Эксперт № 11 (2013)

Законодательное обеспечение роста

Руденский Игорь, председатель комитета Государственной думы Федерального собрания РФ по эконо- мической политике, инновационному развитию и предпринимательству. Статья под- готовлена к 20-летию Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации

Назрела смена парадигмы экономического развития. Новая экономическая политика будет поддержана законами, разрабатываемыми кабинетом и депутатами Думы

Рисунок: Игорь Шапошников

Рост социальной и экономической активности граждан повышает требования к эффективности принимаемых законов. Требования все более высокого порядка предъявляются к конкурентоспособности нашей правовой системы с учетом глобализации экономики. При рассмотрении законопроектов необходимы системность, стратегичность, а также оценка последствий их регулирующего воздействия на социально-экономические процессы. Нельзя не учитывать и кардинальные перемены в экономической жизни всего мира.

Президентом нашей страны заявлен новый экономический курс, цель — войти в пятерку самых развитых экономик мира, у которых ВВП на душу населения составляет 35–40 тыс. долларов в сравнении с 20 тыс. долларов в России (43-е место среди 146 стран мира). Заданных показателей социально-экономического развития можно достичь при обеспечении роста экономики не меньше чем на 5–6% в год, в то время как в 2010–2012 годах ежегодный темп роста ВВП сократился до 3,5%. А для этого нам нужна перспективная программа действий, подкрепленная законодательной базой.

Приоритетными законопроектами, разрабатываемыми правительством совместно с Госдумой, мы считаем следующие:

— о государственном стратегическом планировании;

— о промышленной политике;

— о привлечении инвестиций;

— об обеспечении активного участия банковской системы в модернизации и в инновационном развитии российской экономики;

— о федеральной контрактной системе;

— о государственно-частном партнерстве;

— о развитии агропромышленного комплекса;

— о развитии малого и среднего бизнеса;

— об адаптации российской экономики к работе в условиях вступления в ВТО.

Есть смысл остановиться на ключевых моментах этих законопроектов более подробно.

Стратегические приоритеты

Законопроект «О государственном стратегическом планировании» принят Думой в первом чтении. Он предусматривает регулирование отношений, возникающих между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования при их разработке, утверждении и корректировке.

В российской экономике еще не сложилась стройная система государственного планирования и управления. Поэтому, с учетом отечественного и зарубежного опыта, новый законопроект должен заложить правовую основу комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития в увязке с бюджетной политикой. По мнению специалистов, такая комплексная оптимизация факторов труда, капитала и технологий способна создать условия для кратного прироста ВВП.

Акцент на проекты, а не на регионы

Комментируя Законопроект «Об инвестиционной политике», следует отметить ряд проблемных зон в инвестиционной сфере. Во-первых, имеется разрыв в суммах, которые могут предоставить институты развития. Правительство много сделало для стимулирования инноваций, создав институты развития. Однако огромное количество проектов по строительству и модернизации производства, внедрению инноваций и расширению бизнеса не могут быть профинансированы с помощью институтов развития в силу тех или иных причин. Так, целый ряд институтов развития (Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, региональные венчурные фонды, МСП-банк — в прошлом Российский банк развития и др.) могут инвестировать в один проект относительно небольшие суммы, в среднем от 1 до 60 млн рублей, МСП-банк — до 150 млн рублей при наличии патентов у инициаторов проектов. Фонд «Сколково» финансирует только НИОКР и не рассматривает проекты по организации новых производств или строительству новых предприятий, даже если в их основе лежат инновации. Венчурные фонды РВК отбирают проекты, ориентируясь на их рентабельность. «Роснано» отбирает проекты, в основном имеющие отношение к нанотехнологиям. Внешэкономбанк рассматривает инфраструктурные проекты от 2 млрд рублей, причем доля ВЭБа должна составлять в проекте не менее 1 млрд рублей. Недавно созданный Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ) также ориентирован на крупные инфраструктурные проекты от 3 млрд рублей, причем планируется, что доля РФПИ составит в каждом из них не менее 1,5 млрд рублей.

Вместе с тем объем огромного количества проектов, направленных на инновации и модернизацию, находится в интервале 150 млн — 1 млрд рублей. Это стоимость строительства или технического перевооружения среднего завода, горно-обогатительного или агропромышленного комбината. Таких проектов сейчас много во всех секторах экономики. Но они не могут быть профинансированы, хотя бы частично, существующими институтами развития, так как по размеру находятся как раз в промежутке между теми суммами, которые могут предложить институты развития.

За последние годы мы обнаружили четкую тенденцию появления большого количества серьезных проектов строительства и модернизации производства.

Их реализация позволит обеспечить кардинальную модернизацию технической базы индустриального сектора экономики. В силу достаточно длительного срока окупаемости (в среднем четыре-пять лет) и отсутствия патентов эти проекты отвергаются фондами РВК и некоторыми другими венчурными компаниями. В них не всегда присутствует научная новизна, которая требуется для финансирования этими фондами. Но при этом в этих проектах меньше рисков, так как они предполагают при организации нового производства в России использование уже существующей за рубежом новейшей техники и технологий. Реализация этих проектов в России позволила бы сделать рывок в индустриальной сфере.

Во-вторых, заметен перекос в сторону анализа территорий вместо оценки собственно проектов. Несколько лет назад задача привлечения инвестиций была поставлена у нас в стране как задача улучшения инвестиционного климата и повышения инвестиционной привлекательности регионов. С тех пор руководители местных и региональных администраций, губернаторы и региональные министры стараются обеспечить максимально комфортные для инвесторов условия их деятельности в конкретном регионе в соответствии с возможностями, которые предоставляет им федеральное законодательство. Это могут быть льготы по местным налогам, налог на прибыль в части, идущей в местный бюджет, и т. д. Одновременно ведутся многочисленные исследования инвестиционной привлекательности регионов, на которые выделяются значительные бюджетные средства. Однако проблемы это не решает.

По мнению инвестиционного сообщества, причем как российского, так и зарубежного, ключ к ее решению в следующем. Улучшение инвестиционного климата и повышение инвестиционной привлекательности регионов, а следовательно, упомянутые выше льготы и исследования, имеют значение лишь для крупных корпораций (назовем их стратегическими инвесторами), которые уже имеют твердое намерение построить предприятие в России и лишь выбирают регион. А таких единицы.

Основная же масса свободных капиталов, которые могут обеспечить модернизацию производства, реконструкцию, новое производственное строительство, — это так называемые финансовые инвесторы, выбирающие инвестиционный проект, а не территорию. Это фонды прямых инвестиций, венчурные компании, пенсионные фонды и др. Для них важны инвестиционные характеристики самого проекта. И говорить надо об инвестиционной привлекательности именно проектов, а не только регионов.

Активизировать банковский кредит

Следующий важнейший блок законодательного обеспечения модернизации касается активизации участия банковской системы России в модернизации и инновационном развитии российской экономики.

Параметры денежно-кредитной политики Центрального банка России не обеспечивают потребностей коммерческих банков в проектном финансировании, которое применяется при новом строительстве или модернизации. Банки готовы кредитовать лишь действующий бизнес. В отличие от классической зарубежной практики проектного финансирования, когда залогом выступают сам строящийся объект и приобретаемое оборудование, российские банки в качестве залогов требуют не только упомянутые активы, но и массу дополнительных залогов, значительно превышающих сумму предполагаемого финансирования.

На таких условиях подавляющее число инициаторов проектов (особенно представители среднего и малого бизнеса) начать новое строительство не могут. Если же проект все-таки начат, то нередки случаи, когда кабальные банковские условия ведут к банкротству инициатора проекта и его активы переходят к банку. Неудивительно, что к настоящему времени банки сосредоточили у себя значительные непрофильные активы, перешедшие к ним в процессе банкротства инициаторов проектов.

Предприниматели и промышленники задают один и тот же вопрос: как можно развивать реальный сектор экономики, когда зарубежные конкуренты, которые придут теперь на наш открытый рынок, получают у себя кредиты по ставкам менее 4%, а у нас для наших бизнесменов они выше 10%? О длинных кредитных ресурсах и говорить нечего. Лишь порядка 10% кредитов удается получить на срок более трех лет.

Так, для того чтобы начать у нас новое производство, построить новый небольшой завод, например кирпичный, стекольный или по мясопереработке, банки требуют не только наличия 30% собственных средств инициатора проекта, но и массу дополнительных залогов или гарантий третьих лиц в объемах, заметно превышающих сумму кредита. В то же время в зарубежной практике проектного финансирования залогом выступает, как правило, сам строящийся объект и приобретаемое оборудование.

Мы выдвигаем следующие предложения для решения этих проблем. В «Основных направлениях денежно-кредитной политики Банка России» предусмотреть раздел «О мерах Центрального банка Российской Федерации по обеспечению экономического роста и конкурентоспособности экономики Российской Федерации», провести анализ и корректировку нормативов Банка России с тем, чтобы стимулировать коммерческие банки к участию в проектном финансировании реального сектора экономики в Российской Федерации.

Новая система госзакупок

Наш комитет придает большое значение подготовке и принятию федерального закона «О федеральной контрактной системе» — основополагающего законодательного акта, позволяющего эффективно проводить государственную экономическую политику.

В настоящее время через госзакупки наше государство направляет в экономику порядка 6 трлн рублей ежегодно, а с учетом закупок государственных компаний — 13 трлн рублей, что сопоставимо с расходной частью федерального бюджета.

Государство само должно показать пример внедрения современных конкурентных принципов, максимально быстро запустив новую федеральную контрактную систему, которая должна охватить и закупки компаний, контролируемых государством, а также муниципальных органов.

Необходимы прозрачное и справедливое распределение государственных ресурсов и финансов, совершенствование механизма госзакупок для усиления их инновационной функции, поддержки отечественной промышленности и предпринимательства. Федеральная контрактная система (ФКС) является центральным звеном в решении этих задач.

Институты поддержки малого и среднего предпринимательства

Важный приоритет нашей работы — поддержка развития малого и среднего предпринимательства (МСП). В России сейчас насчитывается около 6 млн малых и средних предприятий, где работает свыше 19 млн человек. Доля малого бизнеса в занятости, в ВВП по разным показателям составляет около 25%, то есть это значимая часть нашей экономики. Во многих странах Западной Европы на долю малого бизнеса приходится более половины ВВП, а в некоторых и 70–80%.

Президент России поставил задачу построить новую экономику, где малый бизнес предоставляет не менее половины рабочих мест. При этом значительную часть малого бизнеса к 2020 году должны составлять секторы интеллектуального и творческого труда, работающие в глобальном рынке, экспортирующие свою продукцию и услуги.

В структуре малого бизнеса у нас сейчас преобладает торговля (85–90% — и по количеству занятых, и по числу предприятий). Это не значит, что торговый бизнес должен становиться меньше, он тоже должен расти, но мы рассчитываем, что опережающими темпами будет расти малый бизнес в производственной сфере, особенно в инновационных секторах. И программа поддержки малого бизнеса должна быть в первую очередь ориентирована на эти категории предприятий.

На поддержку малого бизнеса из федерального бюджета в 2011 году было выделено 20,8 млрд рублей, в 2012-м — 27,5 млрд рублей. Одним из важных и значимых инструментов государства для стимулирования развития МСП будет, безусловно, государственный заказ. Это заложено в законопроекте о ФКС.

В России отсутствует независимое ведомство, занимающееся вопросами поддержки МСП. Функции по реализации программ поддержки МСП, а также по разработке соответствующих нормативных правовых актов осуществляет Минэкономразвития России, в котором создан департамент развития малого и среднего предпринимательства и конкуренции.

Изучение организационной структуры государственных учреждений, занимающихся поддержкой МСП в развитых странах, показало, что наиболее конструктивное решение найдено в США в форме Администрации малого и среднего бизнеса при президенте США (Small Business Administration, SBA). В целях обеспечения высокого государственного статуса SBA подчинено непосредственно президенту страны и не может быть аффилировано ни с одним другим правительственным органом. К настоящему времени SBA является одной из наиболее крупных в мире правительственных организаций, специализирующихся на поддержке и развитии МСП.

Исправлять ошибки

В последние три года в нашей стране дважды — на 12% в 2010 году и на 5% в 2011-м — снижался объем сельхозпроизводства, чего ни разу не наблюдалось в предшествующие 11 лет. Это свидетельствует о неблагополучии в сельском хозяйстве. К тому же на это накладываются новые условия по оказанию селу госпомощи в связи с присоединением России к ВТО.

Сегодня агропромышленный комплекс как никогда нуждается в эффективном государственном регулировании. Этот сектор экономики должен стать одним из локомотивов развития и благополучия нашей страны.

Между тем в системе управления агропромышленным комплексом в последние годы было допущено и немало ошибок. Так, в традиционном для России в прошлом самом крупном в мире льняном текстильном производстве в период 1992–1998 годов произошло катастрофическое падение объемов выпуска тканей.

В 1996 году была утверждена ФЦП «Лен — в товары России в 1996–2001 гг.», однако финансовая поддержка из федерального бюджета пошла только с 1998 года, вся программа была профинансирована лишь на 5,7%. В 2011 году, будучи в Вологодской области, Владимир Путин получил обращение 12 губернаторов о необходимости разработки и реализации комплексной (сельское хозяйство, промышленность и реализация продукции) Федеральной целевой программы «Лен-2020». В ответе он отметил, что программа необходима, и дал соответствующее поручение. Спустя год Минсельхоз России и Минпромторг России дали заключение о нецелесообразности разработки такой программы. В настоящее время проходят мучительные согласования ФЦП «Лен-2030», реализация которой позволила бы производить продукции примерно на 1 трлн рублей в год и создать 150 тыс. новых высокооплачиваемых рабочих мест в селах и малых городах России.

Таким образом, национальный бренд «Русский лен», 250 лет создававшийся нашими предками, практически похоронен: из 67 предприятий текстильной льняной промышленности работают только три, остальные или в стадии банкротства, или перепрофилированы. Двадцать лет мы не можем сдвинуть этот воз.

А в современном мире отношение к льну разительно отличается. Например, ООН провозгласила лен культурой XXI века, ведь лубяные растения могут давать в восемь раз больше целлюлозы, чем самое быстрорастущее в нашей зоне дерево — тополь, а дефицит целлюлозы в мире сегодня составляет 6 млн тонн в год, и спрос на нее будет расти.

Из целлюлозы именно лубяных растений можно производить великолепный текстиль, качественные композиты для авиации, автомобильной промышленности, негорючие и не выделяющие ядовитых газов теплоизоляционные материалы и многие другие стратегически важные для страны продукты. Нас же по льну уже опередили Китай, Франция, Белоруссия.

Необходимы и здесь меры законодательного характера для повышения ответственности за деятельность лиц, принимающих решения в ущерб развитию.

Что касается земельного вопроса, то предлагается также обсудить переход от земельного рынка на основе продажи земли в частную собственность и залога земли к современному земельному рынку на основе выкупа права аренды земли и залога продукции с земли.

Новый формат партнерства

Принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве позволило бы применять на практике принципы ГЧП, эффективно устранять инфраструктурные ограничения и создавать условия для привлечения инвестиций в регионы России, в том числе формировать с участием государства длинные кредитные ресурсы.

Здесь следует также отметить подготовленный совместно с депутатами разных фракций законопроект «О внесении изменений в федеральный закон “О концессионных соглашениях”», предусматривающий возможность заключения комплексных контрактов на проектирование, строительство и последующее содержание автомобильных дорог и иных объектов транспортной инфраструктуры. Эта модель может быть распространена на инфраструктуру авиационного, железнодорожного транспорта и другие сферы экономики.

Основные принципы ГЧП — устранять инфраструктурные ограничения на стыке взаимодействия государства и бизнеса. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой — бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а наоборот, оно приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

Наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России на текущий момент являются Инвестиционный фонд, Банк развития, Российская венчурная компания, особые экономические зоны, государственные корпорации, концессии. Основная задача ГЧП — взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач.

Адаптироваться к ВТО

Особое значение имеет пакет законопроектов по адаптации российской экономики к работе в условиях присоединения к ВТО. В стратегическом плане членство в ВТО дает мощный импульс для динамичного инновационного развития нашей экономики, для ее открытости, роста конкурентоспособности на пользу гражданам России. У нашего производителя появляется дополнительный жесткий стимул для развития. Членство в ВТО — это также новые рынки и новые перспективы.

Членство в ВТО открывает возможность цивилизованно, в правовом поле, отстаивать наши интересы. Открытие рынков и рост конкуренции облегчат привлечение отечественных и иностранных инвестиций, освоение новых технологий.

Преимущества от присоединения получают экспорториентированные отрасли, такие как металлургия, производство химических удобрений, нефтяная и газовая промышленность.

Российские потребители получают доступ к конкурентным, а значит, более дешевым и качественным товарам и услугам. В экспортную нишу должен прийти малый и средний бизнес.

Задача государства — обеспечить российским компаниям максимальную помощь в продвижении товаров на зарубежные рынки, и это должно стать важной частью российской внешнеэкономической политики. При этом страна будет работать в условиях максимальной открытости и жесткой мировой конкуренции.

Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства, членом которой я являюсь, анализирует и обсуждает на постоянной основе вопросы адаптации российских производителей и предпринимателей к нормам и правилам ВТО и подготавливает решения по поддержке отечественных товаропроизводителей.

Работая в Государственной думе над проблемами присоединения России к ВТО, мы создали примерно 20 рабочих групп по всем отраслям, изучили практически все проблемы отраслей. Оказалось, что примерно 18 отраслей никакой финансовой поддержки у государства сегодня не просят. Нашим отраслям больше нужна не финансовая поддержка, а отмена ряда нормативных актов, которые, например, ставят в неравные условия наших машиностроителей по сравнению с их иностранными конкурентами.

Переходный период для либерализации доступа на рынок, как правило, составляет два-три года. По наиболее «чувствительным» отраслям — пять-семь лет. К ним относятся автомобильная промышленность, сельское хозяйство, сельхозмашиностроение, текстильная и легкая промышленность. В этих отраслях, по оценке экспертов, возникают определенные сложности в связи с присоединением России к ВТО. Эти отрасли необходимо подтянуть до конкурентоспособного состояния и тем самым сохранить и приумножить рабочие места на новом современном технологическом уровне. Главная задача — организованно и эффективно использовать переходный период для того, чтобы адаптация российской экономики к работе в условиях ВТО прошла своевременно и с наименьшими издержками.

Научное обеспечение НЭПа

Мы не первые и не последние, кто меняет парадигму развития. Вспомним пример США — переход к «рейганомике» в 1981 году, который дал простор инновационно-инвестиционным процессам, реформы Дэн Сяопина в Китае и Маргарет Тэтчер в Великобритании.

Россия также нуждается в новой экономической политике. Необходимость ее разработки очевидна. И задача депутатов ее законодательно обеспечить.

Важнейшее дело — научное обеспечение экономического развития. В условиях рыночного фундаментализма отечественные экономические научные школы оказались практически невостребованными. Как и во многих других сферах деятельности в нашей стране, нарастает проблема отсутствия преемственности знаний и опыта поколений. Не востребованы десятилетние научные заделы, исчезают экономические научные школы, не имея возможности передать свои традиции молодому поколению. Хотя научные труды отечественных ученых-экономистов зачастую демонстрируют их конструктивную критичность, глубину анализа, гражданскую позицию заинтересованности в укреплении российского государства.

Законодатели должны использовать парламентскую площадку для широких дискуссий с представителями разных направлений экономической мысли в целях эффективного законодательного обеспечения устойчивого экономического роста и повышения качества жизни россиян.

В этих целях президиум Генерального совета партии «Единая Россия» принял решение создать Научно-практический центр стратегического планирования и управления экономикой, который займется разработкой предложений для экономической программы партии, способствующих формированию новой экономической политики.