Наш Современник, 2002 № 06

Евгений Савченко • Человек и труд (Наш современник N6 2002)

Евгений Савченко

Глава администрации Белгородской области

ЧЕЛОВЕК И ТРУД

Социальная сфера села: взгляд из региона

Без сильной социальной политики, направленной на улучшение условий труда и жизни сельского населения, без повышения его общественной и гражданской активности невозможна реализация никаких аграрных программ. Особую значимость эта проблема приобретает в современных условиях, поскольку реформирование экономики страны предусматривает кардинальное изменение модели аграрного сектора, затрагивает глубинные экономические, социальные, политические и даже моральные интересы самых различных слоев общества.

Условия и образ жизни сельского населения России имеют свою специфику, обусловленную не только историческими традициями и многонациональным составом населения, но и высокой степенью его распыленности, неразвитой системой коммуникаций, ограниченностью сферы приложения труда и др. Поэтому село, станицу, аул или хутор следует рассматривать как особую социально-территориальную общность, органично совмещающую производственные функции с социальными. В значительной степени занятие аграрным трудом — это не только форма получения доходов, но и генетическая привязанность к определенному жизненному укладу, что лежит в основе здорового общественного консерватизма сельского населения.

Именно поэтому экономическое поведение крестьянина не вписывается в концепцию “экономического человека”, согласно которой субъект в процессе деятельности стремится к максимизации собственной выгоды в условиях абсолютной свободы выбора и полноты информации. Скорее, оно может быть охарактеризовано понятием М. Вебера: “сущностно рациональное экономическое действие”, которое предусматривает ориентацию человека на достижение некоторой ценностной цели.

Следует признать, что российское государство как до революции, так и при советской власти зачастую отводило селу роль поставщика материальных и людских ресурсов. Это наиболее ярко проявилось в период индустриализации, когда промышленное производство, не имевшее собственных источников накоплений, развивалось за счет безжалостного изъятия ресурсов из села и усиления эксплуатации его жителей. По сравнению с городским населением крестьяне, занимаясь гораздо более тяжелым и неквалифицированным трудом, были крайне ограничены в возможностях выбора образования и альтернативной сферы деятельности, имели менее разнообразный рацион питания, постоянно сталкивались с проблемами приобретения товаров, обеспечения коммунальными и бытовыми услугами.

В дореформенный период считалось, что основная причина перетока населения в город — несоответствие условий труда и качества жизни сельского и городского населения. В результате экономическая политика государства ориентировалась на индустриализацию сельского хозяйства, а социальная — на механическое выравнивание уровня жизни в городе и деревне. Индустриализация требовала пооперационного разделения труда и одновременно вела к потере селянином целостного представления об аграрной деятельности, основных навыков крестьянского труда и постепенному превращению в наемного работника с присущими последнему психологическими особенностями. (Навыки и традиции земледелия проявлялись у большинства работников колхозов и совхозов в полной мере лишь в рамках приусадебных хозяйств.)

Со второй половины 60-х годов был предпринят ряд попыток по сближению условий труда и жизни города и деревни, динамично велась работа по формированию социальной инфраструктуры села. Но с началом либерализации экономики финансирование большей части социальных программ по возрождению российской деревни прекратилось, а лимиты централизованных капитальных вложений в ее инженерное и социальное обустройство резко снизились. А если учесть, что функции управления социальной сферой и ее финансирования были переданы на местный уровень из-за дефицита средств, на селе во многих случаях произошло резкое сокращение социально-ориентированных учреждений: больниц, школ, клубов, библиотек, объектов бытового обслуживания.

Наряду с низким качеством и малодоступностью здравоохранения, негативными процессами в области образования и культуры, ростом сельской безработицы, крайне низкой и несвоевременной оплатой труда, повсеместным отсутствием коммуникаций особое место занимает проблема жилья. Традиционно сельский дом служил нескольким поколениям, был и остается основой крестьянского подворья. Но сегодня по своим характеристикам он — в своем прежнем виде — не отвечает потребностям населения.

Существенное снижение качества жизни оказало определенное влияние на демографическую ситуацию. Хотя численность постоянного сельского населения (около 39,5 млн человек) остается достаточно стабильной, в последние годы началось интенсивное изменение его структуры в пользу старших возрастных групп, возросла смертность, снизилась рождаемость. В настоящее время в 64 из 89 субъектов Федерации, где проживает 84 процента сельского населения России, смертность превышает рождаемость. С 1991 по 1998 годы численность сельских жителей в возрасте до 14 лет сократилась на 1 млн человек, одновре­менно на эту же величину выросло количество людей старше 65 лет. Изменилось соотношение между лицами моложе трудоспособного возраста, трудоспособного и старше трудоспособного; в 1991 году оно составляло соответственно 26,5; 50,9; 22,6 процента, а в 1998 году — 24,4; 52,2; 23,4 процента. Как показывает анализ данных Госкомстата России о предположительной численности населения страны вплоть до 2015 года, эти тенденции, к сожалению, сохранятся.

Старение населения, высокий уровень смертности и низкая продолжи­тельность жизни сокращают базу воспроизводства трудовых ресурсов, что уже в ближайшие годы в ряде сельскохозяйственных районов может привести к их дефициту.

Влияние каждого из элементов социальной сферы на ситуацию в сельском сообществе носит многоплановый характер, что предопределяет необходимость системного подхода к проблеме. Это и учет личных предпочтений крестьян, а также возможных социальных последствий от неразрешенности тех или иных проблем, и использование шкалы ценностей самих крестьян, что может быть весьма эффективным при выборе приоритетов развития социальной сферы и позволит полнее реализовать потенциал сельского самоуправления, повысить ответственность жителей села за свое будущее.

Социальная инфраструктура должна формироваться с соблюдением доступ-ности необходимой совокупности благ и услуг по месту жительства для всех категорий населения. Это основная предпосылка общественной стабильности.

К ведению федеральных органов власти следует отнести такие функции, как определение основных направлений государственной политики в данной сфере; регулирование правовых и трудовых отношений; установление системы минимальных государственных социальных стандартов, гарантий незащищенным слоям населения, нормативов и показателей социальной инфраструктуры; разработку и реализацию межрегиональных программ; координацию деятельности региональных органов власти; международное сотрудничество в сфере социального развития села.

В компетенции субъектов Российской Федерации должны находиться: формирование региональной политики в социальной сфере с учетом местных национально-культурных традиций; принятие нормативных и правовых актов, отражающих специфику региона; разработка и финансирование региональных социальных программ; координация деятельности органов местного самоуправ-ления и делегирование им отдельных полномочий.

Такие функции, как организация территории местного сообщества, распоря­жение имуществом и землей, размещение предприятий, принятие планов жилищно-коммунального строительства, регулирование пользования объектами социальной сферы, можно делегировать органам управления сельскими территориями.

Распределение полномочий и ответственности между различными уровнями власти эффективно лишь при соответствующем закреплении источников финансирования, которое будет предусматривать адекватную рынку много­канальную систему поддержки программ с использованием средств феде­рального, региональных и местных бюджетов. Базовым принципом при этом должно стать перераспределение национального дохода в пользу аграрного сектора и обеспечение для участников реализации программ социального развития села (юридических и физических лиц, проживающих в селе или пользующихся его трудовыми и рекреационными ресурсами) режима наибольшего благоприятствования.

Представляется целесообразным создание органов самоуправления на базе нескольких населенных пунктов, что позволит за счет концентрации средств и ресурсов обеспечить условия для системного развития социальной сферы, транспортных коммуникаций и инженерной инфраструктуры, с меньшими затратами организовать социальное и медицинское обслуживание населения, открыть хорошо оборудованные и обеспеченные квалифицированными кадрами базовые учебные заведения, в которые учащиеся из других населенных пунктов будут доставляться централизованным транспортом.

В решении проблем социального развития села важную роль могли бы сыграть специальные внебюджетные фонды. На федеральном уровне, например, с их помощью могли бы финансироваться целевые программы, в частности, по газификации, жилищному и дорожному строительству.

Региональные и местные фонды могут формироваться из собственных доходов, а также из привлеченных для финансирования социальных программ средств юридических и физических лиц. При этом предприятиям и организациям следует предоставлять различные льготы, в частности, освободить от налого­обложения часть прибыли, обеспечить льготный режим оформления сделок по земельным участкам и недвижимости, установить заявительный порядок создания новых предприятий на селе. Физическим лицам должны быть предоставлены государственные гарантии сохранности вложенных средств.

Важным аспектом финансовой самостоятельности органов местного самоуправления может быть введение фиксированных отчислений в их бюджеты от единого земельного налога, что будет способствовать не только их заинтересо­ванности в повышении эффективности аграрного производства, но и более полному сбору налогов на их территории.

Существуют и другие источники финансирования социальных программ — арендная плата за земли сельскохозяйственного и иного назначения, находя­щиеся в собственности муниципальных органов власти; налог на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы; местные целевые сборы; налоговые платежи за пользование недрами; плата за воду; рекреационные сборы с садоводческих, огороднических, животноводческих, дачных товариществ и кооперативов. Собранные средства должны, по нашему мнению, направляться исключительно на развитие инфраструктуры (дорожной сети, предприятий торговли, бытового обслуживания и т. п.).

Серьезным источником дохода сельских территорий могла бы стать плата за трудовые ресурсы села, используемые в промышленности. Поскольку многие селяне работают и соответственно платят подоходный налог в городе, целесо­образно предусмотреть при распределении этого налога по уровням бюджетной системы фиксированные отчисления в бюджет по месту жительства работника.

В определенной степени все эти вопросы нашли отражение в проекте федерального закона “О социальном развитии сельских поселений”. Концеп­туально законопроект носит рамочный характер, определяет правовые, организа­ционные и экономические основы государственной поддержки российского села, его социальной и инженерной инфраструктуры, создания благоприятных условий жизнедеятельности. Помимо этого он устанавливает принципы организации расселения в сельской местности, планировки и застройки, меры по сохранению и улучшению природного ландшафта, предусматривает гарантии государства по обеспечению приоритетности социального развития села.

Несмотря на то, что законопроект был в 2001 году принят Госдумой в первом чтении и одобрен Советом Федерации, в ходе его дальнейшего обсуждения правительство выступило за исключение из текста положений, касающихся создания фондов социального развития сельских поселений на федеральном и региональном уровнях и норм по финансированию социального развития сельских поселений из федерального бюджета. Вскоре Президент РФ отклонил законопроект и предложил снять его с дальнейшего рассмотрения, мотивируя это тем, что он противоречит ряду федеральных законов.

Таким образом, решение актуальнейшей проблемы повисло в воздухе.

В этих условиях в регионах крайне важна реализация комплекса мер по улучшению социального положения сельского населения, в частности, по стимулированию его прироста за счет повышения рождаемости и сокращения оттока молодежи.

Учитывая, что традиционные меры (единовременная помощь при рождении ребенка и др.) не могут существенно облегчить положение молодой семьи, следует использовать систему долгосрочных накоплений, которая обеспечит в будущем независимый источник средств человеку, вступающему в жизнь. Решение этой задачи возможно при исключительно адресном бюджетном финансировании с открытием именных счетов сразу после рождения ребенка и при условии создания системы гарантий сохранности и доходности средств на них. Причем необходимы определенные ограничения на право получения этих денег. Поскольку они будут выделяться из регионального бюджета, естественным ограничителем выплат может стать выезд семьи за пределы субъекта Федерации до совершенно­летия ребенка или правонарушение со стороны подростка. Это заодно создаст предпосылки для снижения уровня преступности. Любое из двух событий должно неминуемо вести к возврату денег с накопительного счета в бюджет.

Вместе с тем следует предусмотреть и возможность использования данных средств для оплаты лечения и обучения подростков до достижения ими 18-летнего возраста с подтверждением соответствующего решения общественным советом при региональном органе власти.

До момента выплат целесообразно использовать зачисленные на именные счета деньги в качестве возвратных инвестиций в реальном секторе экономики региона, что, при несколько меньшей доходности по сравнению со спеку­лятивным финансовым сектором, все же обеспечит мультипликационный эффект за счет развития производства, создания новых рабочих мест и роста доходов бюджета.

Частично предлагаемая схема реализована в Белгородской области. Начиная с 1995 года там действует программа “Совершеннолетие”, в соответствии с которой каждому новорожденному, родители которого постоянно проживают на ее территории, открывается накопительный счет с перечислением на него 1000 pуб.

Решение демографических и других социальных проблем села невозможно без радикальных перемен в индивидуальном жилищном строительстве. Необходимо создавать условия жизни, не уступающие городским, но полностью отвечающие специфике крестьянского быта. Тем более что интенсивно формируется слой социально активного населения, для которого именно свой дом и хозяйство служат одним из жизненных приоритетов.

Учитывая ограниченность собственных средств застройщиков, высокую стоимость коммерческих кредитов, дороговизну строительных материалов, решить данный вопрос без государственной поддержки, использования бюджетных и внебюджетных средств невозможно. Значительный опыт работы в этом направлении накоплен в Белгородской области, где в 1993 году создан в форме государственного унитарного предприятия фонд поддержки индивидуального жилищного строительства на селе (ИЖС). Это специализированная кредитно-хозяйственная организация, определенная единым заказчиком в реализации программы развития и поддержки ИЖС фермерских хозяйств и крестьянских подворий. С 1997 года фонд включается отдельной строкой в бюджет области. Кроме того, он пополняется за счет сбережений граждан, поступлений от реализа­ции бензина и электроэнергии, отчислений из областного фонда занятости, средств предприятий, направляемых на жилищное строительство, собственных доходов от реализации продукции, получаемой в погашение кредита.

Оформить ссуду на ИЖС могут граждане России, проживающие в регионе и нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Преимуществом пользуются представители социально значимых для села профессий и лица, живущие в области более трех лет. Ссуды предоставляются на срок до 15 лет в валютном эквиваленте (по официальному курсу ЦБ РФ на день выдачи) под 2 процента годовых с перечислением денег по мере строительства или в виде строительных материалов. Решение о кредитовании принимается фондом по рекомендации жилищных комиссий при местных администрациях.

Подавляющее количество кредитных договоров заключено с работниками сельского хозяйства, из которых 80 процентов рядовые труженики. Среди застройщиков также работники социальной сферы: учителя, врачи, культпросвет­работники и представители правоохранительных органов. Сельской интеллигенции и семьям, имеющим четверых и более детей, при погашении ссуды предоста­вляется скидка в размере 33—50 процентов. Предприятия, погасившие на 50—70 процентов недоимку в областной бюджет, имеют право использовать от 15 до 30 процентов оставшейся суммы на выдачу ссуд для ИЖС своим работникам и работникам бюджетной сферы. Разработаны и применяются специальные проекты застройки, предусматривающие размещение в доме медицинского кабинета, магазина и др., что создает условия для развития социальной инфра­структуры и закрепления на селе интеллигенции.

Расчеты между участниками программы проводятся жилищными векселями, выпущенными в счет 50 процентов, направляемых на кредитование. Гарантии области по векселям, их свободное обращение в качестве средства взаимо­расчетов и возможность уплаты ими налогов в региональный бюджет сокращают потребность в оборотных средствах.

Формально решение о списании части недоимки по налогам и направлении ее на кредитование ведет к снижению поступлений в бюджет области. Однако последний в любом случае должен финансировать строительство жилья работникам социальной сферы.

Фонд не ограничивается выделением ссуд на строительство. В рамках его деятельности предусмотрены обязательная газификация и водоснабжение возводимых домов, развитие инженерных и дорожных сетей, благоустройство территорий и др. Застройщик не оплачивает проектирование, имеет льготы при покупке строительных материалов; ему компенсируется 50 процентов затрат на автотранспорт, машины и механизмы, используемые при сооружении дома. По желанию он пользуется с апреля по сентябрь отпуском без сохранения содержания, при этом областной фонд начисляет ему ежемесячно четырехкратную мини­мальную зарплату, которая идет на погашение ссуды.

Возврат заемных денег и уплата процентов производятся равными долями, начиная с третьего года после открытия кредитной линии. Предусмотрена возможность расчетов продукцией крестьянского подворья, причем объемы поставок фиксируются на момент выдачи ссуды. Следовательно, расширяется сфера занятости населения и развиваются крестьянские подворья.

Для товарных расчетов можно было бы использовать существующие структуры заготовки и реализации, однако их издержки, как правило, достаточно высоки, а дополнительные внутрисистемные налогооблагаемые обороты снижают конкурентоспособность продукции и замедляют оборачиваемость средств. Более перспективно формирование собственной торговой сети, а учитывая то, что основная доля прибыли формируется при реализации продукции с высокой степенью переработки, то и создание перерабатывающих мощностей. Сегодня у фонда в области есть рынки, мини-пивзаводы, мини-пекарни, предприятия по производству строительных материалов и конструкций, мебельная фабрика, цех по забою скота, обширная сеть магазинов; изучаются вопросы строительства районных цехов по переработке мяса. Собственно в структурах фонда занято более 1300 человек. А если учесть, что он загружает заказами стройиндустрию, транспортные организации и предприятия перерабатывающей промышленности, то можно рассматривать его деятельность и как фактор борьбы с прямой и скрытой безработицей.

За пять лет с помощью фонда возведено более 10 тысяч домов общей площадью 1,3 млн кв. м, построено 227,4 км линий электропередачи, 158,6 км водопроводов, выданы тысячи ссуд на возведение и обустройство крестьянских подворий, обзаведение скотом. На долю индивидуального строительства пpиходится 60 — 70 процентов общего объема возводимого жилья. До 2005 года намечено комплексно благоустроить 452 села, ежегодно вводить около пятисот километров дорог, полностью телефонизировать сельские дома и наладить их водоснабжение.

В области в 1999 году была выполнена программа газификации сельских населенных пунктов. Поскольку средства из федерального бюджета на реализацию программы газификации Черноземья перечислялись не в полном объеме и с задержкой, были определены дополнительные источники финансирования: ассигнования из бюджета области; деньги территориального дорожного фонда, направляемые на приобретение труб для газоотводных сетей; выручка от продажи газа; специальный сбор с выручки при реализации сахара сахарными заводами; собственные ресурсы АО “Белгородоблгаз” и ОАО “Газпром”; средства населения и т. д.

Разработаны и реализуются меры государственной поддержки крестьянских подворий, стимулирования сельскохозяйственной и потребительской коопераций. В областной фонд продовольствия закупается по гарантированным ценам произведенная подворьями продукция животноводства и растениеводства. Для улучшения поголовья скота в крестьянские хозяйства поставляется на условиях товарного кредита молодняк. Организовано их снабжение сортовым посевным материалом, в том числе картофелем высоких репродукций. Так как производство кормов наиболее эффективно в крупнотоварных хозяйствах, то последним рекомендовано вести его планирование с учетом потребностей крестьянских подворий. Для крестьян установлена компенсация из бюджета области 50 про-центов затрат на приобретение семян картофеля, приготовление и транспорти-ровку комбикормов, перевозку продукции подворий до перерабатывающих предприятий. Крестьянские подворья включены в государственную систему племенного, ветеринарного и агрозоотехнического обслуживания.

Ведется среднесрочное кредитование строительства животноводческих помещений крестьянскими хозяйствами по мере роста в них поголовья скота, а также приобретения инвентаря и лошадей с частичной (до 50 процентов) компенса­цией выплат по кредиту. Ссуда начинает гаситься через полгода с момента ее получения поставками сельскохозяйственной продукции, количество и качество которой определяются кредитным договором.

В систему кооперативных связей, помимо 12 межрайонных животноводческих кооперативов, вовлечены также элеваторы и комбикормовые заводы, предприятия — поставщики племенного молодняка, мясо- и молокоперерабатывающие заводы.

Для формирования ресурсов зерна, используемого в производстве комби­кормов и товарного кредитования кооперативов, предусмотрено погашение задолженности сельскохозяйственных предприятий перед бюджетом поставками зерна в государственное унитарное предприятие “Областная продовольственная корпорация”. Дотируется и производство белково-витаминных добавок. Взаиморасчеты осуществляются с использованием зерновых векселей, а также поставками продукции подворий на предприятия пищевой промышленности области.

Устойчивое развитие крестьянских подворий позволило аграрному сектору области не так болезненно, как в других, в том числе и соседних, регионах, пережить экономический спад. Более того, оно способствовало стабилизации социального положения на селе.

* * *

В заключение отмечу, что социальная политика на селе должна предусмат-ривать согласованные действия по поддержке производственной активности в аграрном секторе, соблюдение прав и свобод человека (в том числе права на труд, отдых, образование и т. д.), создание равных условий развития сельских поселений независимо от их типа и численности населения, обеспечение в них благоприятной среды обитания путем повышения социальной активности населения и концентрации финансовых и материальных ресурсов, создание условий для роста реальных доходов, развитие коммуникаций.

Практика позволяет отметить, что, несмотря на пассивность социальной политики федеральных органов власти, в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Белгородской области, удалось найти адекватные рыночным условиям экономические методы государственной поддержки и финансирования сельской социальной сферы; сохранена в основном социальная инфраструктура, расширилось индивидуальное жилищное строительство, практически осуществлена газификация села, прекратился рост безработицы и наметилось увеличение доходов крестьян. Все это стабилизировало агропромышленное производство и создало предпосылки для его устойчивого развития. Необходимость реформ в социальной сфере села прекрасно осознают мои коллеги-губернаторы. Теперь слово и за федеральной властью.