Эксперт № 49 (2014)

Взаимное притворство Геворг Мирзаян

Прошедшие в Вене переговоры по иранской ядерной программе снова закончились ничем. Главная причина провала — отсутствие взаимного доверия, а также незаинтересованность ключевых сторон в достижении соглашения

section class="box-today"

Сюжеты

Ядерное досье Ирана:

Окно возможностей закрыто

Иранский тупик

/section section class="tags"

Теги

Политика

Иран

Ядерное досье Ирана

/section

24 ноября было крайним днем, отведенным на проведение многомесячного переговорного процесса между «шестеркой» (пять постоянных членов Совета Безопасности ООН и Германия) с одной стороны и Ираном — с другой. Участники должны были окончательно договориться о форме и методах контроля над иранской ядерной программой. Однако соглашения достичь так и не удалось.

Вообще, иранская ядерная программа — один из сложнейших вопросов для современной мировой дипломатии, своего рода тест на адекватность. Решить быстро и радикально силовым способом (как Израиль в свое время сделал с иракской программой) ее уже нельзя. Долгое и радикальное силовое решение возможно, но — и это еще одна важная особенность иранской программы — крайне опасно. Иран представляет собой мощную в военном плане региональную державу, находящуюся к тому же возле ключевых мировых торговых путей (так, через Ормузский пролив идет до 40% мировых поставок нефти). Поэтому масштабная военная операция в регионе приведет к краху мировой экономики.

figure class="banner-right"

var rnd = Math.floor((Math.random() * 2) + 1); if (rnd == 1) { (adsbygoogle = window.adsbygoogle []).push({}); document.getElementById("google_ads").style.display="block"; } else { }

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Столкнувшись с невозможностью решить проблему силовым способом, Запад применил санкции. Хотя эти ограничения весьма сильно ударили по иранской экономике и уронили уровень жизни в стране, иранские элиты отказались закрывать ядерную программу. И в этом они опираются на позицию абсолютного большинства населения, которое готово терпеть ряд лишений ради того, чтобы Иран обрел ядерный статус.

В этой ситуации переговорный процесс остается, по сути, единственным способом решения проблемы. И в какой-то момент казалось, что он может привести к успеху. Запад согласился принципиально признать право Ирана на ядерную программу в обмен на гарантии того, что эта программа не будет содержать военного компонента. Кроме того, переговорный процесс получил поддержку со стороны значительной части влиятельных государств, в том числе и традиционных противников американской внешней политики (России и Китая). Однако несмотря на все эти моменты переговоры все-таки сорвались.

Еще полгода для атмосферы

Одна из ключевых проблем, помешавших заключению сделки, — банальное недоверие сторон друг к другу. «Недоверие взаимное, но главным образом в отношении Ирана», — признает иранский министр иностранных дел. Десятилетия холодной войны между Ираном и Западом, своеобразный стиль поведения иранцев, непонятный процесс принятия решений в Исламской Республике Иран (ИРИ) и секретный характер ее ядерной программы (ряд объектов не декларировался в передаваемых МАГАТЭ документах до тех пор, пока американцы не опубликовали их фотографии и данные о них) привели к тому, что Запад не верит не только иранским словам, но и иранским подписям. Поэтому США и ЕС добиваются от иранцев максимальных уступок в области ограничения и контроля над его ядерной программой — вплоть до запрета на обогащение урана на иранской территории. Кроме того, США принципиально требуют демонтажа строящегося иранского реактора на тяжелой воде в Араке. Он уже на 90% готов и, по словам бывшего советника Госдепа по вопросам нераспространения при администрации Обамы Роберта Эйнхорна , после завершения строительства превратится в фабрику для производства ядерных зарядов. На этом реакторе можно будет ежегодно производить материал для двух бомб.

В свою очередь, иранцы тоже не верят американцам. Регулярное использование Вашингтоном принципов двойных стандартов, нарушение взятых на себя обязательств под предлогом соблюдения морально-этических норм, приверженность идее смены режима в ИРИ и готовность сдать любого партнера (даже союзника) во имя оппортунистической политики рождает у иранского руководства сомнения относительно исполнения американцами взятых на себя обязательств. Поэтому иранцы хотят сохранить у себя максимальный ядерный потенциал на случай отмены сделки (например, отказываются демонтировать центрифуги), а также требуют снятия максимально большего числа санкций уже на первых этапах реализации пошагового плана решения ядерного вопроса.

Теоретически у сторон есть время договориться — они решили продлить переговорный процесс еще примерно на полгода. «Мы намерены сохранить существующий темп движения, чтобы закончить эти переговоры в кратчайшее возможное время в период до четырех месяцев и, если понадобится, использовать оставшееся до конца июня время для финализации возможных остающихся технических тонкостей», — заявили верховный комиссар ЕС по внешней политике Кэтрин Эштон и министр иностранных дел Ирана Мохаммад Джавад Зариф . Ожидается, что следующий раунд переговоров пройдет в декабре в Омане. За это время стороны могут как раз заняться созданием атмосферы доверия через конкретное, практическое сотрудничество в областях, не относящихся к ядерной программе. Например, в ходе совместной борьбы с террористической группировкой «Исламское государство», представляющей серьезную угрозу интересам обеих сторон. Или же в деле стабилизации ситуации в Афганистане. Однако проблема в том, что недостаток доверия — лишь один из факторов, мешающих достижению соглашения. Его можно было бы преодолеть, если бы обе стороны были заинтересованы в заключении соглашения. А оно им не нужно, по крайней мере в данный момент.

Роухани не решает

В ИРИ переговоры в Вене рассматривают как безусловный успех. Причина проста: пока с иранцами ведут переговоры, их не бомбят и не вводят против Тегерана новых санкций. Поэтому можно сказать, что на нынешних переговорах Иран выполнил программу-минимум: он продолжил переговорный процесс, добился отмены части санкций (каждый месяц вплоть до конца июня ему будут перечислять по 700 млн долларов с замороженных счетов) и не допустил принятия новых.

«Никто в мире не может сказать, что санкции необходимо ужесточать, — таково наше сегодняшнее положение, — говорит иранский президент Хасан Роухани . — Весь мир говорит, что нам нужно еще больше времени, еще больше дискуссий, чтобы достичь окончательной договоренности». Да, с Ирана не сняли нефтяные санкции, однако сам по себе отказ Запада от эскалации давления позволил Тегерану чувствовать себя свободнее в переговорах с рядом развивающихся государств, нуждающихся в увеличении импорта иранской нефти.

При этом лично президенту программы-минимум мало. Ему нужно и важно выйти на подписание соглашения с американцами, и желательно не только по ядерной сделке, но и по нормализации отношений в целом. Роухани — реформатор, он видит роль Ирана в том, чтобы быть региональным лидером. А для достижения этого статуса Тегерану нужно полное снятие экономических и политических санкций, а также выработка с американцами своего рода modus vivendi на Ближнем Востоке. С внутриполитической же точки зрения нормализация отношений со Штатами приведет к большей открытости иранского общества и его дальнейшей либерализации. Как говорят некоторые эксперты, Хасан Роухани и его окружение из числа иранских бизнесменов и просвещенных аятолл хотели бы модернизировать иранское государство, сохранив теократическую республику, но при этом усилить позиции исполнительной власти и снизить влияние консервативного духовенства на процессы принятия решений в стране. В общем, превратить Иран в современное во всех смыслах этого слова государство. Для этого им нужна поддержка общества, которую можно будет получить в случае успешного завершения переговоров с Соединенными Штатами.

Однако процесс принятия решений в Иране выстроен таким образом, что у Роухани нет никаких возможностей для реализации своих планов. Все решает верховный аятолла Али Хаменеи , а для него-то как раз достигнутая программа-минимум и есть программа-максимум. Ему не нужно ни соглашение с американцами в ядерной сфере, ни тем более какая-то пакетная сделка по выработке нового modus vivendi. Али Хаменеи считается достаточно консервативным политиком, который привык жить и работать в условиях антиамериканского Ирана, в конфликте с Вашингтоном он видит основной источник своей власти. Позицию верховного аятоллы поддерживают и различные круги, контролирующие серые экспортно-импортные операции из Ирана и зарабатывающие на этом неплохие деньги. Открытие иранского рынка сразу же лишит их прибыли и, соответственно, власти.

Аятолла Али Хаменеи и его окружение уверены в том, что даже если Иран и США не достигнут соглашения к июню, то никакой эскалации санкционной политики не будет. По их мнению, Соединенные Штаты сейчас слишком заняты многочисленными конфликтами и конфликтными ситуациями, важнейшей из которых, безусловно, стало обострение отношений с Россией. И до тех пор, пока эти конфликты отвлекают внимание Вашингтона, Али Хаменеи будет продолжать имитацию переговорного процесса.

Обама не голосует

В Вашингтоне прекрасно понимают игру, в которую играет верховный аятолла. Однако при этом Белый дом подыгрывает иранцам, тоже имитируя переговорный процесс. Не потому, что американцам не нужно итоговое соглашение с Ираном, а потому, что американцы не способны его достичь, в том числе и по своей вине.

Конечно, для президента Барака Обамы итоговое соглашение с Тегераном стало бы прекрасным подспорьем для повышения его рейтинга в стране. Решение ядерного кризиса сделало бы из нынешнего «президента-лузера» человека, которому удалось устранить один из ключевых конфликтных моментов на Ближнем Востоке. Наконец, он бы отработал свою Нобелевскую премию мира, которую ему дали авансом.

Однако проблема в том, что президент в США не обладает всей полнотой власти. Важнейшим элементом процесса принятия решений является Конгресс. А после ноябрьских выборов законодательный орган США полностью контролируется Республиканской партией, крайне скептически относящейся как к самому Ирану, так и к перспективам мирного соглашения с ним на основе признания за Тегераном права на ядерную программу. И непонятно, каким образом Обама будет проводить через Конгресс итоговое соглашение с Ираном, а также убеждать законодателей отменить санкции в отношении этой страны.

Правовая сторона вопроса не столь сложна. Соглашение с Ираном не будет иметь характер официального договора (treaty), для ратификации которого нужно две трети голосов сенаторов, или президентско-парламентского соглашения (executive congressional agreement), которое требует утверждения обычным большинством в Конгрессе. Белый дом хочет заключить обычное правительственное соглашение (executive agreement), которое не требует даже голосования в Конгрессе. Это, конечно, нарушение принятых в США традиций (все международные документы, связанные с ядерными моментами, принято оформлять как договоры). Для Обамы же, который за свои полтора срока и без того нарушил значительное количество американских традиций, важнее то, что юридически он имеет право на такой шаг.

С санкциями сложнее. Ограничения могут быть сняты только решением Конгресса. В Белом доме, правда, нашли выход. В американском Министерстве финансов провели специальный анализ санкций и выяснили, что, согласно американскому законодательству, Барак Обама может своим указом не снять, но приостановить действие значительной части санкций. В администрации признают, что «приостанавливать» санкции придется, скорее всего, надолго. «Мы не будем проводить соответствующий документ через Конгресс в течение ближайших нескольких лет», — цитирует The New York Times слова высокопоставленного американского чиновника. По некоторым данным, иранская сторона уже выразила готовность понять и принять подобный вариант выполнения американцами своих обязательств.

В каком-то смысле подобный подход даже выгоден американцам, поскольку будет дисциплинировать иранцев. Ведь в случае неисполнения Тегераном своих обязательств санкции будут возвращены одним росчерком пера президента — без всяких слушаний, голосований и процедурных моментов в Конгрессе. Однако республиканцы воспринимают его в штыки. «Конгресс не позволит снять санкции, за введение которых проголосовало 99 сенаторов (имеется в виду пакет, введенный в 2010 году. — “Эксперт” )», — заявляет сенатор-республиканец Марк Кирк . Не исключено, что подобное решение президента может в итоге привести к началу процедуры импичмента, чего Обаме бы категорически не хотелось. Ему осталось досидеть в кресле президента два года, и он хотел бы, чтобы эти два года прошли хотя бы без обострения иранской ядерной проблемы.