Государство против революции

Первая Конституция Советского Союза (1924 г.)

С момента образования Советского Союза и до принятия Основного закона СССР прошел всего год и один месяц (30 декабря 1922 года – 31 января 1924 года). В это время развивались бурные организационные и политические процессы, стали создаваться союзные и республиканские органы власти, был подготовлен текст проекта Конституции СССР. Более того, одновременно были разработаны проекты конституций союзных республик. За десять дней до проведения II Съезда Советов умер Ленин. Власть медленно, но верно сосредотачивалась в руках Сталина.

Однако вернемся к концу 1922 года. Власти необходимо было определиться с конструкцией создаваемого государства. Выбор руководства большевиков, приступивших к оформлению объединения социалистических республик, возникших на территории бывшей Российской империи, был невелик. Имелось три варианта государственного устройства такого объединения: унитарный, федеративный и конфедеративный. Поначалу большинство партийных руководителей национальных республик склонялось к варианту унитарного государства с некоторой автономией республик, которые должны были войти в состав РСФСР (так называемый план автономизации)[17].

30 декабря 1922 года в Москве открылся I Съезд Советов Союза ССР, в котором участвовали делегаты от России, Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был единодушно избран В. И. Ленин, по болезни не имевший возможности присутствовать на нем. Съезд утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, предварительно подписанные Конференцией полномочных делегаций объединяющихся республик.

Договор формально был актом международно-правовым, поскольку был заключен суверенными государствами и выражал их суверенную волю, а вот вопросы внутреннего устройства нового государства им не регулировались. Для этого нужен основной государственный закон, который чаще всего называется конституцией. Съезд поручил будущему ЦИК Союза проработать этот вопрос и внести предложения.

Договор есть договор, пусть он и приобрел силу закона в результате утверждения его съездом. Его можно заключить, а можно разорвать. Договор можно интерпретировать как в духе федерализма, так и в духе конфедерализма. К последнему стремились национально настроенные представители республик, особенно Украины и Грузии. Так что решение I Съезда Советов СССР не до конца осуществило вышеупомянутый выбор конструкции государственного устройства Советского Союза.

Решение было принято достаточно быстро. 10 января 1923 года Президиум ЦИК СССР образовал Конституционную комиссию[18], создал комиссии по подготовке к обсуждению разделов Основного закона о высших органах власти, о бюджете, о Верховном Суде и органах государственного и муниципального управления, о государственных символах. Отдельная комиссия занималась кадровым наполнением союзных органов.

Что касается бюрократии, то ее мотивы очевидны: для нее природной потребностью является наличие инструкции по эксплуатации государственного механизма – правил, по которым осуществляется ее деятельность и работа всего государственного аппарата. А это глобально и есть Основной закон, в общем виде описывающий правила поведения.

Мотивы партийной верхушки также достаточно очевидны. Диктатура не терпит какой-либо самостоятельности и самодеятельности среди подведомственного населения, так что унитарный тип государства ей ближе всего. В силу вышеописанных обстоятельств пришлось согласиться с федерацией, но путем различного рода манипуляций самостоятельность ее членов можно было свести к минимуму. Система законодательства – весьма эффективный инструмент в этом смысле. Основанием этой системы, очевидно, и должна была стать конституция.

Партийные органы активно включились в дело создания новой конституции. 24 февраля 1923 года Пленум ЦК РКП (б) по инициативе М. В. Фрунзе принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проекта конституции[19].

В соответствии с этим решением Президиум ЦИК Союза 27 апреля 1923 года постановил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей. Ее председателем был избран Михаил Иванович Калинин. Новому органу было решено передать «все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений о союзных наркоматах».

Подготовка окончательного текста Основного закона готовилась под руководством и при активном участии наркома юстиции Д. И. Курского, председателя Верховного Суда РСФСР П. И. Стучки, а также членов коллегии Наркомата юстиции А. Г. Гойхбарга, П. А. Красикова.

Ни Ленин, ни Сталин руки к подготовке текста Конституции не прикладывали. Ленин в этот момент уже тяжело болел, но и до этого он по поводу текста Основного закона не высказывался. Его больше волновал ползучий захват власти бюрократией, которому он пытался противостоять. Сталин был увлечен другими заботами – процессом установления личного контроля над партаппаратом, а устройство Советской власти его на тот момент мало интересовало. Так что спор на тему, следует ли называть Конституцию СССР 1924 года ленинской или сталинской, беспредметен. Инициатором конституционного оформления СССР была бюрократия – партийная и советская, а тексты Договора и Декларации об образовании СССР, вошедших в Основной закон, действительно были подготовлены по концепции Владимира Ильича.

В конце июня проект был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП (б), внесшей в него значительные изменения, направленные на усиление гарантий правового положения союзных республик. 6 июля 1923 года ЦИК Союза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие.

Утверждение текста Конституции II Съездом Советов СССР 31 января 1924 года было уже завершающим, можно сказать, парадным мероприятием. Конституция СССР 1924 года завершила оформление принципиально нового государства – Союза Советских Социалистических Республик.

Преамбула Конституции состояла из двух разделов. В Декларации и, соответственно, в первом разделе Основного закона провозглашался раскол мира на два лагеря – капитализма и социализма, содержался стандартный нарратив превосходства социалистического общества над капиталистическим. Новое государство объявлялось «верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику». Выражалась уверенность в том, что создание единого союзного государства позволит реально «обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов». Кроме того, утверждались такие принципы союзного объединения, как добровольность, равноправие народов, свободный выход из состава нового государства.

Доступ в Союз был открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и могущим возникнуть в будущем.

Второй раздел Конституции СССР повторял текст Договора.

Далее в тексте Конституции следовали одиннадцать глав: «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик» (глава 1); «О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве» (глава 2); органы власти СССР были размещены в 3–9-й главах: «О Съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик», «О Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик», «О Президиуме Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик», «О Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик», «О Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик», «О народных комиссариатах Союза Советских Социалистических Республик», «Об Объединенном Государственном Политическом Управлении», «О союзных республиках»; глава 11 была посвящена гербу, флагу и столице Союза Советских Социалистических Республик.

К исключительному ведению Союза ССР относились внешнеполитические международные сношения, изменение внешних границ Союза, регулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками, а также установление системы внутренней торговли, руководство транспортным и почтово-телеграфным делом, организация Вооруженных Сил Союза ССР и руководство ими. Также к ведению Союза относились вопросы установления основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, утверждения единого государственного бюджета Союза ССР, установления общесоюзных налогов и доходов.

Следует выделить еще один блок полномочий, по которым могли приниматься решения только союзными органами власти. Это установление единой денежной и кредитной системы; установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами; общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда; установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза; установление основных законов о труде; установление общих начал в области народного просвещения; установление общих мер в области охраны народного здравия; установление системы мер и весов; организация общесоюзной статистики; основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев; право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза.

Основной закон устанавливал союзную компетенцию при урегулировании споров разных уровней власти. Предусматривалась возможность отмены нарушающих Конституцию законов и других актов союзных республик и разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.

В документе воспроизводилась все та же схема партийного самодержавия под видом всевластия Советов, что и в Конституции РСФСР 1918 года. При этом о партии не говорилось ни слова – она по-прежнему находилась над законом и вне его.

Число председателей ЦИК соответствовало числу союзных республик. В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти являлся Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей.

ЦИК СССР формировал свой высший исполнительный и распорядительный орган – СНК СССР – из 10 наркоматов. Пять наркоматов были общесоюзными: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ), наркоматы продовольствия, труда, финансов и Рабоче-крестьянской инспекции.

Предусматривалось создание Верховного Суда при ЦИК СССР, на который возлагались следующие функции: дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного законодательства; рассмотрение и опротестование перед ЦИК СССР по представлению прокурора Верховного Суда СССР постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик, если они противоречат общесоюзному законодательству или затрагивают интересы других республик; дача заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции; разрешение судебных споров между союзными республиками; рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности.

Все остальные сферы управления находились в компетенции союзных республик. При этом конституции союзных республик следовало привести в соответствие с союзным Основным законом.

Этот текст представлял собой не больше и не меньше чем структуру Советской власти на уровнях СССР и союзных республик. Его можно без потери какого-либо смысла и содержания представить в виде стандартной схемы с прямоугольниками, в коих записаны различные органы, соединенные стрелочками, означающими подчинение. О правах, свободах и обязанностях граждан в Конституции не упоминалось, кроме, конечно, их принадлежности к СССР.

Конституция 1924 года провозгласила в ст. 7 единое союзное гражданство для граждан союзных республик. Вопросы гражданства Советского Союза были урегулированы не только на уровне Конституции, но и Положением о союзном гражданстве (утверждено Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 года)[20]. Гражданин союзной республики имел все права и нес все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживал. Действовала презумпция гражданства СССР: каждое лицо, находившееся на территории Союза ССР, признавалось советским гражданином, поскольку им не было доказано, что оно является иностранным гражданином.

Положение о союзном гражданстве устанавливало принцип национального режима в отношении политических прав иностранных граждан при условии, что они проживали в СССР «для трудовых занятий» и принадлежали к «рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству».

Предусматривались достаточно подробные нормы о признании лиц утратившими гражданство Союза ССР. В числе оснований для утраты гражданства были определены:

а) лишение гражданства согласно законодательным актам союзных республик, изданным до 6 июля 1923 года, или на основании законодательства Союза ССР;

б) выезд за пределы территории Союза ССР, как с разрешения органов Союза ССР или союзных республик, так и без такого разрешения, безвозвратно, в том числе по требованию соответствующих органов власти;

в) выход из гражданства Союза ССР в установленном законом порядке;

г) лишение гражданства по приговору суда;

д) оптация (выбор) иностранного гражданства на основании договоров с иностранными государствами.

Выход из союзного гражданства допускался с разрешения центральных исполнительных комитетов союзных республик или ЦИК СССР.

Ярким примером марксистско-ленинского лицемерия является глава 2 Конституции «О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве».

По вопросу «что такое суверенитет» сломано множество копий. Можно бесконечно долго жонглировать словами типа «суверенитет», «частичный суверенитет», «неполный суверенитет», «независимость», «самостоятельность» и т. д. и т. п.

Советский Союз в момент своего образования находился практически в полной международной изоляции и не был связан какими-либо международными договорами, в отличие от Российской империи например. Кроме того, была установлена тотальная диктатура коммунистической партии внутри страны. Так что суверенитет СССР, можно сказать, был абсолютным.

Республики своего суверенитета лишились в момент подписания Договора, что было закреплено Конституцией в главе 1.Вся внешняя и внутренняя политика определялась исключительно союзными органами, и только они могли решать вопрос о друзьях и врагах СССР.

В то же время статья 3 главы 2 гласит: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик». То есть суверенные республики как бы передают часть своего суверенитета Союзу, а основной объем суверенитета сохраняется за республиками. На самом деле очевидно, что это не так, поскольку основной признак суверенитета у республик начисто отсутствует, они самостоятельно не решают внешние и внутренние дела.

Более того, Основные законы, уже имевшиеся в объединившихся республиках, теперь должны были быть изменены, исходя из факта образования СССР, и приведены в соответствие с Конституцией Союза.

Первой в апреле 1925 года приняла свою новую Конституцию Закавказская Федерация. Второй – в мае того же года – РСФСР. В 1927 году была принята новая Конституция Белоруссии. Окончательный текст новой Конституции Украинской ССР был единогласно утвержден XI Всеукраинским Съездом Советов только 15 мая 1929 года.

12 июня 1924 года было принято постановление ЦК РКП (б) «О национальном размежевании республик Средней Азии». 17 февраля 1925 года I Съезд Советов Узбекской ССР принял Декларацию об образовании Узбекской Союзной Советской Социалистической Республики. 20 февраля 1925 года I Съезд Советов Туркмении принял Декларацию об образовании Туркменской Советской Социалистической Республики. 13 мая 1925 года вступление Туркмении и Узбекистана в состав Союза было оформлено постановлением III Всесоюзного Съезда Советов[22].

I Съезд Советов Таджикской АССР открылся в декабре 1926 года. Он принял Декларацию об образовании республики и вхождении ее в Узбекскую ССР, а чуть позже – в Союз Советских Социалистических Республик. В 1929 году III Чрезвычайным Съездом Советов Таджикистана было принято решение о преобразовании АССР в союзную республику, а в 1931 году VI Съезд Советов Союза ССР подтвердил вхождение Таджикской ССР в состав Союза.

Все вновь созданные союзные республики приняли свои Конституции: Узбекская и Туркменская – в 1927 году, Таджикская – в 1931 году.

В 1936 году прекратила свое существование ЗСФСР. Вместо нее в состав СССР вошли Грузинская, Азербайджанская и Армянская ССР.

Таким образом, не изменяя своих границ, СССР наращивал число своих членов. Межреспубликанские границы проводились исходя не столько из национальных характеристик населения (это считалось пережитком феодализма), сколько из дееспособности партийных организаций на данной территории.

Согласно статье 6 Конституции СССР, территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия. На деле же корректировки границ проводились центром волюнтаристским способом, а согласие республик оформлялось задним числом.

Такая политика, проводившаяся в течение долгого времени, оставляла мины замедленного действия, которые взорвались межнациональными конфликтами, когда СССР все-таки распался.

Конституция РСФСР 1925 г.

Создание Союза ССР и принятие союзного Основного закона в 1924 году послужило главным поводом принятия новой Конституции РСФСР. Статьей 5 Конституции СССР была предусмотрена необходимость внесения соответствующих изменений в Основные законы союзных республик, которая «вылилась» в принятие новых республиканских конституций, в числе первых была принята Конституция РСФСР. Так же как и другие республиканские конституции, российский Основной закон был вторичен, находился в лоне союзной Конституции и мог развивать ее положения, не вступая в противоречия.

XI Всероссийский Съезд Советов 29 января 1924 года поручил ВЦИК на очередной сессии в соответствии с Основным законом СССР «разработать изменения» Конституции РСФСР, «рассмотреть и утвердить эти изменения с немедленным введением их в действие». То есть первоначально речь шла не о разработке новой, а о модернизации существующей Конституции РСФСР 1918 года. Для выполнения подготовительной работы Президиум ВЦИК 3 апреля 1924 года образовал специальную комиссию под председательством Д. И. Курского.

Однако Конституция 1918 года, по выражению П. И. Стучки, была конституцией Гражданской войны. Война закончилась, и в обществе сформировался запрос на объединение. В то же время заложенный в Конституцию 1918 года классовый подход до предела обострял раскол в обществе. В условиях НЭПа модернизация действующего Основного закона обуславливалась не только фактом образования СССР, но и необходимостью отхода от слишком уж одиозных конфронтационных норм.

К тому же за восемь лет советского строительства изменились некоторые цели и задачи государства. В 1918–1925 годах всероссийскими съездами Советов, ВЦИК РСФСР были приняты нормативные акты, затрагивающие вопросы ведения Конституции, которые, однако, не нашли в ней отражения и требовали учета в новом Основном законе. Расширился и предмет конституционного регулирования. В то же время некоторые положения Конституции РСФСР 1918 года в определенной степени устарели, в их числе – положения о социализации земли, рабочем контроле как первой мере к переходу фабрик и заводов в руки трудящихся. Также в Конституции РСФСР 1918 года были декларированы такие меры, как вывод войск из Персии, объявление самоопределения Армении и т. д. Все это вполне отвечало тогдашним событиям, но в дальнейшем стало свидетельствовать лишь об исторически важных фактах[23].

Поэтому комиссия признала необходимым кроме согласования Конституции РСФСР с Основным законом СССР внести в нее изменения и дополнения в связи с постановлениями предыдущих всероссийских съездов Советов[24] и сессий ВЦИК, положениями о местных органах власти и законодательством об автономных республиках и областях.

Как мы уже отмечали, к тому времени была пройдена важнейшая историческая развилка:

Поэтому, в отличие от Основного закона 1918 года, в текст 1925 года не включили Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, однако в преамбуле есть указание на то, что Конституция исходит из основных положений Декларации и воспроизводит многие из них.

Оставаясь открыто классовой, Конституция 1925 года существенно смягчила формулировки норм о насилии, подавлении, уничтожении «паразитических» слоев общества, исключила положения о мировой революции и интересах всего человечества. Она стала юридически более строгой, без общих политических положений, присущих Конституции 1918 года[25].

Проект первой Конституции РСФСР в составе СССР дважды обсуждался верховными органами РСФСР – ВЦИК и Съездом Советов. Основной закон РСФСР был утвержден постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 года «Об утверждении Конституции (Основного Закона) РСФСР».

Наиболее спорными вопросами разного уровня и значения для конституционного права того времени, которые дискутировались вплоть до XII Всероссийского Съезда Советов, были вопросы относительно периодичности созыва Всероссийского Съезда, антирелигиозной пропаганды, представительства автономных республик во ВЦИК и наделения избирательными правами крестьян, которые раньше служили в полиции как «втянутые в это дело общей политикой царского правительства». Большинство из поставленных проблем было решено в ходе принятия Конституции 1925 года. Как отмечалось в литературе тех лет, новая Конституция зафиксировала «основные политические и экономические черты переживаемого периода мирного строительства»[26].

Как и Конституция 1918 года, Основной закон РСФСР 1925 года состоял из шести разделов, в том числе: раздел 1 «Общие положения; раздел 3 «Об устройстве Советской власти»; разделы 2, 4–6 не имели названий, а были лишь пронумерованы.

В отличие от Конституции РСФСР 1918 года, которая провозглашала в качестве цели победу социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти, Конституция РСФСР 1925 года рассматривалась как конституция государственного строя, переходящего к коммунистическому обществу.

В этом положении содержался, по крайней мере, терминологический парадокс. Дело в том, что совокупность национальных республик, входящих в РСФСР, никак не покрывала всю страну. Большую ее часть составляли чисто русские области и края, которые не признавались членами федерации и не имели равных прав с национально-государственными единицами, признававшимися автономными. Это обстоятельство было одной из причин возникновения в 1960-х годах так называемой Русской партии и русского националистического движения, озабоченных ущемлением прав русского народа[27].

В общепринятом смысле федерация – это союз, сумма территорий членов которого совпадает полностью с общей территорией государства, и при этом члены равноправны. Так что, строго говоря, РСФСР федерацией никогда не была, а была государством с автономными образованиями[28], но при этом называлась федерацией. Реальной федерацией был СССР, но этого слова в союзной Конституции вообще не было.

Безусловно, комплекс новых норм отражал новую правовую реальность – подчиненность российского закона союзному. В следующей за союзной – российской Конституции – распределялась компетенция между СССР и республиками. При этом формулировки о свободе выхода РСФСР из состава СССР Конституция 1925 года не включала, а ограничивалась указанием на волю народа при передаче СССР полномочий.

Различия между Конституцией РСФСР 1918 года и Конституцией РСФСР 1925 года достаточно существенны. Так, Д. И. Курский обращал внимание на расширение в новой Конституции «базы пролетарской демократии»: «в ст. ст. 5, 6 и 7 говорится о предоставлении рабочему классу и крестьянству, а не только беднейшему крестьянству, технических и материальных средств печати, права собраний и помещений для них». Конституция 1925 года «резче подчеркивает недопустимость угнетения национальных меньшинств… и… оформляет право отдельных национальностей на выделение, по решению их съездов Советов с утверждения верховных органов РСФСР, в автономные советские социалистические республики и области»[29].

Новеллами Конституции РСФСР 1925 года стали нормы о правовом статусе автономных республик, местной власти остальных территорий (краев и областей), о взаимоотношениях между союзными органами власти и органами власти РСФСР.

Носителем верховной власти в РСФСР провозглашался Всероссийский Съезд Советов, в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов.

Были расширены права граждан. Так, в части реализации задачи полного, всестороннего и бесплатного образования Конституция 1925 года, в отличие от Конституции 1918 года, не ограничивалась рабочими и беднейшими крестьянами. Из текста был исключен лозунг: «Не трудящийся да не ест!».

Вместе с тем Конституция 1925 года сохраняла ограничения в избирательном праве, исходя из профессиональных занятий, в том числе в прошлом, а именно для лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли; лиц, живущих на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; частных торговцев, торговых и коммерческих посредников; монахов и духовных служителей религиозных культов всех исповеданий и толков, для которых это занятие являлось профессией, и др.

Основной закон 1925 года подробно определял систему и компетенцию государственных органов, конечно же, с учетом компетенции Советского Союза, включая вопросы ведения Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Статьей 19 было установлено положение о соотношении законодательной компетенции РСФСР и СССР. В пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на территории РСФСР имели обязательную силу постановления верховных органов СССР. За этим исключением никакие органы, кроме Всероссийского Съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имели права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР.

В Конституцию были включены положения о регулировании правового положения местной власти (глава 5).

Учитывая подробное определение компетенции государственных органов РСФСР и их обновление, в Конституцию 1925 года за десять лет ее действия периодически вносились соответствующие изменения. Тем не менее Конституция РСФСР 1925 года не только «сделала важный шаг» в расширении сферы правового регулирования и создании предпосылок для определения конституционного права как самостоятельной отрасли законодательства, но и показала новый уровень подготовки текста. Российский Основной закон послужил образцом для разработки конституций других союзных республик.

Отметим также, что Конституция РСФСР 1925 года по сравнению с Конституцией 1918 года была в гораздо большей степени содержательным, нежели пропагандистским документом, и к тому же куда более совершенным с юридико-технической точки зрения.