Эксперт № 50 (2013)

Москва на ручном управлении

Алексей Щукин

Градостроительной политике Москвы недостает стратегического видения и системности. Город по-прежнему управляется в ручном режиме, как во времена Лужкова

Московская периферия не так уж плоха, она вполне устраивает большинство жителей

Фото: Юрий Пальмин

В столице прошел Третий Московский урбанистический форум (МУФ). На этот раз его тема «Мегаполисы: развитие за пределами центра». Два года назад первый форум воспринимался как откровение, сейчас же наступило легкое пресыщение информацией, а в кулуарах участники с удовольствием поругивали мероприятие. Поругивали за то, что западные и восточные звезды урбанистики агитируют за все хорошее и их прописные истины уже надоедают. За то, что власти предъявляют настолько лакированную картинку Москвы, что иногда непонятно, о каком городе идет речь. И за то, что самые острые проблемы города на форуме старательно обходятся, а дискуссии не приветствуются. Однако, при всех недостатках, МУФ остается главным событием в области урбанистики и архитектуры в России.

yandex_partner_id = 123069; yandex_site_bg_color = 'FFFFFF'; yandex_stat_id = 3; yandex_ad_format = 'direct'; yandex_font_size = 0.9; yandex_direct_type = 'vertical'; yandex_direct_limit = 2; yandex_direct_title_font_size = 2; yandex_direct_header_bg_color = 'FEEAC7'; yandex_direct_title_color = '000000'; yandex_direct_url_color = '000000'; yandex_direct_text_color = '000000'; yandex_direct_hover_color = '0066FF'; yandex_direct_favicon = true; yandex_no_sitelinks = true; document.write(' sc'+'ript type="text/javascript" src="http://an.yandex.ru/system/context.js" /sc'+'ript ');

Транспорт и парки — так выглядит урбанистическая повестка дня Москвы с точки зрения столичного правительства. Транспорт — потому что город на пороге транспортного коллапса. Парки и другие общественные пространства — потому что это наиболее простой и наглядный способ попробовать убедить жителей, что город меняется в лучшую сторону, что позитивные изменения есть. Качественные общественные пространства — это еще и способ снизить протестные настроения в молодежной среде.

Настораживает, что город по-прежнему управляется в ручном режиме. В первые два года мэрства Сергея Собянина это можно было объяснить необходимостью разобраться с наследием Юрия Лужкова. Но сегодня это уже выглядит как стиль нынешней администрации. Чиновники стройкомплекса не заинтересованы ни в стратегических документах, ни в генплане с мастер-планом, ни в правилах землепользования и застройки. В правовом вакууме «рулить» городом удобнее.

Московская периферия: без гетто и фавел

Специально для форума команда во главе с руководителем архитектурного бюро «Меганом» Юрием Григоряном подготовила масштабное исследование «Археология периферии». В поле зрения попала территория «панельного бублика» — от Третьего транспортного кольца до МКАД. Междисциплинарное исследование было проведено по методике SPACED: социология (S), градостроительная политика (P), архитектура (A), культура (С) и экономика (Е), данные (D).

Сам факт такого исследования весьма важен, ведь в Москве ощутимо не хватает знаний о городе. В качестве курьеза можно вспомнить прошлогодний семинар в рамках международного конкурса «Большая Москва», где участники полдня спорили о численности населения города, и оценки расходились от 10 млн человек до 18. Власти привыкли принимать решения в вакууме информации, и имеющиеся данные бдительно берегут от чужих глаз. Кроме того, важно, что фокус исследования был направлен на периферию. Нетрудно заметить, что власти львиную долю внимания уделяют центру, где и реализуется большинство значимых городских проектов — от «перезапуска» Парка Горького до новой набережной около Центрального дома художника.

Мы привыкли критиковать панельные микрорайоны за их однообразие и невзрачный внешний вид. Однако первое впечатление от сравнения материалов по периферии Москвы и мегаполисам мира неожиданно: наши панельные микрорайоны не так уж плохи. В Москве нет трущоб и фавел. Жилье в пристойном состоянии. Сами микрорайоны утопают в зелени и еще с советских времен насыщены разнообразной инфраструктурой — от магазинов и библиотек до музыкальных школ и детских садов. Такая насыщенность инфраструктурой для периферии мегаполиса, в общем-то, не типична. При этом вся территорию «бублика», созданная в рамках социалистического проекта, уникальна: это единое, не разделенное частной собственностью пространство, процентов на восемьдесят доступное пешеходу.

Слово «Бирюлево» стало в последние месяцы нарицательным. Главные проблемы района — отсутствие метро и транспортная изолированность

Большинство населения, к удивлению исследователей, оказалось весьма удовлетворено районом, в котором живет. «“Средняя температура по больнице” дает весьма благостную картину. В Москве гораздо больше людей, довольных своим районом и его удобствами, чем недовольных», — говорит социолог Алексей Левинсон. Следует отметить и низкую мобильность населения: значительная часть жителей редко ездит в центр города и нечасто выбирается за пределы своего района, так что отдельные части столицы можно рассматривать в какой-то степени как самостоятельные городки.

Интересно, что на периферии обнаружены образования, резко выделяющиеся по большому количеству функций (магазины, кафе и др.), которые были названы метагородами: это Сокол, Черкизово, Марьино и улица Профсоюзная в районе метро «Академическая». Эти образования были вычислены математическими методами через расчет количества функций, находящихся в пешей доступности, для каждой точки города. Возможно, это уже и есть те самые стихийно сформировавшиеся локальные центры, которые собирается формировать на периферии столичное правительство.

Обнаружены и неблагополучные районы периферии, такие как Бирюлево, Гольяново. Они были сформированы как места проживания пролетариата и с точки зрения социальной экологии давно неблагополучны. Накладывает свой отпечаток и транспортная изолированность: там нет метро и всего пара въездов-выездов. Низкая стоимость недвижимости предопределяет невозможность уехать из такого района.

Но в целом число проблемных районов не так уж и велико. Еще двадцать лет назад было модно предрекать панельным микрорайонам судьбу гетто, однако этого не произошло. Не произошло во многом за счет «социалистической» структуры большинства микрорайонов — открытой, продуваемой. Сама форма пространства предполагает достаточную однородность жителей и препятствует появлению гетто.

Главный месседж исследования прозвучал так: нужна ясная градостроительная политика по отношению к периферии, позволяющая сохранить лучшие черты этой среды и при этом внести в нее новое качество. Приоритетом должно стать не строительство новых квадратных метров, а обустройство среды. И каждый район, несмотря на внешнюю похожесть, требует постановки своего диагноза и своего метода лечения.

Межевание и озаборивание

Исследование «Археология периферии» помогло пролить свет на ряд узкоспециальных на первый взгляд тем. Например, оказалось, что в Москве сейчас проходит ускоренное межевание территорий в сложившихся микрорайонах. Устанавливаются границы для каждого здания, и в будущем эти участки земли будут переданы в собственность или взяты в аренду жителями домов. Кажется, что процесс межевания не касается простых жителей многоэтажек, но это не так. Последствия межевания могут быть весьма серьезными.

Московское правительство тратит огромные деньги на развязки и расширение улиц, но без целостной стратегии вряд ли это даст существенный результат

Фото: Юрий Пальмин

Обычно преимущества размежеванных территорий объясняют тем, что обладание земельным участком позволит жителям зарабатывать. На самом деле возможности монетизации придомовой территории очень невелики. По сути, возможность только одна — размещение платной парковки, но это работает только для ограниченного количества зданий. Другая возможная выгода связана с возможностями надстройки-пристройки помещений, но по факту в Москве из-за сложностей с согласованиями надстроено считаное число домов.

Наконец, иногда говорят, что собственный земельный участок позволит через какое-то время снести многоквартирное здание и построить новый дом. Однако это чистая утопия. Московский многоквартирный дом слишком велик (в среднем 250 квартир) и пестр по социальному составу и финансовому положению жильцов. В частной собственности находится порядка 80% квартир, остальные в найме у города. Люди не хотят участвовать в управлении своим домом: по данным ВЦИОМ, даже на собрания жильцов приходит не более 10%. Так что сложные проекты сноса-строительства вряд ли грозят большинству многоэтажек. Чуть ли не единственная выгода для жильцов от межевания связана с защитой от точечной застройки: если участок в собственности или в аренде, то город не может его отдать под застройку.

Еще один мотив для объяснения межевания: «так принято во всем мире» — не выдерживает критики. Например, во Франции в районах социального жилья не делают межевание участков под отдельными домами. Кстати, в московских многоквартирных домах в социальном найме порядка 20% квартир. В Сингапуре в частной собственности примерно 30% земли, а 70% остается общественной. Текущие столичные нормы межевания предполагают обратную пропорцию: 70% территории микрорайона распределяется по зданиям, а общественной остается лишь 30%. Для сравнения: в Германии часто проводят границу участка всего в метре от отмостков здания.

Зачем же тогда город проводит ускоренное межевание? У власти есть четыре резона. Первое: увеличение налоговой базы. Жители будут платить земельный налог на свой большой участок. Второе: снятие с себя обязательств по содержанию территорий. Сегодня Москва тратит на это миллиарды рублей, межевание позволит переложить эти затраты на москвичей. Третье: межевание откроет для города путь к отказу от обязательств по капитальному ремонту домов: мол, квартиры и земля в собственности, вот и делайте все сами. Наконец, четвертое: межевание может открыть возможности для точечной застройки в сложившихся районах. После межевания появляется четко выделенная городская земля, на которую жители не имеют никаких прав и которую можно продать девелоперам.

Для городской среды советских микрорайонов процесс межевания может оказаться разрушительным. Одно из главных достоинств такого типа застройки — связанность и доступность единой территории микрорайона. В предельном случае микрорайон — это город-парк, где среди леса стоят отдельные здания. После межевания может начаться выгораживание заборами отдельных зданий, и через какое-то время мы получим фрагментированную, разорванную на кусочки территорию. При этом будет потеряна и ее управляемость.

Сказанное выше не означает, что межевание — априори вредный процесс. Просто для такого специфического объекта, как «социалистический» микрорайон, нужен очень тонкий, продуманный подход. Пока же мы имеем форсированную, плохо продуманную кампанию. Позиция городских властей по этому вопросу не обнародована, тема не обсуждается с населением и экспертами, получить информацию из профильных департаментов невозможно. При таком подходе мы наверняка на выходе получим запутанную ситуацию, причем текущие выгоды померкнут перед долгосрочными потерями.

Москву не сделать городом, удобным для автомобилистов

Ключевой вопрос, стоящий перед столичным правительством, — попытка предотвратить грозящий городу транспортный коллапс. Уже сейчас метро перегружено на 20%, наземный транспорт — на 22%, пригородные электрички — на 32%. Перегруженность улично-дорожной сети оценивается в 42%. Причем ситуация постоянно ухудшается, поскольку московский автопарк растет на 5% ежегодно.

В сфере общественного транспорта основная ставка делается на три мегапроекта. Во-первых, развитие метрополитена. С 2011-го по 2015 год должно быть построено 34 новые станции и 75 км путей. К 2020 году метро вырастет на 50% по сравнению со своим нынешним состоянием: добавится 70 станций и 158 км путей. Столь высоки темпы строительства метро только в Китае, так что к 2020 году Москва догонит по длине метро Лондона. К слову, согласно Генплану 1971 года, на такие показатели Московский метрополитен должен был выйти к 1991 году. То есть речь идет не столько о рывке в будущее, сколько о наверстывании отставания, копившегося десятилетиями.

Во-вторых, в 2015 году должно заработать Малое кольцо Московской железной дороги (МКМЖД), которое можно назвать наземным метро. В год по бывшей грузовой железной дороге будут перево­зить до 250 млн человек. МКМЖД будет состоять из 31 станции, причем 12 из них будут иметь пересадки на обычный метрополитен, а еще шесть — на радиальные электрички. МКМЖД и метро будут иметь единые билеты, в час пик интервал между поездами будет менее пяти минут. С точки зрения градостроительства МКМЖД может иметь для города крайне важное значение. Вокруг дороги располагаются слабо застроенные территории, где могли бы разместиться новые офисные комплексы и другие центры приложения труда. Речь может идти даже о формировании целого пояса из новых локальных центров, которые оттянут рабочие места из центра и коренным образом изменят характер транспортного передвижения в городе. Впрочем, создание таких локальных центров займет не менее десяти лет.

Колумбийской Боготе хватило трех лет, чтобы создать систему скоростного автобусного транспорта TransMilenio. По выделенным полосам автобусы в час пик ездят с интервалом менее одной минуты

Фото: LEGION-MEDIA

В-третьих, модернизация системы пригородных электричек. Для них будут прокладываться новые пути, что сократит интервалы между поездами. РЖД уже начали закупки новых, более вместительных электричек, под которые сейчас удлиняются подмосковные станции. Если удастся сделать несколько сквозных маршрутов таких электричек через город (такая возможность есть), то мы можем получить в Москве некий аналог парижской RER. Реализация проекта начинается с Киевской и Калужской железных дорог из простых соображений: надо хоть как-то связывать территорию Новой Москвы с городом.

Интересно, что на МУФе так и не была представлена транспортная схема Новой Москвы. Вроде бы такая схема есть, но до поры до времени она держится в секрете, чтобы не раздражать раньше времени людей. Дело в том, что для новых дорог придется изымать земли у частных лиц по ускоренной схеме, уже опробованной в олимпийском Сочи и согласно ФЗ-43 распространенной на Новую Москву.

Более 800 млрд рублей до 2020 года будет потрачено на дорожное строительство. Речь идет о новых развязках, реконструкции вылетных магистралей и хордах. Эти пункты программы подвергаются экспертами (вне стен форума, естественно) обильной критике. «Все решения точечные, без общего плана. Логика такая: здесь большая пробка — значит, надо сделать развязку. Без общей транспортной схемы города, без четких целей и расчетов колоссальные вложения не дадут результат», — считает старейшина цеха российских градостроителей Юрий Бочаров.

Много вопросов по расширению магистралей и городских улиц. Превращение улиц в бессветофорные фривеи считается в урбанистике тупиковым путем. Куски широких фривеев неизбежно упираются в бутылочные горлышки-сужения, что резко снижает пропускную способность и эффективность вложения колоссальных средств. При этом качество жизни на улице-фривее резко падает из-за эстакад под окнами, вырубки деревьев, огромного потока автомобилей и т. д. «В мегаполисах Северной Америки и в продвинутых азиатских городах конфигурация улично-дорожной сети двухконтурная. Первый контур — это улицы, на которых главенство отдается пешеходам и общественному транспорту. Второй — фривеи, где абсолютный приоритет за автомобилями. Эти два контура взаимодополняют друг друга, а смешивать их негуманно и непродуктивно», — настойчиво повторяет самый известный российский транспортник профессор Высшей школы урбанистики Михаил Блинкин.

Однако власти упорно продвигают реконструкцию городских улиц и проспектов. Им легче расширить существующий проспект, несмотря на протесты жителей, чем договориться о новых коридорах для дорог с владельцами промзон или руководством РЖД.

Пока единственная спасенная от расширения магистраль — Ленинский проспект. В предвыборные месяцы, столкнувшись с мощной волной противостояния местных жителей, мэр Собянин дал команду отложить проект на год-два. Однако говорят, что проект реконструкции Ленинского был обещан близкому к президенту бизнесмену, так что его судьба предрешена.

На решение транспортного вопроса с 2012-го по 2020 год в Москве будет потрачена гигантская сумма — 2,5 трлн рублей. Но все равно автовладельцам стоит готовиться к тяжелым временам. Дело в том, что сегодня в Москве на один автомобиль приходится менее 25 кв. м улично-дорожной сети, в то время как в Америке — 150 кв. м. Чтобы мы поехали хотя бы, как в Европе, площадь дорог в городе надо увеличить в несколько раз, а это вряд ли возможно. По подсчетам Михаила Блинкина, чтобы вдвое увеличить площадь асфальтированных дорог на одну машину, необходимо потратить не менее 70 млрд долларов, и при этом дорог все равно будет крайне мало. Есть и другая проблема. Земельные резервы, оставленные под дороги в еще советском Генплане, за последние двадцать лет были разбазарены — на них построили жилье. Сегодня для прокладки новой дороги надо или выкупать землю у частных владельцев в промзонах, или делать вырубки в парковых зонах.

Последний значимый ресурс земли — это территории РЖД, где параллельно существующим путям или над ними могла бы быть проложена новая сеть скоростных автодорог. Руководство РЖД долгие годы противилось такому использованию своих земель, однако недавно президент поручил рассмотреть возможность использования этих земель для строительства дорог. Сейчас технические вопросы рассматривают архитекторы из ведомственных институтов.

В этой ситуации у столичных властей нет другого варианта, кроме как идти по пути ограничения использования автомобилей. Первые шаги уже известны: сначала сделали выделенные полосы для общественного транспорта, сократив количество рядов для автомобилистов, и увеличили штрафы за нарушение правил дорожного движения; потом ввели платную парковку в пределах Бульварного кольца. С 25 декабря режим платной парковки распространится на всю зону внутри Садового кольца. Очевидно, что ограничение автомобильного движения в городе продолжится. Самое неожиданное, что к политике подавления спроса на автомобильные поездки вслед за Европой и азиатскими мегаполисами перешла и автомобильная Америка. Путь постоянного строительства новых дорог и парковок был признан тупиковым, поскольку каждое улучшение провоцирует появление на дорогах все новых и новых автомобилей.

Для жителей смягчение перехода к новой транспортной модели обычно компенсируется созданием высококлассного общественного транспорта. В Москве в этом вопросе команда Собянина пока не преуспела: в частности, так и не удалось осуществить масштабную закупку новых автобусов и трамваев.

В мире известны примеры быстрого создания новой системы качественного общественного транспорта. В частности, выступавший на МУФе бывший мэр Боготы Энрике Пеньялоса рассказал, что всего за три года в городе была запущена система скоростного автобуса TransMilenio. Автобусы одной линии перевозят до 47 тыс. человек в час — в среднем это больше, чем перевозит линия метро. Интервал между автобусами в час пик не превышает минуты, а сами автобусы движутся по выделенным полосам со средней скоростью более 45 км в час. Система обошлась Боготе в десятки раз дешевле, чем классическое метро.

Стройка без правил

В первые два года правления Сергея Собянина нового мэра не хотелось критиковать. Он отменил лужковскую градостроительную политику, которая предполагала застройку всего и вся, и сделал новые акценты: транспорт и общественные пространства. Было понятно, что надо разобраться с наследием предыдущей эпохи, а на это требуется время. По истечении трех лет пребывания мэра на посту критиковать его уже можно, тем более что наметился ряд крайне опасных тенденций.

Первое: отсутствие стратегического подхода. Еще год назад можно было с сожалением констатировать, что нарушена естественная практика создания градостроительных документов. В Москве стратегия социально-экономического развития, закрепляющая цели развития города и являющаяся основой Генплана, писалась параллельно Генплану и правилам землепользования и застройки. Все документы скопом — вместе с предложенным на прошлом МУФе мастер-планом Москвы — планировалось подготовить в 2013 году. Однако в этом году финансирование работ по Генплану даже не было открыто. Отдельный мастер-план делать передумали, решив ограничиться концептуальной главой в Генплане. О стратегии социально-экономического развития, кажется, забыли вовсе, похоронив ее в незаконченном виде. Масштабные результаты международного конкурса «Большая Москва», похоже, тоже не востребованы властями.

Отказ от стратегического подхода не случаен. «Руководители стройкомплекса спрашивают: “А зачем мне твой Генплан? Я и без него спокойно строю!”» — говорит один из сотрудников НИиПИ Генплана. Фактический отказ от изготовления базовых для города документов открывает путь к волюнтаристскому, мало чем ограниченному ручному управлению. В таком случае нет и способов оценки эффективности принятия решений.

Для примера: одним из элементов нового Генплана Перми стала параметрическая модель. С ее помощью недавно в сжатые сроки было подсчитано, что для строительства нового района многоэтажек Бахаревка площадью миллион квадратных метров нужны бюджетные инвестиции в инфраструктуру размером 15 млрд рублей. Пермские элиты изначально были настроены против Генплана, однако теперь отношение меняется — ведь это реальный механизм, в том числе оценки проектов.

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) долгие годы не принимались при Лужкове, нет их и при Собянине. Если бы ПЗЗ были, то для каждого участка в городе были бы ясны технико-экономические параметры возможного строительства. А без ПЗЗ идет постоянный торг между инвесторами и чиновниками о том, что же можно построить. «У чиновников городской администрации нет никакого резона сделать и принять ПЗЗ. Им выгоден туман, в котором ничего не видно. Пока ПЗЗ нет, инвестор может бесконечно заходить за согласованиями и уходить, “не угадав правильный ответ”. Это вопрос нежелания отвечать за принятые решения и коррупцию», — говорит один столичных архитекторов.

Вторая тревожная тенденция — вновь начавшееся разворачивание строительства в Москве. Первые решения Собянина как мэра были связаны с ограничениями строительства и пересмотром инвестиционных контрактов с застройщиками. Однако с 2013 года маятник вновь пошел в обратную сторону. Выдаются разрешения на строительство крупных торговых центров размером 75–400 тыс. кв. м в весьма непростых с точки зрения транспорта местах — на Хорошевском шоссе, на Ходынке, на Кутузовском проспекте. В согласовании масса жилых проектов на миллионы квадратных метров жилья. С транспортными планами новые стройки не синхронизированы, так что ситуация в городе от этих строек только ухудшится.

Третье: в городе активно наращивается строительство апартаментов — квазижилья, по документам проходящего как нежилые помещения. Три года назад команда Собянина четко заявила, что жилые комплексы, не обеспеченные школами и детскими садами, строиться в городе не будут. Сейчас же речь идет о сломе всей системы градостроительного регулирования: застройщик апартаментов не имеет никаких обязательств по возведению социальной инфраструктуры. Ситуацию с апартаментами столичное правительство старалось не видеть по крайней мере два года. На МУФе глава стройкомплекса Марат Хуснуллин признал наличие проблемы и сказал, что разрешения на апартаменты без социальной инфраструктуры выдаваться не будут. Однако за последний год таких разрешений уже выдано на миллионы квадратных метров. Эти проекты будут реализованы в ближайшие два-три года, уже сейчас рынок апартаментов не уступает по размерам рынку жилых новостроек.