О бочках меда и ложках дегтя

Часть 6. БЮДЖЕТ — КАК ПРЕПЯТСТВИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОМУ РАЗВИТИЮ

Мы условились говорить в этой книге об экономике, об экономическом развитии, и вдруг — о государственном бюджете. Казалось бы, странно? Странно, если верить усиленно пропагандируемому в нашем обществе лозунгу: пусть они там наверху делают что хотят, лишь бы нам не мешали.

Если объединяются несколько предприятий и учреждают над собой общие органы координации или управления, вопрос о целесообразности расходования средств на функционирование этих органов, об эффективности и, тем более, обеспечении безвредности их деятельности остается для собственников и управленцев этими предприятиями сугубо экономическим, а не становится каким-то абстрактным и неинтересным, оторванным от проблем выживания предприятий, их прибыльности и перспектив.

Точно так же с обществом и государством: наивно думать, что вопрос об эффективности расходования наших с вами средств является не экономическим, не влияющим или мало влияющим на прибыльность национальной экономики.

За наши общие деньги (государственные) должна создаваться в широком понимании инфраструктура экономики и социальной жизни, включая всю правовую и правоохранительную сферы, в рамках которых функционирует экономика.

Но «наверху» — обычные люди. И как только они оказываются допущены к крупным чужим (общественным или государственным) деньгам и ресурсам, у них, естественно, появляются свои личные интересы, к сожалению, весьма отличные от интересов общества. И если позволять тем, кто «наверху», делать лишь то, что им хочется, а также делать абсолютно все, что им хочется, очевидно: не только не будут обеспечены необходимые инфраструктурные условия для экономического и социального развития, но и более того, нас самих совершенно точно в покое не оставят — будут активно мешать нам развиваться.

О том, как сделать, чтобы бюджет стимулировал созидание и развитие, и о том, как у нас это не делается или, как минимум, тормозится — об этом написано и сказано много. Достаточно известно и о том, как непорядок в более широком смысле — в управлении государством — также препятствует экономическому развитию. В частности, как мешает развитию нашей экономики нынешний уровень управления госсобственностью, регулирования естественных монополий и т.п. — подробно анализировалось в предыдущих частях этой книги. Сейчас же обратим внимание в большей степени именно на то, как непорядок в бюджете и его исполнении, бесконтрольность и безнаказанность власти в этих вопросах прямо разрушают национальную экономику, препятствуют экономическому развитию.

Первое. В процессе исполнения бюджетов в условиях практической бесконтрольности (1990-1995) и полнейшей безнаказанности (и по настоящее время) выяснилось, что находясь у руля управления государством воровать можно не только то, что есть, но даже и то, чего еще нет. То есть воровать можно в долг — закладывая долгосрочные стратегические интересы, судьбы детей и внуков ныне живущих граждан. В результате мы теперь несем и наши дети и внуки еще долгие годы будут нести огромное налоговое бремя, значительная часть которого (не менее трети!) для нас совершенно бесполезна. Это — выплата процентов по долгам, набранным нашими правителями совершенно бессмысленно для экономики страны. И это налоговое бремя — в стоимости каждого товара и каждой услуги, а значит — является составляющей их неконкурентоспособности (подробнее об этом — см. ниже «Прошлое не уходит бесследно»).

Второе. Беспорядок с бюджетом — источник колоссальной криминализации всей экономики и общественно-политической жизни. Цепочки здесь очень простые, и их легко проследить. Приведу лишь несколько:

— правительства России и субъектов Федерации — банки, «уполномоченные» на хранение бюджетных средств — прокручивание этих средств и их пропажа — отмывание средств в других банках — отстрел банкиров;

— Правительство России — принуждение губернаторов брать деньги в кредит в определенных коммерческих банках с последующим перечислением федеральной помощи, часть которой уйдет в указанные банки, — «откаты» участникам процесса — отмывание «откатов»...

— правительства России и субъектов Федерации — банки и корпорации, имеющие преимущественные права и льготы за счет бюджета, — деньги «черным налом» на промывание мозгов населению через средства массовой информации для поддержки «своих» при власти — деньги «черным налом» на финансирование избирательных кампаний «своих» и очернение конкурентов — отстрел наиболее опасных конкурентов и тех, кто организует финансирование их кампаний...

Эти цепочки можно продолжать. Но важно понимать, что власть не может одной рукой — стимулировать криминализацию экономики и общества, включая создание нелегальных и полулегальных структур по защите своих клиентов в криминальном мире и еще не отмытых денег, а другой рукой — эффективно бороться против бандитизма. Одна рука в этом случае окажется явно сильнее, а другая на деле будет лишь симулировать активность.

Чтобы мои рассуждения не выглядели слишком голословными, приведу простой, но очень показательный пример.

В конце 1995-го года от одного из своих знакомых (бывшего депутата российского Парламента) я получил информацию о незаконном направлении Правительством около пяти миллионов долларов бюджетных средств в некую негосударственную организацию, а также о готовящемся переводе этих средств за рубеж. Мною сразу же было инициировано поручение Счетной палате от группы депутатов Думы о незамедлительной проверке этих сведений.[19]

Проверка была проведена оперативно, и все данные подтвердились: Правительство действительно незаконно перечислило государственные средства некой общественной организации с красивым названием «Центр российско-американского партнерства», и эти деньги действительно готовились перевести за рубеж. Организация, как можно догадаться, была весьма неслучайной: среди учредителей значились фамилии помощников Черномырдина и др. Коллегия Счетной палаты сразу сделала тогдашнему министру финансов А.Лившицу предписание (обязательное по закону к исполнению) с требованием в суточный срок взыскать бюджетные средства с банковского счета этой организации обратно в бюджет. Министр финансов А.Лившиц предписание не выполнил. Деньги исполнительный директор Центра затем перевел на счет в одном из банков США. После чего спустя непродолжительное время этот исполнительный директор, осуществивший перевод денег за рубеж, был застрелен на Рублевском шоссе в Москве. Все. Что называется, концы в воду.

В воду ушли концы денег. А что же с должностными лицами Правительства, нанесшими нам всем ущерб своими противозаконными действиями (сначала направили бюджетные деньги в свою карманную общественную организацию, а затем не исполнили предписание Счетной палаты и тем позволили спрятать украденные бюджетные средства за рубежом)? Как известно, тогдашние и Председатель Правительства В.Черномырдин, и министр финансов А.Лившиц — живы, здравствуют на свободе и, естественно, не бедствуют. Что ж, Россия — щедрая душа!

В оправдание практического беспредела с разворовыванием госресурсов в общество году примерно в 93-м была вброшена идея альтернативы: воры или душегубы? В том смысле, что выбор ограничен: либо нынешние, совершенно очевидно уличаемые на каждом шагу в прямом воровстве или, как минимум, в потакании ему, либо — торжество душегубов и возврат к 1937-му... С однозначным выводом: «Воры — лучше душегубов!»

Эта предложенная апологетами безнаказанности воровства у общества альтернатива «воры — или душегубы» была широко распропагандирована и, безусловно, сыграла свою разлагающую роль, в том числе, позволила на протяжении длительного времени оправдывать как якобы вынужденные такие действия нашей власти, которые в любом более или менее цивилизованном обществе — категорически неприемлемы, жестко и неотвратимо наказуемы.

У нас же эта идеология интенсивно раскручивалась до выборов Президента в 1996-м году, и это, похоже, сказалось на их результате.

Но действительно ли альтернатива именно такова?

И тогда, и тем более теперь (когда у нас за плечами уже значительный опыт) я придерживался и придерживаюсь иной точки зрения. И одно из моих интервью, данных «Известиям» по их просьбе в 1994-м году (после убийства журналиста Д.Холодова, который изучал в том числе все, что связано с Западной группой войск, а мне в период руководства Контрольным управлением Президента в 1992 году пришлось заниматься этой проблемой), называлось так: «Воры — не могут не стать душегубами» — с соответствующим обоснованием в тексте. И смерть того же журналиста Д.Холодова — лишь первая ласточка в тогда еще незримой, но намечавшейся череде. Ведь до начала чеченской войны оставалось всего около двух месяцев...

И в целом, если говорить не о мелких карманниках, а о тех, кто присваивает себе сотни миллионов и миллиарды, цена вопроса определяет неумолимую логику процесса: воры по-крупному — непременно со временем находят, растят и востребуют душегубов, а значит опосредованно — и сами, по существу, ими становятся.

Стоит обратить внимание на еще одну важную особенность всего, что связано с бюджетом — на способность этой сферы выступать в роли некоторого индикатора качества работы и даже намерений, направленности действий власти.

Ведь есть сферы деятельности исполнительной власти, в которые, в силу их специфики, обществу глубоко заглянуть трудно. Например, это касается деятельности спецслужб. Исполнение же бюджета — одно из важнейших полномочий исполнительной власти — сфера, закрытость которой от общества не может иметь никаких разумных обоснований, кроме попыток прикрыть воровство. И оценивать деятельность власти по исполнению бюджета сравнительно легко — есть вполне конкретные и бесспорные критерии. Поэтому общество, внимательно присматриваясь к исполнению властью этой функции, может делать для себя серьезные выводы и в части выполнения ею иных обязанностей.

Конечно, возможна ситуация, когда то, что на виду, власть делает просто образцово, а то, что скрыто — совершенно недолжным образом. Конечно, это возможно. Но вот противоположное — когда власть из рук вон плохо справляется с тем, к чему приковано всеобщее внимание, да еще и явно противится всему, что делает ее деятельность наблюдаемой и понятной, но одновременно чрезвычайно старательна и добросовестна в том, чего никто не видит — такое невозможно точно!

Таким образом, в определенных случаях наблюдение за исполнением бюджета может дать нам точную характеристику как конкретных высших должностных лиц государства (их элементарной добросовестности), так и характеристику всей действующей системы государственного управления.

Достаточную информацию о происходящем в бюджетной сфере можно почерпнуть из уже неоднократно упоминавшегося мною издания — Бюллетеня Счетной палаты Российской Федерации. Во всяком случае это касается периода по конец 2000 года, когда я работал в Счетной палате.

Здесь же, вместо перечисления воистину бесконечных примеров заведомой недобросовестности власти и нанесения ею нам с вами колоссального ущерба, я попробую буквально несколькими штрихами обрисовать некоторые особенности нашего федерального бюджета и его исполнения — те особенности, которые обычно остаются за пределами внимания широкой публики.

Сколько у нас федеральных бюджетов? Оказывается, несколько. Есть федеральный бюджет как таковой. Но есть еще и так называемые государственные внебюджетные фонды. По логике нормального государства все госресурсы, разумеется, должны быть под строгим общественным контролем, для чего и создаются специальные контрольные органы, независимые от распоряжающейся госресурсами исполнительной власти.

По нашей Конституции Счетная палата создается для контроля за исполнением федерального бюджета. Из этого командой Президента был сделан простой вывод: к внебюджетным фондам, включая пенсионный (по объемам средств — до трети федерального бюджета страны). Счетную палату — не подпускать. И в процессе разработки и принятия закона о Счетной палате в 1994 году мне (как разработчику закона от Совета Федерации) пришлось немало биться, чтобы доказать, что конституционное понятие «бюджет» является общим, широким, включающим в себя все имеющиеся у государства «кошельки», так как никаких «внебюджетных» фондов Конституция вообще не предусматривает. Несмотря на резко отрицательные заключения на закон в этой части со стороны Правительства и разнообразных правовых управлений, несмотря на вето Президента, в аргументации которого, естественно и прежде всего, было несогласие с объемом полномочий создаваемой Счетной палаты, тем не менее, отстоять такой подход нам удалось. В результате государственные фонды, бюджеты которых принимаются отдельными законами, стали все-таки подконтрольны Парламенту и обществу.

Но это оказалось не единственным вторым дном нашего бюджета. Поясню на примере.

Создается какой-нибудь очередной приправительственный центрик или фондик. Близкие к власти руководители и сотрудники этих кормушек начинают получать в нем по десять-пятнадцать тысяч долларов в месяц — при сохранении зарплаты министра на уровне в триста долларов, совершенно смехотворном по сравнению с масштабом полномочий и (должной бы быть) ответственности. По какому же праву и из каких средств в этих центриках и фондиках платят такие деньги? А это, отвечают нам весьма бойко, не ваше дело: деньги — не из бюджета. Откуда же тогда? А это, отвечают столь же бойко, кредиты Мирового банка (или Европейского банка реконструкции и развития и т.п.). А отвечать по этим кредитам кто будет, кому они даны? Вот в этот момент наступает некоторая заминка, вся прежняя бойкость и уверенность куда-то пропадают, но не надолго: кредиты даны Правительству, и оно имеет право распорядиться ими как хочет... И распоряжалось на протяжении многих лет весьма и весьма произвольно — так, что какой-либо пользы, кроме щедрого кормления «своих», Счетной палате усмотреть не удалось. Оплачивать же все — нам.

Корректности ради надо признать, что какая-то часть подобных кредитных средств все-таки шла и на дело. Но что это за дело, и какова была эффективность использования этих средств? Приведу пример.

Как-то во время командировки в Новосибирск я оказался на заседании регионального законодательного органа как раз в то время, когда сотрудники тамошней контрольно-счетной палаты докладывали депутатам о результатах проверки эффективности использования одного из зарубежных кредитов, выданного на «совершенствование социальной инфраструктуры». В ходе «совершенствования» изучалась ситуация, а также строилось несколько объектов. И контрольно-счетная палата представила интересные данные. Во-первых, при выполнении работ по «изучению ситуации» привлеченные специалисты в значительной степени просто дублировали деятельность органов государственной власти. И во-вторых, эффективность расходования привлеченных кредитных средств (в данном случае она оценивалась как соотношение между тем, что пошло на строительство объектов, и тем, что взяли в кредит) составила ... менее тридцати процентов. А куда же делись остальные более двух третей средств? А остальные пошли на создание и функционирование соответствующей организации, осваивающей средства, изучение ситуации, консультирование и тому подобные жизненно-важные вещи...

Но и это — далеко еще не все слои двойного дна наших бюджетов.

Типичный пример: в Санкт-Петербурге строился шикарный «Ледовый дворец». На какие деньги? Отвечают: это деньги — не бюджетные. Кредитные, что ли? Нет, отвечают, и не кредитные, а вообще частные. Невольно хочется ущипнуть себя за нос: может быть, я сплю? Или чего-то не понимаю? Что же это за такие странные частные инвесторы, вкладывающие деньги в заведомо нерентабельный проект? Но ларчик открывается просто: деньги-то частные, но вложенные не просто так на свой страх и риск, а под так называемые государственные гарантии. Все ли понятно? То есть, если проект в установленные сроки не окупится, то возвращать инвесторам деньги будет гарант — государство. То есть — мы с вами. Неплохо придумано?

Колоссальные объемы самых разнообразных госгарантий, которые были без какого-либо контроля розданы за эти годы, можно смело суммировать и записывать в государственный долг, который с нас рано или поздно истребуют. Но самое приятное, что даже точной информации о полном объеме этих гарантий — нет. Во всяком случае, не было на момент окончания моей работы в Счетной палате (начало 2001 г.). Хотя чему удивляться: если Россия все эти годы не вела полного и достоверного учета даже своих прямых внешних долгов (подробнее — см. ниже «Прошлое не уходит бесследно»), то уж косвенные — кто будет считать...

Стоит отметить, что в последние годы законодательство все-таки уже требует указывать в законе о бюджете предельный объем госгарантий, которые Правительству разрешается давать в течение бюджетного года — этого добиться удалось. Значит, хотя бы предельные объемы — уже под контролем. Но сами расходы (обязательства) и их целесообразность — остаются бесконтрольны до сих пор.

Почему такой разный подход к деньгам и денежным обязательствам — тем же деньгам? Ведь если распространить подобный безответственный подход на весь бюджет, то тогда вообще не нужно в нем расписывать в деталях все расходы по министерствам, ведомствам, целевым программам, по назначению средств, а достаточно просто указать общую сумму пределов расходов Правительства, а уж умное Правительство — само разберется...

Принимается закон о бюджете на очередной год. Предположим, вам по закону выделены на оплату производимой вами по госзаказу продукции определенные целевые средства. Когда вы их получите? Согласитесь, это важно и вообще, но особенно в условиях инфляции? Но оказывается, что этот важнейший вопрос отдается на усмотрение Правительства, его министерства финансов и федерального казначейства. На протяжении целого ряда лет Парламентом, естественно, осуществлялись попытки ввести то утверждение законом поквартальной разбивки исполнения бюджета, то требование строгой пропорциональности финансирования всех статей бюджета (кроме сезонных). Но итог, к сожалению, один: реально, когда Правительство захочет, тогда и профинансирует, если профинансирует вообще.

Более того, и в материалах Счетной палаты, и в стенограммах заседаний Совета Федерации были зафиксированы факты, когда руководители регионов прямо заявляли о том, что Правительство и Министерство финансов отказывает регионам в перечислении положенных им по закону средств «федеральной помощи» до тех пор, пока руководители соответствующих регионов не возьмут кредит под проценты, причем не в любом банке, а лишь в тех, которые будут указаны федеральной исполнительной властью; после этого деньги в регион придут, но их существенная часть уйдет на оплату «услуг» банка — процентов по кредиту...

Другой пример. Помните «лучшего министра финансов» всех времен и народов, ныне переквалифицировавшегося в электроэнергетика? Осенью 1997 года, выступая в Государственной Думе, на вопрос о причинах неперечисления положенной по закону «финансовой помощи» ряду субъектов Федерации он ответил, что это связано с нарушениями в исполнении бюджета и нецелевым использованием средств соответствующими региональными администрациями. Что ж, теоретически это возможно. Но вот только при ревизии исполнения федерального бюджета за 1997 год сотрудники Счетной палаты не смогли обнаружить никаких следов фиксации Правительством и Минфином этих якобы имевшихся нарушений и, главное, на этой основе принятия Правительством или какими-либо должностными лицами Правительства официальных решений о неперечислении или задержке перечисления средств конкретному региону. Как за этот произвол наказан «лучший министр»? Вопрос риторический.

Тем не менее, применительно к субъектам Российской Федерации и их администрациям мы достаточно обоснованно можем предположить, что если бы соответствующая работа Правительством всерьез велась, то те или иные факты нецелевого использования бюджетных средств региональными администрациями, конечно, все-таки были бы обнаружены. Во всяком случае, Счетная палаты — как орган уже внешнего по отношению к Правительству контроля за его деятельностью — такие факты (включая бесконтрольность со стороны Правительства за использованием федеральных средств региональными администрациями) выявляла. И такие факты (будь они своевременно зафиксированы) действительно могли бы дать Правительству законное основание для принятия официального решения о задержке перечисления соответствующих средств.

Но подобные аргументы, согласитесь, никоим образом не применимы к перечислению бюджетных средств, выделенных по закону, например, на финансирование конверсии оборонных предприятий, на помощь фермерам, на работы по проведению мониторинга земель и созданию земельного кадастра.

Почему я выделил именно эти статьи расходов бюджета? Да только потому, что при среднем уровне исполнения федерального бюджета 1997 года по расходам около семидесяти четырех процентов все перечисленные статьи расходов в прямое нарушение закона были профинансированы Правительством ... менее, чем на десять процентов, в том числе, финансирование специальных программ конверсии — на ноль процентов.

Вы только вдумайтесь: «прокоммунистическая Дума» выделяет в бюджете средства на помощь не колхозам, а фермерам — священной корове реформаторов; после чего не кто иной, как самые что ни есть «либералы-западники» категорически отказывают фермерам в уже выделенных им в бюджете средствах...

Деньги в бюджете выделяются законом не на оборонный заказ, а на конверсию, но и здесь — тот же результат. Невольно возникает вопрос: так вы, ребята, против колхозов и «раздутой оборонки» или вообще — против любого отечественного производителя?

И далее мы видим, как эти же «либералы», неустанно продолжая ратовать за повсеместное введение частной собственности на землю — как важнейшее условие повышения эффективности сельского хозяйства, — тем не менее, категорически саботируют важнейшие работы по мониторингу земель и созданию земельного кадастра, без которых более или менее цивилизованный переход к частной собственности на землю — весьма и весьма проблематичен. Не странно ли? Или, может быть, так: переход к частной собственности на землю — давайте побыстрее, но цивилизованный переход (без «издержек» типа залогово-кредитных аукционов и т.п.) — категорически нет?

Как это у них называется, кажется, «Свобода, собственность, законность»?

Какова законность — комментарии излишни. Куда делась собственность, как и в чьих руках она оказалась — тоже более или менее известно (см. «Как скупили у нас курочек, несущих золотые яички, за наши же денежки», а также «Как украсть треть бюджета»). А что же со свободой? У одних, понятно, — налицо свобода от требований закона и его исполнения. А у других — у всех остальных? Об этом, думаю, стоит спросить либо работников конверсионных предприятий, либо фермеров — равно не получивших то, что им было положено по закону. Во всяком, случае, о свободе в прямом смысле слова дать сдачи — взыскать недополученное лично с «лучшего министра» (а теперь еще и незаменимого энергетика) — речь не идет.

...Теоретически вопрос о непропорциональном финансировании бюджетополучателей в значительной степени решен Бюджетным кодексом, введенным в действие с 2000 года, в котором точно расписано, какие отклонения в пропорциональности финансирования и в каких случаях допустимы, а какие — нет. Но у нас теоретическое решение и практическое исполнение — вещи разные. Реальная возможность задерживать платежи бюджетополучателям сохранилась. Конечно, можно подать в суд и даже его выиграть. Но и это в нашей правовой системе к искомому результату ведет далеко не всегда. И главное: реальной ответственности все-равно никто за подобное не несет.

Помните, как Президент Ельцин в 1998 году ставил на пост Председателя Правительства некоего гражданина Кириенко? На всю страну транслировались слова Президента с поручением «решить проблемы депутатов». Применительно к обсуждаемой теме существенно, к кому именно были обращены эти слова. Не к министру финансов, а к руководителю некоего Управления делами Президента — империи, сосредоточившей в своих руках колоссальные материальные ресурсы.

Что особенно важно для нас: основная масса этих ресурсов ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете вообще не затрагивается. Точно так же, как не затрагивается этим законом и вопрос о состоянии и функционировании огромного объема федеральной собственности, об уровне управления которой Правительством мы говорили выше (см. «Тропические кочегары в действии»). Максимум, что на эту тему можно увидеть в бюджете — это предполагаемые расходы на эту собственность или поступления от ее использования.

А где же найти ответ на главный вопрос — о суммарной стоимости государственного имущества и об изменении этой стоимости в результате работы исполнительной власти? В подобное, может быть, трудно поверить, но этот ключевой вопрос нашими бюджетами и бюджетным процессом вообще не затрагивается.

Наши бюджеты (равно: федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления) — балансы лишь прямых денежных доходов и расходов, но никак не балансы совокупности всех активов и пассивов, находящихся в собственности соответствующих государственных образований. С какого-то момента в законах о бюджете стали записывать допустимые пределы прироста долговых обязательств государства — это уже плюс, хотя в целом картины, тем не менее, не меняет.

Если воспользоваться аналогией с предприятием, то можно сказать так: на этом странном предприятии учитываются доходы, расходы и долги, но никоим образом не учитывается стоимость оборудования и основных фондов, а также изменение стоимости всех имеющихся ресурсов за отчетный год. Образно говоря, на таком предприятии если будет удачно куплено ценное оборудование, то деньги, потраченные на него, будут отнесены к расходам, стоимость же (и ценность) удачно приобретенного оборудования в плюс нигде зафиксирована не будет. И наоборот: если редкий и дорогой станок будет продан за цену, соответствующую стоимости бутылки пива, то стоимость пива будет записана в доходы, кого-то, весьма вероятно, за такое достижение даже наградят, потерянный же безвозвратно станок ни в какой графе, связанной с убытками и потерями — значиться не будет. На этом примере понятно, каким успехам нашей власти мы с таким энтузиазмом аплодируем?

Конечно, для любого предприятия и его собственника подобное ведение дел — полнейший абсурд. А для нашего общества, являющегося собственником государства — нормально. Ведь, как в свое время установила проверка Счетной палаты, у нас приватизаторы умудрились вообще не оставить после себя какого-либо реестра государственной собственности. Удивительно ли в этих условиях, что у нас за эту самую бутылку отдается все?

И еще одна важная особенность наших бюджетов. Предположим, мы радикально изменили концепцию бюджета — сделали его реальным балансом всех ресурсов государства. Плюс жесткой нормой закона потребовали равномерности и буквально автоматизма при его исполнении. Тем не менее, главный вопрос остается: будет ли такой закон исполняться? Вообще: закон о бюджете — для кого обязателен? Кто отвечает за его точное исполнение и каким образом? Отвечает исполнительная власть. И кое-какая ответственность за нарушения закона в нашем законодательстве предусмотрена. Но это никоим образом не мешает исполнительной власти нарушать закон как угодно. Коротко повторю несколько примеров (ранее они в книге уже приводились).

В 1995 году Правительство в прямое нарушение закона о федеральном бюджете направило сумму, эквивалентную двум с половиной миллиардам долларов, на так называемое «восстановление народного хозяйства Чечни». И я говорю даже не о том, куда на самом деле пошли эти деньги и в каких банках осели. Важно другое: деньги были абсолютно противозаконно изъяты из бюджета, и за это никто до сих пор не привлечен к какой-либо ответственности.

В том же 1995 году с бюджетом происходило еще множество самых фантастических историй, включая размещение валютных средств на депозитах в банках с последующим взятием в них кредита, но уже под более высокий процент и, главное, — под залог стратегической госсобственности («ЮКОС», «Норильский никель», «Сибнефть»), которая таким образом за бесценок перешла в руки друзей нашего Президента и Правительства (см. выше «Как скупили у нас курочек, несущих золотые яички, за наши же денежки»); тогда же из бюджета были изъяты и многие миллиарды долларов в качестве противозаконных «компенсаций» импортерам таможенных пошлин за ввезенное спиртное и сигареты (см. выше «Как украсть треть бюджета»)...

И вот Правительство наконец представляет в Думу отчет об исполнении бюджета за 1995 год. Счетная палата анализирует отчет и делает вывод не о каких-то отдельных ошибках, а о ... прямой фальсификации отчетности. И что же? Ничего.

За массовые прямые и грубейшие нарушения закона при исполнении федерального бюджета следующего 1996 года, выявленные Счетной палатой, также никто не понес абсолютно никакой ответственности.

Об исполнении бюджета 1997 года нашим «лучшим министром финансов», получившим за это где-то даже какую-то премию, мы уже частично говорили выше. Понятно, что в любой западной стране такого министра финансов не только не могли бы назвать «лучшим», но все были бы очень удивлены, если бы спустя даже многие годы после этого увидели его на свободе. Но Генеральная прокуратура, которая должна была решительно встать на страже закона, это сделать постеснялась. Может быть потому, что она сама была профинансирована на сто сорок шесть процентов от плана? Причем, небезынтересно: пик финансирования прокуратуры пришелся на четвертый квартал — момент разгара скандала, связанного с делом «союза писателей» (помните: четверо деятелей получили по сто тысяч долларов за некую книгу об истории приватизации в России, которую, к тому же, никак не могли тогда предъявить...), одним из ключевых фигурантов которого был «незаменимый» министр финансов...

И получается, что закон о бюджете в нашей стране, в условиях полнейшей безнаказанности высших должностных лиц государства, оказывается не более чем фиговым листком, прикрывающим их право на произвол.

Столкнувшись с совершенно произвольным расходованием Правительством государственных средств, а также с фальсификацией Правительством платежной и отчетной документации по исполнению федерального бюджета, мы в 1998-м году попытались ввести режим ежедневного отчета Правительства (Казначейства) о всех осуществленных операциях по расходованию средств федерального бюджета со счета Казначейства. Естественно, Правительство этому энергично воспротивилось. И министр финансов (в то время это был М.Задорнов) с трибуны Государственной Думы утверждал, что подобное даже и технически невозможно. Хотя что невозможно, если Счетная палата настаивала на получении в ежесуточном режиме даже не копий всех платежных поручений, а только лишь их полного реестра. Но именно последнее — полный реестр платежных документов, да еще и с обязательной сплошной нумерацией — это то, что вызывало наибольшее сопротивление Правительства. Готовы были даже платежные документы направлять, но только не реестр. Но Счетной палате нужен именно этот полный реестр — чтобы точно знать, что никаких иных платежных поручений не было. В результате затяжной борьбы удалось добиться получения соответствующего реестра, но только в режиме не ежесуточном, а ... ежемесячном. Но даже и это было уже большим продвижением вперед.

Кстати, к вопросу о наших успехах в построении рыночной экономики и цивилизованного государства, сравните: Казначейство США готовит отчетность с полной информацией о всех осуществленных платежных операциях каждые сутки. И никто не считает при этом, что Главное счетное управление США (аналог нашей Счетной палаты), Конгресс и общество получают излишнюю информацию, а также что это мешает Правительству нормально работать...

Есть бюджетополучатели, зависимость которых от Правительства естественна, например, — правительственные министерства и ведомства. Но есть бюджетополучатели, какая-либо зависимость которых от Правительства категорически недопустима. Это, прежде всего, те, кто должен Правительство контролировать, те, кому Правительство подотчетно, те, кто рассматривает споры, одной из сторон в которых может выступать Правительство: Счетная палата. Уполномоченный по правам человека. Генеральная прокуратура, палаты Парламента, суды. Что же на деле?

На деле, естественно, бюджет — один из механизмов давления со стороны исполнительной власти на иные, независимые от Правительства органы государственной власти.

Наиболее известный пример — суды. Попробуйте по какому-нибудь хозяйственному вопросу посудиться со своей региональной администрацией. В значительном количестве случаев, если не в большинстве, очень быстро вы столкнетесь с, мягко говоря, странной позицией судей — готовностью одновременно выступать практически в роли адвокатов администраций. И удивляться не стоит: региональные суды — крайне бедны, и региональные администрации, как правило, «помогают» судам, а заодно — и судьям. А какая рыночная экономика и какая свобода конкуренции без независимого и объективного суда?

На федеральном уровне все это принимает еще большие масштабы и носит более изощренный характер.

Так, в течение первых трех лет работы Счетной палаты Правительство финансировало этот орган не более чем на треть от установленного законом. И тогда Парламент пошел на беспрецедентный шаг — дал Счетной палате право самостоятельно списывать со счетов Казначейства средства на свою деятельность — чтобы Счетная палата никоим образом не зависела от главного подконтрольного. Мы предлагали дать такое же право и иным независимым от Правительства важнейшим государственным органам, упомянутым выше, а также субъектам Федерации — в части средств, положенных им по закону. Но Дума, к сожалению, на это не пошла. И несколько лет это положение вновь и вновь включалось в закон о федеральном бюджете, но только применительно к Счетной палате.

Кстати, подобным же образом, естественно, всегда использовался не только бюджет, но самые разнообразные иные возможности исполнительной власти.

Так, по Конституции Президент «В установленном Конституцией Российской Федерации порядке ... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст.80 п.2). Но если вы думаете, что эта формулировка означает, что он является гарантом невмешательства с чьей бы то ни было стороны в выполнение ими своих полномочий — глубокое заблуждение. Это трактуется совершенно иначе: в руках у Президента материальное обеспечение. А это — реальные рычаги воздействия. Для чего, в том числе, собственно и было создано выше упоминавшееся Управление делами Президента.

И здесь снова уместно вспомнить вышеупомянутый сюжет с проталкиванием Кириенко в премьеры с помощью Управления делами. Это то, что видела вся страна: на наших глазах дали указание подкупить наших представителей. И ничего, мы такое публичное оскорбление — съели и не поперхнулись. Но ведь то, что мы видели — это даже не верхушка айсберга, а лишь круги на воде от него. А что на деле? Приведу лишь несколько примеров.

Пример первый. Когда Конституционный Суд создавался, многие кандидатуры, предлагавшиеся Президентом, Совет Федерации отказывался назначать. И поэтому Конституционный Суд долго не удавалось сформировать. Наконец, компромиссы были найдены, и Конституционный Суд, в составе которого были и могли быть по нашей Конституции только те, кого предложил Президент, приступил к работе, в том числе к рассмотрению жалоб на действия Президента.

Когда наш Конституционный Суд принимал решения по вопросам, одной из сторон в которых выступал Президент, например, о конституционности действий Президента в начале первой чеченской войны, многим, как и мне, начинало казаться, что у кого-то, скажем мягко, что-то не то с логикой: либо мы чего-то не понимаем, либо Конституционный Суд у нас и его решения уж очень странные — настолько, что это не объяснить даже нашим механизмом назначения его судей.

Но с логикой у всех оказалось все в порядке. Многие тогда высказывали подозрения, что все дело в указах Президента об особых льготах судьям Конституционного суда, которые он периодически подписывал. Не знаю. И так же не могу утверждать, что между приводимыми мною событиями существует хотя бы какая-то связь. Но, тем не менее, сопоставить их интересно. Сами посудите: именно судьи нашего Конституционного Суда (с зарплатой как и у других высших должностных лиц — немногим более трехсот долларов в месяц) получили от Управления делами Президента в собственность земельные участки по пятнадцать соток прямо на территории госдачного поселка «Усово», где земля оценивается от пятнадцати до двадцати пяти тысяч долларов за сотку. То есть этот подарок эквивалентен их зарплате за сколько лет? Лет, примерно, за семьдесят... Неплохой подарок от Управления делами Президента судьям независимого Конституционного Суда? Есть ли у граждан к Суду еще какие-нибудь вопросы?

Пример второй. Счетную палату мы создали ярко выражение вопреки воле Президента и Правительства — было даже вето Президента, от которого, в условиях очевидной способности Парламента в начале 1995 года его преодолеть, он вынужден был сам же и отказаться.

Закон вступил в действие, и Счетная палата стала формироваться с тем, чтобы приступить к работе. Но не тут-то было — работать негде. Президент никакого здания Палате не предоставляет. Почему? Наверное, как в том анекдоте: «Ну, не нравишься ты мне...»

Но разве можно допустить подобное со стороны Президента великой страны? Ведь это как-то даже мелко — для Президента? Я тоже когда-то думал, что такое невозможно. Но реальность, как говорится, превзошла все ожидания.

Мы, в частности некоторые отдельные из нас, похоже — очень сильно не нравились. Настолько не нравились, что весной 1995 года глава государства всем членам Коллегии Счетной палаты удостоверения высших должностных лиц государства подписал, а одному — назначенному Советом Федерации на пост заместителя Председателя Счетной палаты автору этих строк — не стал. Без каких-либо объяснений (во всяком случае, так мне это передал Председатель Счетной палаты). Неужели же ждал, когда отдельно специально попросят?

Но просить не стали. Вместо этого в ряде моих интервью тогда появился риторический вопрос: неужели в стране настолько все уже налажено и отрегулировано, что единственное дело, которое осталось у Президента России — сведение подобными методами каких-то счетов с отдельными недостаточно лояльными должностными лицами? И это, похоже, подействовало — в конце концов Президент мое удостоверение все-таки подписал. На полгода позже, чем Председателю и избранным тогда же аудиторам...

Но вернемся к обеспечению Президентом деятельности не отдельных высших должностных лиц, а целых государственных органов. На протяжении более трех лет Счетная палата — один из высших конституционных государственных органов — была вынуждена арендовать различные помещения (этажи в зданиях и даже отдельные комнаты) одновременно в шести и более разных местах по всей Москве. В течение этих трех лет освобождались здания упраздняемых министерств и ведомств, предоставлялись здания разнообразным приправительственным фондикам, но только не Счетной палате.

А для Палаты в это время строилось здание на Зубовской площади. Только строила не Счетная палата, а Управление делами Президента. За какие деньги? Разумеется, не за бюджетные, а за кредитные (тоже государственные, но более бесконтрольные). И строило, естественно, не само Управление делами, а небезызвестный подрядчик — фирма «Мабетекс». И во что обошлось здание?

Вот сколько они сумели вложить в строительство здания для Счетной палаты, как говорят у нас про подоходный налог: «Об этом надо говорить отдельно!»

При том, что к моменту начала строительства коробка здания на фундаменте уже стояла (это было недостроенное здание Министерства обороны), тем не менее, в строительство здания для Счетной палаты на Зубовской площади Управление делами Президента и его подрядчик «Мабетекс» сумели «закопать» английский кредит в сто семьдесят миллионов фунтов стерлингов, что примерно соответствовало трем сотням миллионов долларов! Хотя профессиональные строители, которые были у меня в этом здании, оценивали его от тридцати до пятидесяти миллионов, максимум — «если мы что-то не заметили или не поняли, ну уж со всем-всем», — не больше ста миллионов.

Оценить это произведение можно и иначе — по стоимости площади, приходящейся на одного сотрудника. До смены Председателя Счетной палаты в 2000 году по штатному расписанию в ней работало 760 человек. Предположим, строили с запасом ~ доведем численность до тысячи — да и считать легче. Делим триста миллионов долларов на тысячу сотрудников. Что получаем? Получаем на одного сотрудника площади на ... триста тысяч долларов! Это вполне позволяет включить здание Счетной палаты в число достопримечательностей Москвы и водить к нему туристов.

Кстати, если вы думаете, что для работы Палаты этой площади хватает, то ошибаетесь. С приходом в 2000 году нового Председателя штаты были и в самом деле увеличены до тысячи человек, вследствие чего часть подразделений Палаты пришлось переместить в другие здания, не имеющие отношения к этой стройке века...

Но интересно и другое: чего удалось таким образом добиться Президенту и его Управлению делами? Судите сами. Начиная с середины 1997 года, как только возникал вопрос о том, что Счетная палата выявила что-то серьезное в деятельности власти, наши независимые средства массовой информации тут же как по команде начинали публиковать статьи о «кудрявой» жизни работников Счетной палаты, демонстрировать строящееся или затем уже построенное шикарное здание, недешево обошедшееся налогоплательщикам, причем в обход бюджета. То есть возможность хотя бы частичной нейтрализации информации Счетной палаты путем ее дискредитации — была обеспечена.

Но если бы все ограничивалось лишь этим — не беда. Ситуация, естественно, оказалась значительно хуже. Так, в своем содокладе к годовому отчету Счетной палаты за 1997 год, который я вынужден был оформить письменно и направить в палаты нашего Парламента, мне пришлось специально остановится на необходимости более пристального внимания к контролю, в частности, за Управлением делами Президента. Как можно догадаться, тому были основания...

То есть строительство нам такого здания и таким методом, так или иначе, но хотя бы частично своей цели все же достигло.

Хотя это, понятно, был далеко не единственный метод воздействия. Какими были другие? Такой пример: как вы думаете, аудитор, курировавший какую сферу, приватизировал госдачу в дачном поселке Управления делами Президента «Успенское» на Рублево-Успенском шоссе? Если вы заподозрили, что это именно тот, кто проверял Управление делами Президента — вы не ошиблись.

Но почему же все независимые средства массовой информации дружно не возмутились такой явной, скажем мягко, некорректностью?

А потому, что еще до повсеместного внедрения «вертикали» у нас была изобретена «крыша». И «крыша» эта, по большому счету, — у всех (включая независимые СМИ) одна.

...Идет пресс-конференция Счетной палаты. Журналист одного очень независимого и либерального издания задает аудитору А.Кушнарю (тому самому, что приватизировал госдачу) вопрос: выявлено ли что-то серьезное в ходе закончившейся недавно проверки Управления делами Президента? И получает от аудитора ответ, что ничего серьезного не выявлено. Тут уже приходится вмешаться мне и обратить внимание присутствующих журналистов на то, что эта оценка (что не выявлено ничего «серьезного») — оценка субъективная, мнение конкретного аудитора. Но есть утвержденный Коллегией Счетной палаты официальный отчет, в котором зафиксированы следующие факты — перечисляю очевидный криминал, данные о котором направлены в Генеральную прокуратуру. Как вы думаете, уважаемый читатель, что появилось затем в этой газете? Правильно — ответ аудитора Кушнаря, да еще и с заголовком типа «В Управлении делами Президента нарушений нет». И ничего более. И как вы, уважаемый читатель, думаете, почему? Может быть, потому, что главный редактор этого совершенно независимого ( находящегося, как они сами выражаются, «над схваткой») издания, с такими, может быть, вы замечали, очень грустными глазами (его частенько можно увидеть в различных телепередачах), арендовал у Управления делами Президента госдачу? И как выяснилось — отнюдь не по коммерческим расценкам...

Вот так. Все совсем просто. И глаза такие — грустные-грустные. И взгляд одновременно такой — честный-честный. Вот такой теплый и уютный (с добротной крышей) театр марионеток...

...Конечно, и создание в 1995 году Счетной палаты, и постепенное взятие ею под реальный контроль основных действий власти, связанных с бюджетными средствами и иными материальными ресурсами, упорядочение процесса разработки и принятия бюджетов, а также отчетности об их исполнении свою роль в хоть каком-то ограничении вакханалии власти в отношении государственных ресурсов сыграли, во всяком случае, в ее самом явном и откровенном виде. Но, тем не менее, прямые нарушения закона, перефинансирование одних статей и недофинансирование других продолжалось и все последующие годы. И все так же абсолютно безнаказанно.

Но, как известно, иные времена — иные нравы. И 2001 год в этом смысле стал для бюджетного процесса весьма новаторским. В частности, в законе о федеральном бюджете на 2001 год появилась одна небольшая, но очень существенная текстовая статья, о которой мы говорили выше (см. «Возвращение к монаршей милости»). С учетом важности вопроса, повторю.

Во внесенном Правительством в Думу проекте закона она значилась под номером 108 и была сформулирована весьма откровенно: устанавливалось, что Правительство вправе предоставлять безвозмездные и даже безвозвратные дотации и субсидии предприятиям и организациям всех форм собственности. То есть, если раньше Счетная палата проводила проверки и выявляла незаконное направление и использование Правительством бюджетных средств, то теперь необходимость в каких-либо махинациях, подобных выявлявшимся Счетной палатой ранее, вообще отпала. Появилась вполне легальная возможность брать бюджетные деньги и раскладывать их по карманам. Причем, хватать за руку бесполезно — все строго в соответствии с законом. И, несмотря на то, что мы своевременно обратили внимание парламентариев на такие беспрецедентные новации, тем не менее, в окончательном тексте закона эта статья оказалась сохранена — под номером сто тринадцать. При этом явно бросавшиеся в глаза излишки цинизма (прямое указание на предполагаемую безвозмездность и безвозвратность дотаций и субсидий) из формулировки изъяли, но суть осталась прежней — дотации и субсидии и без таких пояснений по определению могут быть, в том числе, и безвозвратными...

Помните выше мы уже заметили, что наши законы теперь совершенствуются в направлении легализации беззакония (см. «Главное направление совершенствования законодательства...» в главе «Не мышонок, не лягушка...»). Не яркий ли это пример, подтверждающий тенденцию?

Сколько средств в 2001 году прошло по этой статье и в каких направлениях — мне неизвестно, так как в Счетной палате я больше не работаю. Конечно, в другой стране, чтобы получить такую информацию, вовсе не обязательно быть заместителем председателя Счетной платы — достаточно быть и просто любопытствующим гражданином. Но это, похоже, не про нас. Не зря же Президент на встрече с Коллегией Счетной палаты, члены которой формально юридически от него абсолютно независимы, тем не менее, рискнул высказать «пожелание» о том, чтобы публичности в работе Счетной палаты было поменьше..., что и было тут же протранслировано телевидением на всю страну.

Но беда даже не в том, что глава государства, являющийся у нас и фактическим главой исполнительной власти, хотел бы, чтобы «мусор из дома не выносился» — это естественное желание любой исполнительной власти в любой стране. Хуже, что он позволил себе выразить такое пожелание публично. И уж совсем беда: вся «демократическая общественность» это как-будто бы даже и не заметила...

Кстати, чуть не забыл в конце предыдущей главки задать вопрос для самопроверки. Но не беда — он вполне актуален и здесь. Итак, в новых условиях диктатуры закона произошло существенное обновление многих органов государственной власти. Не исключение и Счетная палата, в которой сменилось более половины Коллегии. Как вы думаете, уважаемый читатель, упомянутый выше (в предыдущей главке) аудитор А.Кушнарь, на результаты проверок которого мне пришлось трижды (!) заявлять особые мнения, оказался в числе тех, кого заменили, или среди тех, кого оставили — для дальнейшего укрепления законности?