Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000

Вместе с тем Союз является крупнейшим сосредоточием политической и экономической мощи вблизи российских границ. Его влияние на западной российской периферии будет только возрастать. На страны ЕС приходится более двух пятых российской внешней торговли. ЕС в принципе готов к активизации сближения с Россией, заинтересован в укреплении через сотрудничество с нашей страной своих конкурентных позиций в мировой политике. Обострение отношений в связи с войной в Чечне, видимо, не является стратегическим.

Налицо реальная возможность (если Россия начнет выходить из кризиса) начать серьезный систематический диалог, направленный на долгосрочное стратегическое сближение с ЕС. Концептуальные основы такого сотрудничества заложены в "Общей стратегии Европейского Союза в отношении России", принятой в июне 1999 г., и в ответном документе "Стратегия развития отношений РФ с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)", представленном правительством России осенью 1999 г.

2.20. Дальний Восток, Китай, Япония являются крупнейшим внешним источником потенциального роста и развития для России и одновременно фактором стратегической уязвимости, если Россия не сможет выработать адекватной стратегии развития Сибири, не использует открывающиеся возможности для дальнейшего сближения с Китаем, кардинального улучшения отношений с Японией.*

2.21. Крупнейшей концептуальной и политической проблемой российской политики остаются отношения со странами бывшего СССР. В отношениях со странами СНГ, как правило, продолжаются дезинтеграционные процессы:

??в большинстве случаев уменьшается объем экономических связей между Россией и этими странами;

??практически во всех странах продолжается падение или стагнация ВНП, а там, где наблюдается рост, он достигается с очень низкого уровня. Интеграция сокращающихся экономических организмов физически невозможна или требует огромной политической воли и значительных ресурсов;

??продолжается расхождение законодательных баз, стереотипов хозяйственного поведения;

??нарастают различия в общественном и социальном устройстве;

??происходит консолидация политических классов, заинтересованных в наращивании, а не сокращении - через интеграцию - своих суверенных прав на управление доставшимися им территориями;

??нарастают различия в уровнях и даже векторах экономического развития;

??по сути, единственным исключением из этой тенденции является сближение между Россией и Беларусью; перспективы этого сближения, имеющего жизненно-важный характер для обеих стран, преимущественно зависят от политической воли Москвы, а также Минска.

При этом если внешний мир содействует закреплению "геополитического плюрализма" на территории бывшего СССР, то Россия за прошедшие годы не только не смогла создать эффективной всеобъемлющей стратегии в отношении СНГ и соответствующего инструментария, но и серьезно отстала в выработке адекватной двусторонней политики в отношении государств бывшего СССР. Политика в отношении этих государств свелась к политике "бюрократических галочек" подписанию сотен заведомо бесперспективных соглашений. Время было упущено. Несмотря на это, возможности сближения в будущем существуют. Надо держать двери для такого сближения открытыми. Но эти возможности весьма ограничены до тех пор, пока Россия не продемонстрирует способность обеспечить устойчивый рост и развитие.

2.22. Наряду с процессами глобализации в экономической и информационной сферах, объективно уменьшающими полезность и применимость военной силы, существует и противоположная тенденция.

Относительно успешное применение военной силы против Ирака, Югославии, расширение НАТО, а затем выход его за границы действия Североатлантического договора (Югославия), начавшееся распространение ядерного оружия подтверждают значение военного потенциала в качестве действенного инструмента политики. В этой ситуации можно ожидать, по крайней мере в среднесрочной перспективе (5-10 лет), интенсификации гонки вооружений, поиска многими государствами и их группами новых путей обеспечения своей безопасности. В результате в целом будет возрастать нестабильность и непредсказуемость международной обстановки.

2.23. Малоизученная реальность нового мира - начавшееся распространение ядерного оружия. Великие державы решили его полуигнорировать. В результате к пяти существующим ядерным державам прибавились две - Индия и Пакистан. И это, вероятно, только начало.

Учитывая факторы, которые с высокой степенью вероятности будут определять политику ведущих стран Азии - национализм, растущее нежелание следовать западной модели развития, динамичная внутрирегиональная конкуренция, "югославский синдром" (желание обезопасить себя от угрозы нападения или давления под предлогом права на "гуманитарную интервенцию"), стремление компенсировать неядерное превосходство Запада, стремление (для Китая) сохранить эффективность ядерного потенциала в ситуации вероятного выхода США из Договора по ПРО и др., - можно с достаточной степенью вероятности прогнозировать следующие тенденции:

??развертывание в регионе мини-гонки ядерных вооружений. При этом Китай, опасающийся последствий выхода США из Договора по ПРО, может в течение десятилетия качественно усилить свой ядерный потенциал;

??развертывание гонки вооружений в области баллистических, а затем и крылатых ракет большой дальности, способных нести оружие массового поражения.

2.24. Эти тенденции могут начать существенно менять ситуацию к югу от границ России в направлении:

??большей непредсказуемости и динамичности;

??большей вероятности возникновения конфликтов с применением ОМУ;

??возможности втягивания в подобные конфликты России;

??медленного увеличения соответствующей угрозы самой России;

??нарастания напряженности в военно-политической области между Китаем и США и возможности втягивания в эти отношения России;

??потенциального уменьшения возможностей для США и Запада в целом по применению военной силы в Азии; уменьшения политических возможностей США в целом;

??уменьшения ощущения безопасности для Японии, потенциального усиления готовности Токио как больше полагаться на США, так и сближаться с Россией;

??резкого увеличения динамичности международных отношений на Дальнем Востоке.

2.25. Проявилась тенденция к нарастанию изоляции России. Некоторые ее внешние признаки были перечислены в пункте 2.1. Тенденция к изоляции объясняется, в частности, следующими обстоятельствами.

2.25.1. Августовский кризис 1998 г. привел к глубокому разочарованию внешнего мира в перспективах развития России; ослабло ожидание того, что страна в обозримой перспективе начнет выходить из кризиса и восстанавливать свои позиции, станет привлекательным экономическим партнером. Эти ожидания были одним из существенных российских внешнеполитических активов.

Наоборот, стали нарастать ожидания дальнейшего ослабления и даже дезинтеграции страны, к чему во внешнем мире начали подспудно готовиться.

2.25.2. На этом фоне правивший в нашей стране режим, каким он сложился в 1998-1999 гг., стал вызывать на Западе все большее неприятие и желание максимально отгородиться от него, уйти от ответственности за содействие его формированию. Этим во многом объясняется небывалая волна антироссийских публикаций в западной печати.

2.25.3. Тенденция к изоляции подпитывается и тем, что Россия все больше рассматривается на международной арене как одномерная держава, важная лишь в связи со своей военно-стратегической составляющей. Этому процессу необходимо противодействовать, с тем чтобы сохранять возможности влияния в будущем и не допускать отсечения России от участия в решении важнейших проблем, от которых зависит ее будущее развитие.

Между тем и сама Россия слишком часто продолжает действовать на мировой арене как одномерная держава. Вопросы традиционной безопасности по-прежнему занимают ведущее место в повестке дня нашей дипломатии.

2.25.4. Процесс расширения ЕС приближает к нам зону благосостояния и стабильности, но одновременно может создавать условия для определенной экономической изоляции, если не сопрягать его с помощью активной дипломатии с процессом сближения ЕС и России. Брюссель, по крайне мере на словах, Москву к этому призывает, но она реагирует на призывы весьма вяло. Нет и политики поддержки упреждающего проникновения на рынки соседних стран - будущих членов ЕС, с тем чтобы заранее создавать себе соответствующие плацдармы. Одновременно не просматривается политика по ограничению проникновения европейских компаний на российские рынки, где это проникновение невыгодно.

2.25.5. Желание отгородиться от ставшего политически обременительным режима в России, стремление подготовиться к развитию в стране вероятных кризисных явлений, реакция на войну в Чечне - все это выразилось в ряде малозаметных, но существенных мер Запада, которые потенциально могут привести к созданию ситуации "санитарного кордона" вокруг России. В ЕС заговорили о возможности пересмотра общей стратегической концепции Союза в отношении России, предусматривавшей активизацию политики в отношении нашей страны. Было заявлено о замораживании некоторых программ помощи, поставлен вопрос о возможном исключении России из Парламентской ассамблеи Совета Европы. Отсрочка предоставления в 1998-2000 гг. очередных кредитов МВФ также отражала эту тенденцию. Если до 1998 г. кредиты давали преимущественно по политическим соображениям - для поддержки режима и его политики, то затем режим вышел из доверия, а политика доказала свою недееспособность. Видимо, происходит неафишируемое ужесточение визового режима в отношении российских граждан.

2.25.6. Чеченская проблема в отношениях с Западом имеет в том числе и самостоятельное значение. Многие не хотели бы усиления в результате подавления чеченского сепаратизма позиций России на всем Кавказе и в Каспийском нефтяном регионе. За влияние в этом регионе, имеющем, как считается, геостратегическое и геоэкономическое значение идет соревнование между странами ЕС и США, но оба центра солидарно не хотели бы сильного конкурента в лице России. Давление по поводу Чечни подкачивается, чтобы затем потребовать уступок от России в других областях - в Закавказье, на Балканах, в Центральной Азии.

Большое значение в формировании западной реакции играет необходимость реагировать на общественное мнение, воспринимающее почти все, что делает Москва, сквозь призму негативизма. На реакцию СМИ и западных обществ воздействуют и культурно-исторические различия. Таких войн, которые ведет Россия, нынешнее поколение на Западе уже не помнит.

Но главная причина давления на Россию по поводу Чечни в другом. Война была выбрана в качестве удобного повода и инструмента для того, чтобы отгородиться от сложившегося в России к 1999 г. режима, подготовиться к дальнейшим действиям по созданию нового "санитарного кордона" на случай, если Россия не сменит этот режим, будет продолжать загнивать и дезинтегрироваться и неизбежно при таком сценарии - подвергаться авторитарно-националистическим метастазам.

Поэтому, если (или когда) на Западе увидят, что Россия освобождается от этого режима, начинает наводить у себя в доме порядок, бороться с коррупцией, реализовывать стратегию экономического роста, подходы в отношении Чечни скорее всего частично изменятся. Критика гуманитарного аспекта в конфликте останется, от России потребуют внешнеполитической цены за относительное "молчание", но острота критики уменьшится.

2.26. При всех тревожных признаках изоляции России целенаправленной линии внешнего мира на ее углубление не просматривается. Наоборот, большая часть правящих кругов стран развитого мира не хотят такой изоляции. Просто они готовятся на случай продолжения неблагоприятного развития России.

2.27. Уход в отставку Б.Н. Ельцина, появившаяся возможность смены режима, остановки процесса разложения государства, изменения модели развития, прихода новых людей, не связанных с прошлыми провалами, создают предпосылки для преодоления тенденции к изоляции.

2.28. Этому способствует и изменившийся тип ожиданий в отношении России. От нее ждут элементарного наведения порядка внутри страны, борьбы с коррупцией. От нее уже не будут жестко требовать следования рецептам "вашингтонского консенсуса" - наиболее жесткого варианта политики МВФ. Эта политика дискредитировала себя в значительной степени и в глазах западных лидеров. Манипулирование долгом будут использовать в первую очередь для политических или экономических целей (в случае явно неразумного курса), но настаивать на проведении прошлой политики не будут.

3. Внутренние факторы, влияющие на внешнюю политику

3.1. Одна из главных внутренних проблем России с точки зрения отношений с внешним миром - незавершенность процесса осознания места страны в мире и неадекватность представлений об этом мире.

3.2. Россияне смогли на удивление быстро приспособиться к трагедии распада СССР. Сохраняющаяся ностальгия по потере части СССР не сопровождается более стремлением к восстановлению бывшего государства, тем более насильственными способами. (Укрепление Союза с Беларусью - особый случай.) Оказалась во многом решенной (и легче, чем это можно было предположить) проблема: может ли Россия пойти по югославскому, вернее, сербскому пути.

3.3. До в значительной степени провального, в первую очередь в силу внутриполитических обстоятельств, 1999 г. на протяжении двух лет в российской внешней политике и в отношении к ней политического класса происходили позитивные процессы. Уменьшилось идеологическое противостояние вокруг внешней политики, в определенной степени улучшилась ее координация. Спад в этой сфере, происшедший в 1999 г., вероятно, восстановим в случае, если новое руководства страны проявит лидерство, будет активно работать на достижение согласия.

3.4. Но главная проблема российского политического класса в связи с внешней политикой осталась неизменной. Не достигнуто понимание основной проблемы стратегического развития страны. Вместо того чтобы думать, как добиться экономического роста и невыпадения из мировой экономики, мы до сих пор спорим вокруг идеологии или теоретических моделей развития - либеральной или этатистской. Вместо того чтобы осознать, что Россия стратегически выпадает из складывающейся в мире модели постиндустриального развития, обеспечивающей, как правило, ее участникам, даже второстепенным, рост благосостояния, мы дискутируем относительно "величия" и престижа страны. Одновременно происходит "проседание" по всем современным параметрам этого величия, кроме территории, положения в СБ ООН, ядерного оружия, природных ресурсов и истории. При этом страны, не применяющие к себе термин "великий", уверенно развиваются и давно обошли Россию (Германия, Япония, Италия, Канада, Южная Корея).

В силу вышеперечисленных параметров Россия остается великой державой, но растущая слабость, экономическая стагнация, выпадение из постиндустриальной цивилизации грозит тем, что Россия теряет основания для претензий на величие, может оказаться великой державой прошлого, а не будущего.

3.5. Главное - политический класс страны не понял или не хочет принимать очевидной истины. Россия не проиграла "холодной войны". Она вышла из нее сама и с честью. Но из-за ошибочной политики, расхлябанности, традиционной надежды на чудо, чуть ли не сознательного ослабления государства, бесконечного откладывания трудных решений мы проиграли "послехолодновойновый мир", вырвали поражение из рук победы.

3.6. Очень важно то, что проиграли мы не в противостоянии с внешним миром. В целом у нас была весьма благоприятная внешняя среда. Только в самые последние годы, когда слабость стала все более очевидной, а возможность возрождения стала казаться все менее вероятной, внешний мир стал ужесточать политику. Мы проиграли внутри, не сумев выстроить стратегию экономического роста, политического и духовного возрождения.

С точки зрения внешней политики ситуация кардинально отличается от той, которая существовала в первой половине 90-х гг. Тогда нужно было бороться за удержание многих позиций в надежде на скорый выход из кризиса. Этого выхода добиться не удалось.

3.7. Признавать поражение горько. Но безрассудно и безответственно не признавать реальности.

Если российский политический класс готов признать свое поражение, то тогда это потребует новой политики всемерной концентрации на главной задаче возрождении государства, экономики, благосостояния народа. Внешняя же политика должна быть полностью подчинена этой задаче - и философски, и концептуально, и оперативно.

3.8. Для того чтобы выработать адекватное внешнеполитическое сопровождение стратегии национального возрождения, политическому классу необходимо избавиться от некоторых иллюзий, реалистически представлять себе положение страны в мире.

3.9. Повторим, главная причина неуспехов страны - неспособность выйти из экономического кризиса, происходившего на протяжении почти всего предшествовавшего десятилетия, ослабление и разложение государства, особенно структур исполнительной власти.

3.10. Но за ослаблением позиции России в мире помимо внутренней российской слабости лежит ряд иных фундаментальных причин.

3.10.1. Сохраняется тенденция к относительному и абсолютному уменьшению доли России в мировой экономике. Некоторое экономическое оживление, связанное с девальвацией рубля и ростом цен на энергоносители, является неустойчивым, поскольку не подкреплено стратегией активного стимулирования роста, улучшением инвестиционного климата.

3.10.2. Заложенная динамика развития будет вести к тому, что отставание от мира развитых государств - а это теперь и многие государства Азии и Латинской Америки - будет продолжаться еще 10-15 лет даже при успешной экономической политике. При продолжении же нынешней экономической политики мы неизбежно будем откатываться в ряды наименее развитых государств. Уже сейчас по многим показателям мы начинаем отставать даже от группы среднеразвитых стран. По подсчетам, около половины нашего населения относится к беднейшему миллиарду обитателей земли - вынуждены жить меньше чем на доллар в день. А по ВНП на душу населения мы откатились в беднейшую половину государств мира.

3.10.3. Россия в значительной степени выпадает из мировой постиндустриальной революции. Из-за общего кумулятивного отставания за предыдущий период, неспособности эффективно конвертировать значительные научные и интеллектуальные ресурсы, накопленные в военно-технологической сфере, страна, несмотря на все ее потенциальные возможности, может быть обречена лишь на догоняющее развитие. С точки зрения позиций в мировой экономике вопрос для России состоит в том, чтобы не оказаться экономически, а затем и политически отброшенной за рамки формирующейся постиндустриальной цивилизации, не выпасть - уже и формально - из группы ведущих держав.

3.10.4. Одно из главных изменений, произошедших со страной, - качественное усиление ее экономической зависимости от внешнего мира. Состояние экономического взаимодействия с внешним миром прямо воздействует или даже определяет положение по крайней мере трети населения страны, а косвенно (но весьма ощутимо) - всех россиян.

3.10.5. То обстоятельство, что Россия вошла в мир окончательно и бесповоротно, еще не в полной мере осознан российским политикообразующим классом.

3.10.6. На общей ситуации негативно сказывается кризис фундаментальной науки в России. Мы не только теряем многие заделы, но и все меньше понимаем тенденции мирового развития, интеллектуально провинциализируемся.

3.10.7. Россия продолжает убыстряющимися темпами выпадать из мировой тенденции к глобализации экономических процессов, из происходящей в мире информационной революции, меняющей структуру ВНП, трансформирующей образ жизни, делающей мозг человека прямой производительной силой.

Мы даже перестали понимать, что происходит: жалуемся на засилье в экспорте сырьевой составляющей в ущерб готовой промышленной продукции, не желая или уже не имея возможности замечать, что сегодня даже экспорт многих видов готовой продукции не является признаком развитости.

Мы успокаиваем себя тем, что у нас высокообразованное население, не желая признавать, что подавляющая часть его получила образование, применимое в экономике 60-х - 80-х г. По системе переподготовки взрослых, образованию молодежи мы все больше начинаем отставать от развитых и даже от передовых бывших развивающихся стран. Мы радуемся импортозамещению, остановившему экономический спад, избегая признания очевидного, а именно того, что импортозамещение в России не обеспечивает устойчивого роста, что его, особенно в новых отраслях, которые были бы ориентированы на экспорт, практически нет. А, как отмечалось, ныне в большинстве развитых стран устойчивый экономический рост обеспечивается за счет экспорта в первую очередь готовой продукции, особенно продукции наукоемких отраслей. Отсутствие же дополнительных инвестиций как в новые производства, так и в человеческий капитал обрекает страну на прогрессирующее выпадение из мирового разделения труда, процессов глобализации, на отсечение от потенциальных источников роста.

3.10.8. Вышеописанные тенденции не связаны прямо с внешней политикой, но уже сейчас влияют на внешнеполитические возможности страны сильнее, чем участие или неучастие во внешнеполитических организациях, форумах, военная мощь, возможность отстаивать интересы дипломатическими методами. Эта тенденция подтачивает глубинные возможности страны влиять на мир: заинтересованность в ней и в учете ее интересов падает.

3.11. В результате Россия не смогла воспользоваться новой открытостью мировой политики и экономики. Концентрируясь на привычных вопросах безопасности и геостратегии, Москва не занималась систематически защитой экономических интересов, встраиванием России в новую мировую экономику. Получилось так, что престижное участие в "восьмерке", в группе по югославскому урегулированию, маневры вокруг Ирака, борьба против расширения НАТО и т. д. по большей части не сопровождались "политикой роста", стратегией по выгодной для страны и общества интеграции в мировую экономику.

3.12. Российская внешняя политика отстает от потребностей страны в новом мире, является излишне традиционалистской, не поспевает за новыми вызовами и главное - не обеспечивает в должной мере использование открывающихся возможностей.

Во многом это результат общей неспособности руководства страны и политического класса в целом выработать и начать претворять в жизнь современную стратегию экономического развития и интеграции с внешним миром.

Частично проблема является общей для всех государств, в том числе наиболее развитых: традиционные внешнеполитические бюрократии не справляются с новой повесткой дня, они консервативны, пытаются вести дела по-старому, тяготеют к дипломатии Вестфальской системы, а не постиндустриального общества.

Но есть и специфически российские слабости.

3.12.1. Стратегия экономического взаимодействия с внешним миром не просматривается и мало координируется; скорее, это набор слабо связанных шагов и действий.

3.12.2. У страны нет стратегии выгодной и систематической интеграции в мировое телекоммуникационное и информационное пространство.

3.12.3. Пока не просматривается скоординированная энергетическая стратегия.

3.12.4. Нет стратегии активного взаимодействия с внешним миром по вопросам борьбы с наркоманией, оргпреступностью, терроризмом. Отдельные усилия в этой сфере предпринимаются, прежде всего МВД и ФСБ, но они почти не координируются и не встроены в единую стратегию.

3.12.5. Россия пока не научилась извлекать политические выгоды из военно-технического сотрудничества (ВТС) с зарубежными странами, перейдя в торговле оружием на сугубо коммерческую основу. Полностью нарушен механизм координации участников ВТС. МИД пока не в состоянии обеспечить роль ведущего государственного органа в этом процессе. В области ВТС Россия уходит из многих стран, в которых она еще совсем недавно занимала прочные позиции.

3.12.6. Россия является, наверное, единственной крупной страной, не имеющей хоть сколько-нибудь эффективной системы информационного воздействия на внешний мир, защиты и улучшения облика страны, ее бизнеса. И это в условиях, когда позитивное представление о стране является растущим по важности элементом влияния, во многом определяющим потоки инвестиций.*

3.13. Тревогу внушает не только непонимание значительной частью политического класса новых реальностей, но и его реакция на политику внешнего мира. Серия унижений привела к возникновению не только чувства обиды, но и ощущения "осажденной крепости", тотальной враждебности внешнего мира, особенно Запада.

В политических кругах за рубежом существуют русофобские настроения. Они есть на Западе, заметны в странах Центральной и Восточной Европы, несколько усилились в мусульманском мире под влиянием чеченского кризиса. Но эти настроения не являются превалирующими. Пока Россию "отжимают", но не изолируют и не загоняют в угол.

3.14. Наибольшая угроза изоляции и маргинализации России исходит изнутри. Изоляция будет нарастать, во-первых, если страна и новое руководство не смогут выработать стратегии экономического возрождения и, во-вторых, если руководство попытается провести мобилизацию на антизападной основе. Соблазн велик. Но такая мобилизация неизбежно вызовет еще более жесткую реакцию внешнего мира и уже целенаправленную политику по созданию "санитарного кордона" вокруг России и по отсечению ее от внешних источников роста.

3.15. Тенденцию к гибельной для России самоизоляции нельзя недооценивать. Она коренится не только в искушении мобилизовать страну на антизападной основе и имеет беспрецедентно сильные за последние 15 лет позиции в политических кругах. Частично она исходит от традиционных политических кругов крайне националистического и крайне левого традиционалистcкого толка.

Но во второй половине 1999 г. проявилось еще одно тревожное явление, делающее линию на самоизоляцию более вероятной. Разочаровавшись в Западе, стремясь уйти от ответственности за прошлые провалы, к антизападной риторике стали прибегать и некоторые бывшие "реформаторы". Разыгрывать ксенофобские настроения начали и олигархи, ассоциировавшиеся с так называемой Семьей. Эта игра, видимо, связана с реакцией на отказ внешнего мира от поддержки режима, сложившегося в России к 1999г., и людей, его олицетворявших. В этой ситуации появился соблазн с помощью частичной самоизоляции, поддержания "контролируемого" уровня напряженности с внешним миром превратить нашу страну в своего рода "заказник" для деятелей этого режима.

Кроме того, часть нового российского капитала, опасаясь конкуренции со стороны внешнего капитала, продолжает быть не заинтересованной в создании оптимального климата для иностранных инвестиций. При этом действуют эти капиталисты зачастую через тех же крайне левых или ультранационалистов.

Можно надеяться, что этот "несвятой союз" можно будет нейтрализовать, особенно после окончания выборного сезона и в случае стабилизации ситуации в стране и проведения разумной политики постельцинским режимом. Тем более что, как показывают исследования, налицо незаинтересованность большинства населения и политической и экономической элиты в автаркии и изоляции. Не доверяя западным правительствам, большинство населения поддерживает и приемлет идеалы западного общества и ценности демократии и свободного рынка. Превалирует и понимание необходимости получения иностранных инвестиций, технологий, культурного и организационного опыта.

4. ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ

Несмотря на сложное положение, у России сохраняются достаточно существенные ресурсы. Самое главное, некоторые из этих ресурсов можно попытаться нарастить.

4.1. Россия сохраняет свою значимость для остального мира как фактор международного развития по целому ряду параметров - геополитических (как региональный центр влияния в Евразии), военно-стратегических (как пока еще ядерная сверхдержава), наконец, как постоянный член СБ ООН.

Кроме того, к внешнеполитическим ресурсам России относятся:

4.2. Статус ядерной державы (Россия продолжает оставаться ядерной сверхдержавой, хотя этот ресурс начинает убывать).

4.3. Величина природных ресурсов.

4.4. Величина территории, имеющая политическое и психологическое значение.

4.5. Участие в "восьмерке", других международных и региональных организациях.

4.6. Историческое наследство, частично остающийся накопленный Российской империей и СССР политический потенциал влияния в мире; память о том, что Россия уже почти три столетия играет роль великой державы; эта историческая память определенное время обеспечивает сохранение позиций даже при резком ослаблении страны.

4.7. Относительно высокий уровень образования и культурного развития значительной части населения.

4.8. Заделы в научно-технической области в ряде отраслей (атомная энергетика, материаловедение, энергетические установки, самолето-, вертолетои ракетостроение, ряд видов вооружений).

4.9. У России есть еще несколько восполнимых ресурсов, которые могут, если их суметь активизировать, существенно усилить внешнеполитические возможности страны:

4.9.1. Оздоровление и общее укрепление государственного аппарата, исполнительской дисциплины, в том числе усиление координации внешней политики.

4.9.2. Переход к политике реального, эффективного экономического роста, что сразу резко повысит политический рейтинг страны, к ней станут внимательнее прислушиваться.

4.9.3. Разработка адекватной российским интересам и российским возможностям внешнеполитической стратегии, жесткая ее увязка со стратегией экономического возрождения.

4.9.4. Демонстрация политической воли, в первую очередь высшим руководителем страны.

5. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

5.1. Несмотря на относительную малоактивность проходящей ныне дискуссии по внешней политике, в ней достаточно отчетливо просматриваются четыре школы или концепции.

5.1.1. Первую концепцию, несколько усилившуюся после расширения НАТО и нападения на Югославию, можно было бы назвать концепцией реванша. Ее сторонники выступают за наращивание военной мощи, мобилизационную экономику, опору на собственные силы, поддержку государств, выступающих с антизападных позиций - Ирана, Ирака, сближение с Китаем на антизападной основе, жесткую риторику, жесткое давление на государства СНГ с целью принуждения их к сближению с Россией, ориентацию на воссоединение с ними уже в обозримом будущем. По определению, это изоляционистская школа.

Полагаем, что ориентация на такую политику не только не реалистична с точки зрения возможностей России, но и приведет в случае попытки реализации к серии дальнейших поражений, созданию "санитарного кордона", самоизматыванию, а затем развалу страны.

5.1.2. К школе "реванша" парадоксально примыкают и "новые изоляционисты", сторонники частичной самоизоляции из числа бывших реформаторов и олигархов. Эти люди надеются на сохранение себя у власти и реабилитацию за прошлые ошибки путем приведения к власти "русского Пиночета" и стратегию "контролируемой напряженности".

Такая линия потенциально чуть менее опасна, чем предыдущая, но почти столь же малореалистична.

Усиление авторитарных тенденций в управлении практически неизбежно. Но вряд ли какой-либо лидер рискнет проводить при этом политику, многократно дискредитировавшую себя, да и к тому же с помощью людей, ассоциируемых с этой политикой.

5.1.3. Третья школа, так называемая школа "добровольного подчинения", имеет ныне крайне мало явных последователей. Тем не менее до сих пор сказываются последствия огромного политического и морального урона России, нанесенного ее адептами. Эта концепция вряд ли имеет какие-либо шансы на возрождение.

5.1.4. Четвертая, и самая распространенная - она же пока и официальная, концепция "многополярности" предполагает активистскую внешнюю политику России по всем направлениям, нацеленную на поддержание геостратегических балансов, противодействие созданию однополярного мира, активное сближение с государствами СНГ.

В целом этот подход во многом соответствует интересам России, но у него есть и серьезные изъяны.

??Во-первых, он не в полной мере отражает, как указывалось, новые реалии мира. В большей степени он основан на геостратегических идеях и практике XIX большей части XX века, а не на геоэкономических императивах XXI века. (Хотя геостратегия, как отмечалось, полностью не утратила своего значения.)

??Во-вторых, этот подход неэкономичен, растягивает очень скудные дипломатические и иные ресурсы, по сути дела, требует от России проведения политики глобальной державы, в то время как она является пока слабеющей региональной (евразийской) державой, имеющей одно глобальное измерение ядерное. (Например, нужно ли было вовлекаться в конфликт вокруг Югославии с теми ресурсами, которые у нас были, затем спасать НАТО, а теперь стоять перед дилеммой, что делать, если НАТО снова начнет силовое давление? Что мы выиграли в среднесрочном плане от маневров вокруг Ирака?)

??В-третьих, этот подход в известной мере лишает Россию свободы рук, почти автоматически втягивает ее в противостояние с США и, отчасти, с Западом в целом. Такой автоматизм в нынешней ситуации нам невыгоден.

России нужно жестко отстаивать свои интересы, бороться за них, но надо ли a priori бороться против кого-то или чего-то? Тем более что "однополярный" мир не состоится в силу объективных причин и в конечном счете трансформируется во что-то иное и без наших усилий. Многие страны не хотят чрезмерного влияния США. Но должна ли Россия брать на себя бремя борьбы за интересы этих многих, платя подчас изрядную цену?

??В-четвертых, Россия пока - слабеющий "полюс". Нужна ли нам даже в концептуальном плане позиция такого слабеющего полюса?

??В-пятых, концепция многополярного мира, особенно когда она выдвигается в российско-китайском диалоге, однозначно вовлекает Россию, пусть и на стороне дружественного Китая, в осложняющиеся китайско-американские отношения. И это при том что у нас нет серьезных возможностей влиять на политику Пекина или Вашингтона.

5.2. Вот почему мы считаем необходимым выдвинуть относительно новую концепцию внешнеполитической стратегии страны. Ее можно было бы назвать концепцией "избирательной вовлеченности" или того же горчаковского "сосредоточивания".

5.3. В основе нового подхода к российской внешней политике должен лежать серьезный пересмотр политическим классом страны стратегических приоритетов государства. Главным и безусловным таким приоритетом должно стать возрождение государственной власти, достижение устойчивого и высокого экономического роста, а также курс на разумную интеграцию России в мировую экономику, поскольку без такой интеграции долгосрочный и устойчивый рост невозможен.

Естественно, проведение в жизнь таких приоритетов зависит в первую очередь от выбора новым руководством страны внутриполитического курса и экономической стратегии (о предложениях СВОП см. соответствующие разделы книги), в то время как внешняя политика должна обеспечивать условия для их реализации.

5.3.1. Первым принципом такого пересмотра должно стать принятие курса на очень жесткое отстаивание только действительно жизненно важных интересов России. По остальным вопросам стоит занимать принципиальную, но не конфронтационную позицию.

5.3.2. Вторым принципом должен стать осознанный отказ политического класса и общества от погони за фантомом "сверхдержавы". При этом Россия пока остается - по ряду объективных параметров - "великой державой". Но пора начать понимать, что с каждым годом по мере экономического ослабления страны "величие" уходит и становится все более виртуальным. Если Россия не сможет в самое ближайшее время сосредоточиться на восстановлении государства, экономики и благосостояния народа, то страна обречена на стагнацию и в конечном итоге через ряд авторитарных реакций - на развал. Когда начнет восстанавливаться государство, когда придет экономический успех, тогда в полной мере восстановится и уходящее ныне "величие".

5.3.3. В этой ситуации третьим принципом российской политики должна стать линия на максимально возможное избежание конфронтации, особенно со странами и регионами, от которых зависит ее экономическое развитие.

5.3.4. Четвертым принципом должна быть нацеленность в будущее - не защита прошлых, иногда безвозвратно потерянных, иногда ненужных, иногда слишком дорогостоящих позиций, а попытки приспособиться и завоевать позиции в мире будущего.

5.3.5. Пятое. Философией предлагаемого подхода должен стать поиск выгоды прежде всего экономической - для страны, а не только отражение вызовов или угроз в области традиционной безопасности.

5.3.6. Шестое. Важнейшим принципом новой внешней политики должна стать всемерная внешнеполитическая поддержка интересов российского бизнеса за рубежом.

5.3.7. Седьмое. Внешняя политика должна служить задаче привлечения иностранных инвестиций в Россию. Без них страна не поднимется. Для этого необходимы прежде всего внутренние преобразования (о них - в соответствующей главе книги), а также поддержание нормальных отношений с группами стран потенциальных инвестиционных доноров.

5.3.8. В качестве восьмого принципа внешней политики рискнем предложить отказ от жесткой риторики. За последние годы неизменно вслед за жесткой риторикой Москвы следовало ее отступление. Нашим угрозам больше не верят, но они раздражают, мешают тем, кто хотел бы партнерских отношений с Россией. Если нужно противодействовать, нужно противодействовать жестко и делами. На словах же нужно быть максимально конструктивными.

5.3.9. Наконец, необходимо возвращать российской внешней политике системный и научный характер. Необходимо, чтобы сами дипломаты, все основные участники внешнеполитического процесса знали, в чем состоит российская политика, какова стратегия в отношении регионов, мира в целом, важнейших проблем. Рискнем предположить, что за последние 10 лет нет и не было цельной прописанной внешнеполитической доктрины, нет ясности и в отношении относительно "простых", региональных направлений политики.

5.4. Концепция "избирательной вовлеченности", или "сосредоточивания", не предполагает внешнеполитического ухода. Полный уход затруднил бы возвращение даже после возрождения. К тому же дипломатическое присутствие в ряде регионов, например на Ближнем Востоке, дает дополнительные козыри в торге за ресурсы.

5.5. Предлагаемая модель - это не внешняя политика Германии или Японии после войны. Даже если бы Москва захотела проводить такую политику, она вряд ли была бы эффективной. Более всего предлагаемая модель напоминает внешнюю политику КНР последних 20-25 лет, когда Китай постепенно освободился от коммунистического глобального мессианства, вышел из конфронтации сначала с США, а потом и с СССР и занялся внутренним строительством. При этом узкий круг принципиальных внешнеполитических позиций Пекин отстаивает крайне жестко.

5.6. Реалистический взгляд на положение России - в лучшем случае нам понадобится не меньше 20 лет, чтобы достигнуть уровня среднеразвитой страны, требует переосмысления, инвентаризации и модернизации внешнеполитических ресурсов и инструментов.

5.6.1. Повторим, главным таким ресурсом является эффективная внутренняя политика и политика экономического роста.

5.6.2. Необходимо, наконец, выстроить жесткий механизм координации внешней политики, например, через проведение всех основных внешнеполитических решений и директив через Совет безопасности, которому необходимо придать конституционно закрепленные полномочия.

Оперативной координацией затем может заниматься МИД (в соответствии с решениями СБ, оформленными указами президента).

5.6.3. Целесообразно как можно скорее интенсифицировать военную реформу, с тем чтобы иметь достаточные силы для локальных операций и использовать средства на оборону более эффективно. (См. раздел книги, посвященный военной реформе.)

5.6.4. Особое внимание следует уделить ядерному оружию. В силу необходимости экономить на силах общего назначения, учитывая новые вызовы безопасности, и самое главное - в силу политических причин Россия будет заинтересована в обозримом будущем в сохранении политической и военно-политической опоры на ядерное оружие. Потребуется его ограниченная модернизация, с тем чтобы было очевидно, что страна останется на обозримую перспективу - 40-50 лет - крупной ядерной державой. Вот почему при ратификации Договора об СНВ-2, в ходе возможных переговоров по модификации Договора по ПРО необходимо выторговать себе право сохранить, в частности, часть имеющихся МБР с РГЧ и/или развернуть их новое поколение. Возможно, необходима и ограниченная модернизация тактического ядерного оружия. Это, естественно, не должно отменять усилий по совместному сокращению чрезмерных ядерных потенциалов России и США; необходимо наращивать сотрудничество в поиске концепции нового места ядерного оружия в международных отношениях, в сфере замедления и предотвращения его дальнейшего распространения, координации ядерных доктрин.

5.6.5. Для сохранения внешнеполитического влияния, обеспечения доступа к ресурсам Россия заинтересована в максимальном укреплении роли ООН и СБ ООН, а также ОБСЕ. Особо важным представляется сохранение места и активизация роли России в "восьмерке". С точки зрения доступа к информации, приспособления к условиям нового мира важно сближение с ВТО, ОЭСР, АСЕАН с другими региональными форумами. Особые усилия должны быть направлены на политическое и экономическое сближение России с Европейским Союзом.

Консультации с НАТО стоит продолжать, чтобы разрыв отношений не оказывал бы негативного влияния на отношения со странами-членами альянса, не замедлял бы сближение с ЕС, не вел бы к ненужной самоизоляции России, а также для получения информации о намерениях блока. Вместе с тем полномасштабное сотрудничество стоит развивать постепенно и с постоянной оглядкой на проблему дальнейшего расширения НАТО.

Участие в старых и новых международных организациях, в первую очередь по проблемам, в решении которых особенно заинтересована Россия (экономика, финансы, борьба с преступностью, коррупцией, наркоманией и т. д.), должно осуществляться в условиях дефицита ресурсов даже за счет экономии на двусторонних связях.

5.7. В дополнение к стратегии внутреннего экономического роста необходимо разработать и начать претворять в жизнь комплексную стратегию интеграции России в мировое хозяйство.

Эта стратегия могла бы включать в себя, в числе прочих, следующие элементы.

5.7.1. Определение на основе анализа тенденций мирового рынка и реальных российских возможностей места страны в мировом хозяйстве, выделение отраслей, перспективных для развития экспортного потенциала.

5.7.2. Создание всеми возможными в данной конкретной ситуации средствами экономической политики условий для развития таких отраслей.

5.7.3. Одновременно - разработка программ постепенного свертывания тех отраслей, которые оказываются неспособными конкурировать с импортной продукцией.

5.7.4. Выборочное осуществление в рамках такого курса таможенной защиты национальной экономики: защищаются отрасли, которые имеют хорошие перспективы, но еще не набрали силу, либо (на короткий промежуток времени) отрасли, быстрый крах которых резко обострил бы социальную ситуацию.

5.7.5. Защита в определенных случаях тех отраслей, которые переживают интенсивную модернизацию (также на короткий промежуток времени).

5.7.6. В других случаях конкуренция со стороны импорта должна служить стимулом для модернизации.

5.7.7. Продолжение политики поддержания такого курса рубля, который стимулировал бы экспортеров и рост национального производства, прямые иностранные инвестиции.

5.7.8. "Зеленая улица" для импорта товаров, необходимых для развития важных отраслей производства.

5.7.9. Разработка специальной программы привлечения иностранных инвестиций, которая помимо мер общеполитического и экономического характера предусматривала бы создание специально принятых во всем развивающемся мире привилегий для иностранных инвестиций, а также комплекс мер по их защите, в том числе силовой; создание специального органа (министерство, госкомитет) под началом одного из руководителей правительства, который занимался бы привлечением и защитой прав инвесторов. В противном случае в страну с репутацией России инвесторы не пойдут в массовом масштабе еще очень долго, даже при позитивных внутриполитических изменениях.

5.7.10. Разработка государственной программы адаптации образования, в том числе переподготовки взрослых, к потребностям нового мирового рынка, особенно в области компьютерных технологий. Под компьютерное образование, особенно молодежи, стоило бы привлечь новые займы. Это одна из немногих сфер, ради развития которой такие займы имеет смысл брать.

5.7.11. В целом же - отказ от политики привлечения денег государством, особенно от МВФ (речь не идет о реструктуризации накопленных долгов). Эти деньги как показывает практика, используются наименее эффективно. Мировой опыт практически однозначно свидетельствует: чем больше государство берет кредитов, "помощи", тем меньше рост. Китай "помощи" не брал.

5.8. Требует корректировки и политика в отношении ряда стран и регионов мира.

5.9. Назрела, видимо, необходимость существенной корректировки политики в отношении стран бывшего СССР. Все мы испытываем глубокое сожаление по поводу распада нашей бывшей родины. Но это сожаление не должно вести к невыгодному курсу: либо к псевдоинтеграции за российский счет, либо к бумажной, "галочной", бюрократической интеграции. Мы поддерживаем основные выводы доклада СВОП "Возродится ли Союз?" и подчеркиваем, что вектором российской политики в отношении стран бывшего СССР должен стать упор на двусторонние отношения при жестком отстаивании национальных экономических интересов. Многосторонняя дипломатия в СНГ должна дополнять, а не заменять двустороннюю дипломатию. Учитывая сохраняющуюся тенденцию к понижению уровня интеграции в СНГ, стоило бы, возможно, временно понизить и уровень встреч, перевести их на рабочий, министерский ранг, проводя встречи на высшем уровне только тогда, когда в этом есть назревшая необходимость. Одной из приоритетных задач внешней политики продолжает оставаться защита прав русскоязычного населения и русского языка в странах бывшего СССР.

5.9.1. Целесообразно начать менять и концептуальный подход к интеграции. Она должна строиться не сверху, а снизу - на основе поддержки интеграции рынков отдельных товаров, услуг, создания транснациональных финансово-промышленных групп (отечественных ТНК с участием предприятий стран бывшего СССР), обмена долгов на собственность. Именно политическая поддержка сотрудничества и интеграции на этом уровне должна стать главной составляющей политики госорганов.

5.9.2. Перспективным является также продолжение и наращивание сотрудничества в таких очевидных областях, как транспорт, энергетика, связь, таможенное дело, борьба с преступностью, торговлей наркотиками и т. д. Россия должна перейти к деловой реалистической политике в отношении соседей, основанной на подлинном равенстве и справедливости. Мы должны демонстрировать соседним государствам полное уважение и дружелюбие, содействовать им в стабилизации, разрешении кризисов, но не за счет России. Долги должны взиматься, антироссийским действиям должна даваться соответствующая оценка. Вместе с тем мы должны, видимо, исходить из понимания того, что в обозримом будущем, до полномасштабного выхода из экономического кризиса, Россия не сможет играть роль полноценного лидера региона, не тратя излишних ресурсов. Невозможна и полноценная интеграция, пока Россия не превратится в экономический локомотив региона.

5.9.3. Не требует особой коррекции политика в отношении стран Балтии, которая начала складываться в последние годы: равнение на добрососедское сотрудничество при одновременном упоре на защиту прав национальных и языковых меньшинств; максимальное вовлечение международного сообщества и общественного мнения в эту защиту. Эта политика оказалась во многом, хотя и не во всем, эффективной. Россия должна поддерживать скорейшее расширение ЕС на страны региона и начать интенсивный диалог и переговоры с ними и с Брюсселем, с тем чтобы сделать это расширение максимально взаимовыгодным, ограничить его потенциальные негативные последствия. Быстрейшее расширение ЕС может снять вопрос о расширении НАТО, которое неизбежно во многом повернет вспять и осложнит в целом позитивно развивающиеся отношения (не говоря уже об иных осложнениях общеевропейского характера).*

5.10. Продемонстрированная в 1999 г. готовность стран ЕС и самого Союза активизировать сближение с Россией облегчает стратегический выбор России, может сократить тот период стратегической неопределенности, о котором шла речь в "Стратегии-3". В новой ситуации, если мы и европейцы сможем ее закрепить, стоит, видимо, думать о том, чтобы сделать сближение с ЕС стратегическим направлением российской внешней и экономической политики.

В этой связи целесообразны налаживание систематического многоуровневого диалога с ЕС в экономических областях, в сфере внешней политики, политики безопасности и обороны, специальные усилия по сближению в сфере стандартов, финансовой отчетности. Возможно даже создание специального ведомства, которое занималось бы координацией и активизацией сближения с ЕС. Стоит даже, возможно, рассмотреть вопрос о постановке в качестве долгосрочной цели - на два-три десятилетия - вхождения России в ЕС.

Достаточно очевидно, что сближение с ЕС не отменяет необходимость интенсификации диалога и сотрудничества с отдельными европейскими государствами, и прежде всего с ФРГ, Францией, Великобританией, Италией и др., а также с перспективными членами Союза - Польшей, Чехией, Венгрией, Эстонией, Литвой и др., для того чтобы использовать расширение ЕС к взаимной выгоде, предотвратить возникновение новых барьеров.

5.11. Накопленные потенциалы сотрудничества и одновременно недоверия в отношениях с США делает американскую политику России весьма непростой. Видимо, на какой-то период потребуется определенное взаимное дистанцирование при сохранении диалога по важнейшим стратегическим вопросам.

В проведении политики на ближайшую перспективу следует исходить из сугубо прагматичных соображений: для возрождения российской экономики не допускать необратимого ухудшения состояния политических отношений, сохранить позитивный потенциал взаимодействия. Необходимо по возможности сосредоточиться на абсолютно взаимовыгодных направлениях - сотрудничестве по снижению уровней ракетно-ядерного противостояния и укреплению режима нераспространения, борьбе с коррупцией, наркоманией и терроризмом, защите окружающей среды. Речь идет о гораздо более скромной, чем прежде, но в то же время более прагматичной повестке дня, нацеленной на предотвращение конфронтации, сохранение элементов сотрудничества для его расширения по мере выхода России из кризиса.

Стоит подумать о путях избежания нового витка конфронтации в случае выхода США из Договора по ПРО, но и не облегчая специально им этот выход.*

5.12. По-прежнему весьма перспективным и взаимовыгодным является развитие и углубление дружеских отношений с Китаем, в том числе и углубленное изучение многих аспектов китайского опыта.

5.13. Крайне важным на перспективу является сближение, пока в основном политическое, с Японией. У двух стран есть общие растущие интересы, а по мере выхода России из кризиса и обретения ею уверенности в себе будут создаваться условия для решения пока разделяющих две страны проблем.

5.14. Безусловно, полезной является и активизация отношений с другими ведущими азиатскими странами, прежде всего Индией, другими странами Южной и Юго-Восточной Азии. Вместе с тем, учитывая весьма динамичную и чреватую конфликтами ситуацию в регионе, России стоило бы сосредоточиться в первую очередь на продвижении в нем своих экономических интересов. Этот регион имеет серьезный потенциал увеличения поставок вооружений и военной техники. В нем есть рынки и для иной российской продукции. Пожалуй, Азия, за исключением отдельных регионов, является классическим местом, где должна применяться идея экономизации российской политики за счет ненадежных и дорогостоящих геостратегических маневров.

5.15. Особый упор должен быть сделан на экономическую составляющую внешней политики. На первый план в диалоге с партнерами необходимо продвигать следующие, в частности, вопросы.

5.15.1. Обеспечение режима наибольшего благоприятствования для российского экспорта товаров и услуг, устранение протекционистских барьеров, содействие закреплению российских экспортеров на зарубежных рынках.

5.15.2. Формирование стабильного механизма приема иностранных инвестиций и их защиты внутри России всей мощью российского государства.

5.15.3. Привлечение зарубежных инвестиций в те отрасли экономики России, от которых зависят первоочередные задачи структурной перестройки промышленности, развития сельского хозяйства и инфраструктуры страны.

5.15.4. Устранение или существенное сокращение ограничений по экспорту в Россию высокотехнологического оборудования, "ноу-хау", оставшихся в системе экспортного контроля от старой системы КОКОМ.

5.15.5. Проведение гибкой протекционистской политики в целях выборочной защиты от иностранной конкуренции отечественных производителей товаров и услуг.

5.15.6. Одновременно - активизация переговоров о перспективном вступлении России в ВТО в обозримом (4-6 лет) будущем.

5.15.7. Поощрение процесса транснационализации российского капитала как важного элемента вхождения России в мировое экономическое сообщество, в том числе в политической поддержке и защите инвестиций в зарубежных странах, оказание содействия российским финансово-промышленным группам и отдельным предпринимателям в создании предприятий или открытии ими собственного дела за рубежом.

5.15.8. Укрепление государственного контроля за экспортом из России стратегического сырья, перспективных технологий, утечкой "умов" и прав интеллектуальной собственности в сферах, затрагивающих интересы национальной безопасности страны и международные проблемы борьбы с распространением ОМУ и средств их доставки. Целесообразно закрепить координирующую роль в этой работе за Советом безопасности и его секретарем.

5.15.9. Постепенный отказ от тех видов экономических отношений, которые строятся преимущественно на основе правительственной помощи и кредитов международных финансовых организаций, поскольку они часто обусловливаются политическими требованиями, которые ущемляют суверенитет России, ограничивают внешнеполитическую и внешнеэкономическую активность нашей страны в отдельных регионах.

5.15. Интенсификация сотрудничества с внешним миром в области образования. Не сотни, а десятки тысяч россиян должны получить возможность хотя бы временного (год-два) обучения в иностранных университетах. Образование за рубежом все большего числа людей необходимо не из-за недостатков системы российского образования. Нам нужны кадры, легко вписывающиеся в культуру зарубежного мира, с тем чтобы облегчать стране вхождение в новую постиндустриальную цивилизацию.

5.16. Налаживание систематического и эффективного сотрудничества с другими странами и международными организациями по борьбе с коррупцией и незаконным оборотом денег.

5.17. Выстраивание системы взаимодействия в борьбе с незаконным оборотом наркосодержащих средств и наркоманией. Постановка вопроса о создании специальной международной организации, которая занималась бы этими проблемами.*

5.18. Но повторим решение всех, в том числе внешнеполитических, проблем лежит внутри России. Вопрос состоит в том - сможет ли новое руководство страны, политический класс наконец "сосредоточиться" и начать проводить политику укрепления государства, создания условий для инвестирования, стимулирования экономического роста. Первые годы XXI века дают последний шанс для нынешних поколений россиян начать строить нормальную жизнь. Если этот шанс не будет использован, то под вопрос будет поставлено и существование страны.

ГЛАВА 3

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА:

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ

1. Преодоление кризиса российской экономики не может произойти спонтанно. Страна нуждается в целенаправленной экономической политике, проводимой дееспособным государством. Это должно быть демократическое государство, ответственное перед своими гражданами. Восстановление дееспособности государства равнозначно восстановлению доверия к нему населения и предприятий. Первым и на сегодня главным условием стабильности экономики является политическая стабильность.

2. В 90-е гг. в стране были осуществлены масштабные экономические преобразования. Определился новый вектор развития и новые проблемы, которые невозможно решить, апеллируя к прошлому или абстрактным идеалам. Сегодня бессмысленно спорить, была ли прежняя хозяйственная система лучше или хуже нынешней, были ли шансы продлить существование первой или быстро построить нечто принципиально несхожее с прошлым и настоящим. Необходимо решительно и прагматично отвечать на вызовы той действительности, в которой живет страна, поддерживать реально существующие позитивные тенденции и находить конкретные пути противодействия тому, что неприемлемо.

3. Экономика России стала гораздо более открытой для международной торговли и международных потоков капитала. Это было серьезной проверкой на прочность. Даже после такого испытания, как финансовый кризис 1998 г. и фактически двукратная девальвация рубля, экономика страны не рухнула. Более того, появились признаки роста, обеспеченного преимущественно за счет внутренних источников, хотя немалое значение имело и повышение экспортных цен. При этом Россия еще не реализовала свой потенциал как страна, в которую можно и нужно инвестировать, она еще не успела доказать, что эти инвестиции окупятся.

4. Решение стоящих перед страной задач возможно только в условиях экономического роста, который на протяжении как минимум полутора-двух десятков лет должен носить устойчивый характер. Темпы роста российской экономики в этот период должны существенно превышать среднемировые. Учитывая возможности, связанные с возвращением в Россию вывезенных капиталов и расширением внешнеторговой деятельности, а также потенциальные масштабы внутреннего рынка и огромный ресурсный потенциал, у России есть все возможности для обеспечения ускоренного роста экономики.

5. 90-е гг. в России показали, что при слабости правопорядка и государственного аппарата, с одной стороны, и неопределенности политической ситуации - с другой, никакая концепция экономической политики не может быть последовательно осуществлена. Поэтому абсолютным приоритетом ныне стало преодоление кризиса власти. Устойчивая законная власть в России насущно необходима для экономического подъема.

6. Усиление роли государства никоим образом не предполагает возвращения к авторитаризму или плановому хозяйству. Государство призвано гарантировать права собственности, обеспечивать обороноспособность страны, безопасность граждан и экономически достижимые социальные гарантии, формировать рыночную инфраструктуру, проводить осмысленную промышленную и денежную политику, выступая надежным партнером частного сектора. В этих целях следует использовать, в частности, индикативное планирование. И главное - государство должно гарантировать социально-экономическую стабильность гражданам и предприятиям.

7. В здоровом демократическом обществе споры между либералами, консерваторами, социал-демократами и т. д. - это в практическом плане споры о том, какие именно налоговые ставки, размеры пенсий или оборонных расходов наиболее приемлемы. Сегодня в России главное - обеспечить способность государства, не поступаясь демократическими завоеваниями, бесперебойно собирать налоги, своевременно выплачивать пенсии, оплачивать оборонный заказ, проводить структурные и институциональные преобразования, выполнять иные функции и обязательства. В подобных обстоятельствах идеология не должна играть доминирующей роли в экономической политике.

8. Укрепление правопорядка зависит не только от деятельности правоохранительных органов. Прежде всего необходимо упорядочение и упрощение правовых норм, которые ныне во многом не адекватны реальным потребностям отечественной экономики. Сегодня зачастую невозможно хозяйствовать, не нарушая те или иные нормы. Непродуманное законотворчество в ряде случаев привело к стиранию грани между общественно полезным предпринимательством и криминальной активностью.

Вместе с тем правовая реформа должна проводиться параллельно с бескомпромиссным преследованием преступности, последовательной борьбой с коррупцией и попытками криминальных элементов проникать в государственные структуры.

9. Важнейшая задача - кардинальное повышение эффективности правительства, а затем и всего аппарата государства. Необходимые меры первого этапа:

??рационализация и упрощение структуры правительства и его аппарата;

??определение для каждого ведомства и структурного подразделения его главной функции ("миссии"), четкое разграничение сфер компетенции ведомств и департаментов;

??создание простой системы формализованной оценки работы каждого ведомства и департамента;

??обеспечение гибкой и эффективной координации;

??рационализация (упрощение и формализация) документооборота;

??формирование гласной и ответственной кадровой политики по отношению как к профессиональным, так и политическим назначениям;

??жесткая и решительная, в том числе демонстративная, борьба с коррупцией, начиная с ведущих эшелонов власти.

10. Необходима и кардинальная переориентация работы всех правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, на защиту собственника, производителя, решительная, даже на первых порах жестокая, борьба с рэкетом, оргпреступностью, бандитизмом.

Преступность наряду с коррупцией и общей политической непредсказуемостью является одним из важнейших факторов, делающих Россию страной негостеприимной для инвестора - равно российского и иностранного.

11. Та роль, которую призвано играть в экономической жизни государство, требует кардинального укрепления его аппарата и превращения государственной службы в привлекательную сферу деятельности для наиболее талантливых, инициативных и высокообразованных членов общества. Разумеется, привлекательность не должна быть связана с возможностью извлечения коррупционных доходов. Необходимо формирование нового служивого класса, которому государство гарантировало бы достойные условия жизни и повышенный уровень социальных гарантий.

Официально признаваемому привилегированному положению этого класса, состоящего из лиц, принимающих ответственные решения, должны соответствовать жесткие внутренние требования.

Высокому статусу лиц, принимающих решения от имени государства, пусть даже на локальном уровне, должна соответствовать персональная ответственность за последствия этих решений. Ни одно решение, принимаемое в системе исполнительной власти (в отличие от власти законодательной или судебной), не должно оформляться как коллегиальное.

Укрепление государства следует сочетать с разумным ограничением сфер его непосредственной ответственности, особенно в отношении федеральных властей, а повышение уровня оплаты труда и социальных гарантий чиновничества - с резким сокращением его численности за счет продуманной реструктуризации аппарата.

12. В качестве потенциальной опоры реформ следует выделить новый социальный слой, сформировавшийся в течение последнего десятилетия. Это люди, активная жизнедеятельность которых начиналась или развилась в условиях экономической и политической свободы. Они отличаются высокой социальной мобильностью. В силу этого именно они приходили в новые структуры в бизнесе. Именно они в значительной мере смогли воспользоваться возможностями развития, которые появились в годы реформ. Проблемой, однако, является их ориентация на краткосрочные цели (по принципу "схватить и убежать") - во многом задававшаяся политикой самого государства. Тем не менее, этим людям уже есть что терять и сегодня они могут отдать предпочтение долгосрочным интересам, согласиться играть по честным правилам - если государство окажется способно гарантировать соблюдение этих правил со своей стороны.

13. В 1990-е гг. приоритетное внимание уделялось макроэкономическим агрегатам и их динамике. Однако определенный уровень инфляции и валютного курса, параметры дефицита бюджета и платежного баланса, задавая, безусловно, важные ограничения для экономической политики, не могут подменять ее конечных целей - в виде экономического роста и повышения благосостояния граждан. Сегодня необходимо смещение акцентов в экономической политике на экономический рост и на микроуровень - уровень предприятий и рынков.

14. Более активное и осознанное вмешательство государства в экономику на микроуровне неизбежно. Однако оно может привести к желаемым результатам только при соблюдении двух условий - признании незыблемости прав частной собственности и создании равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на конкретных товарных и финансовых рынках (поскольку только конкуренция, угроза потери своего места на рынке является движущей силой повышения эффективности производства). Предпосылкой этого является обеспечение государством стабильных и прозрачных "правил игры", распространяющихся на всех экономических агентов. Только на этой базе можно будет избежать дальнейшего роста коррупции и чиновных злоупотреблений, которые в российской истории традиционно были связаны с широким государственным вмешательством в экономику.

15. Стабильность и прозрачность "правил игры" предполагает действенные гарантии прав собственности, разумное снятие с реального сектора груза избыточных и неравномерно распределенных социальных обязательств, ясность взаимоотношений государства с естественными монополиями, упрощение налоговой системы и перераспределение реального налогового бремени, последовательную защиту внутреннего рынка при одновременном обеспечении интеграции России в мировой рынок.

16. Права собственности подрываются и размываются за счет просроченной задолженности, которая в принципе позволяет обанкротить едва ли не большинство предприятий. Широкое распространение неплатежей привело к тому, что государство утратило дееспособность по отношению к своим должникам: оно не может запустить эффективный механизм их санации. Выход лежит в полной и безусловной реструктуризации задолженности предприятий бюджету и социальным фондам на 5-7 лет. Одновременно с проведением реструктуризации необходимо уничтожить макроэкономические и институциональные предпосылки нарастания просроченной задолженности и запустить процедуры банкротства по отношению ко всем новым должникам. Это требует предварительно усовершенствовать действующие механизмы государственной политики по отношению к неплатежеспособным предприятиям.

Россия должна быть правовым государством, где право частной собственности неотъемлемо и угроза нерыночного передела собственности отсутствует. Необходим консенсус ведущих политических сил по вопросу о том, что пересмотра итогов приватизации не будет. Вместе с тем все экономические агенты должны сознавать, что государство в рамках стандартных рыночных и правовых процедур может забирать за долги те предприятия и то имущество, которыми частные собственники оказались не в состоянии или не желали эффективно распорядиться.

17. Слабое государство перекладывает на предприятия реального сектора значительную часть своих социальных функций - в виде содержания социальной инфраструктуры и избыточных занятых. Освобождение предприятий от издержек, не связанных с производственной деятельностью, необходимо для обеспечения конкурентоспособности отечественных производителей.

18. Формирование издержек в реальном секторе в огромной степени определяется взаимоотношениями предприятий с естественными монополиями. В конечном счете, за ними стоят взаимоотношения естественных монополий с государством, которые остаются непроясненными и непродуманными. Пора, наконец, определиться, чем являются естественные монополии для государства прежде всего: важнейшими компонентами госсектора, пусть и с участием частных акционеров, или наиболее удобными объектами фиска. Не ответив на этот вопрос, невозможно строить последовательную политику ценового и иного регулирования. Вместе с тем при любом подходе требуется ввести контроль за формированием издержек естественных монополий и обязать их использовать по отношению к поставщикам открытые тендерные процедуры, установленные для закупок для государственных нужд.

19. В сфере налоговой политики целесообразно решительное упрощение налоговой системы за счет отказа от налогов, собираемость которых относительно низка, и некоторого повышения налогов, отличающихся высокой собираемостью. Это предполагает сокращение доли прямых налогов и повышение доли косвенных.

Предлагается упразднить налог на прибыль предприятий и установить единую ставку (10-15%) для подоходного налога с граждан, сохранив освобождение от него для лиц с наиболее низкими доходами (с тем чтобы доходы граждан после уплаты налога превышали прожиточный минимум). Вместе с тем целесообразно расширить применение налога на вмененный доход от предпринимательской деятельности и акцизов на товары, не являющиеся предметами первой необходимости, а также повысить роль налогообложения имущества, уточнив его базу. Необходимо также усилить и унифицировать налогообложение рентных доходов.

Упрощение налоговой системы существенно облегчит борьбу с уклонением от налогов и позволит вести ее по-настоящему жестко и эффективно. Первоочередной мерой должно стать закрытие все еще сохраняющихся многочисленных налоговых дыр.

20. Облегчение налогового бремени вполне достижимо, если существенно улучшить администрирование бюджета на всех уровнях. В настоящее время рациональное администрирование в нашей стране во многом подменяется мелочным контролем за выполнением произвольно принимаемых решений. Необходимо создание современной системы управления бюджетными расходами, неотъемлемыми компонентами которой должны стать обоснованные нормативы, индикаторы результативности и процедуры оптимизации бюджетных решений.

С этой системой должна органически сопрягаться система конкурсной закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, которая начала создаваться в последние годы и нуждается в укреплении и развитии.

21. У России есть все возможности для того, чтобы вписаться на достойных правах в глобальную экономику. В этих целях необходимо четко установить государственные приоритеты, выбрать отрасли, которые способны служить своего рода локомотивами ускоренного развития.

Выбор должен базироваться на трезвом понимании конкурентных преимуществ нашей страны в различных высокотехнологических областях. Они имеются прежде всего в ракетно-космической и авиационных отраслях, в ряде направлений ядерной энергетики, лазерных технологий, сверхвысокочастотной электроники, биотехнологий и генной инженерии и особенно в сфере производства программного продукта для ЭВМ, телекоммуникационных систем, мультимедийной техники и др. Одной из приоритетных задач является создание отечественной индустрии программного продукта, максимально интенсивное развитие отечественного бизнеса, связанного с использованием Интернета и других информационных сетей.

В силу своего положения в структуре российской экономики "локомотивами" являются также строительство автомобильных дорог, энергосберегающие технологии в широком смысле этого слова, типовое жилищное строительство и перерабатывающие отрасли АПК.

Необходима государственная стратегия по стимулированию создания мощных российских корпораций, способных эффективно действовать как на национальном рынке, так и на международной арене, прежде всего в рамках СНГ.

22. В сфере внешнеэкономических связей важно сохранить преимущества для отечественных производителей, возникшие в результате девальвации рубля. Соответствующая курсовая политика должна проводиться в течение 4-5 лет. Такая политика также могла бы способствовать снижению угрозы спекулятивных атак на рубль. Негативные последствия укрепления рубля в нынешних условиях очевидны это потенциально возможный рост импорта в условиях снижения конкурентоспособности российских товаров и как следствие - существенное замедление обозначившихся в последний год темпов роста производства, снижение доходов бюджета (как от внешней торговли, так и за счет налоговых изъятий). Для поддержки отечественных производителей оправданно также установление относительно высоких таможенных пошлин, которые должны, однако, постепенно и предсказуемо снижаться.

23. Вместе с тем целесообразно установить режим максимального благоприятствования для прямых иностранных инвестиций, включая возвращающиеся российские капиталы, во все секторы экономики. Патриотизм в экономической политике предполагает заботу о создании как можно большего числа рабочих мест для российских трудящихся, а не искусственную защиту наших наиболее состоятельных соотечественников от их зарубежных конкурентов.

Политика поощрения прямых инвестиций будет иметь еще одно важное и самостоятельное последствие: приходя в Россию, крупные зарубежные фирмы создают здесь очаги развитой экономической и производственной культуры, задают повышенные стандарты качества для смежников, постепенно распространяющиеся по всей экономике. Исторический опыт показывает, что наиболее ощутимые рывки вперед в культурном и экономическом развитии Россия совершала в периоды, когда она была открыта для остального мира. В прошлые века российскому государству служили немцы, французы, голландцы. Это означало не только и не столько приток капитала, сколько экономической, организационной и технологической культуры, знаний и навыков ответственного ведения хозяйства, чего в первую очередь не хватает современной России. Нужно заполнять вакуум предпринимательской культуры, образовавшийся в стране в прошедшие десятилетия в результате геноцида интеллигенции, начавшегося в 20-х гг.

Широкое привлечение иностранных инвесторов станет возможным в ближайшее время, только если удастся создать для них режим особого благоприятствования, особенно в части защиты от криминалитета и административного произвола. Давно назрела необходимость создания специальной программы привлечения иностранных инвестиций и, вероятно, специального постоянного действующего органа в структуре правительства по защите иностранных инвестиций.

24. Для России чрезвычайно важно заимствование некоторых "правил игры", которым следует большинство цивилизованных стран мира. Осознанная ориентация на создание открытой экономики означает следование правилам, которые накладывает членство в различных международных организациях. Участие в работе этих организаций - основа равноправного сотрудничества страны в рамках мировой экономической системы. Участие в международных организациях должно строиться так, чтобы способствовать расширению экспортных возможностей для российских товаров, стимулировать производство и инвестиции.

25. Мировой опыт экономического развития показывает, что наиболее успешно развиваются те страны, в которых создается что-то новое, появляются новые производства. Среди десятка крупнейших компаний мира более половины принадлежат тем новым секторам экономики, которых по сути не было еще три-четыре десятка лет назад. Это телекоммуникации, компьютерные технологии и т. п. Магистральный путь развития России - не эксплуатация ее природных ресурсов и существующих основных фондов, а инновации. Создание для этого соответствующих условий, устранение ряда барьеров для выхода нового бизнеса на рынки - на первом месте в повестке дня в новом тысячелетии.

26. Практическая реализация названных выше условий, обеспечивающих стабильность, прозрачность и понятность "правил игры", поможет в среднесрочной перспективе восстановить доверие к государству и власти и тем самым будет способствовать возращению в Россию вывезенного из страны национального капитала и аккумулированию инвестиций. На этой базе станет возможным достижение реального экономического роста в долгосрочной перспективе.

27. Решение обозначенных выше проблем, предсказуемая и последовательная экономическая политика будут способствовать и решению проблемы внешнего долга. Его объем в настоящее время практически сравнялся с объемом ВВП. В результате ежегодно в ближайшие 10 лет страна должна выплачивать от 15 до 20 миллиардов долларов своим кредиторам. Ключевое значение имеет достижение договоренностей о долгосрочной реструктуризации долга. Добиться этого необходимо, не принося в жертву коренные внешнеполитические интересы страны.

28. В кардинальном реформировании нуждается банковская система страны, и прежде всего Центральный банк. В настоящее время он выполняет разнообразные функции, что порождает конфликт интересов. Задачи проведения монетарной политики государства далеко не в полной мере согласуются с задачами надзора за коммерческими банками и зачастую вступают в прямое противоречие с интересами, порождаемыми участием Центробанка в предпринимательской деятельности.

Самостоятельность Центробанка как эмиссионного центра должна быть сохранена, но при этом его следует освободить от всех иных функций, в том числе связанных с участием в предпринимательской деятельности, и финансировать его внутренние нужды за счет федерального бюджета на основе сметы, полностью зачисляя в бюджет доходы от эмиссии.

Контроль за кредитными учреждениями следует, видимо, передать специальной Федеральной комиссии, члены которой должны назначаться и освобождаться от должности в порядке, гарантирующем их независимость от Правительства и руководства Центробанка.

Следовало бы также создать государственно-общественную Федеральную ассоциацию по страхованию вкладов, членство в которой будет добровольным и обусловленным взносами. Вместе с тем потенциальным клиентам кредитных учреждений будут разъясняться преимущества обращения к членам ассоциации.

Выполнение расчетно-кассовой функции также должно быть отделено от ЦБ. Что же касается функции Центробанка как холдинга, владеющего рядом коммерческих банков, она должна быть упразднена либо на основе продуманной и экономически выгодной для государства приватизации, либо посредством передачи соответствующих функций Мингосимуществу.

29. В отношении коммерческих банков необходимо существенно повысить требования к минимальной сумме собственных средств. Формальное ограничение на долю акций банка, находящихся в собственности одного лица, легко обходится, Вместо него следует ввести подлинную прозрачность и принцип субсидиарной ответственности реальных владельцев кредитного учреждения. Сложившиеся формы интеграции банков с промышленными предприятиями и государственными структурами постоянно порождают конфликты интересов и неоправданные риски для вкладчиков. Необходимо разделить коммерческие и инвестиционные банки и резко усилить контроль за сделками с аффилированными лицами.

Необходимы энергичные усилия по реструктуризации банковской системы. Вместе с тем для восстановления доверия населения и предприятий к кредитной системе и повышения ее устойчивости необходимо стимулировать приход в Россию крупнейших банков-нерезидентов.

Оздоровление кредитной системы, если оно будет происходить одновременно с оздоровлением государства, приведет к восстановлению доверия к организованным сбережениям, что является необходимым условием экономического роста. Этой цели может способствовать также государственная поддержка кредитных союзов и других институтов взаимного кредитования граждан и организаций.

30. В нынешних условиях вновь актуальной становится задача оживления финансовых рынков (как рынка государственных долговых обязательств, так и рынка корпоративных ценных бумаг), без которых вряд ли можно представить нормально работающую рыночную экономику. Более того, учитывая значительные объемы рублевых денежных средств, по сути, замороженных на различных счетах, эти ресурсы можно было бы вовлечь в оборот, в том числе использовать их при необходимости как заемные средства для финансирования дефицита бюджета.

Возрождение финансовых рынков важно еще и потому, что они должны функционировать на постоянной основе, перераспределяя свободные ресурсы между секторами экономики. В период экономического подъема в случае потенциально возможного притока иностранной валюты (в результате прекращения вывоза капитала или притока иностранных инвестиций) перед денежными властями встанет задача стерилизации этого потока путем выпуска финансовых инструментов Центрального банка.

31. В сфере социальной политики главная проблема состоит в том, чтобы преодолеть хроническую несостоятельность государства, обусловленную огромным разрывом между его законодательно закрепленными социальными обязательствами и возможностями финансирования. Решение проблемы не может быть односторонним: кратное повышение социальных расходов невозможно, отказ от активной социальной политики недопустим.

Необходимо на деле сосредоточить имеющиеся бюджетные ресурсы на решении первоочередных социальных задач. Для этого следует резко усилить нормативное начало в бюджетном планировании и наложить мораторий на финансирование за счет государственных средств престижного строительства и других амбициозных проектов.

В то же время некоторые из накопившихся за десятилетия социальных обязательств государства неизбежно придется упразднить. Это должно, однако, сопровождаться, во-первых, введением предельно конкретных, пусть и ограниченных, социальных гарантий на ближайшую перспективу и, во-вторых, принятием программы поэтапного воссоздания и повышения качества социальных гарантий на долгосрочную перспективу. В краткосрочном плане приоритетами являются обеспечение прожиточного минимума для всех слоев населения, поощрение максимальной занятости, в том числе за счет упрощения трудового законодательства, и содействие населению в самостоятельных усилиях по повышению уровня жизни (освобождение от налогов мельчайшего бизнеса, дополнительная раздача садово-огородных участков и т. п.).

32. Учреждениям социально-культурного комплекса (здравоохранения, образования, науки, культуры), которые хронически недофинансируются государством, должны быть предоставлены широкие возможности привлечения дополнительных средств, в том числе за счет снятия неоправданных ограничений на их предпринимательскую деятельность и введения дополнительных налоговых льгот. В то же время необходимо упорядочить использование внебюджетных средств этих учреждений, обеспечив их максимальную прозрачность и эффективность. Необходимо обеспечить действенный контроль за качеством предоставляемых ими услуг.

В распределении бюджетных средств между учреждениями следует перейти от принципа равномерного финансирования сложившейся сети к принципу финансового обеспечения максимальной результативности, который даст преимущества эффективно работающим звеньям социально-культурного комплекса и, главное, потребителям услуг.

33. В решительном упорядочении нуждаются межбюджетные отношения. Назрел переход от формального бюджетного федерализма к реальному, при котором подлинная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований сочеталась бы с подлинной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с Федерацией. Необходимо сознавать, что этого нельзя достичь без некоторого ограничения перераспределительной активности федеральных властей и соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства территорий в сочетании с расширением их налоговых прав.

Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета правомерна только при наличии четко сформулированных оснований и на основе сугубо объективных критериев.

Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных образований к самостоятельному хозяйствованию должен происходить постепенно, в меру экономических и социальных возможностей, и сопровождаться продуманным политическим обеспечением.

Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной политики, создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся возможностей и сформирует основу для выработки долгосрочных стратегий эффективного развития регионов. Кроме того, он предотвратит эскалацию неосуществимых перераспределительных требований к Федерации, чреватую межрегиональным политическим противостоянием, а в конечном счете сепаратизмом.

34. Рассматривая укрепление государства в качестве решающей предпосылки выхода из кризиса, следует вместе с тем своевременно и последовательно заботиться о создании ему необходимого партнера и противовеса в лице постепенно формирующегося в России гражданского общества. Слабость гражданского общества - одна из главных причин неуважения к закону, бесконтрольности хозяйственных структур и коррупции, разъедающей государственный аппарат.

С точки зрения экономической политики, забота о развитии гражданского общества должна выразиться в бюджетной поддержке средств массовой информации, обеспечивающей их независимость и плюрализм, укреплении доходной базы органов местного самоуправления и предоставлении льгот негосударственным некоммерческим организациям при условии ужесточения требований к их хозяйственной деятельности.

ГЛАВА 4

ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА

И ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО *

ВВЕДЕНИЕ

После 1991 г. в России и окружающем мире произошли существенные перемены, которые, однако, почти не затронули то главное, на что в последние 70 лет направлялись основные ресурсы СССР - его оборонный комплекс. Правда, с середины 1997 гг., после пяти лет топтания на месте и спонтанной деградации старой советской оборонной системы, предпринимаются попытки ее реформирования, а вернее - оптимизации численности, структуры и состава ВС, многочисленных других войск, призванные приспособить их и военно-промышленный комплекс к новой ситуации.

Труднейшие проблемы оборонной политики стали частью наследия нового руководства страны. Очередные издания концепции национальной безопасности и военной доктрины, вышедшие в свет в начале 2000 г., намечают разумные подходы к решению этих проблем, но в основном лишь в самом общем плане, обходя наиболее острые углы.

Авторский коллектив настоящей главы не ставил перед собой цель ни развивать эти разумные подходы, ни полемизировать с этими документами. Пользуясь независимым общественным статусом СВОП, авторы попытались выделить самые крупные, наименее раскрытые публично и, как нам представляется, наиболее противоречивые проблемы военной безопасности России, с тем, чтобы стимулировать общественную дискуссию вокруг вопросов военной политики.

1. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Основной проблемой военного строительства, на наш взгляд, остается его оторванность от глубоких перемен в стране, произошедших за истекшее десятилетие. Давно назрела необходимость переноса акцентов в оборонной политике с содержания многочисленной армии мирного времени и огромной, но не загруженной кадровой специализированной военной промышленности на развитие высокотехнологичных секторов гражданской экономики, функционирующей по законам рынка (добровольность участия предприятий в военном производстве и мобилизационной подготовке, полная оплата со стороны военного ведомства за все поставки и услуги и т. д.). Эта задача требует от Минобороны и других силовых структур гораздо более активного и квалифицированного участия в жизни страны.

1.2. Другим обстоятельством, осложняющим военное строительство, является несформированность системы государственного управления в военной сфере. Запад еще в 60-70-х г. заимствовал у Советского Союза методы государственного планирования и управления военным строительством, адаптировав их для условий демократического общества. Россия же до сих пор не смогла наладить четкой системы государственного управления с использованием методов программно-целевого планирования. В этом суть парадоксальной ситуации: в условиях жестких ресурсных ограничений военного строительства не применяются те методы, которые позволяют эффективно использовать эти ресурсы.

1.3. Попытки совмещения столь различных по своему характеру обязанностей, как руководство таким сложнейшим субъектом экономической деятельности, каковым является Минобороны в условиях рынка, с непосредственным управлением войсками неизбежно приводят к неэффективному управлению, сопровождаясь дисквалификацией высших военных кадров как военных профессионалов. Это является результатом отсутствия четкого разделения административной и оперативной функций управления обороной страны, сложившегося в условиях сверхцентрализованной советской системы, для которой подобное разделение было несвойственно.

1.4. В связи с этим, чем дальше будет откладываться по внутриполитическим резонам создание гражданского Министерства обороны с резким расширением его прав и ответственности в сфере экономики, тем больше будут издержки в развитии военной организации государства.

Учитывая российские традиции и морально-психологическую атмосферу в армии, переход к гражданскому министерству можно было бы начать, введя правило, по которому назначаемый на пост главы Минобороны военачальник (если не будет принято решение о назначении на эту должность гражданского лица) должен при назначении уходить в отставку. В дальнейшем временной интервал между отставкой военачальника и его возможным назначением на пост министра обороны должен постепенно увеличиваться, скажем, до 3-5 лет.

Необходимость разделения административного и оперативного управления Вооруженными Силами, реализации принципов построения гражданского общества влекут за собой сокращение в административных звеньях управления количества должностей, замещаемых военнослужащими, и увеличение должностей, замещаемых гражданским персоналом (вплоть до должностей министров силовых ведомств). В свою очередь, это требует соответствующей подготовки гражданского персонала из числа руководящих кадров или из числа военнослужащих, закончивших военную службу, но желающих и продолжающих трудиться в административных органах военного управления. В Академии Генерального Штаба ВС СССР ранее существовали специальные курсы для руководящего состава партийных, государственных и военных органов управления. Фактически возникла необходимость с учетом новых условий и на новом содержательном и качественном уровне возродить хотя бы то, что было.

1.5. Большое значение имеет отработка механизма гражданского контроля военного строительства со стороны органов законодательной власти. Пока что в работе по формированию военного бюджета парламент наталкивается на целый ряд значительных трудностей. В полной мере сохраняются, а в последнее время даже усиливаются худшие советские традиции тотального засекречивания в процессе представления в Госдуму информации по военным вопросам.

Так, правительственные проекты военного бюджета на 1998, 1999 и 2000 гг. включали всего три позиции: "содержание ВС", "мобилизационная подготовка" и "программа Минатома". Представляемая Минобороны и другими силовыми ведомствами информация настолько агрегирована, что реальная роль Думы сводится к лоббированию интересов ведомств с целью повышения их общего бюджета, а не к серьезному разбирательству, каким образом наиболее рационально потратить эти большие по стандартам российского федерального бюджета (15-20% от его расходной части) средства.

2. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ

2.1. Война в Югославии 1999 г., помимо всего прочего, заставила задуматься о вероятности такой акции против России и о доступных ей мерах предотвращения или отражения агрессии подобного рода. Такая новая угроза "балканского типа" сегодня представляется маловероятной, но для того, чтобы она такой и оставалась, нужно создать адекватную политическую, материальную и концептуальную базу ее сдерживания. При этом новая угроза еще более обостряет проблему распределения ограниченных ресурсов, выделяемых на национальную оборону, которые и без того крайне напряжены задачами поддержания достаточного потенциала стратегического ядерного сдерживания и проведения операций в локальных конфликтах, включая миротворческие функции.

С 1993 г., как известно, в российской официальной военной доктрине предусматривается возможность использования ядерного оружия первыми - в противоположность обязательству СССР от 1982 г. никогда и ни при каких условиях не инициировать применение такого оружия.

Операция НАТО на Балканах против Югославии вызвала в России рефлексивную реакцию в виде призыва бросить средства на неядерное высокоточное оружие (ВТО), чтобы не отстать от НАТО в том классе вооружений, который со столь устрашающей эффективностью был продемонстрирован в Югославии. В то же время известно, что ВТО - это ныне самое дорогостоящее средство войны.

Помимо технической изощренности самого оружия, оно требует высочайшей эффективности систем управления и информационного обеспечения, по которым Россия дальше всего отстала от Запада еще в советские времена. Гонка вооружений в этой области совершенно не по силам России с ее военным бюджетом, на порядок уступающим бюджету США.

Пустившись в масштабную гонку вооружений по новому направлению, Россия может утратить потенциалы и стратегического сдерживания и ведения локальных операций - но все равно даже не приблизиться к НАТО по самым совершенным видам сил и средств общего назначения, сконцентрированным вокруг ВТО.

2.2. Говоря об особенностях ядерной политики, следует отметить, что принятые в последней доктрине положения вносят дополнительную ясность в вопросы возможного применения Россией ядерного оружия, сохраняя при этом необходимый уровень неопределенности в отношении конкретных условий и вариантов применения ядерного оружия. Ведь чем больше такой неопределенности относительно конкретных условий возможного применения ядерного оружия, тем выше сдерживающая роль ядерного оружия.

2.3. Вместе с тем достаточно очевидно, что вопросы строительства ядерных сил, роли ядерного оружия в современном мире требуют нового осмысления и уточнения в российской военно-политической и внешнеполитической стратегии. СВОП планирует инициировать общественную и экспертную дискуссию по этому вопросу, а затем подготовить и опубликовать соответствующий доклад.

2.4. Труднейшая дилемма, стоящая на стыке внутренней и внешней безопасности России - это использование вооруженных сил для борьбы с внутренними угрозами в виде терроризма, этнического сепаратизма и религиозного экстремизма, прежде всего - исламского на Северном Кавказе.

Как показали война в Чечне 1994-1996 гг., бои в Дагестане в 1999 г. и вторая кампания в Чечне в 1999-2000 гг., масштабы незаконных вооруженных формирований, их подготовка и вооружение (в том числе, при поддержке из-за рубежа) превышают возможности только внутренних войск МВД по подавлению таких выступлений. С другой стороны, использование армии противоречит Федеральному закону РФ "Об обороне" и действующему пока Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Закон "О борьбе с терроризмом", принятый в 1999 г., допускает большую свободу использования любых силовых структур внутри страны для решения таких задач, и поэтому широкомасштабная войсковая операция в Чечне в 1999-2000 гг. именовалась "антитеррористической". Однако именно эта подмена понятий подорвала доверие к федеральной власти за рубежом и внутри страны, когда операция обернулась большими потерями правительственных войск, разрушениями и жертвами среди мирного населения Чечни. К тому же этот закон, развязывая руки властям, не решает проблем четкого законодательного определения правового статуса проводимой операции, допустимых действий войск, географической зоны и режима района боевых действий, социальной защищенности и льгот участникам боевых действий со стороны федеральной власти.

Массированное применение силы внутри страны разрешается в исключительных случаях только по закону "О чрезвычайном положении". А чтобы он вступил в действие на территории РФ или в отдельных ее местностях, Президент должен по статье 88 Конституции ввести такое чрезвычайное положение и получить утверждение его со стороны Совета Федерации (ст.102).

Никаким иным законным образом нельзя использовать вооруженные силы (ВС) внутри страны. Ссылки на статью 78 (о властных полномочиях президента на всей территории РФ), как и на то, что чеченское руководство нелегитимно, что оно нарушило Конституцию и попирало законность, ни в коей мере не оправдывают массированное применение федеральной авиации, артиллерии и танков без введения чрезвычайного положения.

Правда, Федеральный закон "Об обороне" определяет предназначение вооруженных сил только как защиту страны от агрессии извне, а для использования этих сил не по предназначению делается отсылка к другому федеральному закону. В ныне действующем Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" от 1991 г. использование армии внутри страны допускается только при стихийных бедствиях, эпидемиях и пр., но не для подавления вооруженного сепаратизма, с которым, по идее, должны были справляться внутренние войска МВД.

3. СООТНОШЕНИЕ РАЗМЕРОВ ВОЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕСУРСОВ СТРАНЫ

3.1. Коренное изменение экономической и общественно-политической системы России, затяжной финансово-экономический кризис 90-х гг., глубокая трансформация ее внешнеполитических интересов и военных потребностей с особой остротой поставили вопрос соотношения нужд обороны и наличных экономических и демографических ресурсов страны. России нужна такая оборона, которая, с одной стороны, соответствует ее экономическим возможностям, а с другой - в максимальной возможной мере обеспечивает ее военную безопасность. В ином случае перегрузка ресурсной базы военным бременем неминуемо подорвет экономику, гражданские функции государства и в конечном итоге - саму обороноспособность.

3.2. Россия в 2000 г. имеет официальный ВВП менее чем в 200 млрд. долларов по текущим ценам (или примерно 400 млрд. долларов по паритету покупательной способности валют - ППС) и стоит в этом отношении ближе к концу второй десятки стран мира. При сохранении курса на рост благосостояния россиян, модернизацию экономики и для этого - на участие в международном разделении труда она просто не в состоянии обеспечивать всем необходимым третью по численности армию в мире (после Китая и США), многочисленные другие войска, воинские формирования и органы, а также содержать огромную военную промышленность с двумя миллионами полностью или частично занятых (что превышает число занятых в военной промышленности США).

3.3. Официальный бюджет российского Министерства обороны (6-7 млрд. долларов по текущему курсу или 12-14 млрд. долларов по ППС) позволяет тратить на одного военнослужащего не более 10 тыс. долларов в год по ППС (5 тыс. долларов по текущему валютному курсу), в то время как один американский солдат обходится примерно в 180 тыс. долларов, английский - в 150, французский и немецкий - в 100, турецкий - в 15 тыс. долларов. Нетрудно подсчитать, что если бы РФ стала оснащать, оплачивать и - главное - обучать российского солдата так, как это делают страны НАТО, то могла бы позволить себе иметь по американской модели армию в 100 тыс. человек, по английской - 120, немецкой или французской - 170, турецкой - 800 тыс. человек. И это при том что российское Министерство обороны тратит гораздо меньше средств на своих гражданских служащих, чем большинство стран НАТО.

3.4. С другой стороны, если бы Россия попыталась поднять уровень расходов на одного военнослужащего до вышеназванных западных стандартов при сохранении нынешней численности армии в 1,2 млн. человек, то для содержания вооруженных сил по американскому образцу ей понадобился бы ежегодно военный бюджет в размере 216 млрд. долларов (по ППС), по английскому- 144 млрд. долларов (по ППС), по французскому или немецкому - 120 млрд. долларов (по ППС), по турецкому образцу - 18 млрд. долларов (по ППС).

3.5. Принимая во внимание, что в 1999 г. вся расходная часть бюджета составила 686 млрд. руб. (50 млрд. долларов по ППС и 24 млрд. долларов по текущему обменному курсу), а доходная - и того меньше - 598,4 млрд. руб. (соответственно 44 и 21 млрд. долларов), можно утверждать, что России пришлось бы тратить на свои вооруженные силы (без МВД, ФПС и других силовых структур) 4,3 годовых бюджета страны по американской модели, 2,8 бюджета - по английской, 2,2 - по германско-французской и 36% бюджета - по турецкой (на 1999 г. на национальную оборону РФ выделено менее 16% федерального бюджета). Перспективы исполнения бюджета 2000 г. пока не ясны, но очевидно, что он не изменит картину кардинальным образом, хотя военные расходы и гособоронзаказ в нем несколько повышены по сравнению с 1999 г.

3.6. Ни одна ценящая жизнь солдата страна не экономит на боевой подготовке, хотя стоит последняя не намного дешевле, чем денежное содержание самой высокооплачиваемой добровольческой армии. По этому критерию российская армия наверняка находится на последнем месте среди передовых армий мира, несмотря на свою многочисленность и все еще огромные арсеналы оружия, тратя в последние годы на боевую подготовку всего 1% военного бюджета. За рубежом специалисты по военным финансам считают расходы на боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск (МТО) наиболее надежным денежным критерием боевых возможностей армии.

Это понятно, ибо чем больше в армии солдат, ракет, танков, самолетов и кораблей, тем больше денег она должна тратить на боеприпасы, горючее, запчасти, ремонтные работы и т. п.

3.7. Очевидно, что для достижения хотя бы турецкого удельного уровня финансовой обеспеченности вооруженных сил (не говоря уже о европейском или американском) зияющий разрыв между размером армии и объемом ее финансирования невозможно преодолеть одним махом ни путем линейного сокращения вооруженных сил, ни посредством пропорционального увеличения военного бюджета.

3.8. Несоответствие размеров военной организации государства его экономическим возможностям уже давно перестало быть откровением. Еще в 1996 г. некоторыми членами СВОП были опубликованы подробные и доказательные расчеты относительно размеров военной организации, сопоставимой с возможностями государства по ее содержанию, но соответствующих решений не последовало: такой шаг требовал проявления политической воли, ибо являлся слишком кардинальным по сути. В ином случае перегрузка ресурсной базы военным бременем неминуемо подорвет экономику, гражданские функции государства и в конечном итоге - саму обороноспособность.

4. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ МЕЖДУ ЯДЕРНЫМИ СИЛАМИ И СИЛАМИ ОБЩЕГО НАЗНАЧЕНИЯ

4.1. Располагая примерно 50% экономического потенциала США, Советский Союз создал самую большую в мире армию, сопоставимую в техническом отношении вооруженные силы США, а по многим параметрам - и превосходящую, их. Причем, по некоторым количественным характеристикам советские вооруженные силы превосходили армии всех стран НАТО, Японии и Китая вместе взятые (бронетанковая техника, ствольная артиллерия, ракеты и авиация ПВО, подводные лодки, баллистические ракеты межконтинентальной, средней и малой дальности, антиракеты ПРО, оперативно-тактические ядерные боеприпасы и пр.). То же относилось к ежегодному производству основных классов вооружений и боевой техники, где СССР уступал Западу лишь по строительству крупных кораблей.

4.2. Очевидно, что то время ушло безвозвратно. При сохранении существующей структуры военного бюджета в части соотношения средств, идущих на содержание ВС и на инвестиции (примерно 65 : 35), а также по уровню инвестиционных затрат на СЯС, направление дрейфа очевидно. К 2010 г. российские стратегические ядерные силы уменьшатся до уровня примерно 500 боеголовок, а силы общего назначения будут располагать приблизительно 40 дивизионными эквивалентами Сухопутных войск, ВВС и ВМФ (т. е. около 20 сухопутных дивизий и приблизительно 1500-2000 боевых самолетов и 100-150 крупных кораблей и подлодок), оснащенными в основном устаревшими вооружениями и техникой, не обеспеченными горючим, ремонтом и запчастями, с низким уровнем боевой подготовки и некомплектом личного состава.

Таким образом, российские вооруженные силы будут опускаться к модели китайской армии 70-х гг.

4.3. Подобный дрейф неприемлем для России ни с точки зрения внутренней стабильности, ни в плане обеспечения ее обороноспособности, ни в смысле поддержания достойных политических отношений с США и другими странами. Россия тогда в значительной мере утратит потенциал ядерного сдерживания, но все равно не будет иметь достаточно сил общего назначения для отражения крупных вероятных угроз по основным стратегическим направлениям на западе, юге или востоке.

4.4. Какие же пути открыты для России в имеющихся рамках демографии, финансирования и геостратегии?

4.4.1. Один лежит на поверхности. Раз по ВВП и уровню военного бюджета Россия близка к Великобритании и Франции, то, может быть, ей и надо привести свои ВС к их модели (300-400 тыс. человек и 400-500 ядерных боеголовок)? Указанный выбор весьма сомнителен.

4.4.1.1. Во-первых, геостратегическое положение России совсем иное, чем у этих стран. Кроме того, уменьшение армии в три-четыре раза и ядерного потенциала в 10 раз - с приспосабливанием их к финансовым возможностям содержания и модернизации - потребует в ближайшие несколько лет огромных средств на сокращение офицерского корпуса, реорганизацию ВС, складирование и утилизацию боевой техники и ядерных боеприпасов, свертывание военной инфраструктуры, закрытие и конверсию предприятий оборонной промышленности. То есть прежде, чем наступит искомая экономия и армия придет в соответствие с наличными деньгами, потребуется ежегодно тратить, по самым грубым подсчетам, на 30-40% больше средств на военные нужды, чем в настоящее время.

4.4.1.2. Преобразованные столь дорогой ценой вооруженные силы, скроенные по англо-французским меркам, будут, конечно, гораздо лучше обеспечены и подготовлены, чем нынешние российские (возможен и переход на полный контракт). Однако их способность обеспечить безопасность и политические интересы России на разных окраинах ее огромной территории и в мире в целом будет очень сомнительна.

4.4.2. Очевидно, что предпочтителен другой путь, который позволил бы сохранить ракетно-ядерные силы (в первую очередь - наземного и морского базирования) и весь их комплекс управления и обеспечения на уровне США, т. е. остаться по этому пункту в первой лиге. А силы общего назначения сократить, условно говоря, до уровня высокотехнизированных средних армий разряда Франции, Великобритании и ФРГ. Вместе с личным составом стратегических сил Россия могла бы тогда располагать армией в 700-800 тыс. человек.

4.4.2.1. В этом случае можно было бы на период до 2005 г. пойти на сокращение сил общего назначения (СОН) - например, до 20 боеготовых дивизий СВ, ВВС и ВМФ, выделив на само сокращение дополнительные средства (около 2-3 млрд. руб. в год). В таком случае можно было бы изменить структуру военного бюджета и делить средства на содержание и инвестиции в соотношении 55:45, и при этом перераспределить инвестиционную часть в пользу СЯС (например, до 20-25 млрд.руб. в год или около 1 млрд. долларов).

4.4.2.2. Тогда Россия могла бы к 2010 г. иметь около 1500 боеголовок в СЯС, сохранив приемлемый баланс сил с США. На весь прогнозируемый период сил общего назначения было бы достаточно для решения задач в локальных конфликтах на юге. Также этих компактных сил, при техническом перевооружении ВВС (включая ПВО) и ВМФ было бы достаточно для сдерживания на западных направлениях угрозы "балканского" типа - т. е. агрессии с применением высокоточных авиационно-ракетных ударов с минимальными потерями для агрессора. Более масштабные угрозы парировались бы за счет ядерного сдерживания. В случае необходимости, после 2005 г. СОН можно было бы несколько увеличить (до 25 боеготовых дивизий) и повысить уровень их технической оснащенности - без ущерба для выполнения программы развития СЯС.

4.4.2.3. В еще большей мере означенный выбор положительно сказался бы на развитии космических средств военного назначения - предупреждения, связи, разведки, навигации, метеорологии. Эти средства поднимают на качественно новый уровень боевые возможности не только стратегических ядерных сил, но и в значительной степени сил общего назначения, а требуют они для своего развития относительно небольших средств.

4.4.3. Оставшись сверхдержавой, сопоставимой с США по ядерным силам, информационным и космическим системам, Россия сохранила бы особые стратегические отношения с ними и, вместе с тем, эксклюзивную роль в мире, не переходя во вторую или третью категорию военных держав. Поддерживалась бы заинтересованность США в последующих переговорах с Москвой по наступательным и оборонительным стратегическим вооружениям, нераспространению ядерного оружия и ракетных технологий - со всем комплексом увязанных с этим политических и экономических взаимоотношений двух держав и их союзников.