управления.[28]

3. Контроллинг призван обеспечивать в плановом процессе наличие механизмов обратных связей между объектом и субъектом планирования, обеспечивать согласованность прямых и обратных связей. Принцип обратных связей состоит в том, что на основе мониторинга от объекта планирования в регулярном режиме поступает информация о ходе выполнения плана, о возникающих отклонениях от плановых параметров и причинах этих отклонений. По каналам обратной связи может также поступать упреждающая информация о предстоящих или возможных отклонениях от плановых показателей.

4. Важнейшей особенностью контроллинга является ориентация такой деятельности на конечный результат, что в полной мере относится к контроллингу в сфере государственного планирования. Это означает, что все промежуточные этапы и все частные виды плановой деятельности должны быть подчинены и приведены в соответствие конечной цели, предусмотренной государственным планом. С этих позиций производится также оценка влияния внешних и внутренних факторов, которые непосредственно оказывают воздействие на текущие процессы. Интерпретировать же их следует с позиций оценки последствий воздействия факторов на конечный результат функционирования планируемых объектов. Стартовые условия, в которых находятся объекты планирования, также должны оцениваться с точки зрения их роли в формировании состояния объекта на конечную дату планового периода.

5. Важнейшим принципом контроллинговой деятельности является соответствие содержания этой деятельности полному кругу всех задач и процедур, представленных в процессе планирования. При этом роль контроллинга определяется его информационно-методологической направленностью, т. е. он обеспечивает научно-методологическое сопровождение, осуществляет планово-контрольные расчеты, интегрирует все блоки числовой информации и на этой основе выполняет диагностические и аналитические функции, формирует проекты управленческих решений по вопросам планирования.

Содержание контроллинговой деятельности имеет свою специфику на разных этапах планирования. При этом сохраняют актуальность на всех этапах наиболее общие принципы контроллинговой деятельности. Вместе с тем существуют частные принципы, которые наиболее важны применительно к определенным этапам процесса планирования. В частности, некоторые принципы контроллинга наиболее значимы на этапе экономического прогнозирования.

Контроллинг представляет собой один из структурных элементов системы государственного планирования и при этом обладает своими специфическими особенностями, отличающими его от других элементов. Главной особенностью контроллинга является то, что он интегрирует весь комплекс инструментов, используемых в процессе планирования. Так, в службе контроллинга интегрируются функции оперативного и стратегического контроллинга, реализуется взаимосвязь всех этапов планирования, формируются различные варианты сценария развития и прогноза. В рамках контроллинга на предприятиях эта интегрирующая функция может быть реализована двумя способами: 1) служба контроллинга может полностью принять на себя функцию планирования; 2) служба контроллинга может выполнять координацию и интеграцию функций планирования, осуществляемых соответствующими структурными подразделениями предприятия.

При условии создания службы государственного контроллинга первый способ может иметь крайне ограниченную сферу применения, так как существует сложившаяся дифференциация и относительная обособленность структур власти, осуществляющих функции управления и планирования в том числе. Более реальным является второй способ, при котором служба контроллинга, как подразделение государственного органа, осуществляет интеграцию процедур планирования. Таким образом, формируемые частные планы интегрируются службой контроллинга в единый сводный план, составные элементы которого взаимосогласованы. Такая согласованность может быть достигнута, если служба контроллинга осуществляет координацию, консультации, контроль в ходе выполнения всех этапов процесса планирования. Так, например, при составлении плана социально-экономического развития субъекта РФ необходимо обеспечить согласованность планов всех муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ. Эту функцию могла бы выполнять служба контроллинга, созданная в рамках исполнительной власти субъекта РФ.

Создание службы контроллинга должно начинаться с решения следующих основных вопросов: 1) предварительной оценки эффективности такой службы, которая производится путем сопоставления конкретных ресурсных затрат на нее и ожидаемого экономического и социального эффекта по результатам ее деятельности (методологии такой оценки не существует, поэтому при создании службы контроллинга возникнет необходимость ее разработки); 2) в случае принятия решения о создании службы контроллинга следует обеспечить нормативно-правовую базу, регламентирующую статус и функции этой службы; вид нормативно-правового документа определяется тем, на каком уровне государственной власти предполагается создание службы контроллинга; 3) при создании службы контроллинга может быть предусмотрено, что служба контроллинга выполняет функции, ограниченные исключительно сферой государственного планирования, либо служба контроллинга осуществляет сопровождение всех функций управления и функцию планирования в том числе.

1.6. Нормативно-правовое обеспечение разработки концепции социально-экономического развития на мезоуровне

Социально-экономическое развитие – это процесс, который необходимо прогнозировать, планировать, регулировать, контролировать, т. е. необходимо разрабатывать программу социально-экономического развития, обеспечивать и контролировать ее реализацию. Исходным условием для успешного решения этих задач является наличие соответствующей нормативно-правовой базы. По своему содержанию нормативно-правовые акты, регламентирующие процесс работы над программой социально-экономического развития от ее разработки до реализации, должны отвечать ряду требований.

Прежде всего необходимо законодательно закрепить принцип общего охвата всех уровней управления – федерального, регионального и местного – программами социально-экономического развития. Правовое регулирование должно распространяться на все составляющие процесса обеспечения программ социально-экономического развития.

Актуальность этих моментов, к сожалению, осознана в недостаточной мере. В научных публикациях крайне редко упоминаются проблемы нормативно-правового обеспечения государственного регулирования социально-экономического развития и тем более отсутствуют варианты разработок комплекса научных положений по этому вопросу.

Следствием такого положения являются: отсутствие унифицированных методик, бессистемность в работе над составлением программ, недостаточный контроль реализации принятых программ. Едва ли ни самым убедительным подтверждением существования указанного пробела является отсутствие единого общепринятого названия документа, в котором дано обоснование и изложено содержание программы социально-экономического развития территории страны, региона, муниципального образования. Важность единообразия в наименовании данного программного документа обусловлена тем, что название содержит ключевые слова, изначально определяющие направленность всего содержания документа.

Наиболее часто можно встретить такие термины и обозначения, как «Основные направления стратегии социально-экономического развития…», «Стратегический план развития…», «Стратегия развития…», «Концепция Генерального плана…», «Концепция развития…», «Доктрина развития.» и др.

Термин «концепция» используется для обозначения основополагающей идеи, единого замысла чего-либо. Программный документ о развитии территории должен быть по своей сущности развернутым изложением единой основополагающей идеи, которая воплощена в стратегических целях и конкретной системе частных задач, реальность которой подтверждена соответствующим ресурсным обеспечением.

Необходимо специальным нормативно-правовым актом установить общие положения о порядке составления концепции, о типовой структуре, о примерном ее содержании. Предварительно важно определить следующие исходные условия.

1. Как должны соотноситься федеральные, региональные и местные концепции социально-экономического развития по способам правового регулирования, по методам разработки, по своему содержанию.

2. В какой мере дифференцирован комплекс объективно существующих условий формирования и реализации концепции и, прежде всего, стартовых политических, экономических, социальных, финансовых, природно-географических и иных факторов.

3. Какими полномочиями в области разработки и реализации концепции должны быть наделены органы власти разных уровней, и как эти полномочия должны согласовываться с их остальными функциями и полномочиями.

4. В какой мере обязательным должно быть выполнение органами государственной власти функций по разработке и реализации концепции.

5. Каковы пределы их ответственности за качество концепции ее и реализации.

6. В каких пределах допускаются отклонения от типовой модели концепции, обусловленные спецификой конкретных условий на территории и творческой инициативой разработчиков и исполнителей концепции.

Региональные концепции социально-экономического развития должны быть в определенной мере согласованы с содержанием федеральных концепций, целевых программ, индикативных планов развития национальной экономики и социальной сферы. Но, к сожалению, сами эти документы федерального уровня остаются несовершенными. В современной практике разработки подобных федеральных документов избегают обращения к наиболее точному и обязывающему документу – индикативному плану развития, что обусловлено, видимо, желанием уклониться от принятия таких документов, за исполнение которых предусматривается более высокий уровень ответственности соответствующих органов исполнительной власти.

Можно ожидать, что в перспективе индикативное планирование на федеральном уровне займет свое должное место в числе функций федеральных органов государственной власти. Поэтому целесообразно определить примерные направления и способы гармонизации региональных концепций с федеральной концепцией, индикативным планом и иными программными документами в области регулирования социально-экономического развития страны. Основными связующими моментами в содержании региональной и федеральной концепций являются следующие:

♦ цель региональной концепции не должна вступать в противоречие с целью федеральной концепции и, более того, должна способствовать наиболее успешной реализации федеральной цели;

♦ качественные показатели, представленные в федеральной концепции, служат общим ориентиром, своего рода нормативом при формировании одноименных показателей региональных концепций; вместе с тем в каждом регионе этот «норматив» должен быть скорректирован с учетом местных условий;

♦ объемные, абсолютные показатели, представленные в региональной концепции, должны примерно соответствовать доле каждого региона в совокупном экономическом потенциале страны в разрезе рассматриваемой характеристики этого потенциала;

♦ целевые показатели темпов экономического роста на предстоящие годы, представленные в региональной концепции, должны быть согласованы с соответствующими показателями федеральной концепции с учетом специфики условий региона;

♦ необходима согласованность хронологических параметров региональных и федеральной концепций: горизонта среднесрочных и долгосрочных целевых показателей концепций, периодичности текущего контроля хода реализации концепций;

♦ следует согласовывать программы и методики социально-экономического мониторинга на федеральном и региональном уровнях;

♦ финансирование региональной концепции, как базовое условие ее ресурсного обеспечения, ориентированное в основном на финансовое самообеспечение региона, может быть расширено за счет средств федерального бюджета, если последнее предусмотрено расходной частью федерального бюджета.

Указанные моменты согласованности федеральной и региональных концепций отнюдь не означают полной их идентичности. С позиций системного подхода региональные концепции по отношению к федеральной концепции выступают как подсистемы, входящие в состав общей системы. Это означает наличие относительной автономности и качественного своеобразия каждой подсистемы при сохранении единых системообразующих свойств у всех подсистем. Тем самым создаются предпосылки для действия механизмов прямых и обратных связей в пределах системы. Эти взаимосвязи обеспечивают достижение целей и эффективность функционирования системы в целом. Таким образом, соблюдение принципов системного подхода при формировании организационно-методической базы является условием реалистичности и результативности концепций регионального развития. Создание организационно-методической базы региональных концепций включает научно-практическую деятельность по разработке проекта такой базы и последующее ее закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах.

Пакет нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок составления и реализации региональных концепций, должен включать:

а) нормативно-правовой акт федерального значения, содержащий общие положения о порядке разработки, содержании, способах реализации концепции, контроле и оценке итогов ее исполнения;

б) нормативно-правовой акт регионального значения аналогичного содержания, составленный с учетом положений федерального нормативно-правового акта и специфики целей социально-экономического развития каждого конкретного региона и с учетом стартовых условий социально-экономического развития в регионе;

в) прочие региональные нормативно-правовые акты, фиксирующие конкретные решения по вопросам разработки, хода реализации и результатов реализации концепции.

В указанных правовых актах необходимо предусмотреть положения о типовой форме бумажного и электронного вида текста концепции. В типовой форме определяется примерное содержание концепции, ее структуризация по разделам и подразделам. Указывается перечень обязательных реквизитов. Должна соблюдаться единая схема размещения информации на носителе. Необходимо определить примерный перечень приложений к основному документу, который может включать методические указания и инструкции, образцы сопутствующих документов и пояснительной записки к концепции. Определяется, в какие адреса рекомендуется направлять копии концепции и в какие адреса их поступление является обязательным. Например, целесообразно ознакомить с концепцией органы исполнительной власти смежных регионов и регионов, с которыми сложились тесные экономические связи. Обязательным должно быть направление концепции региона в Министерство экономического развития и торговли. Она может быть направлена и в другие ведомства по их заявкам и запросам. Должны быть предусмотрены рекомендуемые и обязательные сроки передачи копии региональных концепций, определены виды используемых средств связи. При формулировке положений правовых актов по перечисленным вопросам необходимо учитывать новые требования к правительственным документам и документам региональных органов власти, вытекающие из федеральных программ по созданию в Российской Федерации «электронного правительства».

Разработка типовой формы концепции могла бы быть одной из функций специально созданного, постоянно действующего научно-консультационного центра. Такой центр должен функционировать на федеральном уровне и поддерживать регулярные контакты с региональными службами, обеспечивающими разработку и реализацию региональных концепций. Центр должен иметь в своем составе сотрудников, работающих на постоянной основе и привлекаемых на договорных началах, высококвалифицированных специалистов в области экономической теории, макроэкономического прогнозирования и планирования, административного и гражданского права. Принятая типовая форма концепции должна быть утверждена в соответствующем порядке, что закрепляется правовым актом федерального уровня. Информация об этом должна быть доведена до сведения органов исполнительной власти всех регионов страны.

На основе типовой формы регионы разрабатывают свои варианты образцов бумажных и электронных носителей информации о концепции. При этом некоторые разделы и подразделы, не актуальные для конкретного региона, могут отсутствовать или быть представленными в сокращенном варианте. Другие разделы, напротив, могут потребовать более детальной проработки, чем это предусмотрено типовой формой.

Требует правовой регламентации вопрос об унификации процедур по составлению, обсуждению и утверждению концепций развития регионов. Это наиболее надежный способ достижения единообразия этих процедур, что необходимо для обеспечения единого уровня правовой силы концепций развития разных регионов и единой меры ответственности за качество концепций, за надлежащую их реализацию. Разработку правовых положений о порядке формирования и утверждения региональных концепций мог бы осуществлять указанный выше научно-консультационный центр на тех же началах, что и формирование типовой формы носителя информации о концепции.

В качестве принципиальных положений о процедурах по формированию концепций регионального развития необходимо предусмотреть следующие положения.

♦ Привлечение к разработке проекта концепции:

а) ведущих ученых региона, специализирующихся в области экономики и права;

б) представителей бизнеса, наиболее компетентных в вопросах социально-экономического развития региона;

в) должностных лиц региональных органов власти, свободно владеющих информацией о ситуации в регионе и обладающих необходимым для принятия нетривиальных решений творческим потенциалом.

♦ Участие общественности региона в обсуждении проекта концепции, что может быть обеспечено активным использованием средств массовой информации и привлечением к организации такого обсуждения специалистов-профессионалов по связям с общественностью.

♦ Обеспечение гласности при прохождении всех этапов формирования концепции. Это исключительно важно как одно из условий успеха в реализации концепции, так как способствует широкой поддержке проекта населением региона. Необходимо стремиться к тому, чтобы население понимало и принимало цели концепции, осознавало те конкретные позитивные результаты, которые несет реализация концепции конкретным группам жителей региона.

♦ В нормативно-правовом документе должно быть прописано, что концепция обретает юридическую силу с момента ее утверждения уполномоченным органом региональной власти. Следует определить единый для всех регионов порядок утверждения концепции: какой орган утверждает, в каком составе, какова форма голосования, на каких основаниях проект может быть отклонен или возвращен на доработку, в каком порядке вносятся поправки, в каком порядке вносятся последующие изменения и дополнения в документ.

Специальной правовой регламентации требуют вопросы текущих организационных мероприятий по реализации концепции. К числу таких вопросов относятся следующие.

♦ Комплексная оценка стартовых условий в регионе путем формирования системы базовых показателей, характеризующих состояние: а) внутренней среды региона по кругу объективно заданных стабильных параметров – природно-географическое положение, обеспеченность транспортными связями с другими регионами, разведанные и неразведанные объекты природных ресурсов; б) состояние экологии, наличный производственный и научно-технический потенциалы, количество и качество трудовых ресурсов, демографический и социальные потенциалы, состояние финансово-кредитной системы, характеристики результатов функционирования экономики – валовой региональный продукт; объем конечного потребления, уровень производительности труда, степень вовлеченности во внешнеэкономическую деятельность – объем экспорта и импорта.

♦ Формирование системы стандартов, нормативов и классификаторов, которые должны быть заложены в основу разработки комплекса целевых показателей концепции.

♦ Определение конкретного списка ответственных исполнителей по этапам реализации концепции, по каждому разделу и подразделу концепции с указанием конкретных функций и формы ответственности.

♦ Поэтапный календарный план реализации концепции с обозначением содержания этапов, конкретных дат или интервалов времени выполнения работ.

♦ Расчет потребности в ресурсах, необходимых для реализации концепции, раздельно по видам ресурсов: финансовых, материальных (по их видам), кадровых, информационных, инновационно-технологических, интеллектуальных. По материальным и финансовым ресурсам составляется смета расходов на основе калькуляции. При формировании денежной оценки расходов необходимо предусмотреть последующую корректировку с учетом инфляции и изменения курса валют.

♦ Профессионально-квалификационный уровень разработчиков региональных концепций социально-экономического развития в целом ниже, чем у разработчиков федеральных программ развития. В этих условиях особенно важно обеспечить наличие и доступность нормативно-правовых, методических и информационно-консультационных материалов и документов, позволяющих должностным лицам на местах ознакомиться с общими правилами и нормами разработки региональных концепций развития.

♦ Планирование социально-экономического мониторинга хода реализации концепции, включающего текущую регистрацию результатов, их обобщение и анализ, оценку позитивных и негативных отклонений от намеченных значений показателей, выявление причин и последствий этих отклонений.

♦ Осуществление корректировки значений целевых показателей в случае необходимости, с обоснованием ее целесообразности и правомерности.

♦ Текущая оценка изменений факторов внешней среды, влияющих на ход реализации концепции.

♦ Оценка конечных результатов реализации концепции, оценка эффективности реализации концепции с позиций: а) измерения суммы результата в расчете в среднем на рубль затрат, б) оценки степени достижения цели концепции.

По существу, практическая реализация концепции является делом рук занятого населения региона. Поэтому на всех этапах реализации концепции необходимо обеспечивать классность и стабильную связь с общественностью. Тем самым будет обеспечиваться лояльность населения к реализации концепции и будут действовать механизмы обратной связи, что позволит организаторам своевременно внести необходимые коррективы в план мероприятий с учетом отношения населения к проводимым работам.

Существенным фактором повышения эффективности процесса реализации концепции могло бы стать использование метода государственного контроллинга, который целесообразно сформировать по аналогии с используемым на практике контроллингом в управлении организациями.[29]

Существенным разделом нормативно-правовых документов, регламентирующих формирование и реализацию региональной концепции, должен быть комплекс положений о государственном контроле и формах ответственности. Функция контроля должна охватывать все этапы работы над концепцией. Первоначально необходим контроль качества самого документа (концепции), определяющего цели и содержание программы социально-экономического развития региона. Оценка производится с позиций достижимости целей и обеспеченности ресурсами, оптимальности предполагаемого способа использования этих ресурсов, целесообразности выбора хронологических сроков выполнения каждого этапа и т. д.

Контроль должен осуществляться на каждом этапе реализации концепции с оценкой отклонений от намеченных промежуточных результатов. Контроль в значительной мере опирается на результаты мониторинга, что обеспечивает достоверность выводов.

Все выявленные в результате этих мероприятий отклонения от намеченных параметров должны подразделяться на две группы: обусловленные объективными причинами и вызванные ошибочными действиями, непрофессионализмом, недобросовестностью исполнителей. В каждом из этих случаев корректировка ситуации осуществляется специфическими методами. Различными должны быть решения и о мерах ответственности лиц, в чьи обязанности включалось исполнение конкретных функций в рамках концепции. Особое значение имеет упреждающий контроль, призванный предупредить возможность возникновения нарушений в ходе реализации концепции.

Практическую реализацию изложенных выше соображений и предложений о нормативно-правовом регулировании разработки региональных концепций социально-экономического развития следует начинать с анализа действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений.

1.7. Сущность прогнозирования и планирования деятельности предприятия в условиях рыночной экономики

В течение ХХ в. сформировались базовые принципы управления организациями, был разработан ряд концепций, определены методики. Ведущая роль в этом процессе принадлежит планированию и прогнозированию. По мере накопления и практического закрепления опыта и знаний новые технологии управления стали одним из решающих факторов успешного функционирования предприятий в условиях непредсказуемости конъюнктуры и жесткой конкуренции на современных рынках.

Базой планирования является предварительно разработанный прогноз развития. Под прогнозированием деятельности организации понимается оценка перспектив ее развития на основе анализа конъюнктуры рынка, изменения рыночных условий на предстоящий период. Основная цель прогноза – определение наиболее вероятных тенденций развития и определение ожидаемого влияния внутренних и внешних факторов на функционирование предприятия в будущем.

Центральной проблемой планирования производства является внедрение принципиально новых инструментов в самые разнообразные структурные элементы предпринимательской деятельности: освоение новой продукции, новых промышленных технологий, новых методов менеджмента. В частности, заслуживает внимания такой революционный путь перестройки системы управления, как реинжиниринг и реализация процессного подхода в управлении бизнес-процессом. Действительно, общественный прогресс возможен лишь в той мере, в какой продуцируются инновации в разных сферах общественной жизни, и прежде всего в управлении предпринимательской деятельностью.

Нововведения составляют основу развития экономических систем, определяют темпы роста и качественные сдвиги в их эволюции, определяют структурные изменения в них. Ход и направление развития экономических систем определяются внедрением в них новых средств и способов человеческой деятельности, позволяющих эффективно и систематически преодолевать ограниченность наличных ресурсов. Инновации порождают новые потребности, цели, ценности и формы их экономической реализации. Воплощению в жизнь этих закономерностей способствует целенаправленная деятельность по составлению прогнозов и научно обоснованных стратегических и оперативных планов.

Существует ряд обязательных предварительных условий, на которые должен опираться план. Необходимо учитывать, что базовые цели в деятельности предприятия формируются как отражение целей и интересов различных групп людей, так или иначе связанных с деятельностью предприятия и вовлеченных в процесс его функционирования. Основными субъектами, чьи интересы наиболее тесно сопряжены с деятельностью предприятия и соответственно должны быть учтены при определении целей и при формировании стратегических планов организации, являются:

♦ учредители, собственники данной организации;

♦ персонал данной организации;

♦ потребители продукции, услуг;

♦ деловые партнеры организации;

♦ органы исполнительной власти и муниципальные органы и др.

Миссия фирмы и ее стратегические, оперативные планы должны в определенной мере отражать интересы всех вышеназванных субъектов. Миссия организации, воплощенная в ее планах, должна вырабатываться с учетом следующих факторов и условий:

♦ история становления и развития организации;

♦ сложившийся стиль делового поведения организации;

♦ наличные производственные ресурсы организации;

♦ индивидуальные особенности организации и профиля ее деятельности;

♦ состояние внешней среды организации.

Существует тесная связь между стратегией предприятия и разрабатываемым им планом деятельности на перспективу. Вместе с тем не существует общепринятого понимания стратегии. Одной из трактовок понятия стратегии предусматривается, что она представляет единство следующих элементов:

♦ план развития организации;

♦ приемы управления организацией как тактические ходы;

♦ типовая поведенческая модель организации;

♦ позиция организации в области ее взаимодействия с другими субъектами экономических отношений;

♦ оценка перспектив развития организации.

Таким образом, план – это понятие, которое непосредственно связано со стратегией. Под планом понимают заранее спроектированные условия и действия, которые контролируются в течение всего периода исполнения плана. Эти соотношения, как правило, отражаются в бизнес-стратегии организации.

Техника составления планов заключается в разработке внутренней документации, в которой представлен последовательно весь ход деятельности компании на определенный период времени. План представляет комплекс документов, включающий текстовую часть, расчетные таблицы с показателями, графики с изображением наиболее существенной информации, ряд приложений. Например, план обязательно содержит данные о выпуске продукции, в том числе новой, данные о ресурсном обеспечении и многое др. Содержание планов значительно отличается в зависимости от вида плана, вида основной деятельности предприятия и других факторов.

Вопросы составления планов предприятия достаточно детально разработаны в научной литературе, что не исключает сохранения ряда дискуссионных и нерешенных вопросов, о чем будет сказано в последующих главах в связи с рассмотрением конкретных аспектов планирования деятельности предприятия.

При разработке проекта плана должны учитываться стратегия организации, прогнозы на перспективу, наиболее существенные проблемы в деятельности предприятия в настоящем и возможные проблемы в будущем, предполагаемые пути и условия их решения. Конкретные процедуры разработки плана могут быть исключительно разнообразными. Как отмечает Питер Друкер (Peter F. Drucker) в своей книге «Практика менеджмента»: «Существуют сотни, если не тысячи книг об управлении различными функциями бизнеса, такими как производство и маркетинг, финансы и инженерные разработки, материально-техническое снабжение, управление персоналом, связи с общественностью и т. д.».[30]

Содержание планов, принципы и методы их разработки определяются, в целом, условиями рыночных отношений. Рынок – это интегральное понятие, включающее систему экономических отношений между людьми, которые охватывают процессы производства, распределения, обмена и потребления. Рынок является сложным механизмом функционирования экономики, основанной на разнообразных формах собственности, на товарно-денежных связях и на финансово-кредитной системе. Если раскрывать более детально сущность рыночных отношений, то следует отметить, что они также включают:

♦ отношения, связанные с взаимодействием отечественного и иностранного бизнеса в различных формах и в различных сферах деятельности;

♦ отношения, определяемые взаимодействием бизнес-структур и государства в таких формах, как совместные предприятия, предоставление предпринимателям различных льгот, кредитов, заключение договоров на поставки для государственных нужд и др.;

♦ процесс функционирования рыночной инфраструктуры управления, включающей в себя товарные, фондовые, валютные биржи и другие подразделения.

Исходя из сущности рынка можно сделать вывод о том, что участники рынка принимают решения и действуют в условиях значительной неопределенности и разнообразных экономических и финансовых рисков. Из этого следует, что при разработке планов и прогнозов необходимо учитывать эту специфику рыночных отношений. Она заключается в вероятностном характере не только прогноза, но в известной мере и плана.

Сущность рынка как среды функционирования бизнеса наиболее полно проявляется в его функциях, которые также подтверждают наличие факторов неопределенности и риска в рыночной среде, затрудняющих обеспечение точности прогнозов и планов. Важнейшими функциями рынка являются:

♦ обеспечение саморегулирования товарного производства;

♦ стимулирование предпринимательской деятельности;

♦ оценка общественной значимости произведенного продукта (работ, услуг) и затрат труда;

♦ регулирование экономических отношений между участниками рынка;

♦ развитие принципов самоуправления в сфере бизнеса.

Рынок – это сложная экономическая система, в составе которой представлены элементы, различные по своей экономической природе: участники рынка, разнообразные виды рыночных отношений, различные инструменты и механизмы. Характер элементов рынка должен учитываться при составлении прогноза и плана, с тем чтобы минимизировать ошибки прогноза и ошибки плана. В полной мере этого достичь невозможно, поэтому по мере прохождения планового периода тщательно отслеживаются возникающие отклонения от плановых показателей и корректируется план на последующие годы.

К числу наиболее значимых элементов рынка относятся:

♦ производители товаров, работ, услуг;

♦ потребители товаров, работ, услуг;

♦ наличие государственной, муниципальной, частной, смешанной форм собственности;

♦ цены;

♦ спрос на товары, работы, услуги;

♦ предложение товаров, работ, услуг;

♦ конкуренция;

♦ рыночная инфраструктура.

Важнейшей особенностью рынка является его свойство саморегуляции, выражающееся в механизме взаимодействия спроса и предложения. Движение цен и конкуренция обеспечивают гибкость и адаптивность рыночных отношений. С точки зрения планирования эти свойства являются факторами, затрудняющими достаточно точную оценку конъюнктуры рынка на перспективу и соответственно – достижение высокой точности плана.

Специфика внутрифирменного планирования определяется особенностью места предприятия в системе общественных отношений. Это находит выражение в следующем:

♦ в предпринимательском секторе экономики функционируют частные владельцы, несущие полную ответственность (вплоть до разорения) за достижение успеха;

♦ предприниматель действует в условиях гарантированной законом свободы выбора вида деятельности, выбора партнеров по сделкам и согласования с ними цены продажи;

♦ объективно реальность плана предприятия постоянно проверяется спросом покупателей;

♦ формирование плана деятельности предприятия осуществляется на базе всей социально-экономической информации, которая должна быть собрана, интерпретирована и представлена соответствующими службами предприятия тому лицу, которое принимает решения и полностью отвечает за их рациональность;

♦ при формировании плана необходимо учитывать роль экономической среды, к которой нужно приспосабливаться хозяйствующим субъектам.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте понятие планирования.

2. В чем состоит принципиальное различие между планированием в условиях административно-командной системой управления и в условиях рыночной экономики?

3. Раскройте сущность директивного планирования.

4. Что понимается под индикативным планированием?

5. Какие свойства контроллинга определяют возможность его использования в процессе индикативного планирования?

6. Какова взаимосвязь стратегических и тактических планов?

7. Какие виды планов выделяются по хронологическому признаку?

8. Как классифицируются принципы планирования?

9. Какими факторами определяется успех в разработке планов социально-экономического развития?

10. Раскройте сущность прогнозирования.

11. Каким требованиям должен отвечать прогноз?

12. Дайте сравнительную характеристику плана и прогноза.

13. По каким признакам классифицируются прогнозы?

14. Каковы цели разработки социально-экономических прогнозов?

15. Разработка каких видов прогноза предусматривается Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»?

16. Каким вопросам уделяется наибольшее внимание в государственных программах социально-экономического развития?

17. Каковы механизмы связи социально-экономического и бюджетного планирования?

18. Раскройте задачи и содержание бюджетного планирования.

19. Какую роль может выполнять контроллинг как инструмент государственного планирования?

20. Охарактеризуйте основные принципы государственного контроллинга.

21. Раскройте смысл концепции социально-экономического развития.

22. Какова связь между концепциями социально-экономического развития регионального и федерального уровней?

23. Какими нормативно-правовыми актами должен быть регламентирован порядок разработки и реализации региональных концепций социально-экономического развития?

24. Каковы цели планирования деятельности предприятия?

25. Какие особенности рыночных отношений наиболее актуальны в связи с планированием деятельности предприятий?

26. В чем заключается специфика внутрифирменного планирования?