Загальна теорія держави і права: [Підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів]

§ 1. Поняття та ознаки держави

Характеризуючи державу, переважна більшість філософів і юристів сходиться на тому, що вона є необхідною формою організації розвинутого суспільства, без якої неможливе виконання завдань, що стоять перед ним. Погляди на державу, характеристику її сутності, головних рис і призначення у представників того чи іншого наукового напрямку досить різні.

Велика група науковців при визначенні поняття «держава» виходила з формально-логічних позицій. Л. Дюгі вважав державою будь- яке суспільство, де існує диференціація між тими, хто править, і тими, ким правлять, у вигляді політичної влади. Г. Шершеневич визначав її як єднання людей у межах однієї території під загальною владою. Ф. Хайєк характеризував державу як організацію, яку свідомо створюють люди, що проживають разом з метою однакового управління. Б. Баді і П. Бірнбаум розглядали державу як добре організовану машину влади разом з чиновниками і збройними силами, що її обслуговують.

Як похідне від права явище оцінювали державу Г. Кельзен, І. Кант, Г. Еллінек. Г. Кельзен характеризував її як персоніфікацію правопорядку, І. Кант — як об’єднання великої кількості людей, що підпорядковуються правовим законам, Г. Еллінек — як суб’єкта права, територіальну корпорацію, що наділена первинною владою.

Ф. Гегель розглядав державу як вищу і найдосконалішу форму суспільного життя. Підкреслюючи її моральну спрямованість, він характеризував її як дійсність моральної ідеї. Н. Коркунов визначав державу як об’єднання вільних людей, де мирний порядок забезпечується встановленням монополії державних органів на здійснення примусу, чим наголошував на її примусовому характері. На ту саму обставину вказував Дж. Ролз, який вважав, що держава має здійснювати остаточну владу і примус на певній території.

У найбільш концентрованій формі вказівку на примусовий характер держави сформульовано у вченні марксизму-ленінізму. Цю рису держави воно розглядає як похідну від її класової природи, хоча К. Маркс, Ф. Енгельс та В. Ленін визнавали також необхідність захисту державою і певних загальносуспільних інтересів. Характерними для цієї теорії, в основі якої лежала ідея класової диктатури, було визначення держави як машини для підтримання панування одного класу над іншим (В. Ленін) або машини для придушення одного класу іншим (Ф. Енгельс).

Незважаючи на різноманітність підходів до визначення держави, в науковій літературі традиційно склався погляд на неї як на суспільне явище, до структури якої входять декілька побічних і декілька головних елементів: на перше місце серед них висуваються територія, населення і публічна влада. Саме їх характер за класичними юридичними поглядами відрізняє державу від додержавних та інших існуючих нарівні з нею суспільних утворень. У відомому на Заході правовому словнику Фішера держава характеризується як така спільнота, в основі якої лежать територія, народ і державна влада.

Отже, держава є територіальним утворенням. Вона здійснює управління на обмеженій державними кордонами території, яка відіграє об’єднуючу щодо населення роль. Цією ознакою позначається відмінність держави як від організації родового суспільства, що формувалося на основі об’єднання за кровнорідними ознаками, так і від ідеологічних, виховних, етнічних та інших формувань, кожне з яких утворюється за спеціальними ознаками.

Як територіальне утворення, що склалося шляхом адміністративно- територіального поділу на окремі територіальні одиниці — області, губернії, краї, кантони, штати, округи, провінції тощо, держава є самоорганізованою спільнотою.

Більшість населення пов’язана з державою стійкими відносинами громадянства. На відміну від іноземних громадян або осіб без громадянства, які теж можуть проживати на території держави, громадянин держави має найширший правовий статус і найбільш стійкі правові зв’язки з нею. Він також має права і мусить виконувати всі обов’язки, передбачені законодавством держави, тоді як інші мешканці позбавляються деяких з них (права обирати і бути обраним, обов’язку нести військову службу та ін.).

Основною ознакою держави є політична влада (зміст політичної влади докладніше буде розкрито в наступному підрозділі).

Інші ознаки держави здебільшого пов’язані з тими чи іншими проявами державної влади. Так, найважливішою з інших ознак є здатність держави видавати закони та інші правові акти, що являють собою прояв безумовної загальнообов’язковості державної волі. Ця здатність водночас виступає засобом самообмеження держави і забезпечення її невтручання в здійснення людиною своїх прав і свобод, впливу на поведінку, а через неї — на суспільні відносини.

Ознакою держави є наявність в ній чиновництва і формування військових контингентів — армії та поліції. Держава має у своїй власності певні необхідні для технічного забезпечення своєї діяльності засоби (транспорт, озброєння, будівлі, в’язниці та ін.). Для фінансового забезпечення своєї діяльності вона встановлює бюджет, систему податків, здійснює у разі необхідності внутрішні та зовнішні позики. Кожна держава має свої символи, якими є державні герб і прапор.

Окремо слід наголосити на тому, що в умовах демократичного суспільства держава завжди є правовою організацією. Це означає, що державна влада за цих умов формується і здійснюється в межах права, яке внаслідок цього має пріоритет над державою. У ХІХ ст. режим панування права над державною владою в континентальній Європі одержав назву «правова держава» (нім. Rechtstaat), а в країнах англосаксонської традиції — «верховенство права» (англ. rule of law).

Держава є багатоаспектним явищем. Саме це відбиває і наведені вище різноманітні підходи до визначення держави. Держава виступає в трьох головних аспектах: 1) як організація всього суспільства; 2) як організація певних класів або прошарків чи інших груп людей; 3) як апарат влади.

Як організація всього суспільства держава виступає у внутрішніх та зовнішніх відносинах в інтересах всього населення країни, яке вона повинна репрезентувати і обслуговувати. Саме від імені держави ухвалюються ті рішення, які, маючи загальнообов’язковий характер, спрямовані на реалізацію і захист прав усіх громадян, проведення соціальної політики як загальносуспільної політики. Як загальносуспільна організація держава сприяє роботі засобів зв’язку, боротьбі з правопорушниками, зі злочинністю, охороні громадського порядку. Як така держава є організатором усіх загальних справ — громадських робіт, охорони природи, пам’ятників культури, історичних цінностей, здійснює оборону країни від можливих зовнішніх нападів. Як представник всього суспільства держава здатна виступати в ролі арбітра між ворогуючими угрупованнями, пом’якшувати та узгоджувати різні соціальні, національні, мовні конфлікти, сприяти досягненню соціальних компромісів. Цей аспект діяльності держави є основним і найзначущішим.

Разом з цим держава, що діє в умовах суспільства, яке є соціально диференційованим, спирається на ті чи інші соціальні сили, на певну соціальну базу. Це можуть бути певні класи, прошарки, державна або партійна бюрократія, номенклатура. У зв’язку з цим держава здатна поєднувати захист інтересів всього суспільства з діями на їх користь. Інтереси суспільства можуть у певних випадках набувати пріоритету при вирішенні загальнонаціональних справ. Соціальна база держави може бути менш або більш широкою. Вона може бути провідником інтересів одного або декількох класів, меншості чи більшості населення. Це завжди позначається на змісті її діяльності, політиці, спрямованій на захист певних соціальних інтересів. У сучасній науці йдеться і про можливість фактичної належності влади в державі елітам — економічній, політичній, науково-технічній. Залежно від того, кому саме належить влада, держава може забезпечувати пріоритетну роль державної, приватної, суспільної власності або ж визнавати рівноправність усіх їх форм, може створювати всенародну або цензову демократію, забезпечувати пільги тим чи іншим прошаркам населення тощо.

Взята в механізменному аспекті держава організована як певний апарат влади, що має складну структуру. Цей апарат являє собою розвинуту систему відокремлених від суспільства державних органів, які здійснюють владу переважно через професійних службовців. Апарат влади виступає як основний важіль управління суспільством, його реформування. Різні структури цього механізму мають різне функціональне призначення, взаємодіють між собою. У демократичній державі саме державний апарат повинен бути каналом здійснення народовладдя. В його складі існують органи первинного і вторинного народного представництва. Органи первинного народного представництва утворюються безпосередньо шляхом народного голосування, потім вони обирають органи вторинного представництва. В Україні органами первинного представництва населення є Верховна Рада і Президент України, а вторинного — Кабінет Міністрів, Верховний Суд, Конституційний Суд, Вищий господарський суд, Генеральний прокурор та ін.

Наведені три аспекти держави та їх головні ознаки повинні стати основою для її розгорнутого визначення. Отже, держава є територіальною організацією політичної влади, що існує на певній соціальній базі, виступає як офіційний представник усього суспільства і забезпечує з допомогою спеціального апарату реалізацію своєї політики.

§ 2. Державна влада: поняття і елементи

Центральним у характеристиці поняття держави є погляд на неї як на організацію політичної влади. В усіх аспектах своєї діяльності держава невідривна від такого універсального поняття, як влада.

Відомо, що влада здійснюється не тільки в державі, а й у всіх осередках суспільства — суспільних утвореннях, політичних партіях, установах тощо. Влада притаманна всім суспільним відносинам — економічним, політичним, соціальним, ідеологічним. І хоча є різні підходи до поняття влади, найбільш практичним для її характеристики є погляд на неї як на прояв організованої сили, заснованої на здатності одних суб’єктів нав’язувати свою волю іншим, тобто керувати ними. Отже, в основі державної влади лежать відносини залежності між людьми. Ці відносини мають вольовий, а іноді і силовий характер і створюють можливість різними засобами нав’язувати державну волю громадянам та іншим суб’єктам суспільних відносин.

Державна влада має публічний характер і здійснюється стосовно як своїх громадян, так і інших суб’єктів, що перебувають у межах державної території. Вона проявляється через освячену законом їх економічну, політичну, психологічну залежність. На цій основі складаються відносини управління та підпорядкування. Персоніфікація влади відбувається через апарат, що управляє суспільством.

Суб’єктами державної влади в межах своєї компетенції є державні органи, від імені яких виступають посадові особи. Такими суб’єктами можуть бути колегіальні множини людей (Верховна Рада, Кабінет Міністрів, органи, що входять до судової системи, тощо) або окремі особи — державні службовці (президент, міністр, голова місцевої державної адміністрації, начальник райвідділу тощо).

Ухвалюючи обов’язкові для підвладних структур рішення, державна влада визначає лінію їх поведінки. Владні відносини при цьому можуть бути побудовані на добровільних і примусових засадах. Методи здійснення державної влади різноманітні. Це можуть бути панування, управління, заохочення, психологічний вплив. При максимальній централізації і концентрації влади можливе здійснення необмеженої законами і такої, що призводить до свавілля, групової або ж особистої диктатури. Відповідно підпорядкування велінням державної влади може бути засноване на звичці, переконанні в їх корисності, побоюванні невигідних, у тому числі матеріальних, наслідків, сподіванні матеріального чи морального заохочення або ж побоюванні застосування державного примусу.

Сила авторитету влади держави значно ефективніша за авторитет її сили. Саме тому головним для забезпечення ефективності діяльності держави є легітимність державної влади, тобто наявність у суспільстві переконання в природності, доцільності та необхідності її велінь.

Найважливішою ознакою державної влади є її політичний характер. Будь-яка політична діяльність і боротьба так чи інакше пов’язані з державою. Державна влада здійснюється над різноманітними суспільними групами і окремими особами при їх взаємодії одне з одним у процесі реалізації політики (групами можуть бути класи, прошарки, соціальні, етнічні та релігійні групи, що об’єднуються в певні громадські утворення). Політика завжди пов’язана з діяльністю держави, участю в її справах. Інші організації, що існують у суспільстві, хоча і беруть участь у політиці, але їх влада поширюється тільки на членів тієї чи іншої організації і має характер звичайної громадської, а не політичної влади. Держава є стрижневим елементом політичної системи суспільства, до якої входять всі існуючі в суспільстві утворення політичного спрямування.

Взаємодіючи з різними ланками політичної системи — партіями, рухами, групами населення, об’єднаними за соціальними, національними, професійними, іншими ознаками, держава являє собою провідний суб’єкт політичного життя, що взаємодіє з іншими ланками політичної системи. Вона реєструє або анулює реєстрацію окремих недержавних утворень, встановлює правовий режим їх діяльності, стежить за його додержанням. Недержавні формування хоча безпосередньо і не здійснюють політичну владу, але беруть участь у боротьбі за ухвалення тих чи інших державних рішень, їх реалізацію або контроль за їх здійсненням, зміну державної політики. Отже, завжди йдеться про участь у вирішенні державних справ, боротьбу за державну владу, вплив на її діяльність. Через законодавство держава офіційно визначає правове становище інших елементів політичної системи. Оскільки будь-які політична боротьба і діяльність так чи інакше пов’язані з державою, все це обумовлює її виключну монополію на політичну владу.

Джерелом державної влади в демократичній державі є її народ. Легітимація цієї влади відбувається на основі делегування її народом шляхом вільних виборів відповідним державним органам за встановленою конституцією процедурою. Згідно з Декларацією про державний суверенітет України виборним державним органом, що може виступати від імені усього народу України, є Верховна Рада. Другим всенародно обраним органом первинного представництва народу за ст. 103 Конституції України є Президент України. Всі інші державні органи є похідними від перших двох.

§ 3. Державний суверенітет

Крім таких своїх конститутивних ознак, як власна сила, що на неї спирається державна влада і що її вона в разі необхідності застосовує, і власна воля, що її вона може робити обов’язковою і нав’язувати всім суб’єктам суспільного життя, є ще одна, найважливіша ознака державної влади — її суверенітет. Суверенітет характеризує відносини державної влади з іншими її суб’єктами як усередині країни, так і за межами державних кордонів.

Суверенітет державної влади існує фактично з часу виникнення держави. Однак теоретичне обґрунтування суверенітету з’явилося значно пізніше. Першим теоретиком суверенітету в ХVІ ст. був французький прихильник сильної королівської влади Жан Боден. Поява теорії суверенітету пов’язана з конкретними історичними обставинами — боротьбою королів проти зазіхань великих феодалів на самостійність у межах однієї держави (феодали діяли за принципом «кожен барон суверен у своїй баронії») та спроб Папи Римського та імператора Священої Римської імперії встати «над королями» і управляти ними. Саме тоді і склалося вчення про суверенітет як суверенітет внутрішній і зовнішній.

Отже, суверенітетом є верховенство державної влади щодо будь-якої іншої влади усередині країни та її незалежність від будь-якої іншої влади за її межами. З цього визначення випливає, що суверенітет поділяється на внутрішній і зовнішній. У сучасних умовах внутрішній суверенітет регулюється нормами конституційного права, а зовнішній, що стосується характеру відносин між різними країнами, — ще й нормами міжнародного права. У Конституції України закріплено: Україна є суверенною і незалежною державою (ст. 1), що її суверенітет поширюється на всю її територію (ст. 2), вона визнає чинні міжнародні договори і вважає їх частиною 80 національного законодавства України (ст. 9), на території України не допускається розташування іноземних військових баз (ст. 17).

Слід зауважити, що суверенітет є властивістю не держави, а державної влади. На території країни державна влада є вищою, верховною, і ніяка інша (партійна, громадська, церковна тощо) не може диктувати їй свою волю. Всередині країни суверенітет обмежено лише основними правами людини. У період радянської влади верховенству державної влади протистояла закріплена в конституціях УРСР 1937 і 1978 рр. керівна роль комуністичної партії. Це було рівнозначним юридичному визнанню несуверенності державної влади. В історії різних країн на принцип верховенства державної влади посилалася світська влада при виникненні різних сутичок з владою церковною. Зовнішній суверенітет позначає ті межі, в рамках яких повинні відбуватися типові для сьогодення міждержавні інтеграційні процеси. Отже, принцип незалежності влади однієї держави від влади іншої за всіх політичних режимів має винятково велике практичне значення.

Поняття «суверенітет держави» не слід змішувати з підпорядкованим йому поняттям «суверенні права». Своєї конкретизації внутрішній і зовнішній суверенітети набувають через систему суверенних прав. У межах власної території суверенними правами є, наприклад, права мати збройні сили, власну грошову одиницю, стягувати податки, встановлювати режим діяльності недержавних організацій і адміністративних одиниць, адміністративно-територіальний поділ у цілому та ін. У зовнішніх відносинах здійснюються такі суверенні права, як право укладення міжнародних договорів, участі в роботі міжнародних організацій, підтримання дипломатичних відносин з іноземними країнами, оголошення війни і укладення миру та ін. У федеративній державі, створеній знизу шляхом об’єднання незалежних держав, суверенітет тих, що об’єднуються, є джерелом повноважень центральної загальнофедеративної влади. Ця влада здійснює суму добровільно переданих їй державами, що об’єдналися, суверенних прав. Навпаки, створення федерації зверху відбувається шляхом передання певної кількості суверенних прав від центральної влади знов утвореним членам федерації.

Ознаками суверенітету є його єдність, неподільність та невідчужуваність.

Єдність суверенітету полягає в тому, що в державі може бути одна суверенна влада, котру здійснює вся система державних органів. Тому будь-які спроби самопроголошення суверенітету територіями у межах однієї країни є неправомірними.

Неподільність суверенітету означає, що державній владі, яка діє на території певної країни, належить вся повнота суверенітету. Державна влада не може бути лише частково суверенною. Несуверенні утворення не можна вважати державами (наприклад, колонії, протекторати та ін.). Не є суверенними державами і автономні утворення, які наділені деякими суверенними правами і тому набувають певних ознак державності (наприклад, Автономна Республіка Крим).

Невідчужуваність суверенітету полягає в тому, що суверенітет не може бути нікому переданий або обмежений. Звичайно суверенітет не має абсолютного характеру. Сфера здійснення окремих суверенних прав може бути з тих чи інших причин обмежена, звужена, але лише доти і тією мірою, доки і яку держава вважає для себе корисними чи необхідними. Прикладом такого обмеження є сучасні інтеграційні процеси, в яких бере участь і Україна і які проявляються через діяльність Ради Європи, ОБСЄ, СНД. Органи, створені такими об’єднаннями, мають здебільшого узгоджувальний, координуючий характер, унаслідок чого суверенітет державної влади України лишається недоторканним.

Першоджерелом влади, передусім державної, в демократичних країнах є народ. Тому в основі державного суверенітету лежить народний суверенітет. Саме народ, здебільшого через вільні вибори, легітимує державну владу. Оскільки джерелом державної влади є народ, то йому й має належати влада. Народний суверенітет здійснюється через виборний представницький орган і безпосередньо народом через вибори, всенародні обговорення, референдум. Отже, в умовах демократії державний суверенітет є механізмом реалізації народного суверенітету. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України). Водночас у ч. 2 тієї ж статті констатується, що право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові, чим підкреслюється пріоритет у цій справі народного суверенітету.

Терміни «народний» і «державний» суверенітети часто вживають як синоніми поняттю «національний суверенітет». При цьому поняття «національний суверенітет» не слід змішувати з поняттям «право на самовизначення окремих націй». Це право існує як гіпотетична можливість і проявляє себе поміж іншими правами в процесі створення нової держави, що проголошується і в преамбулі чинної Конституції України, де зазначається, що сучасна Українська держава виникла на основі здійснення українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення.

§ 4. Типологія держави

Під типологією держави слід розуміти поділ усіх держав, що існували й існують, на великі групи — типи за їх найсуттєвішими ознаками. В науці склалося декілька різних підходів щодо визначення цих груп.

Як уже згадувалося, кожна держава має свою соціальну базу. Державна влада завжди спирається на певні соціальні сили — класи, прошарки, релігійні формування та ін. Саме опора влади в державі на певні соціальні сили визначає її сутність за так званою формаційною теорією (це найважливіша ознака, і саме нею зумовлюється поділ держави на окремі історичні типи). Ця ознака поєднується у названій теорії з іншими — на базі якого способу виробництва виникає держава і чиї інтереси вона обслуговує. Скорегована шляхом відкидання вульгарного економізму і виключно класового підходу відповідно до сучасних досягнень науки формаційна теорія залишається найпоширенішою у вітчизняній літературі. З іншими найсуттєвими ознаками держави, за цією теорією, так чи інакше пов’язані й інші варіанти класифікації (типізації) держав. Так, ще в давні часи особливість соціальної бази держави висувалась як необхідна ознака при поділі держав залежно від їх політичних режимів.

Залежно від характеру розвитку продуктивних сил у сучасній західній літературі держави поділяють на доіндустріальні, індустріальні та постіндустріальні (інформаційні).

Поширення набув також цивілізаційний підхід до типології держави. Згідно з ним усі держави поділяються на такі, що належать до численних груп (їх понад 20) цивілізацій (наприклад, західної, православної, мусульманскої, китайської, японської, азійської тощо), головними ознаками яких є не соціально-економічні чинники, а передусім особливості релігії та культури. Ця теорія, безумовно, збагачує уявлення про особливості державності окремих країн. Проте, незважаючи на чітке розмежування між давніми і наступними цивілізаціями (наприклад, єгипетською і мусульманською), істотним недоліком підходів до типології держави за цією теорією є відсутність визначення історичних закономірностей їх розвитку, зміни одного типу держави іншим.

Щодо підходів у визначенні типу держави певні переваги слід визнати за формаційною теорією, хоча і в неї є істотні недоліки. Так, вона не враховує всі варіанти можливого розвитку окремих країн (наприклад, особливостей держав, що виникають на базі так званого східного способу виробництва).

Згідно з цією теорією історія державності започаткувалася з IV тисячоліття до н. е. зі створенням рабовласницької держави (стародавні Єгипет, Китай, Месопотамія, Греція, Рим). Її соціальною базою в цілому був панівний клас рабовласників. Це вимагало створення державної системи, яка здатна була б забезпечувати насильницьке підтримання його панування. Праця рабів створювала можливість розвитку рабовласницької культури шляхом виникнення різних варіантів цивілізації. Рабовласництво було індивідуальним, колективним або державним. Раб уважався головною виробничою силою. Рабів можна було купувати і продавати як звичайне майно, раб повністю залежав від волі власника. В межах рабовласницької держави, як і в межах інших її типів, існували різновиди. Їх характер залежав від широти соціальної бази держави. Сутність певного типу держави розвивалася залежно від зміни політичних режимів, найвизначнішою характеристикою яких була широта їх соціальної бази. У класифікації Платоном держав на аристократичні (влада авторитетних і мужніх людей), олігархічні (влада багатіїв), демократичні (влада натовпу) і тиранічні (обмежена жорстка влада однієї людини) неважко простежити класифікацію політичних режимів. З того самого принципу класифікації виходив Аристотель, який вважав, що держава передусім характеризується кількістю володарів. У Стародавньому Римі, наприклад, політичний режим зазнавав змін поступово, спочатку в зв’язку з розширенням прав плебеїв, а згодом — з переходом до монархічного ладу, що було пов’язано в першому випадку з розширенням, а в другому — зі значним звуженням соціальної бази держави. Різновиди рабовласницького типу держави спостерігаються і в Стародавній Греції, де в Афінах у здійсненні влади брали участь усі вільні від рабства громадяни (демократія), а в Спарті — їх заможна меншість (аристократія).

Згодом, у зв’язку з малою продуктивністю рабської праці, обумовленою відсутністю зацікавленості раба в її результатах, відбувається закономірний перехід до феодальних виробничих відносин, унаслідок чого і з’являється феодальний тип держави. В умовах феодалізму головною виробничою силою стала земля, через що провідну роль відігравало не індустріальне, а сільськогосподарське виробництво. Закріпачені селяни мали на відміну від рабів певні особисті права. Але вони були прикріплені до землі, перебували в прямій юридичній залежності від феодалів, і до них з боку останніх широко застосовувався позаекономічний примус. У цей період існувала диференціація на великих (королі, князі, графи, борони тощо) і дрібних феодалів. Суттєве значення в умовах феодалізму мав поділ суспільства на стани: перший — світські феодали, другий — феодали церковні і третій — просто населення, здебільшого міське. Перші дві групи мали великі привілеї.

В умовах феодалізму державна влада була похідною від власності на землю. Оскільки одним з головних землевласників була церква, вона відігравала надзвичайно велику роль у вирішенні питань державного значення, не тільки претендувала на владу, а й реально виконувала її певні функції. У своєму розвиткові феодальна держава у більшості країн проходить три головні етапи — феодальної роздробленості, станового представництва і абсолютизму. В умовах раннього феодалізму, коли земельні володіння були децентралізованими, існували численні держави-маєтки. Поступово розвивалися відносини сюзеренітету-васалітету, які закріплювали залежність дрібних феодалів від великих. У зв’язку з цим з’являється феодальна драбина — пов’язаність феодалів різних рівнів взаємними правами і обов’язками, заснована на їх ієрархічній субординації і підтримці одне одного.

Згодом у різних країнах з’являються впливові, котрі мали формально або фактично дорадчий характер, органи станового представництва (Генеральні Штати, Конвент, Гетьманська Рада, Боярська Дума та ін.), що характерно для станово-представницького періоду розвитку феодального типу держави. Поступово відбувається подальша концентрація влади. Показовою у зв’язку з цим є крилата фраза французького короля Людовіка ХІV «Держава — це я!», яка вдало характеризує останній абсолютистський період існування феодального суспільства.

Саме в умовах абсолютизму різко посилюються притаманні феодалізму економічні та політичні суперечності. Швидкий розвиток виробничих сил був поштовхом до поступового розвитку індустріального суспільства. Феодальні відносини, створені максимально централізованою абсолютистською феодальною державою, стали великим гальмом у розвитку економіки, політичного і соціального життя. Перед суспільством постало питання щодо створення ринку дешевої робочої сили, заснованого на ліквідації кріпацтва, і довічного закріплення селян за землею. Буржуазія, що народжувалася, була зацікавлена у створенні для всіх рівних стартових можливостей в економічній сфері, вільному пересуванні людей, товарів і послуг, вільному, заснованому на конкуренції підприємництві. Паралельно виникає необхідність у відповідних перетвореннях в політичній сфері, створенні демократичного суспільства, знищенні феодальних інститутів.

Усі перелічені завдання вирішуються шляхом політичної революції, яка здійснюється буржуазією під гаслами свободи і рівності всіх перед законом, заборони будь-яких привілеїв. Наслідком цієї революції є встановлення нового — буржуазного (капіталістичного) типу держави. Її соціальною базою стають приватні підприємці — власники основних засобів виробництва. Ця соціальна база звужується або розширюється залежно від етапів розвитку буржуазного суспільства (вільний або монополістичний капіталізм) та існуючих у тій чи іншій країні політичних режимів. Ліквідується будь-яка особиста позаекономічна залежність виробника від власника засобів виробництва. Економічна свобода стає базою для створення громадянського суспільства, заснованого на недоторканності приватної власності, свободі договірних відносин, політичній та ідеологічній свободі. У цілому при капіталізмі проголошується принцип невтручання держави в суспільні справи, відкидається ідея державного патерналізму як така, що є шкідливою для розвитку приватної ініціативи. Водночас держава активно діє у сфері обслуговування загальносуспільних інтересів (засоби сполучення, зв’язку, охорона громадського порядку).

Відображаючи і захищаючи власні інтереси, буржуазна держава на конституційному рівні закріпила такі інститути і принципи демократії, що мають загальнолюдську цінність, як парламентаризм, поділ влади, економічний, політичний та ідеологічний плюралізм, особисті та політичні права і свободи людини і громадянина, право вільного звернення до суду та ін. Але чинна майнова нерівність здатна породжувати соціальні конфлікти, при виникненні яких держава прагне до їх пом’якшення і розв’язання, виходячи здебільшого з інтересів тих, хто є при владі, передусім власників засобів виробництва. Така спрямованість діяльності буржуазної держави яскраво проявилася вже на першому етапі її розвитку в умовах так званого вільного капіталізму. Різке розшарування суспільства, полюсна протилежність між бідністю і багатством неминуче ведуть до гострих соціальних сутичок. За цих умов воля і сила держави спрямовані на захист інтересів буржуазії. В економічній сфері держава додержується політики повного невтручання в економічні процеси, виконуючи роль «нічного охоронця». В політичній сфері вона захищає свої інтереси нарівні із застосуванням у необхідних випадках як компромісів, так і примусу, встановлює численні цензи, що забезпечують буржуазії панування в здійсненні політичної влади.

Серйозні зміни відбуваються на другому, монополістичному, етапі існування буржуазної держави. Монополізація виробництва, вирішальний економічний та політичний вплив промислових монополій і фінансового капіталу на розвиток суспільства призвели до звуження соціальної бази держави. Вона відмовляється від повного невтручання в економічні відносини, її роль в економічному і соціальному житті суспільства поступово підвищується. Зростання виробничих сил і політичні чинники зумовлюють виникнення державного сектору в економіці. Заради збереження ринкової економіки держава ставить певні кордони діяльності панівних монополій з допомогою так званого анти- монопольного законодавства. Під тиском з боку робітничого класу і зовнішньополітичних чинників, у тому числі соціальної політики, формується державна політика у сфері соціальних послуг.

На подальшому етапі розвитку суспільства відбувається науково- технічна революція, яка веде до постіндустріальної епохи, нечуваного раніше росту продуктивності праці. Використовуються капітальні наукові відкриття, бурхливо розвиваються атомна енергетика, електроніка та інформатика, і ці результати стають особливо відчутними після Другої світової війни. В індустріально розвинутих країнах підвищення продуктивності праці, розвиток форм приватної власності, особливо акціонування, надають великому прошарку людей можливість підвищити свій добробут, що веде до появи так званого середнього класу, до якого входить і частина робітників. Це зумовлює різке зменшення можливості гострих соціальних конфліктів та вибухів. Цьому сприяє і держава, яка дістає і час від часу використовує можливість брати активну участь у регулюванні економічних процесів, скасовує більшість цензів. За рахунок середнього класу держава розширює свою соціальну базу. Значно підвищується роль держави як представника загальносуспільних інтересів (у сферах захисту довкілля, будівництва шляхів сполучень тощо), велика увага приділяється соціальній політиці, наданню соціальної допомоги тим прошаркам населення, які її потребують, захисту прав людини.

Разом з тим слід ураховувати й те, що соціальна база окремих буржуазних держав на різних етапах їх існування розширювалась або звужувалась залежно від зміни політичних режимів, які коливалися від демократичних і ліберальних до фашистських, режимів військової диктатури, особистої влади.

На сучасному етапі розвинуті буржуазні держави значною мірою втрачають своє колишнє обличчя, поступово переростаючи в постіндустріальні держави соціально орієнтованого типу. Однією з ознак такої держави є її перехідний характер. Вирішального значення в її діяльності набуває виконання загальносуспільних справ, забезпечення пріоритету і надійного захисту прав і свобод людини і громадянина. Її державним (політичним) режимом є демократичний. Така держава визнає рівне правове становище всіх форм власності, активно впливає на економічний розвиток. За своєю природою вона прагне до того, щоб бути правовою, соціальною державою, спирається на широку соціальну базу, яку становить більшість населення.

Держава стає головним знаряддям подолання існуючих у суспільстві конфліктів, орієнтування в умовах існування ядерної зброї на недопустимість війни, участь у всесвітніх інтеграційних процесах та ін. У тому ж напрямі бажано спрямовувати розвиток держав, які виникли на руїнах так званого соціалістичного табору і перебувають на перехідному, хоч і принципово іншому, посттоталітарному, етапі свого розвитку. В їх числі знаходиться і Україна, яка перебуває на початку шляху розбудови нової, демократичної, правової, соціально орієнтованої держави і громадянського суспільства.

Окремо слід зупинитися на питанні про соціалістичний тип держави. Особливості цього типу вбачалися в тому, що соціалістична держава повинна служити народові, базуватися на суспільній власності на засоби виробництва, будуватися на принципах гуманізму, демократії, колективізму і справедливості. При цьому слід урахувати, що існують декілька моделей соціалістичної держави. У сучасних умовах різні моделі соціалістичних держав функціонують в Китаї, Північній Кореї, на Кубі.

Контрольні запитання

1. Дайте загальне визначення держави, охарактеризуйте її різні аспекти.

2. Проаналізуйте елементи та поняття державної влади.

3. Що таке державний суверенітет і які його особливості в сучасних умовах?

4. У чому полягають особливості формаційного підходу до типології держав?

5. Охарактеризуйте цивілізаційний підхід до типології держави.

§ 1. Поняття функцій держави

З самого початку свого виникнення держава як політична форма людського соціуму виступає суб’єктом управління суспільними справами. Її управлінське (функціональне) призначення полягає в тому, що, справляючи вплив на суспільні процеси в різних сферах життя, вона долає суперечності між інтересами різних соціальних груп і таким чином забезпечує нормальний розвиток суспільства. Цей вплив справляється завдяки різним напрямкам діяльності держави, основні з яких у теорії держави і права мають назву функцій. Так, говорять про існування політичної, економічної, соціальної, екологічної функцій держави.

Функції держави — це основні напрямки її діяльності, які виражають її сутність і соціальне призначення в галузі управління справами суспільства.

У функціях держави виражається її сутність — найбільш глибинне і усталене в ній. Відображення у функціях держави її соціального призначення означає, що вони є засобом задоволення різноманітних суспільних інтересів. На підставі аналізу функцій держави можна зробити висновок про те, якою мірою її діяльність спрямована на задоволення потреб та інтересів усього суспільства, а якою — певної панівної еліти.

Відповідні завдання держави на певному етапі її розвитку вирішуються через функції згідно з об’єктивно зумовленими соціальними потребами. Вади в їх реалізації ведуть до появи негативних наслідків у суспільному житті.

Кожна функція держави має свій зміст і об’єкт впливу. Зміст становить множина однорідних доцільних постійних дій, через які держава справляє вплив на конкретні сфери суспільного життя і через які розкривається її соціальне призначення. З’ясування змісту функцій дає відповідь на запитання: що робить держава; які цілі переслідує; які завдання вирішує вона на певному етапі її розвитку? В сукупності функції дають уявлення про державу з погляду її динаміки, тобто показують, як вона живе, діє, розвивається, змінюється.

Об’єктом функції є певна сфера суспільних відносин (економіка, політика, культура та ін.), на яку спрямовано державний вплив. Об’єкт є одним із критеріїв розмежування функцій держави.

Функціям держави притаманна низка таких ознак.

1. Функції держави є основними соціально значущими напрямками її внутрішньої або зовнішньої діяльності. Поняття «основний напрямок діяльності» дозволяє виокремити функції із множини різних проявів державної діяльності як найбільш широку і загальну за обсягом діяльність. Функціями визнаються такі напрямки діяльності, які мають своїм об’єктом широке коло схожих суспільних відносин в окремих сферах соціального життя (політика, економіка, культура, соціальна сфера, екологія та ін.); є комплексними за своїм змістом і структурою; являють собою один із вирішальних напрямків впливу держави на суспільні відносини усередині країни або за її межами; здійснюються всіма або багатьма ланками державного апарату.

2. Функції держави носять політичний характер, оскільки усі вони генетично мають одне й те саме джерело — державу як організацію політичної влади. Держава з’являється на певному історичному етапі саме задля виконання на новому рівні низки найістотніших функцій у суспільстві. Отже, держава та її функції є нерозривними політичними явищами.

3. У функціях держави знаходять вираз і конкретизацію її історична сутність і соціальне призначення. Зміна сутності і соціального призначення держави закономірно відбивається на змісті її діяльності, оскільки функції є «найчутливішими» до сутнісних змін.

4. У функціях держави різних типів проявляються і об’єктивуються притаманні їм особливості та закономірності розвитку, динаміка соціально-економічних, політичних і духовних перетворень у житті суспільства. Зокрема, саме цим обумовлюється зміна функцій сучасної Української держави, які кардинально модифіковані порівняно з попереднім періодом за часів Союзу РСР.

5. Функції держави — це усталена предметна діяльність, що означає їх постійний характер на тривалому періоді існування держави.

6. Функціям держави притаманний системний характер. Це означає як те, що функції держави в цілому володіють ознаками єдності, узгодженості та диференціації, так і те, що кожна окрема функція чи під- функція — це визначена, проникнута внутрішньою єдністю і цілеспрямованістю система видів діяльності держави.

7. Функції реалізуються властивими їм методами і в притаманних їм формах залежно від змісту окремих функцій, конкретики завдань, які вирішуються державою на певних етапах розвитку суспільства. Характерним для форм і методів здійснення функцій держави є їх можливість змінюватися, тоді як головні напрямки діяльності держави залишаються постійними. Наприклад, нині на зміну командно- адміністративним методам здійснення економічної функції в Україні прийшли методи опосередкованого, м’якого впливу на економіку.

8. Функції держави за своєю природою мають об’єктивно- суб’єктивний характер. Об’єктивність означає їх обумовленість закономірностями взаємодії суспільства і держави, а суб’єктивність вказує на те, що вони реалізуються завдяки свідомості і волі людей, задіяних у державному механізмі.

9. Функції держави характеризуються спадкоємністю, яка зумовлюється тим, що вони піддаються могутньому впливу етнокультурних пластів життя суспільства — національних, територіальних особливостей, традицій тощо. Тому новий тип держави, який з’являється в розвитку конкретного державно організованого суспільства, у відвертій або прихованій формі може зберігати і навіть розвивати деякі старі функції. Разом з тим поряд із збереженням наступності в державності механізм здійснення функцій оновлюється.

10. Функції держави, особливо сучасної, мають правовий характер. Це пояснюється тим, що будь-яка державна діяльність має правову основу, тобто спирається на правові форми реалізації своїх функцій через формування і реалізацію права. Ця ознака дає можливість розглянути функціонування держави в історико-правовому ракурсі, оцінивши, наскільки сама держава на тому чи іншому своєму етапі має правовий характер.

Функції держави є засобом (інструментом) вирішення завдань та досягнення цілей, що постійно постають перед суспільством. Цілі державної діяльності — це ті кінцеві результати, яких необхідно досягти. Як вихідні моменти державної діяльності вони визначають доцільність існування завдань, що повинні бути поставлені для їх вирішення. Цілі можуть бути різними. Так, залежно від змісту політики, яку проводить держава в тій чи іншій сфері суспільного життя, вони поділяються на економічні, політичні та ін.; за часом, черговістю і стадіями державної діяльності — на ближні, проміжні, кінцеві тощо. Завдання державної діяльності — це ті конкретні соціально значущі і життєво необхідні проблеми (питання), на розв’язання яких спрямовані зусилля держави.

У співвідношенні функцій держави із завданнями і цілями пріоритет належить останнім. Щодо функцій держави завдання і цілі є безпосередньою передумовою, визначають послідовність їх виникнення, зміну та розвиток. Так першочергове значення вирішення на певному історичному етапі політичних завдань призводить до набуття в діяльності держави ключового значення політичної функції; підвищення уваги до сфери економіки може сприяти концентрації уваги державної влади на реалізації економічної функції.

Слід відрізняти поняття функцій держави від поняття функцій гілок державної влади — законодавчої, виконавчої, судової та функцій окремих державних органів. Хоча законодавчі, управлінські, судові функції за деякими характеристиками і наближаються до функцій держави, вони не є тотожними їм. Зокрема, вони є меншими за обсягами, виконуються тільки органами, які належать до однієї із гілок влади. Аналогічно більш вузький, локальний характер порівняно з функціями держави мають і функції деяких державних органів — певні напрямки реалізації їх компетенції відповідно до їх місця та призначення в державному апараті, тоді як функції держави реалізуються за допомогою узгодженої діяльності більшості державних інститутів.

Функції держави виникають, постійно розвиваються, змінюються, зникають під впливом внутрішніх і зовнішніх чинників. Такими чинниками можуть бути радикальні соціальні зміни в суспільстві; зміни сутності держави та її соціального призначення, форми держави; завдання і цілі, що стоять перед державою; особливості національних чинників — мови, культури, традицій; рівень науково- технічного, інтелектуального розвитку; процеси інформатизації суспільства, створення загальнопланетарного інформаційного простору; екологічний чинник; інтеграція світової економіки; міжнародна обстановка та ін.

§ 2. Класифікація функцій держави

Класифікація функцій держави — це їх поділ на окремі види, групи залежно від певних критеріїв. Класифікація має практичне значення для вироблення рекомендацій з удосконалення певних напрямків діяльності держави.

Функції держави можна класифікувати за різними критеріями.

Залежно від того, в чиїх соціальних інтересах здійснюються функції держави, їх можна поділити на загальносоціальні функції та функції захисту групових інтересів.

Загальносоціальні функції — це такі напрямки діяльності держави, які є довготривалими, спрямованими на задоволення інтересів суспільства в цілому, всіх його верств. У юридичній літературі радянського періоду вважалося аксіомою, що немає і не може бути надкласових, тобто загальносоціальних, функцій. Такий підхід суперечив очевидному факту: в суспільстві можливі і необхідні не тільки боротьба, а й взаємодія і співробітництво різних класів, соціальних груп, окремих прошарків населення, чиї спільні справи та інтереси реалізуються державою. Як суб’єкт загальносоціальної діяльності держава виступає механізмом управління загальними справами суспільства.

Про це свідчить також історичний досвід розвитку держави і суспільства, їх взаємодії. Наприклад, ведення землезрошувального господарства у країнах Далекого і Близького Сходу зумовило необхідність появи функції організації громадських робіт щодо спорудження каналів і гребель, нагляду за зрошувальними роботами. У сучасних розвинутих країнах виникла об’єктивна необхідність у суттєвому посиленні втручання в ринкові відносини задля перерозподілу національного багатства, забезпечення достатнього матеріального рівня усіх членів суспільства, що має всезагальне значення.

Загальносоціальні функції характеризують діяльність сучасної держави в усіх галузях суспільних відносин, зокрема, в галузі захисту прав і свобод людини, економічній, політичній сферах тощо. Вони містять великий демократичний потенціал і спрямовані на задоволення інтересів всього суспільства, забезпечення суспільного розвитку на основі норм і принципів демократії, особистої безпеки та свободи громадян.

Поряд із загальносоціальними держава протягом тисячоліть виконує і функції захисту групових інтересів. Вони являють собою такі напрямки діяльності держави, що якнайповніше спрямовані на вираження і задоволення інтересів певних соціальних сил — правлячих угруповань, за якими стоять верстви населення, що становлять соціальну базу здійснення державної влади. Держава використовується панівною елітою, правлячою соціальною групою як владна політична організація в цілях обслуговування своїх інтересів. У таких випадках державні функції спрямовуються на утримання населення в тих політичних і правових рамках, які вигідні правлячій еліті. При цьому використовуються різні методи: співробітництва, стримування, виховання, прямого придушення підвладних та ін. У ХХ ст., особливо в другій його половині, в економічно-розвинутих країнах ці функції відійшли на другий план у зв’язку з появою середнього класу, що значно пом’якшило існуючі в суспільстві суперечності.

Функції держави можна поділити за її типом. Подібна класифікація залежить від того, за яким критерієм виокремлюється сам тип держави — формаційним чи цивілізаційним. Наприклад, взявши за основу формаційну ознаку, можна виокремити функції рабовласницької, феодальної, буржуазної, соціалістичної держави. Ця класифікація домінувала в радянській юридичній літературі. При цьому її основними недоліками були надмірна абсолютизація та категоричність, невизнання інших підходів до типології, зокрема цивілізаційного.

За ступенем соціальної значущості в суспільному житті функції держави можна поділити на головні та похідні. До головних функцій належать найважливіші напрямки діяльності держави, які мають пріоритетне значення на конкретному етапі розвитку суспільства. Так, головними в умовах сучасної демократичної держави є функція захисту прав і свобод людини, економічна, соціальна функції, здійснення яких виступає основою забезпечення нормального, сталого розвитку суспільства, особистої безпеки людей, їх матеріального та духовного добробуту.

Похідні функції — це такі, які мають супроводжувальний, допоміжний або обслуговуючий характер. Наприклад, до них належить функція оподаткування і фінансового контролю, яка має допоміжну природу щодо економічної та соціальної функцій.

За часом дії функції держави поділяються на постійні і тимчасові. Постійні функції здійснюються державою безперервно і притаманні їй на усіх або більшості етапах її існування, функціонування та розвитку (політична, соціальна, організація оборони країни та ін.). Тимчасові функції з’являються внаслідок виникнення специфічних умов суспільного розвитку, необхідності вирішення деяких невідкладних завдань. У міру їх зникнення вони припиняють своє існування (керівництво військовими операціями під час війни, боротьба з епізоотіями, стихійним лихом тощо).

Спрямованість діяльності держави на вирішення внутрішніх чи зовнішніх завдань слугує критерієм поділу функцій на внутрішні та зовнішні.

Внутрішні функції дають уявлення про напрямки діяльності держави усередині країни. Вони виразно проявляються в таких сферах життя суспільства, як економічна, екологічна, соціальна та ін.

Зовнішні функції дають уявлення про діяльність держави поза її межами, характеризують її напрямки діяльності на міжнародній арені у сфері встановлення і підтримання відносин з іншими державами (захист країни, забезпечення інтеграції у світову економіку, підтримка світового порядку тощо).

Внутрішні і зовнішні функції не можуть бути однаковими для всіх держав. Певні їх відмінності залежать від типу держави і характеру політичного режиму, етапів її розвитку, міжнародної обстановки, характеру відносин співіснуючих між собою держав.

Між внутрішніми і зовнішніми функціями є тісний зв’язок. Кожна держава заради найефективнішого вирішення своїх внутрішніх завдань вступає у відносини з іншими країнами у сферах економіки, політики, культури, розбудови збройних сил. За їх допомогою, держава може швидше і ефективніше розв’язувати ті проблеми, які вона з тієї чи іншої причини не може розв’язати самостійно, особливо тоді, коли для цього немає необхідних сировинних та інших матеріальних ресурсів. Наслідком цього є те, що значна частина зовнішніх функцій виступає, по суті, продовженням внутрішніх, особливо в державах з однотипною соціальною базою. У сучасних демократичних державах процеси взаємозалежності діяльності держави зі здійсненням внутрішніх та зовнішніх функцій привели до формування таких міжнародних утворень, як Європейський Союз, Співдружність Незалежних Держав.

§ 3. Внутрішні функції держави

Серед внутрішніх функцій держави важливе місце посідає політична функція. Діяльність держави з її здійснення є складною, багатогранною і, по суті, створює умови для ефективного виконання інших функцій. Належне виконання цієї функції має забезпечити злагоду в суспільстві, подолання суперечностей та уникнення гострих конфліктів між окремими частинами суспільства, гілками влади, державними органами. В умовах недемократичних держав за допомогою політичної функції владна верхівка здійснює панування над більшістю членів суспільства з метою забезпечення безперешкодної реалізації власних інтересів.

У демократичних країнах політична функція спрямована на забезпечення народовладдя, розвиток форм та інститутів політичного плюралізму, врегулювання політичних конфліктів. Вона забезпечує реалізацію волевиявлення народу шляхом ухвалення відповідних законів та інших державних рішень, прав громадян на участь у формуванні державної влади і ухвалених нею рішень. Ця функція спрямована на створення умов для самоорганізації і самоврядування народу, його залучення до вирішення державних справ, формування демократичного громадянського суспільства.

Політична функція виконується також шляхом реформування державного механізму; вироблення правових статутів для діючих у суспільстві політичних сил; здійснення нагляду за їх діяльністю; вжиття відповідно до закону необхідних заходів з метою упередження, припинення незаконних дій; виконання дій, спрямованих на налагодження всебічних зв’язків з населенням країни.

Провідну роль у здійсненні політичної функції відіграє робота з реалізації національної політики. Йдеться не тільки про регламентацію відносин між різними етносами. Першорядне значення має створення сприятливих умов для розвитку державоутворюючого етносу, його культури, мови, історичних традицій, налагодження відносин із діаспорою, якщо вона сформувалася за кордоном. Водночас держава повинна виявляти і узгоджувати національні інтереси, враховувати їх у своїй політиці, в тому числі при ухваленні державних рішень, своєчасно виявляти джерела загострення напруги в національних відносинах і використовувати державно-правові механізми для вирішення суперечностей демократичним шляхом.

Центральне місце в системі функцій демократичної держави посідає тісно пов’язана з політичною функція охорони прав і свобод людини і громадянина. Ця функція з’являється тільки в умовах демократичної держави і поступово розвивається паралельно з процесом зростання її правового, соціального характеру. В її основі лежить принцип визнання людини найвищою соціальною цінністю, невідчужуваності та непорушності її основних конституційних прав і свобод. Виходячи з верховенства права над державою, права і свободи людини визначають зміст, сенс і напрямки всієї діяльності законодавчих, виконавчих, судових органів. Вони становлять основу політики у відносинах з іншими державами, усім світовим співтовариством. Унаслідок укладення низки міжнародних угод, в яких закріплюються права людини, відбуваються інтернаціоналізація цієї проблеми, переростання її із внутрішньої справи держави у чинник міжнародної політики.

Важливим напрямком діяльності держави із забезпечення основних прав і свобод є розширення змісту і характеру системи їх гарантій. Так, у сфері політичних прав — це створення належних демократичних умов для участі громадян у справах держави, демократичних виборах та ін.; у сфері економічних прав — створення умов для вільного володіння власністю тощо. Особливого значення набувають юридичні гарантії, які надають людині можливість самій використовувати та захищати свої права і свободи. Для цього у законі мають бути передбачені способи їх здійснення, встановлені процедури їх захисту, особливо у сфері правосуддя.

Виконання функції захисту прав і свобод людини і громадянина здійснюється системою державних органів, серед яких особливо важлива роль належить органам правосуддя, внутрішніх справ, державної безпеки тощо.

Економічна функція держави спрямована на забезпечення нормального формування, функціонування та розвитку економіки країни, захист існуючих форм власності та створення умов для їх розвитку.

Зміст економічної функції на різних етапах розвитку суспільства має суттєві відмінності. При рабовласництві, кріпосництві, вільному капіталізмі, радянському соціалізмі ця функція мала різні спрямованість і зміст. В умовах ринкової економіки вона конкретизується в низці напрямків діяльності держави. Передусім йдеться про розроблення економічної політики в масштабах країни; управління підприємствами і організаціями, які становлять державну власність і мають загальнодержавне значення (у сферах ядерної енергетики, космічної діяльності, загальнодержавного транспорту, зв’язку та ін.); встановлення правових основ ринку, зокрема для забезпечення рівноправності усіх форм власності, правового захисту власника, припинення недобросовісної конкуренції, монополізму, охорони прав споживача тощо; здійснення контролю за додержанням законності суб’єктами підприємницької діяльності тощо.

Конкретизованим розвитком економічної функції є функція оподаткування і фінансового контролю, спрямована на формування та поповнення казни, передусім державного бюджету, місцевих бюджетів, за рахунок усіх видів податків, здійснення контролю за утворенням, розподілом і використанням усіх ресурсів фінансової системи країни. Податки, як відомо, призначені для покриття витрат на утримання державного апарату, перерозподілу доходів серед різних верств населення, забезпечення перспективного економічного, культурного та іншого розвитку країни. Фінансовий контроль потрібен для перевірки виконання фінансових зобов’язань перед державою, правил фінансових операцій тощо.

Держава має широке коло суб’єктів фінансового контролю. Зокрема, в Україні це Рахункова палата Верховної Ради, Національний банк, Міністерство фінансів та ін.

Однією з характерних особливостей сучасної демократичної держави виступає соціальна функція, яка з’являється тільки на певному етапі розвитку держави, а саме тоді, коли починає формуватися соціальна правова держава. Соціальна функція спрямована на створення умов, які забезпечують нормальні умови життя людини, її вільний розвиток, створення рівних можливостей для усіх громадян у досягненні суспільного добробуту (зокрема, гарантованого з боку держави прожиткового мінімуму), соціальну захищеність особистості.

Наявність у держави соціальної функції та ступінь активності в її здійсненні залежать від рівня її матеріального розвитку, культурних традицій суспільства. Зокрема, в сучасному цивілізованому світі, де досить послідовно впроваджена ідея соціальної держави, здійснення соціальної функції поділено між державою і громадянським суспільством в різній мірі — залежно від конкретних умов певної країни.

Соціальна функція здійснюється у двох важливих напрямках: перший — забезпечення права кожного на свободу праці, зайнятості населення, міграції робочої сили, контролю за умовами праці і відповідністю їх вимогам техніки безпеки, соціального забезпечення і страхування; другий — соціальний захист тих, хто потребує державної підтримки: безробітних, інвалідів, літніх людей, багатодітних сімей, сиріт, дітей в неповних сім’ях, пенсіонерів, студентів.

У сучасному світі набула поширення екологічна функція держави, або функція охорони природи та раціонального використання природних ресурсів, спрямована на забезпечення екологічного добробуту громадян і екологічної безпеки країни. Вона набуває все більшої актуальності для людства, діяльність якого в умовах стрімкого науково- технічного прогресу стає чинником масштабного впливу на довкілля.

Ця діяльність супроводжується порушенням природної рівноваги в екологічних системах, що зазнають великої шкоди внаслідок забруднення повітря, ґрунтів і водних джерел відходами виробництва, радіацією, зникнення багатьох видів живих організмів тощо. Усе це є серйозною загрозою не тільки рослинному і тваринному світу, а й здоров’ю та життю людини. За цих умов проблема екології стає основною не тільки в межах окремої країни, а й у глобальному міжнародному масштабі, перетворюючись на проблему рятування усього людства, цілої планети.

Основний зміст екологічної функції становлять державне управління і координація діяльності в галузі охорони довкілля. Держава здійснює планування екологічної політики, нормування якості довкілля; вживає заходів щодо відвернення екологічно шкідливої діяльності, попередження і ліквідації аварій, стихійного лиха, катастроф; здійснює державний контроль за додержанням природно-охоронного законодавства, притягує до відповідальності осіб і організації, винні у порушенні екологічних вимог.

Одне з важливих місць у діяльності держави посідає функція розвитку культури, науки і освіти. Разом з тим не завжди їй приділялася велика увага. До Нового часу заходи в цьому напрямку з боку держави мали частковий, несистематичний характер, нерідко науково-освітня діяльність здійснювалася не самою державою, а іншими громадськими інституціями, зокрема, церквою. Велику роль для розвитку цієї функції відіграла епоха Просвітництва, буржуазних революцій та бурхливого промислового розвитку, коли відбулося усвідомлення важливості сфери науки і освіти для успішного всебічного розвитку суспільства і держави.

В умовах сучасної держави розглядувана функція спрямована на підняття культурного і освітнього рівнів громадян, необхідних для цивілізованого суспільства, створення умов для їх участі в житті суспільства, користування відповідними культурними і науковими досягненнями, забезпечення науково-технічного розвитку суспільства. Її зміст становлять також державна підтримка розвитку мистецтва — літератури, театру, кіно, музики, архітектури; збереження історико-культурних пам’ятників, історичних комплексів, заповідних територій, архівів, музеїв, бібліотек; поширення фізичної культури і спорту; розвиток вітчизняної науки, її інтеграція в світову науку. Державна підтримка (фінансова, матеріальна тощо) освітянських, виховних, наукових установ, закладів культури особливо необхідна в умовах ринкових відносин. Держава повинна звільняти ці сфери суспільного життя від ринкових механізмів, брати їх, як правило, на своє повне забезпечення. У сфері охорони здоров’я, освіти, культури держава має вести постійну роботу з забезпечення їх загальнодоступності.

Всезагального значення на сьогодні набуває інформаційна функція держави, що пов’язано з особливостями сучасного суспільства, яке може бути охарактеризоване як суспільство інформаційне.

Інформація перетворюється на важливий економічний ресурс, інформаційно-комунікаційні технології набувають все більшого значення в економіці. Обсяги інформації, необхідної для забезпечення життєдіяльності суспільства, постійно збільшуються, підвищується рівень її доступності, мобільності. Формується всесвітній інформаційний простір, на основі якого відбувається інтеграція всього людства. В зв’язку з цим у складі суспільства виокремлюється інформаційна сфера.

Описана значущість інформаційної сфери робить її бажаним об’єктом та засобом для зловживань, які можуть полягати у монополізації джерел інформації, поширенні неправдивих відомостей, маніпулюванні масовою свідомістю, викраданні, знищенні інформації тощо.

Інформаційна функція держави реалізується через забезпечення нормального функціонування та сталого розвитку інформаційної сфери. Змістом цієї функції є визначення інформаційної політики; створення організаційно-правових основ інформаційної сфери; реальне гарантування вільного обігу інформації; запобігання різноманітним зловживанням у зазначеній сфері, забезпечення інформаційної безпеки тощо.

Функція забезпечення режиму законності і правопорядку спрямована на неухильне додержання і виконання нормативних приписів усіма учасниками суспільних відносин. Реалізація цієї функції переслідує мету створення належних умов для життєдіяльності громадян, суспільства в цілому, функціонування правової, політичної та інших систем. У недемократичних державах, зокрема, як це було в СРСР, вона часто лише проголошується, проте здійснюється не повною мірою та непослідовно. У правовій державі зазначена функція трансформується у функцію забезпечення правозаконності і правопорядку та спрямована на утвердження панування права в усіх сферах життя.

Головними напрямками діяльності держави з забезпечення правозаконності і правопорядку є: вдосконалення роботи законодавця з ухвалення доступних населенню законів, доведення їх до відома населення; підвищення ролі правосуддя; поліпшення організації роботи правоохоронних органів, особливо в боротьбі з організованою злочинністю; всебічне розгортання демократичних принципів і норм у діяльності державного апарату. На особливу увагу заслуговують заходи щодо підвищення правосвідомості як громадян, так і посадових осіб. Правове виховання покликане донести до свідомості людей розуміння необхідності знання ними законів і виконання їх вимог, а також знання своїх прав і вміння їх відстоювати та захищати законним способом, прищепити кожному громадянину почуття нетерпимості до будь-яких порушень законодавства. З цією метою повинна організовуватися відповідна система правового виховання, навчання, засобів пропаганди, а також вестися постійна цілеспрямована робота в зазначеному напрямку. Зрештою все це має сформувати у суспільстві такий стан речей, коли переважна більшість людей слідує праву в силу власної глибокої переконаності в його цінності.

§ 4. Зовнішні функції держави

Переходячи до розгляду зовнішніх функцій держави, слід зазначити, що сучасні глобалізаційні процеси роблять цей традиційний для теорії держави і права поділ досить умовним. Можна стверджувати, що політична, економічна, соціальна, екологічна та інші функції держави мають як внутрішній, так і зовнішній аспекти.

У той же час існують і специфічні зовнішні функції держави.

Важливим напрямком зовнішньополітичної діяльності держави є її оборонна функція. Головне її призначення — забезпечувати воєнну безпеку держави. Проявами цієї функції є збройний захист цілісності і недоторканності власної території, виконання міжнародних зобов’язань, застосування у разі необхідності для розв’язання міжнародних конфліктів збройних сил.

Здійснення оборонної функції виступає гарантом самого існування держави, а відтак, ефективного виконання всіх інших її функцій. Робота з оборони країни може здійснюватися за різними напрямками: вироблення оборонної стратегії; зміцнення збройних сил; застосування останніх у разі необхідності; охорона державних кордонів.

Починаючи з другої половини ХХ ст., дедалі більшого значення набуває функція забезпечення миру і підтримки світового порядку. Вона полягає у проведенні дипломатичної роботи з припинення існуючих і недопущення нових конфліктів. В основі міжнародної політики, спрямованої на реалізацію зазначеної функції, лежать принципи незастосування сили, мирного вирішення спорів, рівної безпеки держав, подолання актів агресії тощо. Після Другої світової війни стало зрозумілим, що тільки внаслідок спільної діяльності держав можна забезпечити мир на земній кулі, встановити і підтримувати світовий порядок.

Найголовнішими напрямками цієї функції є ведення за домовленістю між державами діяльності з роззброєння, нерозповсюдження зброї масового знищення, додержання зобов’язань з заборони ядерних випробувань, поступової ліквідації ядерної зброї. Останнім часом посилилося співробітництво держав щодо організації колективних дій у сфері боротьби з міжнародним тероризмом.

Світовий порядок підтримується шляхом участі світового співтовариства в урегулюванні локальних конфліктів, під час яких порушуються права людини, особливо стосовно національних меншин, що вимагає міжнародного втручання. При цьому слід наголосити на підвищеній відповідальності за підтримку стабільності і порядку в сучасному світі таких держав, як США, Велика Британія, Франція, Німеччина, Італія, Росія та ін. Збройні сили деяких держав можуть брати участь у військових операціях, спрямованих на припинення збройних конфліктів, установлення та підтримку миру в проблемних регіонах планети.

У забезпеченні миру і підтримки світового порядку важлива роль відводиться міжнародним організаціям. Головна з них — Організація Об’єднаних Націй, створена в 1945 р. за ініціативою глав держав- переможниць у Другій світовій війні.

Нині все більше розвивається функція співробітництва сучасних держав. Йдеться про розвиток політичних, економічних, правових, культурних, інформаційних та інших відносин, що базувався б на гармонійному поєднанні інтересів кожної з країн.

Роль цієї функції особливо важлива для розв’язання проблем міжнародного характеру: запобігання і ліквідації наслідків природних та антропогенних катастроф, що виходять за межі кордонів однієї держави; охорони природних ресурсів і довкілля; боротьби з епідеміями і епізоотіями; захисту Світового Океану; раціонального використання сировинних, енергетичних ресурсів як загальнолюдського надбання. Значного розвитку набуло співробітництво держав у вирішенні питань, пов’язаних із освоєнням космічного простору, зокрема збереженням його чистоти. На основі взаємних домовленостей держави узгоджують і відповідну національну політику.

Щодалі велику роль відіграє функція європейської та світової інтеграції. Важливою її складовою для України, як і для багатьох країн колишнього СРСР, є інтеграція в європейську та світову економіку. Вона випливає з визнання економічної взаємозалежності держав у різноманітних сферах відносин — виробничій, науково-технічній, валютно-фінансовій, транспортній, в яких деякі держави доповнюють одна одну на основі розподілу праці, взаємообміну, взаємоузгодження шляхів розвитку та ін.

Основу інтеграційних процесів становлять загальновизнані принципи суверенітету держав щодо їх природних ресурсів (кожна держава вільно розпоряджається ними); свободи вибору інтеграційних зв’язків; рівності, взаємовигідної співпраці, незастосування дискримінаційних заходів. Відповідно до них будується державно-правовий захист права власності та іноземних інвестицій, які повинні бути захищені від націоналізації та експропріації.

Контрольні запитання

1. Вкажіть ознаки функцій держави.

2. Назвіть класифікації функцій держави.

3. Охарактеризуйте соціальні та політичні функції держави.

4. Охарактеризуйте економічну та екологічну функції держави.

5. Охарактеризуйте основні зовнішні функції держави.

§ 1. Поняття і структура форми держави

Форма держави є однією з головних категорій, які її характеризують. Форма надає буття змісту і сутності держави. Дослідження форми держави має власну історію. Ще у давніх Греції і Римі філософи та юристи висловлювали думки щодо розуміння форми держави. Так, Платон поділяв держави за формою, виходячи з того, хто здійснює управління державою. Він виділяв п’ять форм держави: аристократія — справедливе правління найкращих, тимократія — правління найбільш сильних воїнів, олігархія — правління невеликою кількістю найбагатших членів суспільства, демократія — влада народу, тиранія — влада однієї особи. Він вказував на можливість поступового переростання однієї форми в іншу.

Аристотель поділяв форми держави за двома ознаками: кількістю тих, хто править (один, декілька, багато); у чиїх інтересах здійснюється правління. Остання ознака була критерієм поділу держав на правильні — монархія, аристократія і політія, де правління здійснюється в інтересах усіх членів суспільства, та неправильні — тиранія, олігархія і демократія, де правління здійснюється в інтересах тих, що правлять.

Ціцерон критерій розмежування форм держави вбачав у характері і волі тих, хто править у державі. За цим критерієм він розділяв три прості форми держави: царську владу — монархію, владу оптиматів — аристократію та народну владу — демократію. Проте ці форми, за Ціцероном, не є найкращими. Ідеальною формою держави він вважав змішану форму, де поєднані позитивні риси усіх простих форм держави.

У XVIII ст. при аналізі форм держави Ш.-Л. Монтескьє звертав увагу на різницю методів здійснення державної влади в умовах різних її форм. На цій основі він визначав такі форми держави: республіку, в якій організацію і здійснення державної влади визначають такі якості, як доброчесність і рівність, монархію, де основою влади є гідність, та деспотію, де основою влади виступає страх.

Ж.-Ж. Руссо розглядав форму держави як структурну організацію вищих державних органів. Він виділяв такі форми держави: монархію — влада здійснюється однією особою, аристократію — влада здійснюється невеликою групою найбагатших осіб, демократію — влада здійснюється усіма членами суспільства.

У подальшому наука виходила з того, що форма є способом існування держави як такої, відображенням змісту її діяльності, що сама по собі форма є змістовною. Було зроблено висновок щодо як теоретичного, так і практичного значення проблеми форми держави, бо від організації і реалізації державної влади, взаємодії між її суб’єктами залежать ефективність державного управління, стабільність у державі, стан законності і правопорядку. Форма держави має дуже істотне значення в політичному, економічному, соціальному та ідеологічному аспектах.

Юридична наука виробила універсальну конструкцію, втілену в такому складному понятті, як форма держави. Вона включає три головні аспекти: 1) порядок створення вищих органів держави, відносини між ними та населенням країни (форма правління); 2) спосіб територіального устрою держави, тобто певний порядок відносин між центральними, регіональними та місцевими органами влади (державний устрій); 3) прийоми та методи здійснення політичної державної влади (політичний режим). Відповідно форма держави складається з трьох головних елементів: форми правління, форми державного устрою та форми політичного режиму, що характеризують систему взятих в єдності способів організації державної влади, територіального устрою і методів та способів здійснення влади.

З цього визначення випливають ознаки, притаманні даному поняттю.

1. Вчення про форму держави розкриває зовнішні істотні особливості будь-якої держави, що відрізняють її від інших держав.

2. Елементи форми держави органічно взаємопов’язані і характеризують з різних боків єдине явище, в рамках якого справляють взаємний вплив один на одного.

3. Форма держави через характеристику власних елементів (форми правління, державного устрою і державно-правового режиму) відображає істотні ознаки держави як організації конкретного суспільства на певному історичному етапі його розвитку.

4. Форма держави пов’язана з її сутністю і призначенням. Існує опосередкований вплив форми держави на розвиток демократичних засад, громадянського суспільства, правової соціальної державності тощо.

5. Форма держави багато в чому визначає сутність і призначення держави. Хоча в цьому сенсі немає прямого зв’язку між формою і сутністю держави, проте існує опосередкований вплив форми держави на розвиток демократичних засад, громадянського суспільства, правової соціальної державності та ін.

На специфіку форми держави впливає велика кількість чинників. До таких чинників, що значною мірою визначають конкретну форму держави, слід віднести: політичні — ступінь розвитку суспільного та державного життя, завдання і цілі, що ставить перед собою держава, співвідношення політичних сил, які визначають внутрішню суспільно- політичну ситуацію в країні, характер діяльності владних еліт; економічні — економічний устрій держави, матеріальні умови життя суспільства, економічні зв’язки держави; ідеологічно-культурні — домінування у суспільстві певних ідеологій, культурний рівень народу, характер релігійних міркувань, історичні традиції; соціально- національні — наявність у державі різних національностей, соціальних груп і класів, які здатні впливати на розвиток форми держави; міжнародні — вплив інших країн, міжнародних організацій, міжнародного співробітництва щодо конкретної держави.

§ 2. Форма державного правління

Форма правління — це елемент форми держави, який характеризує способи формування вищих органів державної влади, їх компетенцію, структуру, принципи взаємовідносин та ступінь участі населення в їх формуванні. Традиційно в науці розрізняють дві форми правління — монархію і республіку.

Монархія — це форма державного правління, при якій вища державна влада фактично або формально належить одній особі (монарху) і, як правило, передається у спадок представникам правлячої династії.

Монархія характеризується низкою ознак.

1. Главою держави є монарх (цар, король, шах, імператор).

2. Влада, як правило, набувається у спадок і зберігається пожиттєво. Існують монархії, де монарх набуває владу шляхом виборів по- життєво чи на певний строк (Малайзія, де монарх обирається строком на п’ять років з числа правителів штатів-султанатів по черзі, а також Ватикан).

3. Монарх уособлює вищу державну владу за власним правом, а не в порядку делегування від народу.

4. Монарх є непідлеглим будь-яким іншим суб’єктам влади.

5. Монарх не несе конкретної політичної і юридичної відповідальності за результати свого правління.

У науці розрізняють необмежені та обмежені монархії.

Необмежена монархія — це форма правління, при якій влада монарха не обмежується іншими органами. Монарх володіє усією повнотою вищої державної влади. ЇЇ різновидами є деспотична та абсолютна монархії.

Деспотична монархія характеризується тим, що влада монарха- деспота спирається на могутній військово-бюрократичний апарат, монарх обожнюється, наділяється особливими надлюдськими якостями (Давній Єгипет, Вавілон, Ассирія та ін.).

Абсолютна монархія є характерною для останнього етапу існування феодальних держав, виступає на противагу феодальній роздробленості (Росія XVII-XVIII ст. ст., Франція перед революцією 1789 р.). В абсолютних монархіях державна влада концентрується в руках монарха. Станово-представницькі установи відіграють незначну роль. У сучасному світі абсолютними монархіями є, наприклад, Оман, Саудівська Аравія, Об’єднані Арабські Емірати.

Різновидом необмеженої монархії є теократична монархія, коли світська влада монарха поєднується з духовною владою (Ватикан).

В обмежених монархіях влада монарха обмежена повноваженнями інших державних органів, коли в державі відсутня писана конституція як окремий акт (Велика Британія) або конституцією за наявності писаної конституції (Іспанія). До обмежених монархій належать: станово-представницькі, дуалістичні, конституційні та парламентські монархії.

Станово-представницька монархія — це форма правління, при якій влада монарха обмежена станово-представницькими органами (наприклад, Земськими соборами в Росії).

Дуалістина монархія — це форма правління, при якій влада монарха обмежена законодавчими повноваженнями парламенту. Такі монархії іноді називають дарованими, оскільки дуже часто вони виникали внаслідок видання указу монарха про дарування представницькому органу (парламенту) законодавчих повноважень (наприклад, Росія з 1905 по 1917 р., Прусія в XIX ст.). У дуалістичних монархіях за монархом залишаються виконавча влада і низка інших повноважень. Такі монархії можна розглядати як перехідні до конституційних і парламентських монархій.

У конституційних монархіях влада монарха обмежена конституцією (Бєльгія, Швеція, Іспанія та ін.), а в парламентських при відсутності конституції — повноваженнями парламенту (наприклад, Велика Британія). В таких державах монарх є главою держави і здійснює виключно представницькі функції. Щодо нього діє формула «монарх царствує, але не править». Усі акти, що видаються від імені монарха, створюються виконавчою владою і попередньо схвалюються міністрами. Головною політичною фігурою у державі є, як правило, прем’єр- міністр, який обирається парламентом і формально затверджується монархом. Так, у Великій Британії монарх своїм указом призначає того прем’єр-міністра, якого обере парламент. Такі монархії в сучасних умовах є демократичними державами, в яких реалізовані на практиці такі демократичні принципи, як виборність, поділ влади, підконтрольність і підзвітність влади народу тощо. Монарх виступає своєрідним історичним атрибутом цих суспільств, «батьком нації», сприяє повазі до історичного минулого і власної державності.

Як показує досвід останніх десятиліть, монархічна форма правління, що проіснувала не одну сотню років, має відповідний життєвий потенціал для подальшого існування. Наприклад, у листопаді 1975 р. народ Іспанії на плебісциті висловився за встановлення монархії.

На сьогодні типовою і найбільш поширеною є республіканська форма правління. Республіка — найбільш демократична форма правління, оскільки вона заснована на тому, що повноваження будь-якого вищого органу влади в кінцевому результаті базуються на мандаті народу.

Республіканська форма правління виникла ще у античному світі, але широке поширення республіканського ладу розпочалося у XIX ст.

Республіка (від лат. res publika — загальна справа) — це така форма правління, при якій вищі органи державної влади обираються безпосередньо народом або формуються виборними установами на певний строк.

Республіка характеризується такими ознаками.

1. Виборність вищих органів держави безпосередньо або опосередковано народом, тобто представницький характер державної влади.

2. Змінюваність вищих посадових осіб і державних органів у результаті виборів.

3. Строковість повноважень вищих посадових осіб держави і державних органів.

4. Відповідальність вищих посадових осіб держави за неналежне виконання своїх повноважень перед народом або вищим представницьким органом.

5. Верховенство актів, які видаються вищим представницьким органом країни.

В історії існували різні види республік: афінська демократична, спартанська аристократична, римська аристократична, феодальні міста- республіки, буржуазно-демократичні, соціалістичні та ін. Сучасні республіки поділяються на парламентські, президентські і змішані (президентсько-парламентські або парламентсько-президентські).

Досить значну кількість серед республік, особливо в Європі, мають парламентські республіки. В них верховна державна влада належить обраному народом органу — парламенту, котрий, як правило, формує всі інші вищі органи державної влади. До таких республік можна віднести Італію, ФРН, Австрію, Індію, Угорщину, Чехію, Грецію та ін.

Основними ознаками парламентських республік є такі.

1. Провідна роль парламенту серед інших органів державної влади. Законодавчий орган — парламент у таких державах не тільки займається виданням законів, а й наділений повноваженнями формувати органи виконавчої і судової гілок влади. Парламент, як правило, обирає президента і формує уряд самостійно.

2. Відсутня заборона депутатського мандата, тобто депутатам парламенту надається право одночасно посідати посади в органах виконавчої влади і управління. Уряд формується головним чином з числа депутатів парламенту, які належать до правлячої партії, блоку. Уряд, як правило, очолює глава цієї партії чи блоку. Таким чином, уряд користується підтримкою парламентської більшості.

3. Уряд підконтрольний і підзвітний парламенту, несе політичну відповідальність перед ним. Він функціонує окремо від президента, котрий, як і глава держави обирається парламентом і здійснює представницькі функції. Реальною владою в державі наділений голова уряду (в ФРН — канцлер, Італії — прем’єр-міністр).

4. Парламент має право висловити недовіру урядові, що тягне за собою його відставку. В свою чергу, уряд може звернутися до президента з проханням розпустити парламент і призначити дострокові вибори.

5. Наявність окремого органу конституційної юрисдикції, як правило, конституційного суду, який формується за спеціальною ускладненою процедурою різними гілками влади для контролю за додержанням конституції.

Позитивні якості парламентської республіки вбачаються в їх здатності частіше встановлювати стабільну демократію і надавати політичному процесу певної гнучкості. Проте ці позитиви можуть повною мірою проявитися за наявності високої політичної і правової культури у суспільстві, стабільності його демократичних засад. У разі відсутності цих чинників парламентська республіка може виявитися нестабільною і недієздатною вирішувати загальносуспільні питання. Такі недоліки пов’язуються з можливою нестабільністю виконавчої влади, що виражається в частих урядових кризах за умови відсутності постійної правлячої більшості у парламенті (наприклад, Італія).

До президентських республік можна віднести США, Аргентину, Мексику, Іран, Бразилію, Швейцарію та ін. Загальними ознаками таких республік є наступні.

1. Президент є одночасно главою держави і уряду (виконавчої влади). Він керує різними сферами суспільного життя за допомогою підпорядкованого йому державного апарату. Тому, в президентській республіці як правило, відсутня посада прем’єр-міністра.

2. Президент обирається безпосередньо народом або обраними народом виборцями, а тому несе політичну відповідальність безпосередньо перед народом.

3. Уряд формується президентом і відповідальний перед ним.

4. Наявність інституту відповідальності президента у вигляді процедури відсторонення від влади (імпічмент).

5. Члени парламенту не можуть бути членами уряду.

6. Президент не має повноважень щодо розпуску парламенту.

7. Відсутній інститут парламентської відповідальності уряду. Парламент (наприклад, Конгрес США) не може відправити уряд у відставку.

8. У президентській республіці існує чітке розмежування між органами законодавчої та виконавчої гілок влади.

Позитивними якостями президентських республік є передусім те, що президент в таких республіках виступає символом об’єднання загальнонаціональних прагнень. Президентська система правління, як правило, забезпечує більшу ступінь стабільності, ніж парламентська. Тим не менш президентська республіка теж не є ідеальною формою правління. Не виключено, що президент може не мати достатньої кількості голосів у парламенті, аби втілити в життя свою програму, хоча за допомогою права вето може перешкодити парламентові схвалити альтернативну законодавчу програму.

В останні десятиріччя внаслідок різноманітних чинників з’являються змішані форми державного правління, які поєднують ознаки парламентських і президентських республік — президентсько-парламентські і парламентсько-президентські республіки.

До загальних ознак змішаного правління відносять такі.

1. Формування уряду за участю глави держави (президента) і парламенту.

2. Відповідальність уряду перед главою держави й перед парламентом.

3. Біцефальність виконавчої влади (наявність двох центрів — президент та прем’єр- міністр).

4. Відсутність конституційного визначення статусу президента ні як глави виконавчої влади, ні як глави уряду.

5. Повноваження президента як арбітра між гілками влади та гаранта у певних сферах державної діяльності.

6. Заміщення поста (посади) президента шляхом загальних прямих виборів.

У президентсько-парламентських республіках президент наділений більш широкими повноваженнями у формуванні уряду і впливі на нього, ніж парламент. У таких республіках президент хоча і не є офіційним керівником уряду, проте він може надавати йому керівні вказівки, головувати на його засіданнях, скасувати нормативні акти, що їх видає уряд, відправляти уряд у відставку, має широкі повноваження при його формуванні тощо. До президентсько-парламентських республік належать, наприклад, Франція, Російська Федерація та ін.

У парламентсько-президентських республіках президент також наділений широкими повноваженнями, однак його вплив на формування і роботу уряду обмежено повноваженнями парламенту в цій сфері. Саме до таких республік належить Україна. Президент України вносить у Верховну Раду кандидатуру Прем’єр-міністра України не самостійно, а за пропозицією коаліції депутатських фракцій або депутатської фракції, яка має більшість від конституційного складу Верховної Ради. Самостійно він надає до Верховної Ради подання на призначення міністра оборони і міністра закордонних справ, а парламент приймає рішення про їх призначення. Усі інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою за поданням Прем’єр- міністра. Президент не може скасовувати актів уряду, а з мотивів невідповідності Конституції України має право тільки зупиняти їх дію з одночасним зверненням з цього приводу до Конституційного Суду України. Кожна з цих різновидів змішаних республік може бути етапом переходу до президентської або парламентської республіки.

§ 3. Форма державного устрою

Форма державного устрою — це елемент форми держави, який характеризує внутрішню структуру держави, спосіб її територіального поділу, співвідношення держави як єдиного цілого з її складовими частинами, міру централізації та децентралізації державної влади. Виділяють дві форми державного устрою: просту (унітарну) і складну (федеративну, конфедеративну та ін.).

Унітарна держава — це єдина цілісна держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не мають статусу державних утворень і не володіють суверенними правами. Більшість держав, які існували в минулому й існують сьогодні, є унітарними. Позитивом унітарної держави є можливість ефективно керувати нею, унітарна форма надійно забезпечує державну єдність і цілісність.

Унітарна держава характеризується такими ознаками.

1. Має єдині вищі органи державної влади (глава держави, парламент, уряд, судові органи та ін.), яким підпорядковуються або підконтрольні місцеві органи.

2. Не містить відокремлених територіальних утворень, що мають ознаки суверенності.

3. Має єдину для всієї держави систему законодавства.

4. Управління єдиними збройними силами і правоохоронними органами здійснюється центральними органами державної влади.

5. Має єдине громадянство.

6. Одноособове представництво від усієї держави у міжнародних взаємовідносинах на рівні держав.

За ступенем залежності місцевих органів від центральної влади унітарні держави поділяються на централізовані, децентралізовані та змішані.

Централізовані — місцеві органи державної влади очолюють керівники, що призначені із центру і їм підпорядковуються органи місцевого самоврядування (наприклад, Фінляндія).

Децентралізовані — місцеві органи влади мають значну самостійність у вирішенні питань місцевого життя (наприклад, Велика Британія, Данія, Грузія та ін.).

Змішані — присутні ознаки централізації і децентралізації (наприклад, Японія, Туреччина, Україна та ін.).

У складі унітарних держав можуть бути автономні утворення, які мають внутрішнє самоврядування у рамках єдиної держави. Автономні утворення є самостійними тільки у вирішенні питань місцевого значення в межах, визначених конституцією держави. При цьому автономні утворення залишаються адміністративно-територіальними одиницями, які не є суверенними і не мають права самостійно визначати основи своєї організації та принципи взаємовідносин з центральною владою, а діють у межах повноважень, наданих їм конституцією і законами держави. Автономії у складі унітарних держав вирішують економічні, адміністративні або національно-культурні питання. Такі автономні утворення є, наприклад, в Італії, Іспанії, Фінляндії, Україні. У складі України — це Автономна Республіка Крим, яка є невід’ємною складовою частиною України.

Федеративна держава (союзна, від лат. fedus — союз) — це складна союзна держава, що містить державні утворення (республіки, штати, землі, кантони тощо), які мають деякі риси державного суверенітету, певну юридично визначену політичну самостійність.

Ознаками федеративної держави є такі.

1. Територія федерації складається із територій її суб’єктів, які можуть встановлювати власний адміністративно-територіальний поділ.

2. Існують два рівня органів державної влади і управління — федерації та її суб’єктів (наприклад, у Російській Федерації — президент РФ, Федеральні збори РФ, уряд РФ, Верховний Суд РФ та ін., а також президенти, законодавчі збори, уряди, верховні суди республік, що входять до складу РФ).

3. Для федерації характерним є двопалатний парламент, в якому одна з палат представляє інтереси суб’єктів федерації.

4. Законодавство складається із законодавства федерації і законодавства суб’єктів федерації, яке не може суперечити законодавству федерації.

5. Суб’єкти федерації не є суб’єктами міжнародного права, але у міжнародних договірних відносинах у разі надання відповідних повноважень від федерації суб’єктам федерації останні можуть брати участь у міжнародних договірних відносинах самостійно. Федеральна влада при цьому має виключне право контролювати впровадження зовнішньої політики.

6. Можливість дворівневої системи судових та правоохоронних органів.

7. Наявність зовнішніх атрибутів (столиця, прапор, герб, гімн) федерації і суб’єктів федерації.

Усі федеративні держави класифікуються за різними критеріями.

За способом утворення федерації поділяються на договірні, конституційні та конституційно-договірні.

Договірні федерації виникають на підставі договору між суб’єктами про створення федеративної держави. Особливістю таких федерацій є те, що суб’єкти федерації в договорі можуть вимагати для себе надання окремих суверенних прав.

Конституційні федерації закріплюються в конституції, що приймається суб’єктами федерації чи затверджується ними (наприклад, США у 1787 р.). В таких федераціях усі їх суб’єкти мають рівний обсяг повноважень.

Конституційно-договірні федерації виникають на основі договору і підтверджуються прийняттям конституції (наприклад, Російська Федерація — у 1992 р. суб’єкти РФ підписали союзний договір з центром, і у 1993 р. на референдумі було затверджено, розроблену на основі цих договорів, Конституцію РФ).

За змістовним критерієм, що кладеться в основу поділу суб’єктів федерації розрізняють територіальні, національні та змішані федерації.

Територіальні федерації — за основу поділу території на території суб’єктів федерації взято ландшафт місцевості, густоту населення, господарсько-економічні зв’язки та ін. (США, Мексика, Бразилія). Такі федерації є досить стійкими і стабільними.

Національні федерації — за основу поділу на суб’єкти взято національний склад населення суб’єктів федерації (колишні СРСР, Чехословаччина, Югославія). Як показала практика, федерації, побудовані за національним критерієм, є нестабільними. Тут завжди є небезпека розбіжностей між національностями, що може призвести до їх розпаду.

Змішані федерації — за основу поділу взято обидва попередні критерії (Російська Федерація).

За способами здійснення владних повноважень федерації поділяються на централізовані і децентралізовані.

Централізовані федерації — їх суб’єкти обмежені у прийнятті рішень на місцевому рівні (Індія, Мексика, Бразилія);

Децентралізовані федерації — їх суб’єкти мають широкі повноваження у регулюванні власних внутрішніх питань.

За характером владних повноважень між суб’єктами федерації вони поділяються на симетричні, коли усі суб’єкти мають однаковий політико-правовий статус (наприклад, штати в США), і асиметричні, коли суб’єкти мають різний політико-правовий статус (наприклад, у Російській Федерації — республіки, федеральні округи, краї, автономні республіки та ін.).

Конфедерація — це союз суверенних держав, створений для досягненння певних цілей і здійснення відповідних напрямків державної діяльності при збереженні в інших питаннях повної самостійності. У минулому конфедераціями були США, Нідерланди, Сенегамбія, Швейцарія та ін. Остання зберегла назву Швейцарська Конфедерація, хоча вже давно перетворилася на федерацію. Конфедерація — це тимчасовий союз, який або розпадається при досягненні цілей для яких його було створено, або перетворюється на федерацію.

Конфедеративний устрій відрізняється від федеративного таким.

1. Відсутністю суверенітету, оскільки конфедерація не є у повному обсязі державою, бо її члени зберігають за собою державний суверенітет.

2. Міжнародно-правовим договірним характером цього об’єднання.

3. Відсутністю вищих органів конфедерації, рішення яких є обо- в’язковими для неї.

4. Відсутністю єдиних конституції, системи законодавства, громадянства.

5. Тимчасовим характером — конфедерація або розпадається при досягненні цілей цього об’єднання (Сенегамбія), або перетворюється на федерацію (США, Швейцарія).

Особливою формою державного устрою, яка мала місце в історії, була імперія. Імперія (від лат. imperium — влада) — це складна багатонаціональна держава, яка утворюється внаслідок насильницького захоплення однією державою і утримання у своєму складі інших суверенних держав за допомогою військової сили. У минулому це були, наприклад, Римська імперія, Російська імперія та ін.

§ 4. Державно-правовий режим

Державно-правовий режим — система прийомів, методів і способів здійснення державної влади. Ця категорія форми держави є визначальною для характеристики соціальної сутності держави, її призначення, спрямованості розвитку до соціальної та правової чи, навпаки, до кланової, антисоціальної тощо.

Державно-правовий режим пов’язаний не тільки з формою організації влади, а й з її змістом, спрямованістю і діяльністю. Саме державно- правовий режим визначає характер функціонування механізму державної влади. Державно-правовий режим характеризується мірою участі населення в механізмах формування державної влади і способах такого формування, ступенем захисту і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, врахуванням інтересів окремих соціальних груп, місцем і роллю окремих недержавних структур у політичному житті суспільства, методами, інтенсивністю використання ресурсів влади, ідеологічного тиску і силових структур.

Залежно від рівня участі народу в здійсненні державної влади державно-правові режими традиційно поділяються на демократичні і авторитарні.

Демократичний режим являє собою стан політичного життя суспільства, при якому державна влада здійснюється на основі принципів широкої і реальної участі громадян та їх об’єднань у формуванні державної політики, створенні та діяльності державних органів, додержанні прав і свобод людини.

Демократичний режим характеризується такими ознаками.

1. Народ залучається до формування і здійснення державної влади як безпосередньо (референдум), так і через своїх представників.

2. Держава додержується принципів виборності і змінюваності центральних і місцевих органів державної влади, розвитку місцевого та інших видів самоврядування.

3. Держава сприяє розвиткові структур громадянського суспільства і правової держави, організації управління на основі принципу реального здійснення поділу влади.

4. Прийняттям усіх важливих для суспільства рішень в інтересах більшості з урахуванням прав меншості

5. Державна влада є легітимною — діє в інтересах всього населення і спирається на його довіру.

6. Реальне забезпечення державою прав і свобод людини і громадянина.

7. Організація суспільного життя на засадах політичного і ідеологічного плюралізмів.

Авторитарні режими характеризують стан політичного життя суспільства, при якому мають місце часткове чи повне відсторонення народу від державної влади, обмеження і порушення формально проголошених прав і свобод людини і громадянина. Залежно від пануючої ідеології та рівня відсторонення народу від влади, порушення його прав і свобод авторитарні політичні режими поділяються на тиранічні, фашистські, расистські, військово-диктаторські та ін.

Усі вони характеризуються:

1) вузькою соціальною базою державної влади;

2) надмірної централізацією і концентрацією влади, відсутністю її поділу;

3) застосуванням неправових (свавільних) засобів здійснення влади;

4) порушенням прав і свобод людини;

5) домінуванням в управлінні командних методів.

Авторитарні методи управління часто-густо застосовуються в умовах перехідних періодів від тоталітарного до демократичного і від демократичного до тоталітарного режимів. Це досить добре видно у багатьох державах колишнього СРСР, де вибір між демократією і авторитаризмом за відсутності розвинутого громадянського суспільства лежить у руслі політичного курсу правлячої еліти.

Тоталітарний режим є найбільш жорсткою формою недемократичного режиму, що характеризується крайніми проявами авторитаризму, а саме:

1) народ повністю відсторонюється від державної влади, яка формується без фактичної участі народу і не контролюється ним;

2) держава прагне до глобального панування над усіма сферами суспільного життя, державного контролю в економіці, політиці, культурі, засобах масової інформації, особистому житті тощо;

3) особистість знецінена, вона виступає як засіб для досягнення державних цілей;

4) пануванням принципу «дозволено тільки те, що прямо передбачено законом»;

5) ідеологічною одноманітністю, застосуванням засобів соціальної демагогії;

6) відкритим застосуванням державою збройного примусу відносно суспільства.

Тоталітарний режим є крайньою формою недемократичного політичного режиму. Як показала практика, в сучасних умовах під впливом внутрішніх і зовнішніх чинників він незаперечно руйнується. Саме такою була доля нацистського режиму в Німеччині і сталінського — в СРСР.

§ 5. Міжнародні об’єднання держав

У сучасному світі особливого значення набувають такі об’єднання держав, як співдружності, співтовариства і союзи, які можуть потенційно мати, як і конфедерація, перехідний характер до створення федерацій. Такими об’єднаннями на сьогодні є Європейський Союз (ЄС), Співдружність Незалежних Держав (СНД), Союз Бєларусі і Росії, Британська Співдружність та ін. Об’єднуючі елементи для таких утворень можуть бути різними: економічні, політичні, ідеологічні, правові, культурні, релігійні тощо. В основі організації подібних об’єднань можуть лежати міждержавні договори, статути, декларації, інші юридичні акти. Цілі створення цих об’єднань можуть бути різними. Для досягнення тих чи інших цілей члени об’єднань можуть передавати певні суверенні права наддержавним органам, які в більшості своїй здійснюють не функцію управління, а координують дії держав-членів об’єднання. Деякі організації формують свій бюджет, як, наприклад, ЄС. Правотворча діяльність може здійснюватися у вигляді нормативних актів, які ухвалюються наддержавними органами і узгоджуються державами-членами на рівні держав, глав держав чи урядів. При цьому держави-члени цих об’єднань залишаються незалежними, суверенним державами з правом виходу в будь-який момент з такого об’єднання. Ступінь політико-правової єдності в цих об’єднаннях є значно нижчим, ніж у конфедераціях і тим більше федераціях.

Для міжнародних об’єднань характерні такі ознаки.

1. Формування наддержавних органів для координації діяльності держав-членів.

2. Такі об’єднання не є суверенними. Держави-члени залишаються суверенними державами і передають об’єднанню тільки деякі суверенні права.

3. Відсутнє єдине законодавство. При цьому деякі аспекти суспільного життя можуть регулюватися окремими актами, якщо вони затверджені законодавчими органами держав-членів.

4. Наявність інтересів членів-держав у таких об’єднаннях, а в разі їх відсутності — можливість вільного виходу з них.

5. Автономність внутрішніх правової, судової, політичної і інших систем кожного члена такого об’єднання.

ЄС виникає спочатку як співтовариство внаслідок технологічної революції, загрози довкіллю, посилення конкурентної боротьби між Японією, США та Європою, протистояння між країнами західної демократії та соціалістичними країнами на чолі з СРСР. Це об’єднання формувалося поетапно. У 1951 р. шість західноєвропейських країн створили Європейське співтовариство вугілля і сталі, а в 1957 р. — Європейське економічне співтовариство і Європейське співтовариство з атомної енергії. Головними цілями цих об’єднань були забезпечення оборони від соціалістичного табору в умовах «холодної війни», поліпшення економічних умов життя населення, рівний економічний розвиток західноєвропейських країн, уніфікація правових інститутів. Для реалізації поставлених завдань були створені відповідні наддержавні органи: законодавчий — Європейська асамблея, у 1962 р. перейменована в Європейський парламент, виконавчий — Європейська комісія і судовий — Європейський Суд.

Економічна інтеграція протягом сорока років призвела до певної політичної інтеграції, оскільки за цей час було створено загальні ресурси, єдині митні кордони, єдина економічна політика, зовнішньоторговий, економічний та валютний союзи. Все це стало передумовою формування єдиного простору без кордонів. У 1992 р. п’ятнадцять країн західної Європи заснували ЄС, у якому економічне співтовариство доповнювалося політичним, правовим, гуманітарним тощо. Наприклад, Європейський парламент відповідно до права ЄС є представницьким органом народів, що входять до ЄС, який формується з депутатів, котрі обираються у кожній країні окремо на основі загального виборчого права шляхом таємного голосування за кількісними квотами від кожної з країн. Формується загальний бюджет ЄС, існує єдина грошова одиниця, усі громадяни держав-членів ЄС визнаються громадянами ЄС і можуть обирати і бути обраними до муніципальних органів будь-якої з держав ЄС, якщо вони постійно проживають у цій державі, але є при цьому громадянами іншої держави-члена ЄС тощо. Усе це свідчить про формування міжнародного утворення, яке певною мірою має державницький характер. Проте на сьогодні не можна визначати ЄС як федерацію чи конфедерацію, оскільки рішення наднаціональних органів мають рекомендаційний характер для органів державної влади членів ЄС і потребують ратифікації національними парламентами. Не затверджено Конституцію ЄС, країни-члени ЄС різняться за своїм економічним і соціальним розвитком, а відтак, між ними існують відповідні суперечності.

СНД виникла у 1991 р. внаслідок розпаду єдиної держави — Союзу Радянських Соціалістичних Республік за наявності на той час двох протилежних тенденцій, а саме: прагнення республік СРСР до суверенітету та їх господарсько-економічної залежності одна від одної, яка склалася в результаті багаторічного спільного розвитку. Діяльність СНД здійснюється через спільні координаційні органи, наприклад, такі: Раду глав держав, Раду глав урядів, Міжпарламентську асамблею СНД та ін. Діяльність цих органів має дорадчий характер, оскільки всі держави, що входять до СНД, є незалежними державами, а відносини між ними будуються на засадах міжнародного права. Основними документами СНД є Угода про створення СНД від 8 грудня 1991 р., Алма-Атинська декларація від 21 грудня 1991 р., Статут СНД від 22 січня 1993 р. Всі держави, що входять до СНД, можуть приєднуватися до тих чи інших угод як асоційовані члени. Крім того, передбачається безумовна можливість виходу із членства СНД.

До міждержавних об’єднань належать також політичні, військово- політичні, екологічні та інші союзи, коаліції, регіональні блоки тощо. В їх основі лежать загальні цілі та інтереси держав-членів, намагання використовувати спільні ресурси держав для їх досягнення. Прикладами таких об’єднань є: Організація Об’єднаних Націй (ООН), Північноатлантичний блок (НАТО), Організація африканської єдності. На їх основі функціонують спеціалізовані організації, як, наприклад, ЮНЕСКО, що сприяє захисту культурної спадщини людства. Розвиток міждержавних організацій свідчить про об’єднавчі світові процеси, взаємозалежність держав від глобальних світових проблем, підвищення ролі і значення міждержавних структур суспільства у світовому співтоваристві.

Контрольні запитання

1. Дайте визначення форми держави, охарактеризуйте ознаки і визначіть її структуру. Вкажіть чинники, що визначають різноманіття форм держави.

2. Дайте поняття форми правління держави, назвіть її види і розкрийте особливості монархічної та республіканської форм правління.

3. Покажіть, у чому полягають особливості форми правління в Україні.

4. Розкрийте основні риси і охарактеризуйте різновиди унітарної та федеративної держав. Визначте особливості конфедерації та інших державних та міждержавних утворень.

5. Визначте поняття політичного (державного) режиму і назвіть його різновиди. Порівняйте риси демократичних і недемократичних режимів.

§ 1. Механізм держави і його структура

Сутність держави у практичному вимірі реалізується за посередництвом діяльнісної характеристики, що проявляється в здійсненні функцій держави за посередництвом органів державної влади і посадових осіб.

Практична реалізація завдань держави передбачає функціонування спеціально утвореного для цього механізму, що складається із державних органів, які об’єднуються в багатогалузеву ієрархічну систему — державний апарат, та інших державних організацій. Механізм держави є її атрибутом, відбиває інституціональний аспект державності. На цьому засноване розуміння сутності і змісту державності під кутом зору інституціонального підходу, головною особливістю якого є те, що держава тлумачиться насамперед як механізм (апарат) влади та управління в суспільстві.

Механізм держави розглядається в контексті виконання певним прошарком людей окремого різновиду суспільно корисної праці — управлінської діяльності на постійних професійних засадах. У такому людському вимірі механізм держави виступає своєрідним фізичним (людським) її втіленням як відносно виокремлений, конституйований в окремий інститут і структурно організований прошарок осіб, який склався на етапі формування держави внаслідок суспільного розподілу праці на тих, хто керує, і тих, ким керують.

Останнє позначає рух від традиційного для юридичної науки акценту лише на формальні схеми здійснення державної влади в суспільстві до дослідження «людських чинників» управлінської діяльності, що передбачає належну увагу до цієї важливої проблеми з позицій більш адекватного підходу. Зокрема, «людський вимір» і дослідженні утворення і функціонування механізму і апарату держави є найбільш відповідним підґрунтям, що дає змогу висвітлити актуальні питання його кадрового забезпечення, державної служби, бюрократії тощо.

Питома вага механізму держави в забезпеченні життєдіяльності соціального організму, можливості його впливу на різні сторони суспільного життя, кількість зайнятих у ньому працівників залежать від змісту функцій, які суспільство покладає на державу, зумовленого ними обсягу компетенції державних органів.

Так, класична ліберальна концепція держави «нічного охоронця», яка домінувала на ранніх етапах функціонування ринкової системи виробництва, передбачала максимальні обмеження втручання держави в суспільне життя і особливо — у сферу економіки. Діяльність держави мала обмежуватися охороною приватної власності і забезпеченням безпеки. Відповідно до цього розглядалося питання про механізм держави, який за таких умов був тотожнім поняттю державного апарату як механізму здійснення політичної влади, що складався із сукупності державних органів, наділених державно-владними повноваженнями.

Проведення відмінностей між поняттям механізму держави як більш широким і поняттям державного апарату як вужчим за обсягом набуває підстав за умови тлумачення призначення державних функцій як функцій соціально спрямованої держави, що не можуть бути зведені лише до функцій «нічного охоронця» — охорони власності і безпеки. Соціальна спрямованість держави передбачає розширення сфери її втручання в суспільне життя, зокрема, для вирішення питань макроекономіки, розвитку галузей виробництва, життєво необхідних для існування суспільства, соціального захисту громадян. Це підтримка і розвиток освіти, культурно-освітніх установ, медицини, захист соціально уразливих верств населення, (пенсіонерів, інвалідів), материнства і дитинства та ін.

Однак розширення можливостей впливу держави на суспільні відносини в сучасних умовах не повинно приводити до реабілітації тоталітарних посягань державної влади, нехтування правами і свободами людини і громадянина, прерогативами самоорганізованого і самоврядного у своїй основі громадянського суспільства, на обслуговування потреб якого зрештою і спрямована діяльність соціальної, демократичної, правової держави. З погляду сучасного рівня розвитку наукових знань соціальна спрямованість держави розглядається як органічна складова сучасної демократичної та правової організації суспільства і тому не повинна виходити за межі якісних характеристик сучасної державності.

Питання розмежування пріоритетів громадянського суспільства і державної влади вирішуються на рівні конституційного регулювання. Так, Конституція України закріплює принципи відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), обмеження діяльності органів державної влади і органів самоврядування законом (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19), гарантії місцевого самоврядування (ст. 7), свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ч. 4 ст. 15) тощо.

Отже, механізм держави — це сукупність державних органів, установ, підприємств та інших державних інститутів, за посередництвом яких практично здійснюються завдання і функції держави.

Поняття «механізм держави» вперше включив до арсеналу теорії держави і права у середині 60-х років ХХ ст. видатний український теоретик права В. Копєйчиков.

До складу державного механізму входять різні за своєю конкретною характеристикою види державних організацій: органи, установи, підприємства та специфічні державні інститути.

Загальними рисами для всіх різновидів державних організацій, які входять до складу механізму держави, є те, що:

1) вони за своєю природою є державними інститутами на відміну від громадських або приватних організацій;

2) за їх посередництвом практично виконуються завдання і функції держави;

3) вони утворюються за рішенням уповноважених органів державної влади;

4) вони утримуються за рахунок бюджетних коштів;

5) їх працівники мають правовий статус державного службовця у широкому розумінні, передусім особливі гарантії зайнятості та соціального захисту.

Щонайперше, у складі механізму держави слід виокремлювати державні органи як найбільш специфічні і важливі для реалізації функцій держави інституційні утворення. Проте разом з державними органами до складу механізму держави входять й інші за характером і змістом діяльності державні організації — державні підприємства, державні установи, такий специфічний інститут держави, як збройні сили, що мають певні особливі риси, котрі не дозволяють вважати їх власне органами державної влади і включати безпосередньо до складу державного апарату.

Державними підприємствами, передусім заснованими на загальнодержавній власності казенними підприємствами, в Україні вважаються такі, що проводять виробничу або іншу діяльність, яка з огляду на її специфіку, може здійснюватися тільки державним підприємством, або такі, головним споживачем продукції яких (більш як 50 відсотків) є держава, або ж такі, які є суб’єктами природних монополій. Державні підприємства володіють часткою державної власності на праві повного господарського відання, мають самостійний баланс і статус юридичної особи, є суб’єктами підприємницької діяльності, несуть самостійну майнову відповідальність, на них поширюється загально- дозвільний режим правового регулювання.

Що стосується державних установ, то для них специфічною є невиробнича діяльність в освітянській, культурно-виховній, науковій галузях, у сферах охорони здоров’я і соціального захисту громадян. Це державні школи, вищі навчальні заклади, науково-дослідні інститути, театри, музеї, лікарні та ін. Крім того, державні установи можуть бути призначені для виконання спеціальної діяльності, наприклад, для утримання засуджених тощо. За характером і напрямком своєї діяльності державні установи є неприбутковими організаціями і перебувають на утриманні за рахунок коштів державного бюджету.

Неповним змістовно і логічно незавершеним буде розгляд структури механізму держави без такої його необхідної ланки, як збройні сили. Вони підпадають під ті ознаки, що були кваліфіковані вище як загальні для різних видів державних організацій. Повноцінне здійснення функцій держави неможливе без застосування в разі необхідності примусу, основним інститутом якого є військові формування. Так, захист суверенітету і територіальної цілісності держави, її недоторканності розцінюється Конституцією України як одна з найважливіших функцій держави, виконання якої покладається на Збройні Сили України (ч. 2 ст. 17).

§ 2. Поняття державного апарату. Державні органи та їх види

Основними функціями будь-якої держави в різні історичні часи (в тому числі сучасної соціальної, демократичної, правової держави) залишаються ті напрямки її діяльності, що спрямовані на реалізацію публічної влади в масштабах усього суспільства, здійснення від імені держави управлінської діяльності. Відповідно головним інститутом, який уособлює та представляє державу, є державний апарат.

Державний апарат, за посередництвом якого безпосередньо здійснюються державна влада і управління суспільством, виокремлюється із більш широкої за обсягом категорії «механізм держави» на підставі належності державним органам як окремому різновиду державних організацій державно-владних повноважень. Державний апарат покликаний виконувати основні функції держави щодо практичного здійснення державної влади і управління суспільством, різними сферами його життєдіяльності, є невід’ємною, істотною ознакою як виникнення, так і існування держави. Тому саме державному апарату має бути приділена першочергова увага в контексті більш широкої проблематики механізму держави.

Отже, державний апарат — це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених безпосередньо здійснювати державну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на можливість застосування примусу.

Поняття державного апарату є узагальнюючим, тобто на основі певних спільних ознак охоплює всю сукупність різноманітних за конкретним спрямуванням діяльності державних органів.

Для більш змістовного вивчення державного апарату слід розглянути характерні його ознаки, а саме:

1) державний апарат є основним інститутом держави, представником державної влади у відносинах з населенням;

2) державний апарат наділений державно-владними повноваженнями, безпосередньо уповноважений їх здійснювати;

3) державний апарат є складною системою органів, що передбачає поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціональним критерієм — на гілки влади, так і за ієрархічними ознаками — на вищі та нижчі органи тощо;

4) первинним елементом державного апарату, з якого складається уся система державного апарату, є державний орган;

5) у державному апараті працюють на постійних засадах професійно підготовлені кадри — державні службовці;

6) державний апарат як система формується і функціонує на основі єдиних принципів організації і діяльності;

7) державний апарат функціонує в межах і порядку, встановлених законодавством, тобто в певних правових формах;

8) державний апарат у своїй діяльності спирається на можливість застосування примусу.

Державний орган — це структурно виокремлений, внутрішньо організований колектив державних службовців, які посідають визначені законодавством посади, наділені відповідною компетенцією для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань держави.

Державний орган є первинним структурним елементом державного апарату, оскільки саме з державних органів складаються його окремі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного явища.

Державний орган можна розглядати як складне утворення, що включає два відносно виокремлені підрозділи, один з яких здійснює статутні повноваження цього органу, а інший — апарат державного органу — виконує допоміжні функції, його завданням є забезпечення виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає можливість визначити правовий статус різних категорій працівників державного органу, виходячи з конкретних функціональних напрямків його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характеристики посад на державній службі[8].

Залежно від соціальної природи державні органи поділяються на первинні та вторинні. Первинні органи створюються шляхом безпосереднього волевиявлення народу, якщо народ визнається джерелом державної влади, або успадкуванням, якщо джерелом влади вважається монарх. Первинним державним органом за умов республіканського правління є парламент, ним може бути президент, якщо його обирає безпосередньо народ. Вторинні органи утворюються первинними, є похідними від останніх і їм підзвітні. Наприклад, згідно з Конституцією України Верховна Рада України призначає Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, інших членів Кабінету Міністрів України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, Голову Служби безпеки України, інших керівників центральних органів державної виконавчої влади та посадових осіб.

Залежно від функціонального спрямування державні органи поділяються на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Органом законодавчої влади виступає парламент, який може бути однопалатним або двопалатним. Виконавча влада здійснюється урядом, який при парламентському правлінні очолює прем’єр-міністр, а за умов президентського — президент. Судам належить виключне право на здійснення правосуддя. Функції глави держави в республіці здійснює президент, а в монархіях — монарх (король, емір тощо). В деяких країнах (Франція) на президента як главу держави конституційно покладаються арбітражні повноваження щодо узгодження діяльності відповідних гілок влади.

За територією, на яку поширюються повноваження державних органів, їх поділяють на центральні та місцеві. В Україні, наприклад, до центральних державних органів слід віднести ті, повноваження яких поширюються на всю її територію, — Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України тощо. Місцевими державними органами є місцеві державні адміністрації, місцеві суди та ін. За умов федеративного устрою (Російська Федерація) державні органи поділяються на федеральні органи і органи суб’єктів федерації.

Залежно від способу утворення державні органи класифікують на виборні, призначувані, успадковані. Типовим прикладом виборного органу є парламент, призначуваного — кабінет міністрів, успадкованого — монарх.

Залежно від особового складу державні органи поділяються на одноособові і колегіальні. Одноособовими державними органами є президент, генеральний прокурор. Колегіальні державні органи ухвалюють рішення і вступають у правові відносини лише як певні колективи державних службовців (парламент, уряд).

Кожний державний орган для здійснення своїх функцій і вирішення завдань наділяється компетенцією. Компетенція — це окреслений законодавством певний обсяг повноважень, обов’язків та прав державного органу. Компетенція державного органу встановлюється конституцією або відповідним актом законодавства, залежить від характеру функцій та завдань, для виконання яких створено цей орган, а також його місця в системі державного апарату. Державні органи не можуть ухилятися від реалізації своєї компетенції, але водночас не мають права виходити за її межі. При цьому державно-владне повноваження, особливість юридичної природи якого полягає в тому, що воно є своєрідним «правообов’язком», тобто «владним» правом, спрямованим на виконання покладеного за посадою обов’язку, має бути завжди конкретним за змістом і законодавчо обмеженим за обсягом.

§ 3. Принципи організації і діяльності державного апарату. Поділ державної влади

Під принципами організації і діяльності державного апарату розуміють законодавчо визначені відправні засади і вимоги щодо його організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефективного виконання функцій та завдань держави.

До принципів організації і діяльності державного апарату належать такі:

- поділ державної влади;

- виборність вищих органів державної влади;

- діяльність у межах компетенції та в порядку, встановлених законодавством (законність);

- професіоналізм і компетентність;

- обов’язковість рішень, ухвалених вищими органами для нижчих;

- прозорість;

- підконтрольність;

- відповідальність;

- додержання прав інститутів громадянського суспільства — органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, організацій, установ;

- рівне право громадян на доступ до державної служби;

- стабільність кадрів;

- ефективність;

- пріоритет прав і свобод людини і громадянина.

Докладніше слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки він є однією з основоположних засад організації і діяльності державного апарату в умовах становлення в Україні демократичного правління і правової державності.

Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поділяється єдина державна влада на певні відносно виокремлені гілки влади, чи йдеться про функціонування окремих самостійних влад. Так, Конституція США 1789 р. не містить єдиного поняття державної влади, вказує лише на окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Натомість з погляду теорії народного суверенітету, коли народ визнається єдиним джерелом державної влади, передбачається її єдність, яка водночас не виключає можливості поділу державної влади на окремі її гілки.

Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це питання, оскільки в ній йдеться і про державну владу, і про окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Проте системне тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висновок про орієнтацію конституційних засад української державності на концепцію народного суверенітету та поділу єдиної державної влади на гілки.

Поділ державної влади не може бути зведеним й до звичного розподілу праці стосовно управління суспільством, який виникає разом з появою такої складної сукупності державних органів, як державний апарат, та має своєю підставою спеціалізацію його працівників на певній діяльності — нормотворчій, виконавчій чи судовій, які вимагають різних здібностей і навичок.

Не буде обґрунтованим ототожнення поділу державної влади з поділом функцій і повноважень, оскільки останній як юридичне втілення поділу влади не відбиває всіх його глибинних демократичних засад. Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманний механізму функціонування влади за умов авторитарного правління, оскільки має на меті підвищення його ефективності і не торкається питань соціальної сутності державної влади. Демократія ж вимагає від державної організації обмежень у здійсненні державної влади задля врахування інтересів громадянського суспільства, поваги до політичної свободи своїх громадян.

Поділ державної влади має глибокий демократичний сенс, оскільки в кінцевому вимірі він спрямований згідно з концепцією Монтеск’є на недопущення концентрації державної влади в руках однієї людини, органу або класу, можливого свавілля, зрештою — на забезпечення політичної свободи людини і громадянина. В цьому розумінні поділ влади є не тільки принципом організації і діяльності державного апарату, а й в ширшому контексті — однією із найважливіших засад демократичного правління. Іншими словами, без поділу державної влади демократії в її сучасному розумінні бути не може.

Слід наголосити й на тому, що тільки за умов ефективного функціонування механізму поділу державної влади стає можливим реальне панування режиму законності в країні, коли жодна з гілок влади не має можливості узурпувати всю державну владу, піднестися над іншою гілкою влади і диктувати їй свою волю. За таких умов відносини між гілками влади вибудовуються тільки на засадах рівності кожної з них перед законом.

Поділ влади як принцип організації і функціонування державного апарату втілюється юридично у поділі повноважень між трьома основними ланками державного апарату — органами законодавчої, виконавчої та судової влади, а також у функціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між цими гілками влади.

Так, згідно з ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Правосуддя відповідно до норм Конституції може здійснюватися тільки судами.

Механізм взаємних стримувань та противаг між органами законодавчої і виконавчої влади має на меті забезпечення їх співробітництва як гілок єдиної державної влади. Органи законодавчої влади стримують виконавчу владу, оскільки остання не може виходити за межі ухвалених парламентом законів. Уособлений парламентом орган законодавчої влади формує або бере участь у формуванні вищого органу виконавчої влади — уряду, здійснює парламентський контроль за його діяльністю щодо виконання ним законів.

У свою чергу, вищі органи в системі виконавчої влади наділяються правами законодавчої ініціативи, можуть застосовувати відкладальне вето щодо законів, ухвалених парламентом. За парламентсько-президентської форми правління президент, який тяжіє до виконавчої влади, за наявності певних, окреслених конституцією умов має право розпустити парламент, і навпаки, парламент за відповідних умов — усунути президента з поста в порядку імпічменту.

Органи судової влади захищають права і свободи людини і громадянина від будь-якого свавілля з боку державних органів. Крім того, Конституційний Суд як специфічний підрозділ у системі судової влади може стримувати як законодавчу, так і виконавчу гілки влади шляхом визнання законів, прийнятих парламентом, і нормативно-правових актів вищих органів виконавчої влади неконституційними у разі, якщо вони не відповідають Конституції.

§ 4. Загальна характеристика і функції органів законодавчої, виконавчої та судової влади

Законодавча влада є виокремленою в умовах поділу державної влади гілкою влади, яка має виключні повноваження на ухвалення законів. Органами законодавчої влади виступають парламенти, які в різних країнах називаються по-різному: у Великій Британії — Парламент, США — Конгрес, Російській Федерації — Федеральні Збори, Україні — Верховна Рада. Парламент може бути однопалатним (Італія, Швеція та ін.) або двопалатним (у федеративних державах — РФ, США, ФРН, а також у деяких унітарних державах — Франція, Польща).

Основною функцією законодавчої влади є законодавче регулювання суспільних відносин, тобто ухвалення законів. Так, згідно з Конституцією України Верховна Рада України (парламент) визнається єдиним законодавчим органом України. Відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим має за Конституцією України лише статус представницького органу.

Крім того, оскільки парламент є безпосереднім виразником народного суверенітету, то, крім законодавчої, він виконує ще й додаткові функції: установчу, контрольну та представницьку.

Установча функція органу законодавчої влади полягає в тому, що парламент формує або бере участь у формуванні уряду, обирає або затверджує на посадах керівників уряду, міністерств, відомств, а також інших вищих державних органів. Наприклад, Верховна Рада призначає Прем’єр-міністра України, міністрів, інших керівників центральних державних органів та посадових осіб.

Контрольна функція законодавчої влади характеризується тим, що парламент здійснює контроль за діяльністю підзвітних йому державних органів (уряду, міністерств, відомств). Так, Верховна Рада відповідно до Конституції України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України.

Представницька функція парламенту зумовлена тим, що саме цей орган найбільш повно відображає політичні настрої та очікування в суспільстві, представляє їх на рівні законодавчої діяльності.

Представницький характер законодавчої влади дає підстави визначити її «першою серед рівних» у системі поділу державної влади. Це може призвести до того, що компетенція органу законодавчої влади тлумачиться дуже широко. Наприклад, вважається, що британський парламент може все, «крім перетворення жінки в чоловіка і навпаки». Однак із цього правила є винятки — французький парламент, який внаслідок державно-правових реформ президента Ш. де Голля значною мірою втратив реальні можливості законодавчого впливу на стан речей у країні. Оптимальне розв’язання проблеми меж компетенції органу законодавчої влади — підхід, згідно з яким, наприклад, компетенція парламенту (наприклад, Верховної Ради України) є досить широкою, але водночас обмежується Конституцією України і тому не може вважатися безмежною.

Особлива значущість діяльності парламенту по затвердженню бюджету (фінансового кошторису країни), а також контролю за його виконанням призводить до акцентування на окремій фінансовій функції парламенту. Зокрема, як одна з найважливіших фінансова функція розглядається стосовно британського парламенту.

Внаслідок свого представницького мандату законодавча влада є найбільш політичним інститутом влади на відміну від інших гілок влади — виконавчої і судової, відносно яких існує пряма конституційна заборона створювати осередки політичних партій і політичної активності. Відтак, в органах законодавчої влади — парламентах не виключається, а навпаки, передбачається створення фракцій політичних партій, парламентської більшості, меншості та ін.

Виконавча влада є виокремленою в умовах поділу влади гілкою державної влади, яка має прерогативу виконувати ухвалені парламентом закони та інші рішення. Виконавча влада здійснюється урядом, який у різних країнах називається по-різному: в США — Адміністрація Президента, Італії — Рада Міністрів, Російській Федерації — Уряд, Україні — Кабінет Міністрів. Згідно з Конституцією України вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який очолює

Прем’єр-міністр України. До системи виконавчої влади, крім Кабінету Міністрів, входять центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні комітети та інші відомства, місцеві державні адміністрації.

Основною функцією виконавчої влади є виконання законів. Крім того, виконавча влада здійснює функцію підзаконного регулювання суспільних відносин, тобто вищі органи виконавчої влади наділені повноваженням ухвалювати підзаконні нормативно-правові акти. Наприклад, Кабінет Міністрів України приймає на основі Конституції та законів України постанови.

Виконавча влада небезпідставно асоціюється з державною владою у вузькому розумінні цього слова, оскільки на відміну від інших гілок влади вона заснована на ієрархічних відносинах, які передбачають чітку організацію державно-службових відносин, підпорядкованість і відповідальність. Наразі представницький характер органу законодавчої влади, а також особливий статус судової влади, яка може виступати арбітром між особою і державою, вказують не тільки на їх державницьку, а й на громадську чи політичну природу, наближають їх до інститутів суспільства.

У сфері виконавчої влади як такій галузі державно-управлінської діяльності, що побудована передусім на засадах професіоналізму, містяться найбільші можливості бюрократичних деформацій, а тому стосовно виконавчої влади особливого значення набувають питання контролю за її діяльністю з боку представницьких та судових органів, інститутів громадянського суспільства.

Судова влада є виокремленою за умов поділу державної влади гілкою влади, що має виключні повноваження на здійснення правосуддя. Отже, основною функцією судової влади є відправлення правосуддя. Для функції правосуддя характерні такі важливі ознаки, як виключність та самостійність. Виключність означає, що ніхто, крім судових органів, не має права відправляти правосуддя. Так, згідно з Конституцією України правосуддя може здійснюватися тільки судом, делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Самостійність означає, що суди при здійсненні правосуддя не залежать від будь-яких органів та осіб, мають керуватися тільки законом. Судочинство в Україні здійснюється у формах розгляду і вирішення кримінальних, цивільних справ, а також справ з адміністративних правопорушень (суди загальної юрисдикції), господарських справ (господарські суди), а також ухвалення рішень Конституційним Судом України.

Найважливіша особливість здійснення правосуддя полягає в суворому додержанні визначеної процесуальним законодавством процедури, яка гарантує демократизм, виваженість, обґрунтованість і законність судового рішення. Відповідно до основних засад судочинства належать такі:

1) законність;

2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом;

3) забезпечення доведеності вини;

4) змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості;

5) підтримання державного обвинувачення в суді прокурором;

6) забезпечення обвинуваченому права на захист;

7) гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

8) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом;

9) обов’язковість рішень суду.

Крім функції правосуддя, суд у правовій державі здійснює функцію захисту прав і свобод людини і громадянина. Судовий захист прав і свобод людини і громадянина в умовах формування правової державності покликаний стати основною формою їх юридичного захисту і тому підлягає всебічному розвитку і підтримці.

Слід наголосити на тому, що судова влада посідає особливе місце в системі державно-правових інститутів правової державності. Тому правову державу іноді називають «державою суддів» у тому розумінні, що судова влада в умовах функціонування принципів правової державності є найбільш наближеною до права гілкою державної влади, яка передбачає, зокрема, можливість для суду розглядати позови щодо відповідальності органів державної влади перед людиною і громадянином з приводу порушення або обмеження їх прав чи свобод. Звідси випливає особлива чутливість суспільства і держави до здійснення правосуддя, проведення судово-правових реформ.

Принциповою є й та обставина, що саме судовим органам у правовій державі належить остаточний вердикт у вирішенні юридичних спорів та конфліктів. Найбільш яскравим прикладом цього є рішення Конституційного Суду України, які вважаються остаточними і не підлягають оскарженню. Важливим для констатації особливої ролі судової влади в правовій державі є й те, що судді є юристами за фахом.

§ 5. Організація влади на місцях. Взаємодія місцевих державних органів і органів місцевого самоврядування

З погляду розбудови оптимальної системи організації управління в суспільстві на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць має функціонувати місцеве самоврядування, яке дає змогу реалізувати безпосередні інтереси жителів певних територіальних громад, узгодити загальнодержавні та місцеві інтереси. Ідея самоврядування спирається на визнанні шкідливості надмірної централізації у вирішенні питань місцевого значення, що може призвести до нехтування правами територій, бюрократизації процесу ухвалення рішень, які мають місцеве значення.

Тому демократична форма правління передбачає, поряд з організацією органів державної влади, які покликані на засадах централізації вирішувати питання загальнодержавного значення, функціонування системи самоврядування на засадах автономії органів місцевого самоврядування, що діють на підставі безпосереднього мандата жителів територіальної громади, спираються на власну фінансово-економічну базу і визначену законом компетенцію щодо вирішення питань місцевого характеру.

Місцеве самоврядування має давню історію, починаючи з боротьби середньовічних європейських міст з феодалами за свої права, які пізніше було втілено в Магдебурзькому праві. В Україні Магдебургське право діяло у Києві, Львові, Луцьку, Кам’янець-Подільському та інших містах.

У низці країн органи місцевого самоврядування здійснюють переважну більшість функцій місцевої влади (Велика Британія, США). В інших країнах, які склалися історично як централізовані (Франція), функціонує модель реалізації місцевої влади на засадах співіснування та співробітництва місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування на основі розподілу відповідальності та компетенцій. Повна відсутність механізмів місцевого самоврядування притаманна авторитарним і тоталітарним політичним режимам, однією з характерних ознак яких є максимальна концентрація державної влади в центрі при повній безправності регіонів і територіальних одиниць.

Відповідно до Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Водночас Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування. Представництво місцевих інтересів, власні матеріальна, фінансова та організаційно-правова бази місцевого самоврядування дають підстави для його кваліфікації як відносно самостійного інституту публічної влади, який безпосередньо не входить до системи державних органів. Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до числа представницьких органів місцевого самоврядування сільські, селищні та міські ради, а також обласні та районні ради як такі, що представляють спільні інтереси територіальних громад, селищ, міст. Головними посадовими особами відповідних територіальних громад цей Закон називає сільського, селищного, міського голів.

Конституція України передбачає певні механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій і відповідних органів місцевого самоврядування у плані як делегування повноважень, так і контролю.

§ 6. Державна служба та її види. Державний службовець, посадова особа

Для належного функціонування державних органів має бути налагоджена державна служба — професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах, установах і на підприємствах щодо практичного виконання їх завдань і функцій.

Широкий підхід до державної служби надає можливість виокремити і розмежувати публічний і приватний сектори в життєдіяльності суспільства, що регулюються відповідно з позицій публічно-правових або приватноправових засад. На цій основі державна служба розглядається крізь призму функціонування всіх державних інститутів (органів і організацій) щодо забезпечення життєдіяльності публічних форм суспільної життєдіяльності і є одним із центральних інститутів публічного права. Важливим в умовах формування системи ринкових відносин виступає виокремлення державної служби за критерієм джерела оплати праці, яким для державних службовців є державний бюджет, що дає можливість суспільству визначити і постійно корегувати оптимальний «кошторис» на утримання державного апарату.

Державна служба включає два основні види —цивільну і мілітаризовану (військову і воєнізовану). Мілітаризована державна служба має низку особливих ознак, обумовлених тим, що вона здійснюється зі «зброєю в руках». Цивільна державна служба ділиться на службу в державних органах і на службу в інших державних організаціях — установах і підприємствах. Функціонування державної служби в державних органах передбачає наявність окремого законодавства про державну службу, встановлені ним особливі правила і процедури набору кадрів державних органів, проходження служби, службової кар’єри, характеристики правового статусу державних службовців, систему заохочень і відповідальності.

Служба в державних органах також може бути поділена залежно від гілок влади на службу в органах законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Діяльність осіб, які посідають виборні посади в представницьких державних органах (депутатів парламенту, місцевих рад), набуває ознак політичної державної служби. Особливими видами державної служби вважаються діяльність апарату того чи іншого державного органу щодо забезпечення його функціонування, яку називають адміністративною службою, та діяльність помічників, консультантів, прес-секретарів вищих посадових осіб державних органів, що має назву патронатної служби.

Відповідно державними службовцями називають осіб, які обіймають посади в державних органах та організаціях щодо практичного виконання їх функцій і завдань та одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету. З погляду широкого розуміння на державній службі перебувають не тільки працівники органів державної виконавчої влади, а й депутати парламенту, судді, прокурори, інші особи, що обіймають посади в державних органах та організаціях.

Кадровий підхід до організації державної служби означає, що посади в державному апараті можуть обіймати тільки ті особи, які мають певний рівень освіти, відповідають кваліфікаційним та іншим посадовим вимогам. Така організація державної служби передбачає певну систему навчання, підготовки, підвищення кваліфікації та атестації державних службовців. Проходження ж та просування по службі державних службовців здійснюються відповідно до певної категорійності посад, присвоєних їм рангів, класних чинів, звань тощо.

Слід розглянути декілька найбільш важливих класифікацій державних службовців.

Передусім залежно від характеру праці державні службовці поділяються на керівників, фахівців та обслуговуючий персонал. Оскільки категорія державних службовців об’єднує осіб із різними за характером та обсягом імперативності повноваженнями, їх можна поділити на державних службовців, які мають публічно-правовий статус (посадових осіб), і державних службовців, які не мають публічно-правового статусу (непосадових осіб).

Посадові особи є певною групою державних службовців, виокремленою на підставі особливостей їхнього статусу, який характеризується як публічно-правовий, оскільки він безпосередньо пов’язаний з реалізацією прерогатив державної влади, визначених законодавством державно-владних повноважень. На відміну від посадових осіб статус і організація праці інших державних службовців за своїми основними характеристиками істотно не відрізняються від правового статусу і організації праці інших категорій службовців, наприклад працівників приватного сектору, і тому регулюються нормами трудового права на підставі укладеного трудового договору (контракту).

Таким чином, посадова особа державного апарату — це державний службовець, який уповноважений на виконання управлінської функції, наділений публічно-правовим статусом, здійснює державно- владні повноваженнями, приймає обов’язкові для інших осіб визначені законодавством правові акти, може бути притягнутим до підвищеної юридичної відповідальності.

По-перше, посадова особа уповноважена державою виконувати управлінські в широкому розумінні функції. По-друге, посадова особа наділена юридичними державно-владними повноваженнями. По-третє, правовий статус посадової особи регулюється нормами публічного права. По- четверте, посадова особа має право приймати юридично обов’язкові для інших осіб рішення. По-п’яте, посадова особа виступає як безпосередній носій і представник державної влади. По-шосте, посадова особа має право видавати певні правові акти. По-сьоме, посадова особа може бути притягнута до підвищеної юридичної відповідальності.

У законодавстві про державну службу країн, що мають розгалужену систему державної служби (Франція, Німеччина та ін.), останню категорію державних службовців називають чиновниками — службовцями, які мають відповідний чин або інше спеціальне звання і зараховані на посаду постійно, або ж — справжніми державними службовцями.

Контрольні запитання

1. Вкажіть на відмінності між механізмом держави і державним апаратом.

2. Дайте визначення державного апарату.

3. Проаналізуйте систему державних органів.

4. Охарактеризуйте принципи організації та діяльності державного апарату.

5. Проведіть відмінності між поняттями «державний службовець» та «посадова особа».