Местное самоуправление Нижегородской области №3/1996 год

А. А. ВАСИЛЬЕВ, депутат городской Думы г. Нижнего Новгорода

Управление городами в IX—XV веках

В IX веке в России управление городом было сосредоточено в руках военной старшины, военных начальников города: тысяцких, сотских и т. д., выходивших, как правило, из торговой среды города. С появлением князей эта городская аристократия постепенно переходила в состав княжеской дружины, в класс «княжных мужей». Военное управление городом, прежде бывшее выборным и местным по происхождению, теперь стало приказно-служилым, перешло в руки «княжных мужей», назначаемых по велению князя.

По мере упадка авторитета князей (вследствие затяжных междоусобиц) стало опять подниматься значение главных областных городов; вместе с тем, ведущей политической силой в этих городах становились сами городские жители, собиравшиеся на вече.

По летописи, вече зародилось в Новгороде Великом еще в начале XI века. Можно сказать, что управление городом осуществлялось через целую систему вечевых органов: существовало общегородское вече, отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания. Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы из экономической, политической, военной, судебной, административной сфер. Общегородское вече избирало князя.

В вечевых собраниях в Новгороде участвовали все свободные люди города. К собраниям заранее подготавливалась повестка дня, кандидатуры избираемых на вече должностных лиц. Решения на собрании должны были приниматься единогласно. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, делопроизводство осуществлялось вечевыми дьяками. Организационным и подготовительным органом (подготовка законопроектов, вечевых решений, контрольная деятельность, созыв веча) являлся боярский совет, включавший наиболее влиятельных лиц (представителей городской администрации, знатных бояр) и работавший под председательством архиепископа.

Высшими должностными лицами «Господина Великого Новгорода» были тысяцкий, посадник, архиепископ, князь.

Посадник фактически представлял исполнительный орган веча, избираемый на один-два года. Он руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил работой вечевого собрания и боярского совета, представительствовал во внешних сношениях.

Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение.

Архиепископ был хранителем государственной казны, контролером торговых мер и весов, но основная его роль, разумеется, — духовное главенство в церковной иерархии.

Князь приглашался гражданами Новгорода на княжение, выполнял функции главнокомандующего и организатора обороны города, однако властные функции его были ограничены. Военную и судебную деятельность он разделял с посадником. По договору с городом князю запрещалось приобретать землю в Новгороде, раздавать землю новгородских волостей своим приближенным, управлять новгородскими волостями, вершить суд за пределами города, издавать законы, объявлять войну и заключать мир. Ему также запрещалось заключать договоры с иноземцами без посредничества новгородцев, судить холопов, принимать закладников из купцов и смердов, охотиться и рыбачить за пределами отведенных ему угодий. В случае нарушения условий договоров князь мог быть изгнан.

Вся территория Новгородской земли делилась на волости и пятины, управляющиеся на началах местной автономии. Каждая пятина была приписана к одному из пяти концов Великого Новгорода. Центром самоуправления пятины был пригород.

Во второй половине XV века новгородская республика, представляющая в своем политическом строе неустойчивую комбинацию двух весьма противоречивых элементов — боярской олигархии и вырождающейся вечевой демократии, начинала явно клониться к упадку.

Городское управление в Московском Царстве

С укреплением Московского княжества и усилением власти великого князя (царя) существенно менялось местное управление и самоуправление.

Местное управление в Московском государстве XV и первой половины XVI веков находилось в руках наместников; они управляли городами, а их подчиненные органы — тиуны, доводчики, надельщики — были их слугами, но не государственными чиновниками. Управление основывалось на системе «кормлений», а наместники назначались великим князем. Сбор «кормов» с населения был поручен выборным от обществ (старостам, сотским и др.).

В середине XVI века, в период царствования Ивана IV (Грозного), было решено постепенно отменить все «кормления» и предоставить местному населению право выбирать самим своих управителей. До сих пор во всех податных общинах существовали для сбора податей и разных хозяйственных дел «земские старосты». После 1550 года позволено было перепоручать им и наместнические дела, т. е. управление и суд. Такие старосты, постепенно заменявшие кормленщиков, назывались «излюбленными» старостами или головами. Именно в это время земщина получила широкое самоуправление. От правительства в областях сидели только «воеводы», командовавшие гарнизонами, да «городовые прикащики», заведовавшие казенным имуществом в городах, а все управление было сосредоточено в руках выборных.

В XVII веке происходит очередная реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков и приказчиков.

Городское управление в Российской Империи

В начале XVIII века местное управление в России осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. Желая видеть в России столь же успешное и широкое развитие торговли и промышленности, какое он видел на Западе, Петр I хотел предоставить городскому сословию полное самоуправление. Уже в 1699 году он приказал учредить в Москве «бурмистерскую палату», а также в Москве и по другим городам учредить бурмистров «к расправным и купецким делам и сборам», «и выбирать им в бурмистры меж себя погодно, … добрых и правдивых людей, кого они меж себя и по скольку человек похотят», а «приказным людям» городского населения более «не ведать».

Однако, в отличие от развитых европейских стран, в России петровских времен не было богатого, влиятельного и самостоятельного класса буржуазии, а потому и городское самоуправление здесь не могло прочно укрепиться и успешно развиваться.

В 1720 году Петр I сделал новую попытку организации городского самоуправления. В Санкт-Петербурге был учрежден «главный магистрат», которому было поручено ведать делами всего городского сословия в России. В 1721 году был издан регламент (или устав) главного магистрата, а в 1724 году дана инструкция городовым магистратам. Две гильдии «регулярных» граждан (составившие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов магистрата, состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четырех ратманов; магистрат ведал городским управлением и хозяйством, а также казенными сборами и повинностями. Низший слой городского населения, «обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные», выбирал своих старост и десятских, которые имели право «доносить» магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.

Как прежде, до Петра, так и при нем каждый житель уезда или города имел над собою выборную власть (дворянин — земских комиссаров, горожанин — бургомистров) и через них подчинялся приказам и думе. Таким образом, как до Петра, так и при нем государство одинаково управлялось вверху чиновниками, а внизу — выборными властями. Самоуправление было фактически подчинено бюрократии, помогало ей управлять и само имело узкосословный характер.

В период временщиков во внутреннем управлении России были проведены некоторые изменения. Было упрощено местное управление, так как губернские учреждения Петра найдены слишком сложными и дорогими. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши.

В 1775 году императрицею Екатериною II были изданы «учреждения для управления губерний». Все местное управление по закону 1775 года приняло вид земского самоуправления, действовавшего под контролем администрации (губернского правления и палат).

В 1785 году дана была грамота городам, установившая новое «городовое положение». За городскими жителями признавалось право корпоративной организации. Горожане составляли «городское общество» и могли собираться на собрания с санкции администрации.

Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и наблюдать за соблюдением законов. За «городским обществом» признавалось право юридического лица. Участие в «обществе» ограничивалось имущественным цензом (уплата городового налога размером не менее 50 рублей) и возрастным цензом (не моложе 25 лет).

Горожане избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и судей сословных судов (на год).

В городе создавалась общая городская дума, в которую входили избранные городской голова и гласные (по одному от каждой из шести установленных «городовым положением» категорий горожан и пропорционально частям города). Общая городская дума образовывала свой исполнительный орган — «шестигласную» городскую думу из числа гласных, в заседаниях которой участвовали по одному представителю от каждой категории горожан. Председательствовал городской голова.

В компетенцию городской думы входило обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов, судебные дела не входили в ведение городской думы — их решали судебные органы.

По «городовому положению» 1785 года все городское население делилось на шесть категорий:

1) «настоящие городские обыватели», имеющие в городе дом или иную недвижимость;

2) записанные в три гильдии купцы (1‑я гильдия — с капиталом от 10 до 50 тысяч рублей, 2‑я — от 5 до 10 тысяч рублей, 3‑я — от 1 до 5 тысяч рублей);

3) состоявшие в цехах ремесленники;

4) иногородние и иностранные купцы;

5) именитые граждане (капиталисты и банкиры, имевшие капитал не менее 50 тысяч рублей, оптовые торговцы, судовладельцы, состоящие в городской администрации, ученые, художники, музыканты);

6) прочее посадское население.

Права и обязанности ремесленников регламентировались внутрицеховыми правилами и «Уставом о цехах».

Необходимо отметить, что как при Петре I, так и при Екатерине II заботы правительства о городах не дали очень заметных результатов: бедные средствами, малопросвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городовые обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и развить свое самоуправление.

ОБЩЕСТВЕННЫЙ РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ:

А. Н. ЗАХАРОВ — глава администрации Арзамасского района, председатель комитета по вопросам местного самоуправления и связям с общественностью Законодательного Собрания области (председатель);

С. В. АНТЮГАНОВ — заместитель губернатора, председатель комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области;

В. Г. БОРИН — председатель Земского Собрания Семеновского района;

Т. А. ГРИШИНА — заместитель губернатора, генеральный директор государственно-правового департамента администрации области;

В. А. ИВАНОВ — глава администрации Борского района, депутат Законодательного Собрания области;

Т. Г. ХЛЕБНИКОВА — начальник информационно-аналитического отдела Законодательного Собрания области;

В. К. РЕДИН — ответственный секретарь журнала.