Из огня да в полымя: российская политика после СССР

Представим себе наблюдателя за политическими процессами в России, который, подобно герою научно-фантастических романов, погрузился в летаргический сон в конце августа 1998 года и очнулся от него ровно десять лет спустя. Скорее всего, этот наблюдатель, по крайней мере на первый взгляд, мог бы не узнать страну, выступавшую предметом его интереса, и удивиться произошедшим переменам. На смену глубокому экономическому кризису пришли уверенный рост всех показателей и весьма успешное социально-экономическое развитие (впрочем, вскоре они сменились глубоким, хотя и краткосрочным спадом 2008–2009 годов). На смену междоусобице различных сегментов элит и слабости государства как в Центре, так и в регионах пришли иерархия системы управления страной, известная как «вертикаль власти», и доминирующее положение «партии власти» «Единая Россия» в федеральном и региональных парламентах. Прежнее глубокое недоверие общества к лидерам страны и к проводимому ими курсу сменилось высоким уровнем массовой поддержки статус-кво [107] . Наконец, за десятилетие в России дважды произошла смена главы государства в ходе президентских выборов – избранного в 2000 году на этот пост Владимира Путина после двух законных президентских сроков в марте 2008 года сменил 42-летний первый вице-премьер российского правительства Дмитрий Медведев.

Впервые увидевший эту картину наблюдатель, скорее всего, согласился бы с мнением тех своих коллег, кто утверждали, что Россия может служить примером «нормальной» демократической страны, преодолевающей со временем многочисленные болезненные патологии своего развития [108] . Возможно, ему даже пришлись бы по вкусу утверждения о том, что Россия «подымается с колен», а ее политический режим не только успешно развивается, но и вправе выступать образцом для ряда других стран. Однако после более пристального и внимательного анализа от взгляда наблюдателя не могли бы укрыться многочисленные фундаментальные дефекты российского политического режима и «правил игры», лежащих в его основании. Наблюдателю пришлось бы в полной мере оценить и несвободные и несправедливые выборы, сопровождающиеся многочисленными фальсификациями итогов голосования, и ставшие рутинной нормой злоупотребления в использовании государством своих рычагов контроля над экономическими ресурсами, и политически зависимые и послушно штампующие спущенные «сверху» решения суды и, наконец, повсеместную коррупцию, представляющую собой не просто побочный продукт, но основное содержание государственного управления в России.

Многие из этих явлений были вполне знакомы наблюдателю еще во времена «лихих 1990-х», но степень и масштабы их распространенности в 2000-е годы весьма существенно возросли. Первоначальный оптимизм нашего наблюдателя, вероятнее всего, сменился бы, как минимум, скепсисом и заставил бы его сделать вывод о том, что за внешним «фасадом», казалось бы, успешного преодоления трудностей переходного периода 1990-х годов в России скрывались глубокие изъяны ее политического устройства. Более того, за десятилетие они не только не были исправлены, но, напротив, во многих отношениях даже усугубились.

В чем причины такого сочетания преемственности и изменчивости в российской политике 2000-х годов, и как они отразились на траектории политической эволюции нашей страны? Был ли этот период ее политической истории, который одни специалисты расценивали как «стабильность», а другие – как «застой», альтернативой турбулентному периоду «лихих» 1990-х либо, скорее, его логическим продолжением? Почему и как Путин и его соратники смогли монополизировать политическую власть в стране? Каковы были в этот период стимулы и стратегии российских лидеров для достижения их политических целей, какие факторы способствовали их успеху? И почему Путин, проведший огромную работу по строительству авторитаризма в России, передал пост главы государства своему преемнику Дмитрию Медведеву? Поискам ответов на эти и другие вопросы посвящена данная глава.

«Навязанный консенсус»: истоки и механизмы

Приход Владимира Путина к власти в 1999–2000 годах в известной степени стал итогом серии случайностей. Оказавшийся в нужное время в нужном месте и проявивший личную лояльность к своему патрону Ельцину, он казался именно тем человеком, который мог гарантировать безопасность прежнему президенту и членам его семьи, – не только с точки зрения угрозы преследований со стороны новых властей, но и в плане поддержания основ сложившегося в 1990-е годы политического режима и экономического строя. Эти задачи Путину удалось решить вполне успешно. Однако в историю России он вошел не столько как преемник Ельцина, сколько как лидер, в период правления которого страна пережила высокие темпы экономического роста, с одной стороны, и монополизацию политической власти – с другой. В этом плане президентство Путина представляло собой глубокий контраст по отношению к периоду правления Ельцина, характеризовавшемуся не только глубоким и длительным трансформационным спадом, но и политической междоусобицей, и острыми конфликтами элит.

С точки зрения формальных «правил игры» институциональное наследство, которое Ельцин оставил своему преемнику, казалось бы, позволяло эффективно монополизировать власть, опираясь на конституцию, предоставлявшую главе государства широкие и слабо ограниченные полномочия и как будто бы превращавшую его в доминирующего актора чуть ли не по умолчанию. Но на деле такому развитию событий препятствовали как минимум три обстоятельства. Во-первых, из-за слабости российского государства лидеры страны могли применять для поддержания своего господства как «кнут», так и «пряник», лишь в ограниченном масштабе. Во-вторых, фрагментация элит не позволяла эффективно и устойчиво поддерживать «выигрышную коалицию», крепко сплоченную вокруг главы государства. В-третьих, уровень массовой поддержки и лидеров, и режима в целом в 1990-е годы оставался весьма низким – на фоне спада в экономике он воспринимался как крайне неэффективный.

Таким образом, чтобы стать доминирующим актором не на словах, а на деле и соответствовать тому «идеальному типу» главы государства, который обрисовал Ельцин («кто-то должен быть главным в стране: вот и все») [109] , Путину необходимо было одновременно решить три взаимосвязанные задачи: (1) восстановить и резко укрепить силовой и распределительный потенциалы российского государства; (2) принудить различные сегменты российских элит к подчинению главе государства, минимизировав риски нелояльности с их стороны; (3) добиться устойчиво высокого уровня массовой поддержки режима. Если решение задач (1) и (3) требовало от Путина и его соратников успешных шагов по реорганизации государственного управления и по экономическому развитию страны, то решение задачи (2) носило прежде всего политический характер. Путину предстояло не просто показать российскому правящему классу «кто в доме хозяин» – ведь и Ельцин также время от времени увольнял высокопоставленных чиновников и даже порой применял силовые методы подавления конкурентов (как это произошло в октябре 1993 года и чуть было не случилось в марте 1996 года). Путину же необходимо было создать и поддерживать то сочетание негативных и позитивных стимулов для российских элит, которое обеспечивало их лояльность главе государства и режиму в целом безотносительно к особенностям «текущего момента». Иначе говоря, доминирующий актор должен был предложить своим подчиненным такое сочетание «кнута» и «пряника», которое не оставляло бы им иного выбора стратегии поведения, кроме безусловного подчинения – по доброй воле или вынужденно. Такой механизм координации среди элит далее обозначается как навязанный консенсус [110] – пожалуй, наиболее точная и краткая его характеристика содержится в высказывании из фильма «Крестный отец»: «предложение, от которого невозможно отказаться». Важно учесть ключевую особенность, отличавшую российский «навязанный консенсус» 2000-х годов от того подхода, который использовали для достижения своих целей персонажи «Крестного отца». Если клан Корлеоне и его противники опирались главным образом на насилие и/или угрозы его применения, то российский политический режим в целом не был репрессивным. Напротив, главным средством, поддерживавшим «навязанный консенсус», был отнюдь не «кнут», а «пряник». Лояльность по отношению к режиму и лично к Путину открывала различным сегментам российских элит доступ к тем или иным «кормушкам» – источникам ренты – в обмен на поддержку ими статус-кво. Такой механизм, основанный на коррупции, с одной стороны, открывал участникам «навязанного консенсуса» весьма широкие возможности для личного обогащения, а с другой – позволял в любой момент избавиться от нелояльных подчиненных акторов, обвинив их в тех или иных злоупотреблениях. Хотя поддержание «навязанного консенсуса» с помощью этих средств, на первый взгляд, было крайне неэффективным и дорогостоящим, но его выгоды для поддержания режима намного превышали издержки. С одной стороны, Путин смог быстро сформировать «навязанный консенсус» и сделать его весьма устойчивым во многом благодаря своим успехам на фронтах экономического роста и государственного строительства. С другой стороны, опираясь на этот механизм, он смог переформатировать «правила игры» в российской политике, предприняв серию шагов по институциональному закреплению авторитаризма на нескольких важнейших аренах (разделение властей, партийная и избирательная системы, взаимоотношения Центра и регионов). В конечном итоге, эта стратегия российских лидеров во многом способствовала успешному достижению их политических целей.

Тем не менее, при всем различии средств для достижения своих целей: максимизации собственной власти, богатства и обусловленного ими престижного потребления в самых разных формах – подход Путина к строительству своей «выигрышной коалиции» имел много общего с методами Вито Корлеоне со товарищи. В основе этого подхода лежала опора на персональные связи патрона с его многочисленными разнородными клиентами, которые так или иначе были лично обязаны своему «крестному отцу», обеспечивавшему их благополучие, и безусловно ему лояльны. В отличие от Ельцина, который вынужден был на обломках рухнувшего прежнего режима в 1990-е спешно лепить свою «выигрышную коалицию» из того материала, что оказывался у него под рукой, Путин в условиях «постреволюционной» консервативной стабилизации в 2000-е [111] обладал запасом времени и ресурсов для последовательного и целенаправленного выстраивания «навязанного консенсуса». На протяжении этих лет он умело подбирал и расставлял на ключевые позиции верных соратников, находил и порой создавал безопасные ниши для случайных и нестойких «попутчиков» и изолировал нелояльных потенциальных конкурентов, способных бросить ему вызов. Такая перегруппировка сил позволила Путину сформировать совершенно иную структуру персональных связей в рамках «выигрышной коалиции».

Филипп Чапковский, сравнивавший изменения социальных связей российских элит в 2000-е годы, блестяще продемонстрировал достижения Путина на этом пути. В 2000 году, когда Путин только пришел к власти, персональные взаимосвязи членов правительства страны строились вокруг нескольких конкурировавших между собой «узловых» персонажей (включая видных деятелей эпохи Ельцина, таких, как Анатолий Чубайс). На этом фоне сам Путин выглядел не более чем первым среди равных (в журналистском сленге такая схема внутриэлитных взаимодействий получила название башни Кремля). Однако к 2008 году, когда Путин уступил на время президентский пост Медведеву, он оказался уже, по сути, единственным центром притяжения всех персональных взаимосвязей членов правительства – среди элиты попросту не оказалось тех, кто обладал независимым от доминирующего актора потенциалом влияния (такую схему взаимосвязей, скорее, можно уподобить своего рода солнечной системе) [112] . Конечно, группировки и клики в составе элит никуда не делись, но доминирующий актор смог если не полностью определять поведение тех или иных акторов и ключевые решения в политике, то, по меньшей мере, не допускать нежелательных ему действий.

Изначально у Путина на руках оказались два главных козыря, с помощью которых он смог переиграть всех своих реальных и потенциальных соперников. Во-первых, Путин обрел легитимность на поле электоральной политики. Его победа на президентских выборах, основанная на широкой массовой поддержке, представляла собой разительный контраст с переизбранием на второй срок Ельцина в 1996 году, состоявшемся лишь в результате негативного консенсуса элит. Если поддержка избирателями Ельцина в 1996 году была выбором против Зюганова, то в 2000 году она являлась голосованием за Путина, хотя выбор в его пользу был сделан и не ими [113] . Во-вторых, успеху Путина способствовала смена тенденций экономического развития страны после пережитого ею спада 1990-х годов и, особенно, кризиса 1998 года. Благоприятная конъюнктура мировых рынков (иначе говоря, высокие цены на нефть) позволила правительству России в относительно недолгие сроки решить проблемы финансовой стабилизации, укрепления национальной валюты, ликвидации задолженности по зарплатам и пенсиям, выплаты части внешнего долга и др. Последствия кризиса были преодолены, и это открыло дорогу для новых шагов на пути экономических реформ. Ключевые посты в экономическом блоке правительства заняли либеральные экономисты, и вскоре правительство страны одобрило разработанную под их руководством программу экономической политики, выдержанную в духе либерального курса начала 1990-х годов, хотя условия для ее реализации были куда комфортнее, чем десятилетием ранее. Плоды успешного курса экономических реформ начала 2000-х (прежде всего, снижения налогов), безусловно, усилили позиции Путина [114] , обеспечивая ему немалую «свободу рук» в политике, в том числе и благодаря высокой популярности в глазах россиян. В течение всего периода 2000–2008 годов никакие факторы и обстоятельства не смогли ослабить популярность Путина среди различных групп населения – по данным различных опросов уровень его массовой поддержки на протяжении этих лет никогда не опускался ниже 60–65 % [115] . Таким образом, претензии Путина на роль доминирующего актора в российской политике легли не просто на подготовленную, но и тщательно удобренную почву на уровне не только взаимодействий элит, но и взаимоотношений элит и масс.

Однако умелое выстраивание состава и композиции «выигрышной коалиции» служило хотя и необходимым, но недостаточным условием для успеха. В самом деле, Путину было необходимо не просто расставить лично лояльных ему деятелей на ключевые посты (хотя и эту задачу решить было нелегко), но и поменять формальные и неформальные «правила игры», которые достались ему в наследство и от советского периода, и от 1990-х годов. А это, в свою очередь, требовало от Путина и его соратников не просто весьма разнообразных и довольно длительных во времени усилий на разных фронтах, но и выбора ими оптимальной последовательности действий по успешному выстраиванию и поддержанию «навязанного консенсуса».

Первыми шагами на этом пути стали меры по принуждению к лояльности тех акторов, которые служили для Путина источниками определенных вызовов, – прежде всего: парламента, политических партий, региональных элит, «олигархов» и СМИ. Так, Путин начал свое президентство с решительных намерений восстановить и укрепить административный потенциал российского государства, как в силовом, так и в распределительном отношении. Его программные заявления содержали ключевое слово государство, употреблявшееся едва ли не в том же ключе, что слово «рынок» в выступлениях либеральных экономистов начала 1990-х годов или, если угодно, что и слово «Бог» в религиозных текстах [116] . На практике достижению этой цели способствовали военные действия в Чечне и попытки использования сил служб безопасности в качестве инструмента внутренней и внешней политики. Хотя критически настроенные наблюдатели напрямую связывали такой способ «возрождения государственности» с прошлым Путина как сотрудника КГБ [117] , причины и следствия этих изменений были значительно глубже. Они означали не только усиление роли сегментов элит, связанных с вооруженными силами и службами безопасности (которые в российской политике после 1991 года были вытеснены на периферию принятия решений), но и использование вооруженных сил и, главным образом, правоохранительных органов как влиятельного политического инструмента в руках нового доминирующего актора.

Эта стратегия «возрождения государственности» в экономическом смысле была дорогостоящей. Но в итоге опора на силовые структуры как на основной ресурс государственного строительства оказалась для Кремля выигрышной. С одной стороны, Путин эффективно использовал его для восстановления и поддержания баланса сил между различными сегментами элит, с другой – лозунг «наведения порядка», преподнесенный российскому обществу как «диктатура закона», изначально был с энтузиазмом воспринят на уровне массовой поддержки нового главы российского государства. Однако вновь, как и ранее в 1990-е годы, в 2000-е годы в России оказался справедлив горький тезис Адама Пшеворского о том, что «поскольку любой порядок лучше любого хаоса, любой порядок и устанавливается» [118] .

Следующими шагами Путина и его команды стало первичное переформатирование той «выигрышной коалиции», которая досталась им в наследство от предшественника. С момента прихода Путина к власти он стремился инкорпорировать в неконкурентную систему обмена ресурсами тех акторов, кто мог претендовать на политическую автономию. Те же, кто пытался претендовать на политическое влияние за пределами рамок «навязанного консенсуса», стали объектами атак со стороны государственного аппарата и/или вскоре перестали оказывать значимое воздействие на ход событий.

Первым знаковым событием в этой связи стало начало работы нового созыва Государственной Думы. Гели в 1993–1999 годах нижняя палата служила базой оппозиций различных оттенков (от КПРФ до «Яблока»), то после триумфа «Единства» сторонники Путина могли претендовать если не на большинство мандатов, то, по крайней мере, на роль «группы вето» [119] . Уже на первом заседании «Единство» и его союзники при поддержке президентской администрации достигли неформального соглашения с КПРФ о разделе между собой наиболее значимых постов в руководстве Думы и ее комитетов не пропорционально численности депутатов во фракциях (как это было ранее), а по принципу большинства [120] . Коммунисты сохранили за собой пост председателя палаты, а «Единство» и его сателлиты провели своих представителей в председатели ключевых комитетов Думы. В результате этого другие фракции (прежде всего, «Отечество») получили лишь ряд второстепенных постов и в итоге вынуждены были согласиться с подчиненным статусом. «Отечество» заявило о своем союзе с «Единством» на правах младшего партнера и вскоре было подвергнуто принудительной кооптации в состав созданной по инициативе Кремля новой партии – «Единая Россия» – по принципу «недружественного поглощения». «Единая Россия» и ее сателлиты создали в Думе коалицию в поддержку Путина, обладавшую 235 голосами депутатов. В свою очередь, обеспечив себе устойчивое лояльное парламентское большинство, Кремль организовал передел власти в Думе – весной 2002 года коммунисты и их союзники были поставлены перед выбором: либо лишиться постов руководителей палаты и ее комитетов, либо покинуть партию, после чего КПРФ окончательно и бесповоротно утратила влияние на деятельность парламента [121] . Таким образом, Кремль смог обеспечить безусловный контроль над принятием в парламенте основных законов, и правительство страны впервые за десять лет политики экономических реформ получило поддержку в парламенте, требуемую для принятия ряда необходимых и длительное время откладывавшихся им мер в области налогового, трудового, пенсионного, судебного законодательства. Политическое значение парламента оказалось, по сути, сведено к юридическому оформлению решений, уже принятых исполнительной властью [122] .

Успех в обеспечении контроля над Думой помог Кремлю и в реализации плана по рецентрализации власти и ослаблению влияния региональных политических элит. В мае 2000 года Путин объявил о создании на территории России семи федеральных округов, каждый из которых включал в себя ряд регионов страны, и о назначении в них своих полномочных представителей с широким и слабо очерченным набором полномочий. Президентские «наместники» должны были обеспечить контроль за соблюдением в регионах федеральных законов и за использованием федерального имущества, а также координировать действия территориальных служб федеральных органов исполнительной власти, прежде всего – силовых структур. Таким образом, власть региональных лидеров, многие из которых бесконтрольно распоряжались ресурсами своих «вотчин», оказалась частично ограничена [123] . Однако правовые основания для их господства создавали не только широкие и слабо определенные полномочия глав исполнительной власти регионов, но и порядок формирования верхней палаты парламента – Совета Федерации, который с 1996 года состоял из руководителей законодательных собраний и органов исполнительной власти регионов. Этот механизм повсеместно критиковался как неэффективный с точки зрения и законотворчества, и представительства интересов регионов в Центре. Путин предложил новый законопроект, направленный на то, чтобы лишить глав органов власти регионов мест в верхней палате парламента (и, таким образом, лишить их влияния на принятие решений в Центре, а заодно и депутатской неприкосновенности). Летом 2000 года лояльная Дума приняла закон, согласно которому к началу 2002 года их места в Совете Федерации были заняты профессиональными законодателями. Новые члены верхней палаты, однако, назначались на свои посты региональными органами власти. В новый состав верхней палаты вошли в основном профессиональные лоббисты, вполне лояльные Кремлю, но обладавшие весьма сомнительной легитимностью. Вскоре после этой реформы Совет Федерации утратил самостоятельное политическое значение и лишь послушно «штамповал» решения, принятые Кремлем и одобренные Думой [124] .

Курс рецентрализации управления страной, получивший в широком обиходе название укрепление вертикали власти, преследовал цели усиления позиций главы государства за счет ослабления региональных элит по принципу «игры с нулевой суммой». Другой закон, одобренный Думой, дал президенту право распускать региональные законодательные органы и смещать с постов избранных населением глав исполнительной власти регионов в случае нарушения ими федеральных законов (в отдельных случаях – даже без решения суда). Несмотря на сопротивление Совета Федерации, эти законы были быстро приняты с незначительными поправками, и большинство региональных лидеров вынужденно согласились со своим подчиненным статусом. Для тех же, кто не готов был играть по этим правилам, уроком послужил конфликт в ходе выборов главы администрации Курской области, когда действующий губернатор Александр Руцкой за день до голосования был исключен из предвыборной борьбы по решению суда из-за нарушений им закона о выборах в ходе кампании (хотя по этим мотивам можно было лишить права быть избранным любого претендента, включая и Путина). Неудивительно, что вскоре никто из региональных лидеров уже не смел не то чтобы открыто возражать Путину, но и претендовать на политическую автономию от Кремля.

Одновременно, Кремль усилил давление на неподконтрольные ему средства массовой информации – и, прежде всего, на телевидение, имевшее наиболее широкую аудиторию и во многом способное повлиять на общественное мнение. Летом 2000 года, пользуясь контролем государства над 51 % акций первого канала телевидения, охватывавшего всю страну (компания ОРТ), Кремль добился смены политики канала, отстранив от рычагов управления «олигарха» Бориса Березовского, который ранее фактически управлял им как своей собственностью. Единственным общероссийским негосударственным телеканалом осталось НТВ, принадлежавшее другому «олигарху», Владимиру Гусинскому. НТВ поддержало «Отечество» на парламентских и Явлинского на президентских выборах и открыто критиковало политику Путина в Чечне. В мае 2000 года Генеральная прокуратура возбудила уголовное дело против Гусинского и возглавляемых им компаний, и вскоре Гусинский был арестован, хотя позднее выпущен на свободу и выехал за границу. После этого на НТВ стал претендовать его крупнейший кредитор – контролируемый государством концерн «Газпром», который в конце концов добился смены руководства компании и его редакционной политики. Часть журналистов НТВ, не согласных с этим решением, перешла на канал ТВ-6, контролируемый тем же Березовским. Но к концу 2001 года и ТВ-6 был закрыт по решению суда. Другие средства массовой информации, ранее занимавшие независимую позицию, после этого уже не решались проявлять нелояльность к Путину и его политике [125] .

Развитие взаимоотношений между правительством и представителями крупного бизнеса («олигархами») проходило по той же схеме «кнута» и «пряника» – то есть поощрения лояльных и наказания тех, кто претендовал на автономию. Уже летом 2000 года Путин на встрече с «олигархами», проходившей в его загородной резиденции, сделал ключевым лидерам российского бизнеса «предложение, от которого невозможно отказаться» – оно позднее получило неофициальное название шашлычного соглашения [126] . Суть его состояла в том, что государство не будет пересматривать права собственности и сохранит «равноудаленный» подход по отношению к «олигархам», в то время как Большой Бизнес должен сохранять лояльность по отношению к властям и не вмешиваться в процесс принятия важнейших политических решений. Лишь немногие «олигархи» не согласились с условиями этого неформального соглашения и подверглись наказанию – тот же Борис Березовский лишился части своих активов, вынужден был продать оставшиеся по заниженной цене и вслед за этим покинуть Россию. У остальных представителей российского бизнеса в такой ситуации уже попросту не оставалось выбора. С одной стороны, президентская администрация восстановила контроль над крупнейшими корпорациями. Наиболее ярким тому примером стала смена менеджмента крупнейшего газового монополиста – «Газпрома». С другой стороны, Генеральная прокуратура и налоговые органы предприняли ряд проверок и расследований в отношении некоторых компаний, обвиняя их в неуплате налогов и других нарушениях законов. Эти атаки четко обозначали намерение Кремля ограничить влияние групп экономических интересов на принятие значимых решений и минимизировать их политическую автономию путем включения в новую систему подконтрольности по отношению к государству. Сходные тенденции возобладали и в отношениях государства с некоммерческими общественными организациями «третьего сектора», получившими доступ к государственной поддержке в обмен на политическую лояльность. Неудивительно, что вскоре не только все лидеры бизнеса, но и почти все сколько-нибудь влиятельные общественные деятели страны оказались полностью лояльны Кремлю, по доброй воле или вынужденно согласившись на подчиненный статус.

Таким образом, уже в течение первых лет своего правления Путин добился важнейших успехов на пути монополизации власти. Выстраиваемый им «навязанный консенсус» российских элит был основан на следующих принципах. Во-первых, это согласие элит на отказ от открытой политической конкуренции (то есть, фактически, табу на демократию как таковую). Во-вторых, это признание элитами господства доминирующего актора над всеми остальными (подчиненными) субъектами на условиях взаимного обмена ресурсами между ними. В-третьих, согласие элит с преобладанием неформальных и специфических «правил игры» (которые могли меняться в угоду доминирующему актору) над общими и едиными для всех акторов формальными нормами и «правилами игры» в регулировании политических отношений.

Последний принцип, казалось бы, противоречил идее «диктатуры закона», которую выдвинул Путин в центр своей политической программы. Но на деле путинская «диктатура закона» существенно отличалась от принципа верховенства права (rule of law). На практике она означала сугубо инструментальное использование правовых механизмов как орудия селективного применения санкций в рамках системы обмена ресурсами между элитами. В случаях конфликта вокруг НТВ или «казуса Руцкого» правовые нормы или обвинения в их нарушении использовались лишь для обслуживания текущих интересов доминирующего актора. Такого рода набор норм и правил, равно как и система их селективного применения государственным аппаратом, ставшие частью «навязанного консенсуса», способствовал не установлению единых «правил игры» как основы верховенства права, а служил своеобразным фасадом, или «дымовой завесой», для деформализации «правил игры» [127] и обеспечения господства произвола (arbitrary rule) [128] . Эти инструменты были еще более успешно использованы Кремлем на следующем этапе выстраивания и поддержания «навязанного консенсуса».

«Партия власти» и «вертикаль власти»: от конкуренции – к иерархии

Все правители в мире хотели бы управлять своими странами как можно дольше и безо всяких сдержек и противовесов. Однако в условиях стабильных политических режимов они сталкиваются с ограничениями, которые на них накладывают институты и другие политические акторы (как внутренние, так и международные). Неудивительно, что лидеры вновь возникающих государств порой более успешны в строительстве авторитарных режимов «с нуля», если они способны избежать этих ограничений и не допустить появления альтернатив создаваемым им режимам. После распада СССР постсоветские государства демонстрировали широкий спектр вариантов строительства персоналистских авторитарных режимов, некоторые из которых потерпели полный крах в ходе «цветных революций» 2003–2005 годов в Грузии, Украине и Кыргызстане. В этом плане Россия 2000-х годов отличалась использованием иной стратегии строительства авторитарного режима. В то время как российский режим 1990-х годов был сугубо персоналистским, несмотря на несколько (безуспешных) попыток Кремля по созданию «партий власти» [129] , авторитарный поворот в России 2000-х годов сопровождался взлетом «Единой России», вплоть до настоящего времени доминирующей на парламентских и электоральных аренах национального и регионального уровней. В течение 2000-х годов Кремль предпринял ряд последовательных целенаправленных усилий по созданию доминирующей партии в целях закрепления стабильности и обеспечения преемственности складывавшегося в России нового авторитарного режима [130] .

Почему Кремль обратился к этой стратегии в 2000-е годы? В известной мере такой выбор обусловлен уроками, которые российские лидеры извлекли из опыта России 1990-х годов и из опыта других постсоветских стран. Хотя политический режим 1990-х годов был довольно непопулярен среди российских граждан (главным образом, в силу своей низкой эффективности), Кремль все же обладал широким пространством для маневра благодаря эффективному использованию тактики «разделяй и властвуй». Но в целом такой подход в плане преемственности и стабильности режима был довольно рискованным, о чем говорит опыт ряда других постсоветских стран, в частности Украины [131] . Да и в России процесс смены главы государства в 1999–2000 годах спровоцировал подрыв лояльности прежде подчиненных региональных и отраслевых элит, создавших в преддверии парламентских и президентских выборов 1999–2000 годов рыхлую коалицию «Отечество – Вся Россия», представлявшую угрозу политическому (если не личному) выживанию Ельцина и его окружения. Хотя Кремль смог избежать такого развития событий благодаря успешной избирательной кампании [132] , повлекшей за собой переход элит в лагерь сторонников «Единства», в 2000-е годы российские лидеры не хотели вновь наступать на те же самые грабли. Кроме того, первые годы правления Путина изменили и временной горизонт, которым оказался способен оперировать Кремль. В 1990-е годы предел времени, которым оперировали российские политики, составлял месяцы; в 2000-е ему на смену пришли уже не просто годы, но электоральные циклы общенациональных выборов. Таким образом, Путин мог планировать сохранение своего господства «всерьез и надолго» и потому, помимо краткосрочных соображений, стремился и к созданию долгосрочных оснований, способных обеспечить стабильность и преемственность политического статус-кво.

С этой точки зрения конфигурация авторитарного режима, сформированная в России в начале 2000-х годов, служила не слишком полезным инструментом достижения целей Кремля. При этом российские лидеры вынуждены были выбирать между двумя возможными стратегиями строительства авторитарного режима. Одним из вариантов мог стать «жесткий» вариант персоналистского авторитаризма (подобного режиму в Беларуси, если не в Туркменистане), поддерживающего лояльность элит и масс путем интенсивного использования репрессий. Но такая стратегия стала бы для Кремля слишком затратной – помимо необходимости масштабных инвестиций в аппарат подавления, способный пресечь угрозу неповиновения, режим мог бы столкнуться с вызовами международной изоляции, оставаясь при этом неспособным решить проблему преемственности. Более того, поскольку в рамках «жестких» авторитарных режимов шансы представителей элит оказаться жертвами репрессий гораздо выше, чем у обычных граждан, то российская «выигрышная коалиция» не имела стимулов для столь рискованного предприятия. Альтернатива в виде форматирования «мягкого» авторитарного режима, опирающегося на доминирующую партию, выглядела намного привлекательнее как для Кремля, так и для различных сегментов элит. Такой режим мог служить эффективным инструментом правящей группы, поскольку позволял: (1) повысить легитимность режима с помощью весьма эффективного политического патронажа и препятствования появлению альтернатив существующему статус-кво [133] ; (2) успешно и гибко реализовывать политический курс правящей группы благодаря неидеологической природе режима и доминирующей партии [134] ; (3) поддерживать консолидацию элит посредством взаимно усиливающих друг друга политических и административных механизмов. Однако, хотя выбор этой стратегии строительства авторитарного режима мог принести Кремлю крупные долгосрочные выгоды, она также требовала и значительных политических инвестиций, которые не сразу давали отдачу. Несмотря на то, что политическая среда 2000-х годов была крайне благоприятной для строительства авторитарного режима в силу начавшейся рецентрализации российского государства, беспрецедентного экономического роста и концентрации контроля над важнейшими экономическими активами в руках государственного аппарата, успешная реализация стратегии Кремля, наряду с организационными усилиями, потребовала и политической, и институциональной инженерии. Кремль должен был не просто исключить нелояльность подчиненных акторов путем достижения временного и тактического «картельного соглашения», но обеспечить их полномасштабную интеграцию в состав единого механизма политического управления, координируемого главным, если не единственным, значимым центром принятия решений. «Навязанный консенсус», достигнутый Путиным в начале 2000-х годов, служил хотя и необходимым, но явно недостаточным условием для решения этой задачи, актуальность которой стала особенно значима для Кремля после волны «цветных революций» 2003–2005 годов. Новая стратегия властей включала три компонента:

♦ кооптацию в единый общероссийский «эшелон» локальных «политических машин», контролируемых главами исполнительной власти регионов и городов [135] ;

♦ выстраивание подконтрольной манипулятивной партийной системы, обеспечивающей лояльность элит и масс существующему политическому режиму независимо от его эффективности и персонального наполнения властных позиций;

♦ возврат государственному аппарату «командных высот» в экономике, призванный, с одной стороны, максимизировать извлечение ренты чиновниками, а с другой – затруднить, если не полностью исключить, возможности альтернативной координации реальной и/или потенциальной политической оппозиции.

Хотя предпринятые в начале 2000-х годов реформы взаимоотношений Центра и регионов, получившие в российском политическом сленге название федеральная реформа, помогли восстановить контроль Кремля над региональными элитами, их результаты все же оказались неполными и частичными. Восстановление административного потенциала российского государства на основе укрепления рычагов контроля, повышение эффективности управления за счет сужения ресурсных баз региональных элит и подрыва «закрытых рынков» в регионах, в том числе путем захвата региональных рынков общероссийскими компаниями, рецентрализация бюджетно-финансовых потоков с помощью реформы налогового законодательства, служили «кнутом» в руках Центра, подкреплявшего его весьма сладкими «пряниками». Но, несмотря на политику рецентрализации (а отчасти даже и благодаря ей), большинство глав исполнительной власти регионов (губернаторов) в начале 2000-х годов сохранили и даже упрочили политический контроль над своими регионами благодаря кооптации и/или подавлению автономных политических и экономических акторов. По данным, которые проанализировал Григорий Голосов, если в 1995–1999 годах действующие главы исполнительной власти регионов побеждали на губернаторских выборах в 45 из 88 регионов, то в 1999–2003 годах они сохранили свои посты на 59 из 88 региональных выборов, причем потерпели поражение лишь в 16 регионах, и еще в 13 выборах не принимали участия [136] .

Неудивительно, что в ряде случаев, не имея шансов самостоятельно добиться контроля над политической и экономической ситуацией в регионах, Кремль прибегал к выборочному индивидуальному «торгу» с влиятельными главами регионов. Исходом такого «торга» становилось либо сохранение статус-кво на уровне руководства регионом в обмен на требуемый Центру исход федеральных выборов (как произошло в 2003 году в Башкортостане), либо, напротив, уход неугодного Центру главы региона на высокий пост в Москве с последующим перераспределением власти и/или собственности в пользу Кремля. Так произошло в Якутии, глава которой отказался от участия в выборах на новый срок в обмен на пост вице-спикера Совета Федерации, после чего Центр добился избрания главой Якутии своего кандидата и восстановил контроль над алмазной отраслью республики, в 1990-е годы фактически превратившейся в «вотчину» якутских этнических элит. Сходным путем губернаторы Приморского края и Санкт-Петербурга, критиковавшиеся за неэффективность, покинули свои посты с повышением в должности (перешли в ранг федеральных министров), а на их место пришли кандидаты, поддержанные на выборах Кремлем [137] .

В условиях почти повсеместного нарушения в регионах федеральных законов и низкой эффективности регионального управления такие методы управления регионами, как селективность санкций и индивидуальный «торг» с губернаторами, были логичными решениями, которые позволяли Центру успешно добиваться желательных для него результатов, минимизируя при этом собственные издержки контроля. Эти меры в целом лежали в русле стратегии «диктатуры закона» – восстановления потенциала российского государства при отсутствии гарантий верховенства права – охватывавшей все сферы российской политики в 2000-е годы [138] , и политика рецентрализации здесь отнюдь не была исключением.

Однако в дополнение к административным механизмам Центр все активнее использовал и политические институты – партии и выборы – для устранения регионализма из политической жизни страны и вертикальной интеграции всех политических процессов в регионах России под своим контролем. Принятый в 2001 году закон «О политических партиях» запретил регистрацию региональных партий, по большей части являвшихся «политическими машинами» региональных элит. Начиная с 2003 года, по инициативе президентской администрации, на выборах региональных законодательных собраний была принудительно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах федеральных партий и, прежде всего, главного орудия Кремля – «Единой России». Но эта мера с точки зрения усиления контроля Центра над региональными и местными лидерами дала лишь ограниченный эффект. Напротив, в 2003–2004 годах «Единая Россия» добивалась успехов на региональных и местных выборах лишь там, где отделения этой партии сами находились под контролем губернаторов или мэров городов. Те же, в свою очередь, не имели стимулов «класть все яйца в одну корзину» и распределяли поддержку между разными партиями и блоками, созданными находившимися под их контролем локальными отделениями общенациональных партий. Вместе с тем, «Единой России» в большинстве регионов удалось создать влиятельные фракции в региональных законодательных собраниях, определявшие их повестку дня и процесс принятия решений. В целом, воздействие этих реформ на региональные политические режимы в России можно было описать замечанием Петра Панова: «авторитарные регионы становятся еще более авторитарными, а конкурентные – еще более конкурентными» [139] . Такое стимулирование межпартийной конкуренции само по себе расширяло набор политических альтернатив на региональном уровне, что в длительной перспективе могло бы способствовать подрыву губернаторских региональных «политических машин». Но подобное развитие событий едва ли входило в планы руководителей страны, которые были заинтересованы, прежде всего, в удержании собственной власти в ходе федеральных выборов 2007–2008 годов. А такой исход мог быть обеспечен лишь при включении локальных «политических машин» в состав общенациональной партийной системы.

На этом фоне решение об отказе от всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов, хотя и принятое осенью 2004 года в силу ситуативного стечения обстоятельств, стало логическим завершением рецентрализации. Центр минимизировал политическую неопределенность в регионах, вызванную непредсказуемостью исхода конкурентных выборов, заодно снижая тем самым свои издержки. Унификация «правил игры» в регионах заметно сузила рамки различий региональных политических режимов. Если в 1990-е годы они простирались, по словам одного из аналитиков, «от вольных орд до ханской ставки» [140] , то в 2000-е годы регионы пережили бюрократическую рационализацию за счет единообразной регламентации правил и процедур. Но это единообразие было достигнуто, скорее, не повышением открытости и прозрачности политики и управления в наиболее печально известных регионах типа Башкортостана или Калмыкии, а путем навязывания новых «правил игры» во всех без исключения регионах, независимо от результатов инноваций. По экспертным оценкам, снижение качества политических институтов (и, прежде всего, качества выборов) в регионах России в 2001–2005 годах произошло именно из-за уменьшения средних показателей в регионах, ранее являвшихся наиболее открытыми и конкурентными. Вместе с тем, отмена губернаторских выборов вела к укреплению позиций «Единой России» в регионах. Свидетельством тому стало принятое осенью 2005 года решение о номинации кандидатов на посты глав регионов по предложению партий – победительниц региональных выборов – при том, что «Единая Россия» к 2007 году завоевала большинство практически во всех региональных законодательных собраниях.

Но на персональном уровне в отношениях Центра и регионов изменилось немногое – в большинстве регионов на посты глав исполнительной власти в 2005–2007 годах были назначены прежние руководители. Такой политический курс был вызван не только дефицитом у Центра кадрового резерва региональных управленцев, но прежде всего тем, что Центр стремился к минимизации рисков и потому к сохранению статус-кво в своих взаимоотношениях с регионами, при этом возлагая на назначенных глав исполнительной власти полноту ответственности за положение дел на вверенной им территории и – самое главное – за результаты выборов. Так или иначе, если «вывести за скобки» неразрешимые проблемы политики по отношению к этническим республикам Северного Кавказа, остальные регионы России оказались полностью подчинены Центру политически, экономически и административно.

С точки зрения переформатирования партийной системы, новая «партия власти» «Единая Россия» (ЕР), обладавшая большинством мест в Думе, уже с момента своего создания могла претендовать на парламентское доминирование [141] . На думских выборах 2003 года, хотя список ЕР получил лишь 37,6 % голосов, закулисная коалиционная политика в одномандатных округах и последующие изменения думского регламента привели к формированию «сфабрикованного сверх-большинства» – ЕР стала обладателем более чем 2/3 думских мандатов [142] . В результате не только парламентское доминирование ЕР укрепилось, но и любые возможные альтернативы ему утратили смысл, а парламент, по словам председателя Думы и формального руководителя ЕР Бориса Грызлова, превратился в «не место для дискуссий», послушно одобряя все законопроекты, предложенные президентом и правительством.

Введение фактического назначения глав исполнительной власти регионов, по сути, означало новый раунд «торга» Центра с локальными лидерами, который решал проблему взаимных обязательств элит, ранее препятствовавшую превращению «Единой России» в доминирующую партию в масштабах страны в целом. Институциональные изменения также определяли новые стимулы к поведению локальных лидеров, вынуждая их быть лояльными «Единой России» и при этом не оставляя им прежних возможностей для диверсификации политических инвестиций в различные партии и непартийные образования. Поэтому не стоит удивляться тому, что на думских выборах 2007 года 65 из 85 глав исполнительной власти регионов вошли в список «Единой России», хотя еще на думских выборах 2003 года в список ЕР входило менее половины региональных лидеров.

В свою очередь, Центр готов был сохранять у власти прежних региональных лидеров лишь в обмен на их способность приносить Центру голоса избирателей [143] . Способность контролировать локальный электоральный процесс любыми средствами, достигнутая порой даже в ущерб эффективности регионального и местного управления, обеспечивали выживание ранее назначенных Центром региональных лидеров и в ходе федеральных выборов 2007–2008 годов. Политический компромисс между ними и Центром по принципу «монопольное сохранение власти в обмен на „правильные“ результаты голосования» стал важнейшей составной частью российского политического режима. ЕР, в свою очередь, смогла сформировать большинство почти во всех региональных законодательных собраниях и к концу 2007 года достигла своего регионального доминирования – за отдельными исключениями, в регионах почти не осталось значимых политических альтернатив «Единой России».

Начиная с 2003 года, Кремль инициировал новую волну институциональных изменений, направленных на дальнейшее сужение поля межпартийной конкуренции. К ним следует отнести повышение барьера для прохождения списков в Государственную Думу (и в большинство региональных законодательных собраний) с 5 до 7 % и принятие новой редакции закона о политических партиях, ужесточившего организационные требования и требования членства при регистрации политических партий (50 000 членов) на фоне перерегистрации ранее созданных партий на новых условиях. Это настолько повысило входной барьер на российском рынке партийной политики, что создание новых партий стало крайне затруднительным, а численность партий, допущенных к думским выборам 2007 года, сократилась до 15 по сравнению с 46 на предыдущих выборах. Кроме того, запрет на создание предвыборных блоков сделал крайне затруднительным выживание малых партий. Наконец, реформа избирательной системы на парламентских выборах (замена смешанной системы голосованием за закрытые партийные списки) не только повысила партийную дисциплину внутри ЕР и лояльность ее депутатов Кремлю [144] , но позволила «партии власти» достичь электорального доминирования по итогам думских выборов 2007 года, когда ЕР получила 64,3 % голосов. Успеху ЕР способствовало немало факторов, начиная от высокого уровня массовой поддержки Путина как лидера списка ЕР и заканчивая несправедливым характером выборов, но вместе с тем, ни одна иная партия не способна была представить значимую альтернативу «партии власти».

Большинство политических партий в мире создаются политиками для завоевания власти посредством получения голосов избирателей. Генезис российских «партий власти» был совершенно иным – ЕР, как и ее предшественники, была создана высшими чиновниками для максимизации своего контроля над политическим процессом. Это различие определило основные характеристики российской «партии власти» в трех ключевых аспектах: партийная организация, партийная идеология и роль партии в политическом управлении. Партийная организация ЕР развивалась по принципу «внешнего управления» со стороны Кремля. В то время как официальное руководство ЕР в основном отвечало за рутинный менеджмент в рамках партии, кремлевские руководители выступали как ее внешние акционеры, контролирующие принятие стратегических решений. Таким образом, «партию власти» следует уподобить фирме, чьи активы принадлежат не ее менеджерам, а более крупному многоотраслевому холдингу, нанимающему менеджеров и исполнителей и заменяющему персонал время от времени. Так, накануне парламентских выборов 2007 года более трети бывших членов думской фракции ЕР (главным образом, депутаты-одномандатники, имевшие длительный опыт парламентской деятельности) не были включены в партийный список и утратили свои посты независимо от исхода голосования. «Внешнее управление» быстро превратило ЕР в высоко дисциплинированную и централизованную организацию – в ней полностью отсутствует внутренняя оппозиция или фракции, а все дискуссии в рамках партии строго регулируются Кремлем.

Генезис «партии власти» также повлек за собой отсутствие у нее четкой идеологии. Высшие чиновники нуждались в ЕР как в инструменте для сохранения статус-кво, но не как в инструменте изменений. Поэтому ЕР целенаправленно демонстрировала лояльность российскому политическому режиму и его лидерам, в то время как позиция партии по ключевым вопросам оставалась размытой и неопределенной. Примером здесь может служить главный лозунг ЕР в думской кампании 2007 года: «Голосуй за план Путина!», без расшифровки содержания этого «плана». Хотя критики утверждают, что идеология необходима для партий с точки зрения долговременности их существования [145] , но в краткосрочной перспективе, «неидеологичность» ЕР служила, скорее, активом партии, нежели ее бременем, внося свой вклад в успех «партии власти». На фоне снижения политической неопределенности в России 2000-х годов спрос на идеологии как продукт на российском электоральном рынке резко снизился. Отсутствие идеологии оставляло ЕР широкое пространство для политического маневра, которое было недоступно раздробленной оппозиции.

Наконец, генезис «партии власти» обрекал ее на подчиненную роль в процессе выработки и реализации политического курса – предельно огрубляя, Кремль нуждался в ЕР как в послушном исполнителе, а не как в автономном партнере. Это привело к значительной асимметрии в процессе политического управления – в то время как ключевые федеральные и, особенно, региональные чиновники вступали в ряды ЕР, сами члены партии (включая даже партийных депутатов) лишь время от времени вознаграждались второстепенными постами в исполнительной власти, в основном, благодаря своим персональным качествам, а не в силу принадлежности к партии. За пределами парламентской и электоральной арен роль «партии власти» оставалась весьма ограниченной, несмотря на претензии лидеров ЕР. Присутствие ЕР в кабинетах министров было чисто символическим, а те члены правительства, которые принадлежали к ЕР, были обязаны своим положениям президенту страны, а отнюдь не «партии власти», и едва ли оказывали партийное влияние на курс правительства. Напротив, «партия власти» проводила курс правительства в Думе и вынуждена была принимать на себя издержки непопулярных решений, подобных монетизации льгот в январе 2005 года (после этой реформы уровень голосования за ЕР на выборах региональных законодательных собраний значительно снизился).

Сугубо технократический подход к политическому управлению и принятию решений, присущий эпохе Путина, оставлял мало места для партийной политики. Такие характеристики ЕР как доминирующей партии: «внешнее управление», неидеологичность и второстепенная роль в управлении страной – вытекали из самой логики функционирования политического режима в России. По контрасту с советским опытом господства КПСС, который принято обозначать как «партия-государство», доминирование ЕР можно было обозначить как «государство-партия» – «партия власти» неформально служила как бы подразделением президентской администрации, да и вся партийная политика в России в целом играла ту же роль [146] .

Однако Россия 2000-х годов демонстрировала примеры активного участия Кремля не только в строительстве доминирующей партии, но и в создании лояльных и/или фиктивных альтернатив ей. Эти кремлевские «проекты» служили двум не исключающим друг друга целям: (1) страхование «партий власти» путем формирования своего рода «резерва» или суррогатного заменителя по принципу «не класть все яйца в одну корзину» (особенно в условиях неопределенности исхода выборов) и (2) ослабление оппозиции путем разбиения ее голосов партиями-«спойлерами» (не имеющими шансов победить, но оттягивающими на себя часть голосов). Примерами первого рода могут служить отдельные союзники «партии власти» в ходе думских выборов (например, «Народная партия Российской Федерации» в 2003 году). Что до многочисленных примеров второго рода, то здесь Кремль использовал самые разные технологии: от поддержки диссидентских фракций внутри оппозиционных партий с тем, чтобы они формировали собственные партийные списки, до недружественного поглощения ранее автономных от Кремля партий (как «Демократическая партия России», выступавшая на думских выборах 2007 года под лозунгом вступления России в Европейский Союз и стремившаяся раздробить электорат либеральных партий).

В 2000-е годы Кремль, столкнувшись с повышенным предложением среди потенциальных партий-сателлитов, был весьма активен во взращивании «управляемой оппозиции». Под его патронажем накануне думских выборов 2003 года был создан блок «Родина», который объединил мелкие левые и националистические партии и возглавлялся популярными политиками Дмитрием Рогозиным и Сергеем Глазьевым. Агрессивная и щедро финансировавшаяся кампания «Родины» протекала под популистскими и националистическими лозунгами и имела целью уменьшение доли голосов за КПРФ. Но итоги голосования превзошли все ожидания – «Родина» получила 9,1 % голосов, сформировала собственную думскую фракцию и вскоре вышла из-под контроля Кремля. Сперва Глазьев против воли президентской администрации принял участие в президентских выборах 2004 года и вскоре был исключен из рядов партии. Затем агрессивная националистическая кампания «Родины» во главе с Рогозиным повлекла за собой отмену регистрации ее партийных списков на выборах ряда региональных законодательных собраний. В конечном итоге Рогозин был вынужден покинуть пост лидера партии – его заменил полностью лояльный Кремлю бизнесмен Александр Бабаков [147] .

Взлет и падение «Родины» побудили Кремль к запуску нового «проекта», призванного решать две задачи: служить резервом «партии власти» и отнять голоса у коммунистов. В 2006 году по инициативе Кремля было проведено слияние трех ранее созданных партий-сателлитов: «Партии жизни» во главе с председателем Совета Федерации Сергеем Мироновым, пост-рогозинской «Родины» и «Партии пенсионеров» (руководство которой было сменено из-за того, что прежний лидер партии Валерий Гартунг вышел из-под контроля Кремля). Создание новой партии «Справедливая Россия» (СР), которая декларировала левые программные позиции и активно эксплуатировала социалистическую риторику, было воспринято как шаг на пути создания «управляемой» двухпартийной системы в России. Политический стратег президентской администрации Владислав Сурков даже заявлял, что хотя ЕР останется основной опорой Кремля, его «правой ногой», СР должна выступать ее возможной заменой, или «левой ногой», на случай, «если правая нога затечет». Дебют СР на выборах региональных законодательных собраний в 2006–2007 годах оказался относительно успешным в тех регионах, где партия смогла привлечь на свою сторону влиятельные сегменты региональных элит, хотя при этом СР и не завоевала голоса сторонников КПРФ. Накануне думских выборов 2007 года опросы говорили о значительном потенциале поддержки СР, и партия «левой ноги» превратилась в своего рода «Ноев ковчег» для многих политиков, ранее входивших в различные партии от КПРФ до «Яблока».

Среди партий-сателлитов наиболее ценным активом Кремля оставалась ЛДПР. С самого начала своей парламентской деятельности партия успешно сочетала националистическую и популистскую риторику с полной лояльностью Кремлю. Тем самым она одновременно играла две роли. Во-первых, партия поддерживала основные предложения Кремля в Думе, при этом блокируя инициативы оппозиции (такие, как попытка процедуры импичмента президента в 1999 году). Во-вторых, она создавала имидж фиктивной националистической партии, привлекательной для многих избирателей, но не создававшей угрозу нарушения статус-кво. На фоне парламентского доминирования ЕР, Кремль более не нуждался в услугах ЛДПР в Думе. Но присутствие партии на электоральной арене оставалось значимым в силу определенного спроса на национализм среди российских избирателей и возможности использования ЛДПР как инструмента негативных кампаний против избранных Кремлем «мишеней» (будь то «олигархи», коммунисты или кто-либо иной). Помимо ЛДПР (как фиктивных националистов) к услугам Кремля всегда были фиктивные левые, равно как и фиктивные либеральные партии.

Российский опыт строительства партий-сателлитов, впрочем, был не уникален. Помимо некоторых постсоветских государств (в частности, Украины времен Леонида Кучмы) можно вспомнить ряд коммунистических режимов в странах Восточной Европы, создававших лояльные крестьянские, христианские и прочие партии (например, в Польше и ГДР) в качестве каналов политического контроля над теми или иными социальными средами. Да и авторитарный режим в Мексике, сталкиваясь с организованным сопротивлением, предпочитал кооптацию подавлению оппонентов и также использовал различные приемы умножения числа партий-сателлитов с целью разбиения голосов реальной оппозиции, особенно в период упадка доминирующей партии PRI в 1980—1990-е годы. В России упадок партийной конкуренции создавал дополнительные стимулы для партий-сателлитов – партийным политикам, которые не входили в ЕР, предстоял тяжелый выбор между подчинением Кремлю и (относительной) автономией от него, что на деле означало выбор между выживанием и политическим упадком и деградацией. Кризис, который в 2000-е годы пережили либеральные партии: «Союз правых сил» (фактически исчезнувший в 2008 году) и «Яблоко», утратившее свое представительство в Думе и региональных органах власти, служил наиболее ярким тому подтверждением.

Наконец, взаимоотношения государства и бизнеса после достижения «шашлычного соглашения» также претерпели существенные изменения. На первый взгляд, достигнутое в начале 2000-х годов равновесие было взаимовыгодным. С одной стороны, российское государство сделало шаги навстречу «олигархам», создавая благоприятные условия для бизнеса. С другой стороны, Большой Бизнес, хотя и не отказался от лоббирования своих интересов в российском парламенте и в региональных органах власти, все же не мог открыто диктовать свои условия российскому государству, подобно периоду 1996–1998 годов. Он принимал «правила игры», выработанные политиками, активно поддерживал ряд шагов главы государства, в том числе политику рецентрализации государственного управления, разрушавшую локальные барьеры на пути развития бизнеса и направленную на становление единого общероссийского рынка. Президент и правительство страны признали крупнейшие объединения российских предпринимателей в качестве своих официальных младших партнеров. По оценкам некоторых наблюдателей, такой баланс сил оказывал в период 2000–2003 годов благоприятное воздействие на курс экономических реформ и на сохранение в России политического плюрализма.

Однако такое равновесие было обусловлено лишь ситуационной расстановкой сил и не опиралось на формальные «правила игры». Поскольку «шашлычное соглашение» являлось лишь тактической сделкой, постольку его условия легко можно было односторонне пересмотреть при изменении политической и экономической конъюнктуры. К такому пересмотру российские власти подталкивали как политические, так и экономические факторы. В экономическом плане рост мировых цен на нефть и повышение доходов от ресурсной ренты подталкивали российские власти к огосударствлению экономики и к пересмотру «правил игры» во взаимоотношениях с бизнесом, да и в целом к экономическому курсу, в основе которого лежит государственный контроль над экономикой. А в политическом плане идея ревизии итогов приватизации 1990-х и восстановления государственного контроля над экономикой пользовалась значительной поддержкой в российском обществе. Пересмотр прав собственности, прежде всего, в нефтегазовом секторе, в этой связи выглядел весьма логичным решением, особенно в ходе кампании парламентских выборов 2003 года.

25 октября 2003 года основной владелец и глава крупнейшей частной российской нефтяной компании «Юкос» Михаил Ходорковский был арестован по обвинению в уклонении от уплаты налогов и позднее осужден на длительный тюремный срок. По мнению ряда наблюдателей, наиболее вероятные мотивы его ареста носили, прежде всего, политический характер. Они были связаны со стремлением Ходорковского лоббировать свои интересы в парламенте и его поддержкой на выборах различных партий, в списки которых были включены его ставленники, а также и с его намерениями продать свой бизнес в «Юкосе» американским нефтяным компаниям (в качестве возможных покупателей назывались Shevron и Conoco Phillips) и заняться политической деятельностью. Арест Ходорковского вскоре повлек за собой и крах «Юкоса» – основные активы компании были проданы в счет уплаты ее долгов. При этом российские власти, используя непрозрачные механизмы и действуя через подставные посреднические структуры, обеспечили переход принадлежавших «Юкосу» добывающих и перерабатывающих предприятий под контроль государственной нефтяной компании «Роснефть», совет директоров которой возглавлял ближайший соратник Путина Игорь Сечин. Активы «Юкоса» оказались приобретены «Роснефтью» по цене, которая была намного ниже рыночной.

Андерс Ослунд и Вадим Волков, анализировавшие судьбу российских «олигархов» в начале XXI века в сравнении с американскими «баронами-разбойниками» в начале XX века, в этой связи обращали внимание на фундаментальные отличия логики развития событий в российском случае. В результате «дела Юкоса» исходом конфликта между бизнесом и российским государством стало не просто преследование и разорение преследуемого властями «олигарха» (как было, например, в случае Standard Oil в США), но фундаментальный пересмотр прав собственности, получивший развитие в последующие годы [148] . Собственно, «дело Юкоса» стало поворотным моментом во взаимоотношениях российского государства и бизнеса, обозначило переход к политике «захвата бизнеса» российским государством и становлению в России «государства-хищника», фактически ориентированного на извлечение ренты чиновниками, прямо или косвенно контролирующими экономических агентов и в той или иной мере «кормящимися» за их счет. «Дело Юкоса» спровоцировало волну передела собственности и «ползучей национализации» прибыльных активов и в других секторах экономики, а ключевыми бенефициарами (получателями выгод) этого процесса оказались ближайшие соратники главы государства [149] .

Резюмируя, можно утверждать, что стратегия переформатирования политического режима в 2000-е годы принесла российским властям ощутимые выгоды. Уже к 2007 году в стране практически не осталось ни одного значимого политического актора, способного оказать сколь-нибудь значимое явное сопротивление правящей группе. Оппозиционные партии были загнаны в крайне узкие «ниши», в значительной мере напоминавшие политическое «гетто» – некоторые наблюдатели даже характеризовали их как «вымирающий вид». Их символическое присутствие в национальном и/или региональных парламентах, слабый мобилизационный потенциал и низкий уровень массовой поддержки демонстрировали глубокий упадок оппозиционной политики. Хотя эти тенденции провоцировали рост непартийных протестных акций, некоторые из которых порой оказывались заметным явлением российской политики, но такой активизм носил локальный характер и никак не мог успешно заменить межпартийную конкуренцию.

«Олигархи», напуганные «делом Юкоса», сами готовы были по первому зову Кремля отдать свои активы в обмен на личное благополучие и сторонились любых несанкционированных политических шагов, хотя при этом вполне успешно развивали бизнес, будучи связаны общими интересами, а подчас, и личными узами с чиновничеством в Центре и регионах.

Ключевые СМИ (прежде всего, телевидение) находились под прямым или косвенным контролем Кремля, в то время как независимые (а тем более, оппозиционные) издания и интернет-ресурсы оставались «нишевым» явлением, которое привлекало внимание ограниченной политизированной аудитории. «Вертикаль власти», успешно выстроенная на уровне регионов России, вскоре достигла и нижнего «яруса» на уровне местного самоуправления, особенно после отмены всеобщих выборов мэров в ряде городов страны и ряда других изменений муниципальной политики, направленных на фактическое удушение местной автономии: как политической, так и экономической.

Но какие же изменения принес стране российский авторитаризм в 2000-е годы?

Операция «преемник»: ошибка президента?

На первый взгляд, результатом российских политических преобразований 2000-х годов стало воплощение мечты кремлевских политических стратегов о воссоздании «хорошего Советского Союза». Иначе говоря, российский политический режим отчасти напоминал политическую монополию правящей группы советской эпохи, при этом будучи лишен тех дефектов, которые были имманентно присущи коммунистическому режиму. В самом деле, на смену автономии тех или иных политических акторов пришла управляемость из единого кремлевского центра власти. Неопределенность электоральной конкуренции оказалась исчерпана в условиях несправедливого характера выборов. Региональные органы власти оказались встроены в общероссийскую иерархию «вертикали власти», а рынки во многом стали частью управляемых государством вертикально интегрированных корпораций во главе с «Газпромом». Политический статус и управленческие функции глав исполнительной власти многих регионов России к концу 2000-х годов, скорее, соответствовали статусу и функциям первых секретарей обкомов КПСС советского периода – как и 30–40 лет назад, российские регионы и города управлялись чиновниками, де-факто назначенными из Центра, но при формальном одобрении локальных элит. Да и тенденция к выстраиванию взаимоотношений органов власти и экономических агентов по модели государственного корпоративизма, отмеченная исследователями [150] , не так далека от картины, наблюдавшейся в СССР еще в 1960–1980-е годы. И хотя «Единая Россия» не являлась реинкарнацией господства КПСС, роль корпораций во главе с «Газпромом» мало чем напоминала диктат прежних общесоюзных ведомств, а губернаторы и мэры так и не стали «постсоветскими префектами», однако неконкурентный характер политического режима и монополизация экономики, ныне основанная не на централизованном планировании, а на извлечении ресурсной ренты, позволяли проводить немало параллелей. Но за внешним сходством скрывались и принципиальные различия. Они были связаны с самой природой нового российского режима и теми принципами, на которых были основаны его массовая поддержка и легитимность, то есть публичная санкция общества на власть.

В самом деле, политическому режиму советской эпохи были присущи фиктивные «выборы без выбора», то есть безальтернативное голосование граждан за единственного кандидата, не имевшее существенного политического значения. В этом смысле советский режим мало чем отличался от других образцов «классической» модели авторитаризма, примером которой на постсоветском пространстве может служить, например, Туркменистан. Российский режим, однако, не только не мог обойтись без выборов, но напротив, опирался на них как на основание своей легитимности – Путин (как и до него Ельцин) использовал тот мандат, который он получал от избирателей. Более того, выборы стали неотъемлемым атрибутом политической жизни страны, и их результаты во многом отражали как расстановку сил внутри элиты, так и политические предпочтения масс. Но российские выборы не предполагали демократической неопределенности, то есть такого исхода голосования, который не мог быть предрешен заранее правящей группой в свою пользу. Напротив, основной исход выборов всех уровней был заведомо предопределен, и в этом смысле голосование избирателей служило лишь оформлением решений, ранее принятых правящими группами. Поскольку победители этих выборов были назначены заранее, постольку на избирательных участках не принималось значимых решений ни с точки зрения их воздействия на политический режим и политический курс правительства – российский режим служил примером не «классического», а электорального авторитаризма, в основе которого лежало проведение несправедливых выборов с заведомо неравными условиями предвыборной борьбы (включая злоупотребления при голосовании и подсчете голосов).

По мнению Эндрю Уилсона, такое развитие событий в постсоветских политических режимах (он обозначал его термином виртуальная политика) оказывалось возможно в силу четырех ключевых условий: (1) монополия на власть элит, способных сосредоточить в своих руках контроль над ресурсами; (2) пассивность электората; (3) возможность контроля над информационными потоками; (4) отсутствие международного вмешательства в электоральные процессы в стране [151] . Все эти условия характеризовали российскую политику 2000-х годов в гораздо большей мере, нежели чем в 1990-е.

Вместе с тем, ограничения конкуренции существенно различались для разных режимов электорального авторитаризма. Можно выделить два типа ограничений: (1) «жесткие» – селективное исключение отдельных оппозиционных политических партий или кандидатов из предвыборной борьбы (отказ в регистрации или ее отмена в ходе кампании под тем или иным предлогом) и/или заведомо недостоверный подсчет голосов (то есть фальсификация выборов); (2) «мягкие» – заведомо неравный доступ кандидатов и партий к освещению кампании в средствах массовой информации и к финансированию кампаний в сочетании с использованием государственного аппарата для обеспечения победы правящей группы. Хотя и в том, и в другом случае выборы носят заведомо несправедливый характер, но их последствия могут быть различны. Применение «жестких» ограничений электоральной конкуренции – весьма рискованная стратегия, поскольку при таком развитии событий растут и шансы на подрыв легитимности режима в том случае, если правящей группе не удается соблюдение описанных ранее четырех условий. В случае возникновения массового протеста это грозит перерастанием в полный коллапс режима, если издержки подавления оппозиции (как на стадии подготовки выборов, так и после их проведения) окажутся слишком высоки. Массовые фальсификации итогов голосования в Сербии (2000), Грузии (2003), Украине (2004) и Кыргызстане (2005) стали детонатором краха режимов на фоне массовой мобилизации оппозиции. В то же время, «мягкие» ограничения электоральной конкуренции, хотя и требуют от правящей группы существенных издержек в ходе подготовки и проведения избирательных кампаний, позволяют ей минимизировать риски делегитимации режимов, не говоря уже о рисках потери власти по итогам выборов. Неудивительно поэтому, что режимы электорального авторитаризма при прочих равных условиях склонны предпочитать «мягкие» ограничения электоральной конкуренции «жестким».

Российский режим 2000-х годов не представлял исключения из этого общего правила электорального авторитаризма. Хотя фальсификации итогов голосования, по мнению ряда экспертов, получали все больший масштаб, а их географический ареал со временем расширялся, эти аспекты электоральной политики представляли собой всего лишь верхушку айсберга. Гораздо большее значение для хода избирательных кампаний имели иные институциональные и политические факторы. К ним относились: (1) запретительно высокие входные барьеры для участия в выборах партий и кандидатов; (2) одностороннее и пристрастное освещение избирательных кампаний в средствах массовой информации (прежде всего, государственных); (3) прямое и косвенное финансирование избирательных кампаний проправительственных партий и кандидатов за счет средств государства на фоне неформального контроля чиновников над финансированием всех иных партий и кандидатов; (4) систематическое использование государственного аппарата для ведения кампании правительственных партий и кандидатов и в целях препятствования кампании оппозиционных партий и кандидатов; и, наконец, (5) пристрастное рассмотрение споров между участниками выборов в пользу правительственных партий и кандидатов. Эти аспекты российских выборов стали неотъемлемым атрибутом российского политического режима, типичными элементами «меню манипуляций», характерного для ряда режимов электорального авторитаризма во многих странах третьего мира [152] .

Некоторые специалисты склонны были расценивать голосование в условиях российского электорального авторитаризма даже не как выборы (пусть даже и несправедливые), а как заведомо манипулятивные «события электорального типа», не имеющие отношения к выборам как таковым [153] . Но независимо от оценок, следует признать, что несправедливые выборы были полезны российским правящим группам с нескольких позиций. Во-первых, они выполняли функцию политической легитимации статус-кво, подобно президентским выборам 2004 года, на которых Путин набрал свыше 71 % голосов в отсутствие значимой конкуренции. Во-вторых, они позволяли правящей группе легитимно проводить любой политический курс независимо от предпочтений избирателей. В-третьих, наконец, они служили механизмом частичной смены политических элит, хотя и не на основе свободной конкуренции, а путем назначения победителей будущих выборов еще до голосования (подобно президентским выборам 2000 и 2004 годов, а также – позднее – и 2008 года). Такие «события электорального типа», отличаясь как от «выборов без выбора» советского периода, так и от демократических свободных и справедливых выборов, казалось, могли обслуживать политический режим настолько долго, насколько российские элиты были способны поддерживать свой «навязанный консенсус», а формальные и неформальные «правила игры» – обеспечивать сложившееся равновесие. В преддверии нового цикла думских выборов 2007 года и президентских выборов 2008 года эти условия оставались благоприятными для подобного развития событий.

Однако главная интрига электорального цикла 2007–2008 годов в России была связана не столько с голосованием избирателей как таковым, сколько с перспективами смены главы государства по его итогам. Она была обусловлена конституционным ограничением сроков пребывания президента страны на своем посту двумя четырехлетними периодами. Таким образом, перед Владимиром Путиным, чей второй президентский срок истекал весной 2008 года, стояла нелегкая дилемма. Он мог обойти установленные прежде конституционные нормы, либо изъяв из конституции страны ограничение сроков президентских полномочий, либо предложив принять новую конституцию страны «с нуля», либо, в конце концов, вообще отказаться от конституции как набора формальных «правил игры» в российской политике, перейдя от провозглашенного еще Ельциным принципа «кто-то должен быть главным в стране: вот и все» к принципу, который открыто декларировал назначенный в 2007 году на пост председателя Центральной избирательной комиссии России Владимир Чуров: «Путин всегда прав». Именно по такому пути пошли авторитарные режимы некоторых постсоветских государств: от Беларуси до Казахстана, а за пределами постсоветского региона примером такого рода мог служить Египет времен правления Хосни Мубарака. Альтернативой этому развитию событий был подбор лояльного Путину преемника на посту главы государства с его последующей легитимацией посредством всенародного голосования.

По сути, «дилемма Путина», стоявшая на повестке дня в преддверии электорального цикла 2007 годов, означала выбор в пользу одного из двух вариантов эволюции режима электорального авторитаризма в России: либо украшения демократического «фасада», призванного замаскировать политический монополизм, либо ничем не прикрытого и не связанного формальными ограничениями авторитарного правления. Схема назначения преемника предполагала движение по пути первого варианта, в то время как избрание Путина на третий срок так или иначе означало бы поворот российского авторитаризма ко второму варианту, который, по сути дела, не слишком отличался бы от «классической» модели. Публичные дискуссии вокруг этих вариантов продолжались на протяжении второго президентского срока Путина, с 2004 по 2007 год, но, в конечном итоге, интрига была разрешена лишь после думской кампании в декабре 2007 года – после того, как ЕР получила, по официальным данным, 64,3 % голосов избирателей и успешно обеспечила себе 315 из 450 думских мандатов, Путин публично объявил о своем решении. По его инициативе кандидатом на пост президента России был выдвинут Дмитрий Медведев, чье имя ранее неоднократно называлось в качестве возможного преемника Путина на посту главы государства. Не встретив сколько-нибудь заметного сопротивления ни со стороны элит, ни со стороны российских граждан, в ходе голосования в марте 2008 года Медведев, по официальным данным, получил свыше 70 % голосов избирателей, в то время как Путин, по заранее объявленной договоренности со своим преемником, занял пост председателя правительства России, сохранив ряд ключевых рычагов влияния на политический процесс в стране. Примечательно, что хотя, по оценкам ряда экспертов, выборы 2007–2008 годов в России сопровождались беспрецедентными по масштабам злоупотреблениями, вместе с тем, восприятие их итогов россиянами оказалось совершенно иным. Согласно данным одного из массовых опросов, большинство избирателей в общем и целом воспринимали выборы как «честные», а одна из участниц фокус-групп наивно (или, наоборот, цинично?) заметила: «все было честно, но на 50 % результаты были подтасованы» [154] .

Скорее всего, мы никогда не узнаем всех деталей кремлевской политики 2000-х годов и едва ли сможем дать ответ на вопрос о том, почему Путин и его окружение предпочли не сохранять все рычаги власти в собственных руках «раз и навсегда» (что предполагалось в случае отказа от ограничения сроков президентских полномочий), а передать – по крайней мере, на время – часть ресурсов и полномочий лояльному преемнику. Справедливости ради, отметим, что такая схема сулила немалые риски для Путина, поскольку поведение его преемника, наделенного большим объемом конституционных полномочий, заведомо предугадать было невозможно. По итогам своего маневра Путин мог разделить участь не мексиканского диктатора Диаса, который в ходе своего правления (в общей сложности длившегося 34 года) безболезненно уступал пост главы государства своим лояльным преемникам и позднее без проблем возвращал себе всю полноту власти, а нигерийского президента Обасанджо, который после передачи власти лояльному преемнику на президентском посту был обвинен в коррупции и вынужденно покинул страну [155] . В конечном итоге эти риски оказались несущественными, и нелояльность со стороны Медведева на протяжении всех последующих четырех лет Путину не угрожала.

В 2007 году проблема, скорее, лежала в иной плоскости. Поворот российского политического режима от электорального авторитаризма, плохо замаскированного демократическим фасадом, к ничем не прикрытой монополии Путина и его команды, если бы он состоялся, мог повлечь за собой довольно высокие издержки для российских элит. Во-первых, легитимность режима, как внутри страны, так и, в особенности, за ее пределами, могла бы оказаться весьма сомнительной. Для российских лидеров, которые были чрезвычайно чувствительны к своему международному статусу (некоторые критически настроенные наблюдатели даже говорили в этой связи о «статусной игле», сравнивая этот синдром с наркотическим), оказаться в мировой политике в одном ряду с Лукашенко или лидерами стран Центральной Азии было бы, как минимум, болезненной неприятностью. Во-вторых, и это, пожалуй, важнее, риски сомнительной международной легитимности российского режима создавали бы проблемы и для легализации доходов, и собственности российских элит за рубежом. Этот феномен, возможно, также сыграл не последнюю роль в стратегическом выборе, который в конце 2007 года анонсировал Путин. Но не стоит исключать и простой житейской логики такого выбора, который может быть суммирован суждением «от добра добра не ищут». Проще говоря, поскольку закамуфлированный электоральный авторитаризм, несмотря на немалые издержки по его поддержанию, в целом удовлетворял Кремль, то стимулы для того, чтобы пойти на кардинальный пересмотр «правил игры», оказывались явно недостаточными.

В такой ситуации сохранение статус-кво, скорее всего, представляло собой выбор «по умолчанию» – Путин и его окружение, как и многие наблюдатели, вероятно, исходили из ожиданий того, что вся внешняя среда и внутриполитические условия российского режима будут оставаться неизменными, по крайней мере, в краткосрочной перспективе периода президентства Дмитрия Медведева. Эти ожидания касались и высоких темпов экономического роста, и высоких цен на нефть на мировом рынке, и апатии и пассивности большинства российских граждан на фоне слабости оппозиции и отсутствия сколько-нибудь реалистических альтернатив статус-кво. Прогноз сохранения статус-кво в 2010-е годы, который в неявной форме лег в основу перехода президентского поста от Путина к Медведеву при сохранении в России режима электорального авторитаризма, сбылся лишь отчасти. Но оказался ли этот прогноз и вызванные им политические риски, которые проявились в 2011–2012 годах, принципиальной ошибкой второго российского президента или же эти риски стали неизбежной и не столь уж высокой платой за сохранение власти правящих групп и поддержание политического статус-кво? Ответ на этот вопрос пока что неочевиден.