Эксперт № 24 (2013)

На всю жизнь

Евгения Обухова

Использовать инновации в строительстве инфраструктуры должно быть выгодно — именно в этом смысл новой популярной формы государственно-частного партнерства, контрактов жизненного цикла

Рисунок: Игорь Шапошников

Все контракты, особенно на самолеты, вертолеты, технику военно-морского флота, автомобильную и бронетехнику, с 2014 года будут оформлены в виде контрактов жизненного цикла, заявил вскоре после своего назначения на пост министра обороны Сергей Шойгу . Армия предпочитает, чтобы поставщики техники вели ее от изготовления до утилизации.

Производители только за. «“Объединенная авиастроительная корпорация” поддерживает инициативу Министерства обороны РФ по переходу на поставку авиавооружений по принципу контрактов жизненного цикла, когда исполнитель отвечает одновременно и за производство, и за обслуживание поставленной техники», — сообщил глава ОАК Михаил Погосян . По его словам, разрыв цепочки производства и обслуживания техники приводил к тому, что не было одного персонально ответственного за ее боеготовность и исправность.

Это лишь самый показательный пример того, как популярна стала в России идея контрактов жизненного цикла (КЖЦ) — формы государственно-частного партнерства, которую во всем мире используют уже более двадцати лет для крупных проектов и закупок.

Кому выгодно

Суть контрактов жизненного цикла хорошо демонстрирует пример с рынка вооружений. Самый массовый военный самолет четвертого поколения американский F-16 стоит на вооружении в 25 странах. Выпущено таких лайнеров 4,5 тыс. штук. Секрет распространенности самолета в том, что производитель Lockheed Martin не только продает готовое изделие, но и полностью обслуживает его: ремонтирует, содержит, обучает летчиков и модернизирует самолеты по мере их устаревания. В итоге министерства обороны многих стран получают готовый пакетный продукт, а Lockheed Martin, помимо того что продает технику, зарабатывает сопоставимые суммы и на ее обслуживании.

Это частный пример КЖЦ. Намного более масштабные и дорогостоящие проекты по модели контрактов жизненного цикла реализуются в инфраструктурном строительстве. В первую очередь это проекты, связанные с транспортом, — железные дороги, тоннели, мосты и переправы. Например, в Западной Европе к 2020 году по схеме КЖЦ предполагается возвести 1165 км высокоскоростных железнодорожных магистралей, или 41% от общей сети.

В Великобритании до 90% дорог общего пользования (в том числе знаменитый тоннель под Ла-Маншем) строится и ремонтируется именно по контрактам жизненного цикла. КЖЦ в таких случаях помогают правильно выстроить отношения между государством и частным сектором и привлечь инвестиции в крупные проекты, априори являющиеся долгоокупаемыми или убыточными.

Огромные инвестиции в транспорт сегодня анонсирует и российское правительство. Так, по данным Минтранса, до 2020 года в развитие транспортной инфраструктуры будет вложено 12,3 трлн рублей, из них госинвестиции составят 7,3 трлн, еще 5 трлн должно быть привлечено за счет различных механизмов внебюджетного финансирования государственно-частного партнерства. В общую сумму входят затраты не только на автомобильные дороги, но и на авиасообщение, а также ассигнования РЖД на железные дороги.

Чтобы максимально эффективно инвестировать эти огромные деньги, было бы правильно использовать механизм КЖЦ. Тем более что, по подсчетам аналитиков, при прочих равных такие контракты позволяют экономить 30% на строительстве и последующей эксплуатации. К тому же государству не нужно вкладывать сразу большую сумму: сделав заказ, оно может рассчитываться за объект десятилетиями, да и то только после ввода его в эксплуатацию.

Плохо построил — денег не получишь

Контракт жизненного цикла — это договор, по которому исполнитель берет на себя весь комплекс работ на создаваемом, а потом и обслуживаемом объекте. «В российском законодательстве пока нет самого понятия “контракт жизненного цикла” — ни как разновидности концессии, ни как формы ГЧП. Сегодня КЖЦ называют договором купли-продажи с рассрочкой платежа», — говорит старший юрист-аналитик практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX Евгения Зусман . Однако это не мешает подобным проектам реализовываться, например в Санкт-Петербурге, где по такой схеме проводятся некоторые госзакупки, или в Москве, где столичный метрополитен планирует на основе контракта жизненного цикла организовать поставку и эксплуатацию вагонов, добавляет юрист (см. «Метро выбирает гарантии» в «Эксперте» № 23 за 2013 г.).

В рамках КЖЦ на исполнителя ложатся разработка, строительство, обслуживание, ремонт и, возможно, ликвидация объекта по окончании срока его жизни. Исполнитель же занимается привлечением инвестиций на реализацию проекта. Заказчик — в большинстве случаев государство — дает исполнителю земельные участки для строительства, контролирует проектирование и возведение объекта, следит за его состоянием. Заказчик же платит исполнителю за строительство и обслуживание объекта, но не сразу, а в течение оговоренного срока — того самого жизненного цикла. Для инфраструктурных сооружений обычно это 25-30 лет. При этом платить государство будет только в случае полного соответствия объекта предъявленным при заключении договора требованиям. Размер оплаты определяется заранее и согласуется по срокам и суммам.

Выглядит сложно, но на практике все гораздо проще: частное лицо по заказу государства строит дорогу или мост и поддерживает его в рабочем состоянии. И если все хорошо, то получает компенсацию. Такая схема очень выгодно отличается от тех, что используются сейчас при строительстве объектов по госзаказу с применением сметного финансирования, когда государство устраивает конкурс, и, кто предлагает меньшую цену, тот и строит. «При этом проектируют объект одни, строят другие, эксплуатируют третьи. И если, например, ошибки допущены при проектировании, то проблемы могут возникнуть у эксплуатирующей организации, она постарается свалить вину на проектировщика, те на строителей. В итоге ответственность размывается», — рассказывает один из экспертов по дорожному строительству. Помимо этого при сметном финансировании исполнителю достаточно, чтобы объект соответствовал нормам, прописанным в контракте. Ему неинтересно использовать самые передовые технологии, так как они дороже. «Подобного формата отбора подрядчиков, когда главным условием победы является низкая цена, нет нигде в мире. Наивно считать, что бизнес, работая на пределе рентабельности, сможет инвестировать в НИОКР, — сказал “Эксперту” генеральный директор ДСК “Автобан” Алексей Андреев . — Имея целью развивать институт ГЧП, важно связывать КЖЦ и приведенные затраты как оценочный показатель экономической эффективности того или иного инфраструктурного объекта».

Схема КЖЦ позволяет сделать так, что частный оператор (исполнитель) становится заинтересован в том, чтобы использовать при строительстве передовые технологии и строить на совесть — так как тогда он сможет экономить на эксплуатации и ремонте объекта. То есть сам исполнитель заказа считает свои приведенные затраты и управляет ими. В сметном финансировании ему это не нужно, и во многом именно сметное финансирование — причина того, что наши дороги покрываются асфальтом, который через год уже нужно перекладывать, притом что в мире давно существуют технологии, позволяющие сделать дорогу с долговечным покрытием. «Контракты жизненного цикла должны быть ключевым стимулирующим механизмом внедрения инноваций в дорожном строительстве, — категоричен директор программ стимулирования спроса Фонда инфраструктурных и образовательных программ Александр Морозов . — Когда подрядчик заинтересован в минимальных расходах на содержание и ремонт объекта на протяжении длительного срока, еще при проектировании он начинает подбирать решения, исходя из стоимости эксплуатации, а не цены покупки. Очевидно, что в этом случае выгоднее использовать инновационные материалы и продукты, которые позволяют реже проводить ремонты, экономят энергию и помимо этого обладают улучшенными экологическими характеристиками».

Когда речь идет о КЖЦ, в договоре прописываются не материалы, из которых нужно строить, а конечные характеристики объекта — скажем, не дорога с асфальтовым покрытием определенной толщины, а автострада нужного класса с определенной пропускной способностью. Западный опыт доказывает, что в сметном финансировании контрактные условия занимают 300 страниц, а в контрактах жизненного цикла — 10.

К тому же если объект не будет соответствовать требованиям заказчика, это станет основанием не выплачивать компенсацию. Этот момент ключевой — именно он отличает КЖЦ от договоров концессии, в рамках которых государство передает в управление объекты инфраструктуры частным лицам. «Основное отличие контракта жизненного цикла от обычной концессии в том, что в случае с КЖЦ меняется платежный механизм. Если в случае концессии доход с построенного объекта получает концессионер, то в случае КЖЦ — государство (если плата с потребителей вообще предусмотрена), и оно уже распоряжается этими доходами, например выплачивая платежи концессионерам. То есть с последних снимается риск спроса», — отмечает Евгения Зусман.

Например, если в рамках концессии дорога передается в управление частному лицу, то главная цель для него — прогнать как можно больше автомобилей по трассе при минимальных затратах. При этом частный оператор берет на себя и огромные риски: его доходы переменны и зависят от множества факторов. Поэтому начинается так называемая оптимизация затрат, и качество дороги тут не является приоритетом.

При реализации модели КЖЦ плату за использование дороги (если она платная) собирает государство и государство же следит за качеством предоставляемых услуг и определяет уровень текущих платежей частному оператору. Если дорога не соответствует требованиям, то размер платежей уменьшается. В итоге в рамках КЖЦ главным для частного оператора оказываются дороги, а его доходы становятся прогнозируемыми.

Видят эти различия и потенциальные инвесторы. У инфраструктурных проектов три источника финансирования. Самый дорогой — собственный капитал инвестора, на практике это около 20% от стоимости проекта. Заемный капитал — до 80% от стоимости проекта — делится на банковские и облигационные займы. Последние — самый дешевый источник. «На практике покупатели облигаций, видя, что проект реализуется в рамках КЖЦ и государство гарантирует платежи, готовы давать скидку по 2–3 процентных пункта по сравнению с займами на концессионные проекты», — описывает ситуацию представитель дорожной отрасли. Эти три процентных пункта на десятилетнем горизонте удешевляют стоимость кредита на 30% от стоимости проекта, на пятнадцатилетнем — на 45%.

Долгий путь

Неудивительно, что тема КЖЦ стала модной, как некогда инфраструктурные облигации. Помимо армии и крупных субъектов федерации типа Москвы и Санкт-Петербурга реализовать данную модель пытаются в РЖД и в сфере ЖКХ, но пока дальше планов дело не пошло. Да и все эти попытки не соответствуют суровому российскому законодательству. «Возможность реализовать проект в формате контракта жизненного цикла на основе 115 ФЗ “О концессионных соглашениях” сейчас есть лишь у строителей автодорог, так как для них этот закон предусматривает возможность получения платы концедента. Собственно, этим, а также тем, что госкомпания “Российские автомобильные дороги” является концедентом в соответствии со 115-ФЗ, и объясняется тот факт, что пока контракты жизненного цикла в полном соответствии со схемой применяются лишь в автодорожном строительстве», — объясняет Евгения Зусман.

Но на пути от сметного финансирования к КЖЦ есть несколько промежуточных форм.

Например, в Московской области скоро будет пущена объездная дорога вокруг города Одинцово. Дорога длиной 18,5 км, пропускной способностью 70-80 тыс. автомобилей в сутки, включающая 5 развязок и 14 мостов, свяжет трассу М1 «Беларусь» Москва—Минск с Московской кольцевой автомобильной дорогой. Исполнитель заказа — ОАО «Главная дорога», подконтрольная УК «Лидер». Стоимость проекта, согласно сметной документации, — 32,4 млрд рублей. В тестовом режиме объект будет запущен до конца года, а плату за проезд планируется ввести с 1 января 2014-го.

Для легкового автомобиля проезд по дороге будет стоить в пределах 100 рублей. Однако деньги пойдут не государству, а «Главной дороге», которая попытается окупить затраты на строительство. Помимо этого, государство частично профинансировало стройку, вложив 11 млрд рублей. Такая концессионная схема намного лучше сметного финансирования, однако несвободна от вышеперечисленных рисков. И главный риск состоит в том, что по мере эксплуатации трассы частный оператор может попытаться сократить издержки, в том числе за счет состояния автострады.

Подобные схемы концессии реализуются и в строительстве дороги «Москва—Санкт-Петербург». В частности, Северо-Западная концессионная компания уже сейчас возводит первый участок новой автострады M11 с 15-го по 58-й километр. Стоимость строительства составляет более 60 млрд рублей, из них государство вложит около 22,8 млрд рублей. Возврат средств инвесторы получат так же — взимая плату с проезжающего транспорта.

Так что сотрудничество в дорожном строительстве между государством и частным сектором набирает обороты, однако все это пока не КЖЦ. Проект, наиболее близкий по форме к КЖЦ, — это мост через реку Лена в районе Якутска (длина 3,2 км плюс 18 км подъездных путей). В целом государство планирует потратить на это сооружение 83 млрд рублей до 2027 года, в том числе 54 млрд на строительство и 29 млрд на содержание. Этот объект будет уникальным, он относится к сооружениям особо высокого уровня ответственности. Мост будет строиться в условиях вечной мерзлоты, при этом он должен выдерживать огромные перепады температур (зимой – 65 °С, летом +35 °С). В мире подобных сооружений нет.

После возведения моста через Лену государство будет взимать плату за проезд, а подрядчик — содержать его в надлежащем состоянии. Однако и здесь КЖЦ реализован не в полной мере. Государство будет софинансировать строительство с 2016 года, а в эксплуатацию мост будет введен не ранее 2018-го.

Слишком дорого, слишком сложно

Проблемы с запуском контрактов жизненного цикла лежат на поверхности. Первая: инфраструктурные проекты — это долгосрочные инвестиции, но если плату за проект в рамках КЖЦ можно растянуть на тридцать лет, то бюджетное планирование в России рассчитано на три года. Такое несоответствие не дает возможности государству гарантировать долгосрочные платежи, правда, это узкое место в ближайшем будущем будет расшито.

Вторая проблема — дороговизна займов, которая в долгосрочном периоде лишает смысла любую масштабную стройку по КЖЦ. «Например, возьмем условный мост, который будет стоить один миллиард рублей, — говорит глава компании “Р-Аналитика” Максим Ремизов . — Как показывает опыт ОАО “Главная дорога”, занять на дорожное строительство в России можно под 12,5 процента годовых. Пусть мост будет строиться пять лет. Эти пять лет заем нужно обслуживать. К тому же, после того как мост будет построен, частная компания должна получить прибыль. Заложим стандартную для Европы норму доходности в 7 процентов годовых. Прибавим эксплуатационные расходы. В итоге, после того как мост будет введен в эксплуатацию, государство будет вынуждено платить ежегодно по 250 миллионов рублей на протяжении 20 лет. Общие платежи составят 5 миллиардов рублей».

Получается интересная картина: если бы мост строился сразу за счет государства, то он обошелся бы дешевле, чем по модели КЖЦ, куда деньги были бы привлечены по текущим ставкам. Наш условный проект будет иметь экономический смысл для государства при ставках на уровне 6-7%, добавляет Максим Ремизов.

Третья проблема — это отсутствие в стране компаний, которым были бы по силам задачи такого масштаба. Большие стройки требуют серьезных компетенций. Компании — исполнителю госзаказа приходится складывать очень сложную мозаику: найти проектировщика, который бы мог сделать проект с применением лучших технологий, строителя, который бы эти технологии мог реализовать, привлечь финансирование, договориться с экологами и решать массу других задач. Александр Морозов добавляет, что при использовании контрактов жизненного цикла исполнителям нужно уже иметь успешный опыт применения инноваций на подобных объектах, а также располагать активами, которых хватит для компенсации возможных претензий по качеству выполненных работ.

Схема 1

В сметном финансировании подрядчикам нет смысла заботиться о качестве и эффективности

Схема 2

В рамках КЖЦ исполнитель заинтересован в качестве строительства