Коррупция. Очень краткое введение

Государство — лишь один из многих участников борьбы с коррупцией. В этой заключительной главе мы обсудим, что могут сделать международные организации (МО), бизнес-сектор и гражданское общество, и поговорим об оценке общих усилий по борьбе с коррупцией.

Международные организации

Как уже отмечалось, мировое сообщество обратило пристальное внимание на коррупцию только тридцать лет назад. Одной из причин этого было то, что Запад, который с 1980-х годов был главным инициатором борьбы с коррупцией, не очень хотел навязывать другим странам антикоррупционную повестку дня во времена холодной войны. США, в частности, не хотели настраивать против себя своих союзников, критикуя их за коррупцию. Они также не хотели подвергать критике развивающиеся страны, так как это могло подтолкнуть их к коалиции с Советским Союзом. Но когда холодная война закончилась, закончились и церемонии. В начале 1990-х годов США начали громко возмущаться тем, что американские корпорации теряют зарубежные контракты в развивающихся странах, в которых нет ничего, даже отдаленно похожего на Foreign Corrupt Practices Act FCPA (см. главу 6). В общем, американцы хотели более справедливых правил игры для всех участников международного бизнеса.

Документ «Рекомендации по борьбе со взяточничеством в международных коммерческих сделках», который был разработан в 1994 году ОЭСР, можно рассматривать как первую попытку движения в этом направлении. Как следует из названия, это был лишь набор рекомендаций. Заметим, что США не слишком часто использовали FCPA.

Уже в конце 1990-х, отчасти благодаря росту влияния Трансперенси интернешнл и тому факту, что Всемирный банк (после назначения Джеймса Вольфенсона на должность его главы в 1995 году) начал активно преследовать коррупцию, международное сообщество осознало, что коррупция представляет собой серьезную проблему. Рекомендации ОЭСР становились более жесткими и были оформлены в форме антикоррупционной конвенции, которая была принята в 1997 году и вступила в действие в 1999 году. Конвенция устанавливала юридические стандарты, обязательные к выполнению: страны, ратифицировавшие ее, должны были принять новое или изменить действующее законодательство в соответствии с данным документом.

Ощутимым результатом принятия Конвенции стало то, что ряд развитых стран, включая Австралию, Германию и Нидерланды, вынуждены были прекратить практику списания с налогов затрат на деловые взятки, выплаченные за пределами страны. Требования конвенции, участниками которой в настоящее время являются тридцать четыре страны — члена ОЭСР, а также семь других стран (Аргентина, Бразилия, Болгария, Колумбия, Латвия, Россия и Южная Африка), не раз ужесточались (в частности, в 2009 и 2011 годах). ОЭСР определяет ее как «первый и единственный международный антикоррупционный инструмент, направленный на взяткодателя», имея в виду, что в ней основное внимание концентрируется на биз-нес-секторе, который предлагает или выплачивает взятки, а не на государственных служащих, требующих или принимающих их.

С ОЭСР близко связана другая международная организация — FATF (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег). Она была создана в 1989 году по инициативе Большой семерки (G7 — объединение ведущих экономически развитых стран). Задачей этой организации стала борьба с отмыванием денег. Изначально эта группа была создана для борьбы с организованной преступностью, но затем сфера ее деятельности распространилась на терроризм, а потом и на коррупцию (мощным стимулом к этому стали события 9/11). Ее усилия по борьбе с коррупцией особенно возросли после 2010 года, когда она начала тесно сотрудничать с еще одной международной организацией — антикоррупционной рабочей группой G20 (Большой двадцатки) — в рамках борьбы с отмыванием денег. Начиная с 2011 года эта группа опубликовала несколько важных отчетов.

Хотя Конвенция ОЭСР охватывает лишь одну пятую всех стран мира, эти страны можно найти на всех континентах. В дополнение к ней с середины 1990-х годов было принято несколько других региональных антикоррупционных конвенций. Первой стала Межамериканская конвенция против коррупции, принятая в 1996 году тридцатью пятью государствами — членами OAS (Организация американских государств). Позднее, в 2003 году, пятьдесят три страны — члена Африканского союза приняли Конвенцию по борьбе с коррупцией и мерам по ее предотвращению (действующую с 2006 года).

Европейский союз (ЕС) всерьез обратил внимание на коррупцию в 1995 году. Конвенция по борьбе с коррупцией среди должностных лиц ЕС и стран — членов ЕС была принята в 1997 году. За ней в 2003 году последовала «Комплексная политика борьбы с коррупцией». Этим деятельность ЕС в борьбе с коррупцией не ограничивается. Например, когда ЕС представил дорожную карту, связанную с расширением этой организации (Agenda 2000), он также разработал набор условий, которым должно соответствовать каждое посткоммунистическое государство, подавшее заявку на вступление в ЕС, чтобы быть в него принятым. Единственным общим политическим критерием для всех десяти (в то время) стран-претендентов была названа необходимость усиления борьбы с коррупцией.

Другая европейская организация, объединяющая большее количество стран (47 — все европейские страны, кроме Беларуси и Ватикана), — Совет Европы (СЕ) — приняла в конце 1990-х — начале 2000-х годов несколько конвенций и других документов, направленных на борьбу с коррупцией. Первый документ назывался «Двадцать ведущих принципов борьбы с коррупцией» (1997). За ним последовала Конвенция по уголовному и гражданскому праву в области коррупции (1999). Ее усиленный вариант (2003) вступил в действие в 2005 году. СЕ также разработал рекомендации по кодексу поведения государственных должностных лиц (2000) и финансированию политических партий (2003).

Поскольку эта международная организация имеет ограниченные возможности для мониторинга соблюдения предъявляемых условий, в 1999 году была создана еще одна организация — ГРЕКО (GRECO, Группа государств по борьбе с коррупцией), предназначенная для мониторинга соблюдения условий государствами, обладающая собственными антикоррупционными актами. Эта группа добилась определенных успехов. В 2012 году именно ГРЕКО начала изучать гендерный аспект коррупции (включая различное влияние коррупции на мужчин и женщин), что привлекло большое внимание тех, кто борется с коррупцией.

И наконец, Совет Европы (иногда совместно с ЕС) представил несколько антикоррупционных программ, предназначенных для конкретных стран и регионов. Сюда вошли проекты «Октопус» конца 1990-х, RUCOLA (2006–2007), а также программы ПРЕКОП РФ (20132019) для России, и SNAC-South (2012–2014) для Марокко и Туниса. Итак, мы видим, что СЕ иногда может работать над антикоррупционными программами и за пределами Европы.

Из всех антикоррупционных конвенций самой обширной по числу вступивших стран стала UNCAC. Она была открыта для подписания в конце 2003 года и вступила в силу в декабре 2005 года. К апрелю 2014 года UNCAC подписали 140 стран при 171 стране-участнице. Сама ООН называет ее первым в мире юридическим антикоррупционным документом, обязательным к исполнению (как уже отмечалось, конвенцию ОЭСР подписала всего сорок одна страна). Некоторые рассматривают ее как «золотой стандарт» для антикоррупционных документов, несмотря на то что там не содержится четкого определения коррупции.

Международные правоохранительные органы также играют важную роль в борьбе с коррупцией. Главный из них, Интерпол, имеет собственных специалистов — Группу экспертов Интерпола по коррупции — ГЭИК (IGEC). Она была образована вскоре после того, как Интерпол провел первую антикоррупционную конференцию в 1998 году. ГЭИК установила ряд мировых стандартов, направленных на уменьшение коррупции среди полиции. Интерпол считает своей главной задачей в деле борьбы с коррупцией возвращение активов, то есть возвращение украденных средств странам — жертвам коррупции. В последнее время он занимался также коррупцией в спорте.

До сих пор наше внимание было в основном сосредоточено на превентивном и карательном подходах. Но международные организации также могут заниматься и поощрительной деятельностью. Например, Совет Европы в 2013 году наградил Нидерланды за их борьбу с коррупцией в судебных органах и парламенте.

Разработкой политики и мер, направленных на уменьшение коррупции, занимается в последние годы большинство международных организаций. В то же время Всемирная торговая организация (ВТО, WTO) подверглась критике за малый вклад в эту деятельность. Основанная в 1995 году, она начала разрабатывать меры по борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок с 1996 года. Но внешние наблюдатели отмечали, что ВТО не сильно продвинулась в этом направлении. В частности, в 2003 году Питер Эйген, в то время глава Транс-перенси интернешнл, опубликовал статью, где жестко раскритиковал ВТО за отсутствие прогресса в борьбе с коррупцией в данной области. В 2014 году вступило в силу пересмотренное Соглашение по государственным закупкам ВТО, в котором говорилось в том числе о коррупции, хотя только в общем и скорее формально.

Международная торговая палата также убеждала ВТО занять более определенную позицию по вопросу коррупции и включить ее в список запрещенных нетарифных барьеров, однако этого так и не произошло. Согласно мнению эксперта — ученого Падиеха Алая, заявление ВТО о необходимости большей прозрачности в международной торговле можно считать ее вкладом в борьбу с коррупцией. В свою очередь, как справедливо отметил Филип М. Николс, ВТО в принципе обладает значительно большими возможностями для борьбы с коррупцией в международной торговле, чем большинство международных организаций. Но высок этот потенциал или нет, не имеет значения, если ВТО не использует его для борьбы с коррупцией. Соглашательский подход ВТО ко многим вопросам, включая коррупцию, превратил ее в «беззубого тигра».

Банки и транснациональные корпорации

В начале ХХ века Макс Вебер утверждал, что лучшим условием для нормальной работы государственной бюрократии (включая контроль коррупции) было бы наличие мощного бизнеса, отделенного от государства. К сожалению, во многих странах бизнес-сектор и государство слишком сильно переплетены, что плохо сказывается на предотвращении коррупции. Но и банки, и корпорации в принципе могут играть важную роль в борьбе с коррупцией.

Многим кажется, что два международных финансовых института — МВФ (Международный валютный фонд) и Всемирный банк — занимаются примерно одним и тем же. Но в отношении коррупции это не так. Всемирный банк гораздо более активен на антикоррупционном поле, чем МВФ. Тогда как последний поощряет прозрачность как составляющую часть эффективного государственного управления, на практике основной упор в отношении коррупции он делает на борьбу с отмыванием денег. При этом Всемирный банк уже с середины 90-х годов борется с коррупцией различными способами. Его инновационные методы по определению и измерению коррупции мы рассматривали в главе 3.

Начиная с 1999 года Всемирный банк также внес в черный список компании и частные лица, замешанные в различных нарушениях норм международной торговли, включая нарушения санкций и коррупцию. В 2001 году Всемирный банк увеличил потенциальный эффект этих мер, объединив усилия с Азиатским банком развития, Европейским банком реконструкции и развития и Межамериканским банком развития.

Одной из наиболее сомнительных мер, предпринятых как Всемирным банком, так и МВФ, является отмена или заморозка кредитов из-за коррупции. Именно по этой причине оба эти учреждения в 1997 году заморозили кредиты, выданные Кении. Недавно Всемирный банк отменил кредит в 1,2 млрд долларов для Бангладеш на строительство самого длинного в стране моста, заподозрив, что канадская инженерная компания коррумпировала власти этой страны.

Как и другие международные организации, Всемирный банк иногда хвалит, а иногда критикует те или иные страны. Например, в 2002 году он похвалил Румынию за ее работу по снижению коррупции в судебной системе (несмотря на то что ЕС постоянно критикует Румынию за слишком малые усилия в этой области).

Отвечая на критику, множество частных банков предприняло меры для борьбы с отмыванием денег, что особенно отразилось на коррупции в высших эшелонах власти. В 2000 году одиннадцать ведущих банков объединили усилия и создали Группу Волфсберга, которая разработала набор принципов для борьбы с отмыванием денег. Группа продолжала разработку принципов и методических указаний, многие из которых касаются банковского дела, таких как корреспондентские отношения банков и бенефициарное владение, важных для борьбы с отмыванием денег. Но эти технические подробности мы здесь рассматривать не будем.

Не раз отмечалось, что люди склонны относиться к бизнес-сектору как потенциальной «жертве коррупции» (а не как к «коррупционеру-хищнику»). Вне зависимости от того, принято ли широкое определение коррупции или узкое, относящееся к государственным служащим, частный сектор несомненно является крупным игроком в мировой коррупции. С начала нового тысячелетия средства массовой информации широко освещают подробности нарушений, совершенных крупными компаниями, такими как AWB (в Австралии), SNC–Lavalin (в Канаде) и многими другими. Гораздо реже в массме-диа вы найдете обсуждение того, что может делать и делает частный сектор для борьбы с коррупцией.

В последнее время лишь небольшое количество частных компаний угрожало уйти или уходило с рынков каких-либо стран из-за коррупции. Примером таких угроз может стать поведение IKEA в России; компания Unilever в 1997 году полностью ушла с рынка Болгарии на три года из-за коррупции в этой стране.

Многие частные компании принимают сейчас этические кодексы как минимум символически — чтобы продемонстрировать заинтересованность в повышении ответственности своих работников за честность деловых отношений, а иногда в силу искренней озабоченности коррупцией. В подобных этических кодексах особо подчеркивается, что взяточничество абсолютно неприемлемо. Так, на фирме Siemens (являющейся одной из ТНК, которая в прошлом не раз отличалась особой неэтично-стью) в 2008 году была введена в действие Программа соблюдения правовых и этических норм, и с тех пор эта фирма является примером того, как компания может стараться искупить свои грехи.

Как минимум с начала 1990-х годов все больше и больше компаний представляют не только годовые финансовые отчеты (в их традиционной форме), но также включают в них свои достижения в социальной сфере и в деле охраны окружающей среды. Например, компания могла являться спонсором участников Олимпиады и сократить выбросы СО₂. Такой тройственный подход (достаточно новый), иногда именуемый «принципом трех П» — «Польза, Планета, Прибыль» — как правило, теперь называют «Отчетностью об экологичности» (‘sustainability reporting’; sustainability переводят как экологичность в широком смысле, устойчивость, сохранение). В последние годы появилось желание добавить к ним еще один (четвертый) компонент — «управление» (governance), связанный с тем, что компания делает для уменьшения коррупции. Сторонники такого «четырехмерного» отчета заявляют, что компания выиграет от включения в отчеты этого четвертого пункта, потому что он будет способствовать укреплению ее репутации. Но мнения здесь неоднозначны: некоторые считают, что отчет о борьбе с коррупцией может ухудшить репутацию компании, а это приведет к ослаблению ее позиций на рынке. Так или иначе, «репутационные риски» должны учитываться фирмами при принятии важных решений.

Гражданское общество в стране и за рубежом

Хотя идея гражданского общества существует еще со времен Аристотеля, объектом изучения социальных наук оно стало только в XVIII веке. Дебаты о том, что такое гражданское общество, продолжаются до сих пор. Мы уже рассмотрели роль бизнес-сектора — составной части гражданского общества, а теперь рассмотрим другие его компоненты, такие как средства массовой информации (массмедиа), неправительственные организации (НПО) и социальные сети.

В хорошо функционирующей демократической системе массмедиа, как печатные, так и электронные, играют значительную роль в борьбе с коррупцией. Они могут проводить расследования, оповещать об их результатах общественность и тем самым прямо и косвенно оказывать давление на власти, добиваясь от них принятия соответствующих мер. К сожалению, во многих странах массмедиа не являются полностью независимыми от власти (каковыми они должны быть!). Описывая различные функции массмедиа, Родни Тиффен использовал метафору, подразделив их на пять категорий (пользуясь терминологией собаководов): «сторожевые» (идеальная роль для массмедиа), «сторожевые в наморднике» (массмедиа, частично ограниченные не только цензурой, но также законами о клевете, защищающими интересы тех, кого массмедиа обвиняют в нарушениях), «комнатные собачки» (массмедиа, которые позволяют политическим элитам манипулировать собой), «тявкающая свора» (массмедиа, поднимающие громкий шум, копирующие друг друга, но не расследующие дело как следует, то есть не играющие конструктивной роли) и «волки» (наиболее опасный тип, когда массмедиа безответственно относятся к расследованию обвинений и публикациям, тем самым способствуя распространению цинизма и подрывая легитимность системы).

Типология Тиффена говорит о том, что роль массме-диа в борьбе с коррупцией может быть весьма ограничена или даже негативна. Примером последней, так же как и «сторожевой в наморднике», может служить введение закона, запрещающего публикацию информации о частных состояниях членов семей высокопоставленных государственных чиновников. Если против членов политической элиты выдвинуты обвинения в незаконной регистрации собственности (например, если она была зарегистрирована на членов их семей, включая детей, с целью сокрытия состояния), то любому средству массовой информации, которое захотело бы это расследовать и опубликовать результаты расследования, мог бы грозить суд.

Хотя термин «негосударственные организации» (НГО) используется уже давно (с 1945 года), он стал популярным только в 1970-е годы, а привычным к концу ХХ века. Существует много различных видов негосударственных организаций. Мы рассмотрим только те из них (международные и национальные), которые занимаются борьбой с коррупцией.

Самой известной международной антикоррупционной организацией стала основанная в Берлине организация, именуемая Transparency International. Это всемирная организация, у которой есть местные подразделения («национальные отделения») во многих странах. Ее создатель Питер Эйген, ответственный сотрудник Всемирного банка по работе в Восточной Африке, был возмущен тем, как коррумпированные местные власти присваивают средства международных фондов, выделяемые на борьбу с бедностью. Это и привело его к созданию в 1993 году организации TI. До 2005 года он сам возглавлял эту организацию.

В дополнение к различным индикаторам коррупции, которые мы рассматривали ранее, TI также разрабатывает наборы практических инструментов. Понимая, что нельзя использовать один и тот же подход к борьбе с коррупцией во всех странах, TI считает целесообразным разрабатывать и предлагать борцам с коррупцией (отдельным лицам или организациям) различные антикоррупционные инструменты, которые они могут выбрать, исходя из региональной и национальной специфики и конкретных обстоятельств.

Другая инициатива этой организации — распространение с 1990-х годов Пакта честности в сфере государственных закупок. По мнению TI, такой пакт «в основном является соглашением между государственной организацией, которая предлагает контракт, и компаниями, желающими его получить, о том, что обе стороны будут воздерживаться от подкупа, сговора и прочих коррупционных действий на всем протяжении действия контракта». Также была разработана система мониторинга, в соответствии с которой негосударственные организации (как правило, местные отделения TI) проверяют, как подписавшие Пакт честности соблюдают его на практике.

Еще одна международная НГО — U4 Антикоррупционный ресурсный центр (U4 Anti-Corruption Resource Centre), основанная в г. Бергене (Норвегия) в 2002 году. У этой организации несколько отличная от TI сфера деятельности, направленная в основном на помощь (как правило, европейским) донорским организациям в уменьшении коррупции, связанной с их программами помощи и развития. При этом U4 тесно сотрудничает с TI, которая открыла службу поддержки U4 в своем берлинском отделении. Среди активных участников антикоррупционной деятельности широкую международную известность получили такие НГО, как Global Witness и Global Integrity.

В большинстве стран мира существует также много частных антикоррупционных НГО. Многие из них — более 350 организаций в более чем 100 странах мира — связаны друг с другом через коалицию Конвенции ООН против коррупции (UNCAC). Эта организация была создана в 2006 году для координации работы и обмена опытом между различными НГО. Еще одно международное сообщество — Publish What You Pay, в него входят более 800 гражданских общественных организаций по всему миру. Основным направлением его работы является борьба с коррупцией и прочими нарушениями в добывающей промышленности.

До сих пор мы рассматривали официальные организации, для которых борьба с коррупцией является основной или важной целью. Но иногда широкая общественность может достичь большего в этой борьбе, чем такие организации. Простой способ, к которому могут прибегнуть обычные граждане для борьбы с коррупцией, — это сообщать об известных им случаях коррупции или о подозрении на нее, а также выдвигать предложения по борьбе с ней. Для этого обычно нужно использовать технику (например, телефон или компьютер), но и это не обязательно (есть более простые средства — см. рис. 6).

Другой способ борьбы с коррупцией, который могут использовать граждане, — отказ от дачи взяток. К сожалению, это иногда проще сказать, чем сделать. Если для кого-то единственным способом получить жизненно необходимое лечение является дача взятки медицинским работникам (которые на самом деле должны предоставлять медицинскую помощь бесплатно), то он естественно так и поступит.

Но у общественности есть и другие возможности участвовать в борьбе с коррупцией. Влияние общественных массмедиа в последнее время значительно возросло во всех областях, включая антикоррупционную.

В такой глобальной социальной сети, как Фейсбук, даже появился раздел «Назови и устыди своих коррумпированных политиков и должностных лиц».

Рис. 6. Почтовый ящик для антикоррупционных предложений в Кении: борьба с коррупцией может обходиться без высоких технологий

В своей книге о коррупции, опубликованной в 2012 году, Франк Фогль подчеркнул роль твиттинга, в котором он видит один из важных факторов роста политической активности в некоторых странах, переживших так называемую арабскую весну, и считает его потенциально очень мощным оружием против коррупции. Не вызывает сомнений, что твиттинг может быстро организовать тысячи людей для протеста против различных проявлений несправедливости, включая коррупцию. Он уже сыграл большую роль в последние годы, побуждая граждан в Аргентине, Бразилии, Болгарии, Индии, Таиланде, Турции, Украине, США и многих других странах принять участие в массовых протестах против коррупции (рис. 7).

Рис. 7. Массовые протесты против коррупции заметно усилились во многих странах мира

В некоторых странах массовые демонстрации привели к падению режимов, а в других были жестоко подавлены. Но и в последнем случае такие политические режимы, как правило, теряют свою легитимность, что делает их падение более вероятным.

Критика антикоррупции

Итак, мы видим, что внимание к коррупции в мире в последние двадцать лет усилилось. В это время антикоррупционное движение росло почти экспоненциально. Однако подобное развитие привело к появлению критических замечаний в адрес антикоррупции. Укажем на два основных.

Во-первых, международное антикоррупционное движение иногда обвиняют в «культурном империализме». Нельзя не признать, что некоторые аспекты движения действительно носят характер вмешательства во внутренние дела той или иной страны. Часто причиной этого является стремление помочь населению страны, которое недовольно коррупцией на самых высоких этажах власти, но само не в состоянии изменить ситуацию. Опросы показывают, что население таких стран часто бывает благодарно международным организациям за антикоррупционное давление на национальные элиты с целью уменьшить коррупцию, особенно если иностранная помощь будет доходить до тех, кто в ней остро нуждается.

Во-вторых, все больше критиков, в основном ученые, заявляют, что борьба с коррупцией привела к появлению антикоррупционной индустрии[35], заинтересованной в создании как можно большего числа рабочих мест в своей «отрасли», и для этого старается представить коррупцию исключительно в черном цвете. В тех случаях, когда антикоррупционные НГО и финансируемые государством антикоррупционные агентства достигают успехов в борьбе с коррупцией, их начинают обвинять в стремлении продемонстрировать свою незаменимость, чтобы не лишиться финансирования или не быть распущенными. Таким образом получается, что антикоррупционную индустрию саму обвиняют в коррупции.

В этом утверждении, безусловно, есть доля истины. Но его нельзя принять полностью. Например, с заявлением об избыточности антикоррупционных организаций можно согласиться, только если коррупцию удастся полностью искоренить или, что более реалистично, постоянно удерживать на «контролируемом» уровне. Но в реальности коррупция постоянно возрождается, принимая те или иные формы, и роспуск организаций, созданных для борьбы с ней, скорее всего, ее только усилит.

Так что в критике антикоррупционной индустрии кроется реальная опасность выплеснуть ребенка вместе с водой. При этом жизненно важно, чтобы антикоррупционные организации были эффективными, подотчетными и прозрачными. Нельзя забывать о многих отрицательных, а иногда фатальных, последствиях коррупции. Строгих критиков слишком много, но лишь немногим удается предложить что-либо эффективное и реализуемое для решения этой очень серьезной проблемы.

Какие методы эффективны?

Выше много говорилось о том, как можно бороться с коррупцией. Теперь уместно задать вопрос, который является во многих отношениях самым важным: какие методы наиболее эффективны? К сожалению, каждый из них имеет свои недостатки. Объемы книги не позволяют проанализировать эффективность каждого из них, и потому далее мы обсудим значение международных усилий, тем более что о мерах, которые можно предпринять внутри страны, мы много говорили ранее. Принесли ли многочисленные международные конвенции по борьбе с коррупцией заметные результаты или же практическая роль международных усилий мало заметна и все ограничивается лишь риторикой?

Невзирая на все целевые программы Евросоюза и Совета Европы, коррупция остается серьезной проблемой в большинстве посткоммунистических стран.

Более того, первый отчет European Union Integrity System, вышедший в 2014 году, ясно показал, что опасность коррупции сохраняется и в организациях самого европейского сообщества из-за лазеек в нормативных актах и плохого соблюдения соответствующих этических норм.

Согласно официальному отчету о внедрении антикоррупционной Конвенции ОЭСР, «30 из 40 стран, подписавших конвенцию, практически не расследуют и не пресекают международное взяточничество, стремясь к росту объема экспорта». Это довольно печально. Например, Япония, ратифицировавшая конвенцию, часто подвергается критике за недостаточное ее воплощение на практике. Что касается Великобритании, то, хотя она, приняв в 2010 году закон, направленный на борьбу со взяточничеством в бизнес-секторе, заняла жесткую позицию по отношению к коррупции, ранее ее критиковали за недостаточные усилия по выполнению Конвенции ОЭСР.

Более того, существует реальная опасность ослабления усилий по борьбе с коррупцией. Так, в первое десятилетие после подписания Конвенции ОЭСР, такие страны, как США и Германия (а в 2013 году к ним добавились Великобритания и Швейцария), показали себя особенно добросовестными в соблюдении законов, разработанных на основе положений конвенции, наказав большое число «оступившихся» компаний. Но, как часто подчеркивает TI в своих ежегодных обзорах, посвященных исполнению Конвенции ОЭСР, когда «отличники» США и Германия видят, что другие страны слабо соблюдают свои обязательства по конвенции, они рано или поздно задаются вопросом, разумно ли с их стороны так наказывать собственные компании, тем самым поощряя бизнес тех стран, которые выполняют конвенцию только на словах. И если ответ будет отрицательным, то они перестанут служить положительным примером.

Что касается эффективности Конвенции ООН UNCAC, то процесс анализа ее эффективности начался относительно недавно, с введения пятилетнего «первого обзорного цикла» в 2010 году. О его успехах говорить пока рано. Но если учесть, что UNCAC работает с 2005 года, остается неясным, почему анализ эффективности задержался так надолго. Более того, некоторые ведущие торговые державы, такие как Германия и Япония, до 2010 года UNCAC еще не ратифицировали. И вообще, насколько сильна эта конвенция? Теоретически страны, ратифицировавшие ее, могут быть подвергнуты суду (Международному суду ООН) за невыполнение своих обязательств. На практике же у этого суда, по существу, нет никаких полномочий по принуждению стран к ее выполнению.

Обратимся еще раз к усилиям Всемирного банка по борьбе с коррупцией. Мы уже обсуждали, как применяемый им мониторинг может заметно уменьшить коррупцию. Но и он подвергается критике за то, что его в прошлом жесткая политика отмены проектов, в которых была обнаружена коррупция, может нанести вред тем, кто более всего нуждается в помощи со стороны этой организации. Отметим также, что его черный список включает главным образом частные лица и небольшие компании. Создается впечатление, что мощным транснациональным корпорациям часто удается избежать наказания за нарушения, а маленьким компаниям — нет. Служебный отчет Всемирного банка за 2011 год относительно его антикоррупционных усилий показал, что результаты неоднозначны. Действительно, во многих странах был достигнут некоторый успех в усилении АКО, но отчет выявил и то, что цели, преследуемые банком по борьбе с коррупцией, достигнуты не были.

Свидетельствуют ли все эти неутешительные факты о том, что предпринятая в последние десятилетия борьба с коррупцией была пустой тратой времени и сил? К этому мнению склоняется ряд крупных экспертов по изучению коррупции. Приведем некоторые их мнения по этому поводу. Дэниэл Кауфман, один из ведущих специалистов по исследованию коррупции Всемирного банка, в 2005 году указывал, что десятилетие антикоррупционных усилий не принесло пока заметных результатов. Более того, в 2009 году он оценил усилия по борьбе с коррупцией как «еле теплящиеся».

Представляя в 2013 году ИВК, Хугетт Лабелль, возглавлявшая в то время TI, подчеркивала: «Индекс 2013 года демонстрирует, что все страны по-прежнему сталкиваются с угрозой коррупции на всех уровнях управления, от выдачи региональных лицензий и разрешений до принятия государственных законов и нормативов». Согласно ИВК, почти 70 % стран имеют баллы (по некоррупцион-ности) ниже 50 (по шкале от 0 до 100), что означает высокий уровень коррупции в них.

Несмотря на эти справедливые критические замечания, не все так печально. Один из ведущих специалистов в области исследования коррупции Майкл Джонстон пишет в своей книге (2014): «То, что они (то есть все мы) по-прежнему ищут способы борьбы с коррупцией во всех общественных системах, еще не означает провала (антикоррупционного) движения. В конце концов, еще недавно коррупция вообще широко не обсуждалась… И то, что сегодня мы знаем о ней больше, само по себе является большим достижением».

Есть доля правды в заявлении международной организации U4, опубликованном на ее сайте: «Нелегко понять, что именно и почему приносит успех в борьбе с коррупцией». Однако сравнительный анализ различных мер позволяет выделить несколько основных принципов, которым нужно следовать, если мы хотим добиться прогресса в борьбе с коррупцией.

Так, теперь мы можем ответить на вопрос, действительно ли «у семи нянек дитя без глаза». Как показал Джон Куа, успех Сингапура и Гонконга в борьбе с коррупцией в немалой степени является результатом того, что в каждой из этих стран была создана единая, мощная и независимая АКО. Там, где таких организаций много, их обязанности часто перекрываются и противоречат друг другу, что в свою очередь приводит к проблемам координации и перекладыванию ответственности друг на друга, а также к неэффективности и растрате ресурсов.

Многие аналитики утверждают, что успех или неуспех антикоррупционных мер в основном зависит от политической воли. Это утверждение довольно убедительно, но его следовало бы расшифровать. Например, о чьей воле мы говорим? Во многих культурах и на многих языках есть поговорка «Рыба гниет с головы», что означает, что коррупции больше там, где политические элиты подают дурной пример. Исходя из этого, можно предположить, что все определяет воля правителей. Но хотя она и важна, дело здесь не только в воле или в желании. Руководитель страны может искренне хотеть бороться с коррупцией, но не обладать достаточной властью над собственной бюрократией, чтобы суметь реализовать свои намерения. Кроме того, в неолиберальном глобализированном мире национальные политические лидеры далеко не всегда могут контролировать транснациональные корпорации.

Итак, политические лидеры не только должны искренне хотеть бороться с коррупцией (то есть обладать политической волей), но также иметь возможность претворить это желание в жизнь. Кроме того, многочисленные члены социума — государственные служащие, бизнес-сектор, гражданское общество и отдельные граждане — также должны иметь желание бороться с коррупцией. Роль каждого из них в борьбе с коррупцией различна и в каждой стране своя, но вклад каждого из них крайне важен.

В главе 6 мы назвали коррупцию «проклятой» проблемой. Коррупция никогда не исчезнет. Как писал Тацит много столетий назад, «пока законодатели придумывают новые законы для борьбы с мошенниками и коррупционерами, те изобретают новые пути, дабы обойти эти законы». Тем не менее в некоторых странах проблема коррупции менее остра, чем в других: например, небольшие страны с развитой демократией, сильной приверженностью власти закона, высоким уровнем общественного доверия и хорошо развитым гражданским обществом гораздо меньше подвержены коррупции. Их пример показывает, что коррупцию все-таки можно снизить до допустимого уровня[36].

Однако краткосрочные перспективы не радужны. Власть закона и сильное гражданское общество ассоциируются с хорошо функционирующей демократией. С одной стороны, Всемирный проект правосудия (World Justice Project — WJP) в Индексе верховенства закона за 2014 год отметил, что ситуация с коррупцией за предыдущий год несколько улучшилась. С другой стороны, наиболее известный доклад об общем уровне демократии в мире, Democracy Index (его создатель — Economist Intelligence Unit — аналитический отдел журнала Economist, публикуемый практически ежегодно начиная с 2007 года), в 2011 году включал раздел «Демократия под давлением», а в 2012 — «Застывшая демократия».

Более того, представления о том, что цель может оправдывать средства, а границы между государством и рынком размыты, все еще оказывают влияние на мировую экономику (правда, некоторые ученые, такие как Колин Кроуч, надеялись на то, что мировые финансовые кризисы смогут это изменить), что не способствует антикоррупции.

Борьба с коррупцией еще очень далека от завершения.