Общая теория права и государства: Учебник

22.1. Основные теории государства

Существует множество весьма разнообразных теорий, по-раз­ному объясняющих происхождение государства, природу государ­ственной власти, ее цели и задачи, пути развития государств и проч. Множественность таких теорий связана не только со слож­ностью, многосторонностью государства как социального явле­ния, разнообразием его форм в прошлом и настоящем, но и с тем, что государство осуществляет политическую власть, его деятель­ность прямо затрагивает интересы различных социальных классов и групп. Связано это и с разнообразием идеологических позиций и философских подходов различных авторов.

Следует отметить, что до недавнего времени в нашей науке без­раздельно господствовала одна марксистско-ленинская теория го­сударства, основанная на классовом подходе, а все другие концеп­ции отвергались как буржуазные, без их всестороннего анализа, без попыток хотя бы найти в них рациональное зерно. Сейчас от­ношение к ним существенно изменилось: признается, что любая теория опирается на какие-то фактические данные, на обстоятель­ства, имеющиеся в реальной жизни. Учет этих обстоятельств и теоретических обобщений дает возможность более широко и все­сторонне анализировать изучаемые явления и процессы. Относит­ся это и к рассматриваемым далее теориям государства.

Существующие теории государства условно можно разделить на четыре группы: о сущности государства, о его целях и задачах, о средствах и методах его деятельности, о путях и перспективах его дальнейшего развития. Поскольку различные авторы, рас­сматривая в своих работах проблемы, связанные с государством, так или иначе обращаются ко всем указанным вопросам, то тео­рии, относящиеся к разным группам, взаимодействуют между собой, образуют различные сочетания.

Среди теорий, относящихся к сущности государства, можно выделить следующие.

Теория элит. Теория элит сформировалась в начале XX в. (ра­боты В. Парето, Г. Моски) и получила развитие в середине века (X. Лассуэл, Д. Сартори, Т. Дай и др.). Смысл этой теории в том, что народные массы не способны управлять государством и это осуществляется верхушкой общества - его элитой. Элиты фор­мируются по различным признакам (происхождение, образова­ние, опыт, способности и проч.), при этом они могут пополняться за счет наиболее способных представителей масс. Современные сторонники этой теории считают, что существует несколько элит, между которыми идет борьба за власть, причем народ контроли­рует их деятельность, используя избирательное право.

Отмечая негативные стороны этой теории (отстранение населе­ния от власти, отрицание ее классового характера и т.п.), следует отметить и следующее. Реализация власти практически всегда осуществляется через весьма ограниченный круг людей: депута­тов, работников государственного аппарата и проч. Важно, чтобы эти лица реально выражали интересы народа, различных социаль­ных слоев и групп. А для того чтобы это обеспечить, необходимо сознавать элитарный характер народных избранников и представителей, обеспечить действенный контроль за их работой.

Технократическая теория. Эта теория возникла в 20-х гг. нашего столетия и получила значительное распространение в 60-70-х гг. Ее сторонниками были, в частности, Т. Веблен, Д. Барн-хейм, Г. Саймон, Д. Белл и др. По сути дела, это современная ин­терпретация теории элит. По мнению представителей технокра­тической теории, управлять обществом должны (и часто действи­тельно управляют) специалисты - управленцы, менеджеры. Именно они способны определить действительные потребности об­щества, оптимальные пути его развития, необходимые средства. В результате управление становится научным и обеспечивает про­грессивное развитие общества. Идеи этой концепции активно ис­пользуются в других теориях, относящихся как к сущности госу­дарства, так и к другим его сторонам.

Теория плюралистической демократии. Эта теория появилась также в XX в. Ее представителями были Г. Ласки, М. Дюверже, Р. Дарендорф, Р. Даль и др. Теория отражает политические взгля­ды как социал-демократов, так и либералов. Смысл теории в том, что в современном обществе классы, по сути, перестали сущест­вовать, власть, таким образом, утратила классовый характер. Об­щество представляет собой совокупность социальных объедине­ний людей (страт), образующихся по различным признакам: воз­раст, профессия, место жительства, круг интересов и проч. Таким образом, существуют страты стариков и юношей, спортсменов и любителей пива и т.п. Каждый человек входит во многие страты. На их основе создаются различные политические и общественные организации, оказывающие давление на органы государства и на­правляющие тем самым государственную политику. Таким обра­зом, любой человек, каждое объединение обладают «частицей» го­сударственной власти, участвуют в управлении государством, а государство становится выразителем всеобщей воли, интересов всего общества. Положительная сторона этой теории заключается в ее действительно демократическом характере, обосновании учас­тия всех граждан в делах государственного управления.

Из теорий, рассматривающих вопрос о целях государства, от­метим теорию «государства всеобщего благоденствия». Она воз­никла после Второй мировой войны и явилась антиподом ранее существовавшей концепции о том, что государство не должно вме­шиваться в общественную жизнь, за исключением случаев пра­вонарушений (теория «государства ночного сторожа»). Ее основы были сформулированы Д. Кейнсом в 30-х гг. и получили развитие в работах Д. Мюрдаля, А. Пигу, К. Боулдинга, В. Мунда и др.

Суть теории состоит в том, что государство стало надклассо­вым, выражает интересы всех слоев населения, обеспечивает бла­годенствие всех. Базой теории послужили несомненные успехи развитых стран в обеспечении высокого уровня жизни населения, в осуществлении крупных государственных программ в социаль­ной, культурной и иных сферах. Теория подчеркивает ценность каждой человеческой личности, ставит ее интересы в основу дея­тельности государства. Положительная сторона теории заключа­ется в том, что она обосновывает приоритет общечеловеческих цен­ностей, интересы и права человека. Ее недостаток - умалчивание того факта, что «всеобщее благоденствие» нередко достигается по­средством перенесения центра эксплуатации на полуколониаль­ные и развивающиеся страны, где уровень жизни населения ис­ключительно низок, значительная его часть живет ниже уровня нищеты, голодает.

Теория правового государства освещает вопросы как целей го­сударственной деятельности (добиться господства права во всех сферах социальной жизни), так и средств, способов функциони­рования государства. Вся его деятельность должна осуществлять­ся в правовых целях, на основе права и правовыми средствами. Позитивная сторона этой теории в том, что она направлена на де­мократизацию общества, исключение произвола и беззакония в работе всех государственных органов. Недостаток в том, что она позволяет вуалировать несоответствие ряда социальных ценнос­тей праву.

К теориям о средствах государственной деятельности следует отнести теорию «технократического государства». Ее основой являются успехи многих стран в освоении и использовании техни­ческих средств, в том числе радиоэлектроники. Считается, что дальнейшее развитие техники позволит по-новому решать многие вопросы государственного управления: например, можно будет проводить опросы граждан и даже голосование (референдум) с ис­пользованием радиотелевизионной техники, компьютеры дадут возможность принимать независимые от воли отдельных лиц и поэтому справедливые и оптимальные решения и т.п.

Из теорий, прогнозирующих дальнейшее развитие госу­дарства, отметим теорию конвергенции, которая появилась в 50-60-х гг. XX в. (работы Д. Гэлбрейта, Р. Арона, П. Сорокина и др.). Эта теория рассматривала взаимное влияние государств двух систем: западных - США, Англия и других с Советским Союзом и другими странами социалистического лагеря. Делал­ся вывод о том, что происходит «обмен» между этими государ­ствами, причем каждая группа заимствует лучшее. В результа­те происходит сближение государств по их сущности, органи­зации, формам деятельности и проч. Это должно привести к то­му, что через какое-то время различия утратятся и возникнет «постиндустриальное государство» единого типа, которое будет государством «всеобщего благоденствия». Определенные положе­ния этой теории находят несомненное подтверждение в современ­ный период.

Особое место среди указанных теорий занимает историко-материалистическая концепция государства, которая рассматривает все аспекты его существования и развития. В основе этой теории лежат идеи исторического материализма и классовый подход. Го­сударство рассматривается как орудие власти экономически гос­подствующего класса. Его особенности определяются, прежде всего, экономикой общества на определенной стадии его исторического развития. Цель - построение социалистического, а затем и ком­мунистического общества, а конечная судьба государства - его отмирание по мере построения коммунистического общества. По­ложения данной теории будут более подробно рассматриваться в дальнейшем.

22.2. Сущность государства

В большинстве изданных в прошлые годы работ, посвященных государству, его сущность рассматривается однозначно с классо­вых позиций - как орудие неограниченной власти, диктатуры господствующего класса. Напротив, в западных теориях государ­ство показано как надклассовое образование, инструмент примирения классовых, социальных противоречий, представляющий интересы всего общества.

Сущность государства - то главное в этом явлении, что определяет его содержание, цели, функционирование, т.е. власть, ее принадлежность. Государство, как это было показано выше, возникает тогда, когда развитие экономики достигает определенного уровня, при котором становится объективно невыгодной существовавшая на протяжении многих тысячелетий система уравнительного распределения общественного продукта, и для дальнейшего развития общества становится необходимым выделение определенного элитарного слоя, занимающегося только управлением. Это привело к социальному расслоению общества, тому, что власть, ранее принадлежавшая всем его членам, при­брела политический характер, стала осуществляться в интересах прежде всего привилегированных социальных групп, классов. Однако зарождение социального неравенства, социальной несправедливости объективно носит прогрессивный характер: в условиях еще крайне низкой производительности труда появляется, хотя бы у части людей, возможность освободиться от повседневного тяжелого физического труда. Это приводит не толь­ко к существенному улучшению социального управления, но и к возникновению науки и искусства, к заметному росту эконо­мического и военного могущества такого общества. Итак, воз­никновение государства всегда связано с изменением характера публичной власти, с превращением ее в политическую власть, осуществляемую, в отличие от власти первобытного общества, в интересах прежде всего привилегированной части общества. Поэтому классовый подход дает богатые возможности для ана­лиза характера такой власти, для определения сущности госу­дарства.

Однако характер государственной власти не всегда одинаков. Так, в древних Афинах или Риме ее классовая принадлежность сомнений не вызывает. Власть однозначно принадлежит классу рабовладельцев, которые являются собственниками и основных средств производства (земли), и самих производителей - рабов. Последние не только не участвуют в осуществлении государст­венной власти, но и вообще лишены каких бы то ни было прав, являются «говорящими орудиями». Аналогичное положение власти и в феодальном обществе. Она находится в руках класса феодалов - земельных собственников. Крестьяне не имеют до­ступа к власти, в значительной мере также лишены юридических прав и нередко находятся в собственности (полной или частичной) феодалов. И в рабовладельческом, и в феодальном обществе налицо явное социальное неравенство и классовая (сословная) при­надлежность государственной власти.

Более сложна оценка характера власти в буржуазном государ­стве. Формально все люди равны перед законом, обладают равны­ми правами, что закрепляется юридически в декларациях и кон­ституциях. Фактически же в раннебуржуазном обществе законы вопреки декларациям устанавливают имущественный, образова­тельный и иные цензы, ограничивающие избирательные права малоимущих слоев населения. Тем самым обеспечивается реаль­ная принадлежность власти экономически господствующему классу - буржуазии.

В восточных государствах власть находилась в руках бюрокра­тического чиновничьего аппарата (точнее, его верхушки). При этом она также в значительной степени выражала интересы не всего общества, а соответствующих социальных групп, стоящих у власти. Во многих случаях эти социальные группы фактически становятся классами, отличаются от других слоев общества и осо­бым местом в системе распределения общественного продукта, присваивая значительную его часть, и особым отношением к сред­ствам производства, становясь фактически их реальными собст­венниками, закабаляя и самих производителей, которые попадают в положение «коллективного рабства», хотя формально они сво­бодны и являются собственниками земли. Подобное всевластие го­сударственного (а иногда и партийно-государственного) аппарата может иметь место и в обществе с господствующей частной соб­ственностью на основные средства производства. Государственный аппарат приобретает «чрезвычайную относительную самостоя­тельность», становится во многих случаях практически от обще­ства независимым[32]. Это может достигаться, например, за счет ба­лансирования между антагонистическими классами, натравлива­ния их друг на друга, как это имело место во Франции при бона­партистском режиме в 50-60-х гг. XIX в. Но тот же результат нередко получается посредством осуществления жестких мер по­давления любого инакомыслия, любого противодействия дейст­виям правящей верхушки. Такое положение было, например, в ус­ловиях фашистских режимов Германии и Италии, тоталитарных или авторитарных режимов стран Латинской Америки.

Значит, классовый подход дает возможность выявить сущест­венные черты государства, обнаружить имеющиеся в нем соци­альные противоречия. Ведь во все исторические периоды имели место выступления эксплуатируемых классов и слоев общества против угнетателей, в руках которых находилась государственная власть: восстания рабов в Риме, крестьянские восстания и войны в Англии, Франции, Германии, Китае, забастовочное и револю­ционное движение рабочих и т.п.

Тем не менее, установление классового (сословного) характера государственной власти не исчерпывает проблемы сущности госу­дарства, и использование только классового подхода существенно ограничивает возможности научного познания государства и по­литической власти.

Во-первых, власть в государстве может находиться в руках сравнительно небольшой социальной группы, которая не отражает в полной мере интересы того или иного класса, а действует, прежде всего, в своих собственных узкогрупповых интересах (бонапар­тизм, тоталитарные бюрократические режимы).

Во-вторых, во многих странах, освободившихся от колониаль­ной зависимости, нередко складывается такая обстановка, при которой ни один из социальных классов не обладает достаточной силой и организованностью, чтобы взять власть. Поэтому при на­личии там общенациональных интересов (обретение независи­мости, развитие национальной экономики и культуры) возника­ет власть блока различных классов и неклассовых социальных групп, включающего национальную буржуазию, рабочий класс, крестьянство, интеллигенцию, ремесленников, мелких торговцев и проч.

В-третьих, при определенных условиях может возникнуть го­сударство, в котором власть не на словах, а на деле будет принад­лежать всему народу, поскольку общенародные интересы будут преобладать над более узкими классовыми или групповыми.

И наконец, самое важное. Общество всегда едино, несмотря на нередко раздирающие его социальные противоречия. Ведь без рабов не может быть рабовладельцев, без крестьян - феодалов, без рабочих - капиталистов. Условием существования чиновни­чьего аппарата в восточном государстве является труд общинников и т.д. Поэтому стоящие у власти класс или социальная группа всегда вынуждены заботиться в какой-то мере об угнетенных клас­сах, об эксплуатируемых слоях населения.

Значит, любое государство должно осуществлять (и всегда осу­ществляет) общесоциальные функции, действовать в интересах всего общества. И любое государство не только является орудием подавления, машиной господства какого-то класса или социаль­ной группы, но и представляет все общество, является средством его объединения, способом его интеграции. Общесоциальная роль государства также является его сущностной чертой, которая не­разрывно связана с классовой и составляет, таким образом, вторую сторону его единой сущности. В государстве всегда сочетаются узкоклассовые или групповые интересы господствующей верхушки и интересы всего общества.

Соотношение указанных сторон сущности государства в раз­личных исторических условиях неодинаково, причем усиление одной из сторон приводит к ослаблению другой. В наибольшей степени превалирует классовая сторона государства в рабовладель­ческом обществе. Вся полнота власти, юридических прав, возмож­ностей реализовать свои интересы принадлежит господствующему классу. Однако существующее мнение о полном бесправии рабов, «ужасных» условиях жизни, принудительном характере труда, беззащитности от любого произвола, видимо, преувеличено. Низ­кая производительность труда в тот период неизбежно приводила к тому, что число рабов многократно превышало число свободных. При этом раб, занятый на сельскохозяйственных работах, имея в руках орудие своего труда - мотыгу, вполне мог противостоять вооруженному воину. Такое общество не могло быть основано на голом насилии, только на физическом принуждении. Действовали и иные методы воздействия - идеологические, в том числе рели­гиозные, разжигание национальной и социальной розни (положе­ние рабов не было одинаковым: в Афинах, например, рабы вы­полняли обязанности полицейских) и, несомненно, экономичес­кие методы - материальная заинтересованность раба в результа­тах своего труда (лучшая еда, условия жизни, возможность создать семью и т.п.). Были защищены рабы в определенной степени и юридически, как и любое ценное имущество. Все это указывает на большую, чем обычно считалось, общесоциальную роль рабо­владельческого государства.

Значение общесоциальной стороны государственной деятель­ности возрастало по мере движения общества от рабовладения к феодализму, от феодализма к капитализму. Особенно большую роль она играет в современном западном обществе: высокие налоги на прибыль предпринимателей, государственное регулирование условий труда, широкое развитие разнообразных социальных про­грамм и т.п. привели к тому, что в значительной степени смягча­ются социальные противоречия, снижается необходимость в мерах подавления классовых противников, которых, естественно, становится меньше, повышается, политическая стабильность об­щества. Таким образом одновременно с увеличением социальной составляющей государственной деятельности снижается доля его классового содержания.

Итак, для полного и объективного познания государства, по­нимания его сущности недостаточно только классового подхода, а следует использовать положения и других теорий государства: элитарной, технократической, плюралистической демократии, го­сударства «всеобщего благоденствия» и др.

22.3. Функции государства

Функции государства - главные направления его деятель­ности, выражающие сущность и назначение государства в обще­стве.

В западной науке вопрос о функциях государства практически не рассматривается, речь идет о целях и задачах государства. В нашей науке функции государства обычно подразделялись на внутренние, которые осуществляются внутри страны и связаны с реализацией политической власти, и внешние, которые связаны с отношениями данного государства с другими странами.

Среди внешних функций можно назвать следующие: обороны страны, захвата чужих территорий, дипломатическую (внешних сношений), взаимопомощи. В XX в. возникла и стала первостепен­ной функция поддержания мира и международной безопасности.

Внутренние функции делятся на классовые и общесоциаль­ные. Классовые функции осуществляются в интересах господ­ствующего класса (социальной группы) - охрана существующе­го государственного и общественного строя, господствующей формы собственности, подавление сопротивления классовых про­тивников и т.п. Общесоциальные функции реализуются в инте­ресах всего общества, в том числе и господствующей элиты, и подчиненных классов и социальных групп (строительство дорог, ирригационных систем, других общественных сооружений, борь­ба со стихийными бедствиями, осуществление социальных про­грамм и проч.) (рис. 1).

Применительно к социалистическому государству выделялись иные внутренние функции: хозяйственно-организаторская, куль­турно-воспитательная, регулирования меры труда и меры потреб­ления, правоохранительная, природоохранительная, социально­го обслуживания населения. Указывалось и на то, что до начала 30-х гг. существовала функция подавления сопротивления экс­плуататорских классов, которая в дальнейшем отмерла в связи с ликвидацией этих классов. Несколько иным был и перечень внеш­них функций: поддержание мира, оборона страны, сотрудничество с другими социалистическими странами, помощь развивающимся странам, внешние сношения.

Рис. 1. Функции государства

Рассматривая эти вопросы, необходимо учитывать следующие обстоятельства:

1. Деление функций на внутренние и внешние во многом яв­ляется условным. Ведь деятельность государства внутри страны - в сферах экономики, политики, культуры и др. - зависит, а не­редко и в значительной степени, от внешних условий, от внешне­экономических и культурных связей. Особенно ярко это прояв­ляется в современных условиях, когда возникают такие образо­вания, как Европейский Союз, Содружество Независимых Госу­дарств и т.п. Здесь разделить внешние и внутренние функции за­частую просто невозможно.

2. Далеко не всегда можно различить классовые и общесоци­альные функции. Естественно, что социальные силы, которые стоят у власти, осуществляют деятельность, направленную на удержание власти и использование ее в своих собственных инте­ресах. Но ведь эта власть не во всех случаях имеет классовый ха­рактер. Так, во многих государствах восточного (азиатского) типа стоящий у власти чиновничий бюрократический аппарат не сфор­мировался в особый класс, а представляет собой достаточно узкую социальную группу. Аналогичное положение может иметь место и в европейских государствах (например, при бонапартистских и тоталитарных режимах). В этих случаях функции, которые обыч­но рассматриваются как классовые, приобретают, скорее, группо­вой, кастовый характер.

3. Вряд ли всегда можно различить функции социалистичес­кого и эксплуататорского государства. Так, всякое государство в большей или меньшей степени осуществляет функции, подобные тем, которые относились исключительно к социалистическому го­сударству, в частности, связанные с организацией экономики, раз­витием науки, культуры, образования, охраной правопорядка, со­циальным обслуживанием населения. Особенно это относится к современным западным государствам.

В этой связи представляется интересной идея о единой клас­сификации функций государства независимо от его отнесения к указанным классификационным группам. При таком подходе вы­деляют четыре функции, которые осуществляются любым госу­дарством (рис. 1):

- экономическая (обеспечение нормального функционирова­ния и развития экономики, в том числе посредством охраны су­ществующих форм собственности, организации внешнеэкономи­ческих связей и проч.);

- политическая (обеспечение государственной и обществен­ной безопасности, социального и национального согласия, подав­ление сопротивления противоборствующих социальных сил, ох­рана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.);

- социальная (охрана прав и свобод всего населения или его части, осуществление мер по удовлетворению социальных потреб­ностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населе­ния, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.);

- идеологическая (поддержка определенной, в том числе и религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.).

К этому перечню следует добавить еще одну - экологическую (природоохранительную) функцию. Необходимость такого допол­нения вытекает из появления во второй половине XX в. реальной угрозы уничтожения всего живого на Земле в результате деятель­ности человека.

Однако функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим и неизменным. В зависимости от конкретно-исторических условий элементы этих общих функций могут при­обретать самостоятельное значение, становясь в силу особой зна­чимости самостоятельными функциями. Это могут быть функции организации общественных работ (например, строительство ир­ригационных сооружений в азиатских государствах), обеспечения прав и свобод граждан (современные развитые страны, в которых осуществляется переход к правовому государству).

Следует указать и на новые направления в решении вопросов о функциях государства. Высказываются идеи, что все функции, о которых говорилось выше, фактически не характерны именно для государства, поскольку в их решении заинтересовано все об­щество. Все это представляет собой цели (или задачи) общества в целом. Для государства же характерны те функции, которые вы­текают из его основной сущности - осуществления политической власти. В таком случае государство имеет три основные функции: законодательную, исполнительную и судебную, которым соответ­ствуют три основные ветви власти - законодательная, исполни­тельная и судебная (иногда выделяется четвертая функция и со­ответствующая ей ветвь власти - надзорная).

Каждая из этих властей имеет основную, соответствующую ее наименованию функцию, но обладает, хотя и в меньшей степени, другими функциями. Так, исполнительная власть (президент, правительство) помимо исполнительской деятельности осущест­вляет нормотворчество, а также в некоторой мере судебные пол­номочия (разрешение споров государственных органов, входящих в систему исполнительной власти, привлечение к дисциплинарной ответственности за нарушения норм права должностных лиц, при­влечение к материальной ответственности рабочих и служащих, назначение и реализация в определенной, установленной законом части мер административной ответственности и т.п.).

Законодательные органы, в свою очередь, имеют кроме зако­нодательных и иные функции: исполнительную (работа ряда ко­митетов и комиссий) и судебную (вопросы ответственности депу­татов, например). Судебная же власть наряду с основной выпол­няет и другие функции (руководящие разъяснения пленума Вер­ховного Суда РФ, законодательная инициатива, деятельность су­дебных исполнителей).

Учитывая, однако, что данная точка зрения большого распро­странения не получила, проблему методов (форм) осуществления государственных функций рассмотрим применительно к ранее вы­деленным функциям государства - экономической, политичес­кой, социальной, идеологической, экологической.

Осуществляя свои функции, государство использует разнооб­разные методы, которые можно разделить на правовые и неправовые (организационные). Среди правовых методов можно выделить такие, как правотворческий (разработка и принятие законов и других нормативных актов), правоприменительный (государст­венно-властная деятельность компетентных органов по реализа­ции норм права), правоохранительный (деятельность, направлен­ная на осуществление правового контроля и реализацию юриди­ческой ответственности). Из числа неправовых следует выделить экономические (дотации, госзаказы, кредитование, регулирова­ние цен и др.), политические (согласование позиций различных политических течений, международные переговоры и проч.), идеологические (обращения к населению, призывы и т.п.), собст­венно организационные (планирование, программирование, кон­троль и др.). Важно, что неправовые методы нередко реализуются через правовое регулирование (например, утверждение плана при­казом, нормативное закрепление размеров заработной платы го­сударственных служащих и т.п.

22.4. Типология государства

Государство - явление исключительно разностороннее, многогранное, обладающее самыми разнообразными чертами и признаками. Это определяет возможность создавать различные системы его классификации. В этом плане предпринимались многочисленные, различные по своим основаниям попытки.

Одним из вариантов такой классификации является типология государства, основанная на наиболее важных, сущностных его признаках. В настоящее время существует два подхода к типоло­гии государства: цивилизационный и формационный.

Первый из них основан на отнесении государства к определен­ной цивилизации. Цивилизация (от лат. «civilis» - «граждан­ский», «общественный», «государственный») - понятие весьма емкое и неоднозначное. Это и синоним культуры, и уровень, сту­пень развития материальной и духовной культуры, и даже эпо­ха деградации и упадка культуры в противовес ее целостности, ор­ганичности[33]. А поскольку культура, как известно, имеет несколь­ко сотен определений, то в результате появляется возможность го­ворить о самых разных вариантах цивилизационной типологии.

В частности, основываясь на различных подходах к понятию цивилизации, можно выделить, например, следующие виды ци­вилизаций и соответствующих им типов государства (рис. 2):

- восточные, западные и смешанные (промежуточные);

- древние, средневековые и современные;

Рис. 2. Развитие общества и типология государства (информационный подход)

- крестьянские, промышленные и научно-технические;

- доиндустриальные, индустриальные и постиндустриальные;

- локальные, особенные и современные.

Рассматривая цивилизационный вариант типологии, следует отметить два момента. Во-первых, здесь не выделяется то главное, что характеризует государство, - принадлежность политической власти. Во-вторых, это недостаточная разработанность такой ти­пологии, о чем свидетельствует множественность оснований для выделения самих цивилизаций и соответственно типов государ­ства. Не случайно, что в работах, базирующихся на таком подхо­де, рассмотрение конкретных типов государства, их смены идет в обычном ключе, основанном на формационном подходе, а о «ци­вилизованных» типах говорится вскользь[34].

Более надежной представляется типология, основанная на характере властеотношений, т.е. сути власти, ее классовой (соци­альной) принадлежности, которая к тому же дает четкое и после­довательное выделение типов государства и их смены в процессе исторического развития человечества. Цивилизационный же под­ход может служить своего рода дополнением этой типологии.

Именно такой подход к классификации государств применял­ся в нашей науке, причем в его основе лежало понятие истори­ческого типа государства.

Исторический тип государства - это совокупность основных, важнейших черт государства определенной общественно-экономической формации, выражающих его сущность и социальное на­значение (а также совокупность государств, относящихся к одной общественно-экономической формации и имеющих единую сущ­ность).

Выделение общественно-экономических формаций при этом базируется прежде всего на способе производства материальных благ и его основе - форме собственности на средства производст­ва. Вместе с тем общество рассматривается как единство и не от­рицается воздействие политики, права, культуры и других его эле­ментов, как на экономику, так и друг на друга. Тип же государства связывается с принадлежностью государственной власти опреде­ленному классу, которая в большинстве случаев производна от формы собственности.

Существенным недостатком такой типологии в прошлом была узкая трактовка классового подхода, игнорирование общесоци­альной роли государства. Тем не менее был получен ряд ценных для теории результатов.

Во-первых, установлена зависимость типа государства, классо­вой принадлежности власти от экономики, способа производства, от характера общественно-экономической формации. Власть в го­сударстве, как правило, принадлежит экономически господству­ющему классу, в руках которого находятся средства производства.

Во-вторых, были объединены в одни классификационные группы государства, имеющие единый - по отражению классо­вых интересов - характер власти. На этой основе выделены го­сударства рабовладельческие, феодальные, буржуазные и социа­листические, власть в которых принадлежала соответственно ра­бовладельцам, феодалам, буржуазии и трудящимся во главе с ра­бочим классом.

В-третьих, появилась возможность выявлять общее и особен­ное в организации, целеполагании, функционировании и разви­тии государств, входящих в указанные типы.

И наконец, в-четвертых, были выявлены закономерности смены одного типа государства другим - соответственно сменам общественно-экономических формаций: вслед за рабовладельчес­ким приходит феодальное государство, а его сменяет буржуазное. И хотя прогноз смены буржуазного государства социалистическим может вызвать в настоящее время определенные сомнения, но за­кономерность смены предыдущих типов государства является ре­альностью.

В то же время формационная типология государства сталки­вается с рядом объективных трудностей, связанных во многом с узко классовыми подходами ангажированной науки.

Прежде всего следует выделить проблему типологии восточ­ного государства. Ученые-юристы в большинстве случаев либо во­обще замалчивали особенности таких государств, либо относили их к «восточному варианту» рабовладельческого или феодального типа. Между тем восточные государства принципиально, корен­ным образом отличаются от западных. В западных государствах политическая власть принадлежит экономически господству­ющему классу, т.е. государственная власть производна от власти экономической, от характера собственности на основные средства производства. Иное дело в восточных государствах: там первична именно государственная власть, а власть в экономической сфере, возможность распоряжаться средствами производства, результа­тами труда эксплуатируемых проистекает от политического гос­подства. Поэтому отнесение восточных государств к классическим (европейским) типам либо соединение их в один «докапиталисти­ческий» тип вместе с рабовладельческим и феодальным государ­ством вряд ли правомерно.

Наряду с этим нельзя не видеть, что восточные государства сами имеют существенные различия: в некоторых (как в Китае) рабовладения фактически не было, в других (как в Египте или Ассирии) оно играло весьма существенную роль. Различным было и положение в системе государственной власти духовенства, се­рьезно отличались друг от друга правовые системы. Поэтому, хотя типология восточных государств изучена слабо, видимо, можно говорить о существовании западной и восточной ветвей типов, внутри которых объединены различные типы государств и право­вых систем.

Как уже отмечено, не всякая государственная власть имеет классовый характер. Она нередко принадлежит более или менее узкой социальной группе (верхушке государственного аппарата, партийно-государственной элите и т.п.), которая не может рас­сматриваться в качестве социального класса. Такая группа, есте­ственно, может выражать и часто выражает интересы какого-то класса - тогда классовое содержание власти и, следовательно, тип государства будут очевидны. Однако зачастую эта группа вы­ражает в наибольшей степени свои собственные, узко групповые, кастовые интересы. Не имея глубинной социальной опоры, она может опираться на традиции, религию (как в государствах Вос­тока), балансировать между равными по силе или, напротив, оди­наково бессильными классами (как бонапартизм во Франции), может осуществлять тотальное подавление - физическое и идео­логическое - любого сопротивления, любого инакомыслия (как в гитлеровской Германии).

К какому же типу следует относить государство, которое от­ражает в первую очередь интересы государственного (или партий­но-государственного) аппарата?

Для того чтобы ответить на этот вопрос, следует рассмотреть характер государства в странах, освободившихся от колониальной зависимости. В таких странах чаще всего складывается положе­ние, когда ни один класс не бывает настолько силен и организован, чтобы единолично взять и удержать власть. Как считалось в нашей науке, в таких странах возникает блок классовых сил, объеди­няющий национальную буржуазию, рабочий класс, крестьянство, интеллигенцию, промежуточные слои (ремесленники, мелкие тор­говцы и т.п.). Основой объединения служат общенациональные интересы: завоевание и удержание независимости, развитие на­циональной экономики, культуры и проч. Поскольку такое объ­единение носит временный характер и по мере решения общена­циональных задач начинают преобладать классовые интересы, такое государство вскоре (в историческом смысле) приходит к одному из основных типов государства: власть обычно завоевывает буржуазия. Поэтому такой тип государства получил наименова­ние «переходного».

Подобная оценка является во многом идеализированной, фак­тически же в большинстве случаев власть принадлежит не «блоку классовых сил», а небольшой группе партийной, военной или иной элиты, которая, осуществляя (как и всякая государственная власть) общесоциальные функции, тем не менее, выражает прежде всего свои собственные интересы. Такое государство действитель­но является «переходным»: посредством коррупции, присвоения национального достояния члены господствующей верхушки резко обогащаются и осуществляют «переход» к буржуазному обществу, каким оно было на ранних этапах своего развития.

В данной концепции есть, однако, рациональное зерно: это вы­деление особого «переходного» типа государства, указывающего на то, что данное государство не принадлежит ни к одному из ос­новных типов и что его существование исторически кратковре­менно, поскольку оно перерождается в государство одного из ос­новных типов.

Государства переходного типа недолговечны потому, что они лишены серьезной социальной базы. Но подобное же положение имеет место и в тех случаях, о которых говорилось выше. Госу­дарство, которое заботится главным образом о своем аппарате, не может долго существовать, имея в виду исторические масштабы, разрушается в результате внешней агрессии или изменяется под воздействием внутренних факторов.

В частности, история свидетельствует о недолговечности бона­партистских и тоталитарных систем. Восточная бюрократически замкнутая элита обычно расширяется за счет вовлечения более широкого круга чиновников и служителей культа и становится социальным классом или заменяется.

И, наконец, существующая типология государств не объясняет тех весьма важных, сущностных различий, которые имеют место между государствами одной и той же общественно-экономической формации. Нельзя не видеть разницы между современной ЮАР и этим же государством недавнего прошлого, когда там сущест­вовал апартеид. Несомненно, отличается наше государство в пе­риод сталинизма, застоя или перестройки, причем эти отличия не могут быть объяснены изменением форм государства. Они могут быть поняты исходя из второй стороны сущности государства - его общесоциальной роли. А общесоциальная сторона сущности государства естественно проявляется, как и классовая, во властеотношениях. В данном случае речь идет не о принадлежности влас­ти, а об отношениях между той частью общества, которой при­надлежит реально государственная власть, с остальным населе­нием, т.е. его большей частью. В этом плане может быть применена классификация государств, широко используемая в науке: их де­ление на тоталитарные, авторитарные, либеральные и демокра­тические (имея в виду, конечно, существование и многих проме­жуточных форм).

В тоталитарном государстве все подчинено идее о его прио­ритете: государство - все, человек - ничто. Власть находится в руках правящей элиты, остальные полностью отстранены от участия в управлении государством. Беспощадно подавляется вся­кое отклонение от определенной государством нормы, люди ли­шены фактически, а нередко и юридически прав и свобод. Дей­ствует принцип: «Запрещено все, кроме предписанного».

В авторитарном государстве реальная власть также принадле­жит узкому элитарному кругу, интересы личности, как правило, приносятся в жертву государственным интересам. В политической сфере также действует принцип, запрещающий все, кроме разре­шенного, однако в иных сферах социальной жизни круг прав и свобод более широк, а их осуществление более реально.

В либеральном государстве формально права и свободы граж­дан действуют во всех сферах жизни общества. Допускается извест­ное, часто формальное, участие граждан в государственных делах. Разрешается, как правило, все, что не запрещено, однако полити­ческая сфера имеет ограничения, не допускающие попыток изме­нения существующего государственного и общественного строя.

Демократическое государство обеспечивает реальное участие граждан в решении государственных и общественных дел, спо­собствует такому участию. Круг прав и свобод личности наиболее широк, и их осуществление обеспечено. Во всех сферах социальной жизни разрешено все, что прямо не запрещено законом.

Эта сторона типологии государства нуждается в доработке. Од­нако уже сейчас она существенно дополняет типологию, основан­ную исключительно на классовом подходе, позволяет выделить особенности государств в рамках общепринятых типов, соответ­ствующих общественно-экономическим формациям.

22.5. Основные типы государства

Нашей юридической наукой рассматривались в основном че­тыре типа государства: рабовладельческий, феодальный, капита­листический и социалистический. Между тем первые два типа су­ществовали только в Европе, в остальном мире - в Азии, Африке и Америке - государства были иными, относились к «восточному типу».

Восточный тип государства. Именно этот тип государства был первым в истории человеческой цивилизации. Самые первые го­сударства возникли в зонах поливного земледелия около 4-5 тыс. лет назад (Египет, Элам, индийские и китайские государства). Эко­номической предпосылкой их появления было резкое повышение производительности труда, ставшее возможным благодаря стро­ительству оросительных систем. Однако, как это отмечалось вы­ше, такой характер сельскохозяйственного производства требовал сохранения общины: одна семья не могла обеспечить проведения объемных ирригационных работ. Поэтому там не появилась част­ная собственность на землю, не возникли классы - собственники средств производства.

В процессе государствообразования создалось общество, по­строенное по образцу пирамиды: наверху - единовластный мо­нарх (царь, фараон, хан и т.п.), ниже - круг его ближайших со­ветников (визирей, «министров»), далее - чиновники более низ­кого ранга. В основании пирамиды - сельскохозяйственные об­щины. Последние и являлись объектом эксплуатации, отдавая го­сударственному аппарату в виде налогов значительную часть об­щественного продукта. «Классовая» принадлежность человека в восточном обществе определялась не формальной собственностью на основные средства производства (земля считалась собственнос­тью общины), а реальным положением в общественно-государст­венной «пирамиде»: был ли он общинником или государственным чиновником, а в последнем случае - его местом в иерархии го­сударственного аппарата. Чиновники наиболее низкого ранга по­стоянно жили в общинах и были связующим звеном между ними и более высокой частью аппарата.

В восточном обществе существовала и частная собственность: у царя, его приближенных были рабы, дворцы, драгоценности; капиталы и материальные ценности были у части городского на­селения - купцов и ремесленников. Однако в этом обществе част­ная собственность не играла существенной роли в общественном производстве. Основная доля общественного богатства создавалась трудом свободных общинников или рабов, находящихся в собст­венности государства и храмов. При этом положение общинников, по сути, мало чем отличалось от положения рабов: и они сами, и их семьи, и их собственность фактически находились в полной зависимости от царя и его ближайшего окружения. Таким об­разом, на деле существовала единая государственная собствен­ность: государство в лице царя владело «всем и вся», в том числе жизнью и имуществом всех подданных, вплоть до своих прибли­женных. Такой характер собственности определял структуру об­щества (его «пирамидальное» устройство), а последняя препятст­вовала каким-либо существенным преобразованиям. Восточное об­щество имеет стагнационный характер, не меняется (или меняется незначительно) на протяжении веков и тысячелетий. Так, Древ­ний Египет возник в IV-III тысячелетиях до н.э. и просуществовал более тридцати веков, практически не меняясь. Более 40 веков просуществовало китайское государство. При этом его организа­ционное устройство и само китайское общество вплоть до конца XIX в. мало изменились.

Восточные государства во многом отличались друг от друга. В некоторых из них огромный вклад в экономику вносили госу­дарственные и храмовые рабы (Египет, Вавилон и др.), в других (Китай) рабство носило исключительно семейный, домашний ха­рактер. В одних существовала закрепленная религией кастовая организация общества (Индия), в других - имела место постоян­ная классовая диффузия - пополнение чиновничьего аппарата за счет представителей эксплуатируемых слоев общества. Так, в Китае любой общинник, сдав государственный экзамен (правда, довольно сложный), принимался на государственную службу, ста­новился чиновником и в дальнейшем мог достичь высокого поло­жения. Поэтому общины старались выявить наиболее способных мальчиков, помогали им получить достаточные знания и сдать такой экзамен. Впоследствии община могла рассчитывать на по­кровительство своего «выдвиженца».

Тем не менее, все восточные государства имеют много общего:

- они основаны на государственной и общественной собствен­ности на основные средства производства (землю), что определяет разделение общества по иным, чем в Европе, признакам: не по наличию у того или иного субъекта собственности, а по его поло­жению в иерархической государственной системе;

- эти государства обладают мощным чиновничьим бюрокра­тическим аппаратом, который является фактически собственни­ком средств производства;

- государственный аппарат строго централизован, во главе его находится абсолютный монарх, олицетворяющий само госу­дарство и одновременно являющийся воплощением Бога на земле или верховным жрецом;

- правовые системы таких государств в большинстве нераз­виты и, равно как и государственная власть, имеют «божествен­ную основу», закреплены в религиозно-нравственных догмах и нередко поддерживаются традициями, «культом предков» и т.п.;

- подобные государства, как и восточное общество в целом, имеют застойный характер, очень медленно изменяются в ходе исторического развития.

Все это позволяет выделить особый восточный (азиатский) тип государства, а возможно, и особую восточную ветвь типов, по­скольку различные восточные государства, как это отмечалось выше, существенно отличаются друг от друга, равно как и обще­ство, в котором они существовали.

В отличие от восточных, западные государства (и западные об­щества), хотя возникли значительно позже, развивались гораздо быстрее. Именно в условиях Европы произошла достаточно бы­страя смена общественно-экономических формаций (и типов го­сударства): рабовладельческая сменилась феодальной, а та, в свою очередь, - капиталистической (рис. 3).

Рис. 3. Типология государства (цивилизационный подход)

Рабовладельческое государство. Первые рабовладельческие государства европейского типа возникли в IX-VIII вв. до н.э., т.е. на 20 и более веков позднее Египта. К этому времени в условиях Северного Средиземноморья сельскохозяйственные общины рас­пались и возникла семейная, т.е. частная, собственность на землю. Это привело к тому, что произошел распад общества на антаго­нистические классы, отличия между которыми заключались не в различном положении в системе власти и в системе распределе­ния, а прежде всего в разнице по отношению к средствам произ­водства. Один класс стал собственником земли и орудий труда, а также и самого производителя - раба. Именно этот класс, вла­деющий средствами производства, узурпирует публичную власть, превращает ее в орудие классового угнетения, подавления сопро­тивления эксплуатируемого большинства.

Положение рабов в разных государствах не было одинаковым. В демократических Афинах, например, закон запрещал избиение или убийство раба, в Риме таких ограничений власти рабовладель­цев не было. Однако то обстоятельство, что повсеместно рабов было больше, чем рабовладельцев, указывает на неправильность уко­ренившегося представления, что труд рабов был основан исклю­чительно на физическом принуждении. Действовали и идеологи­ческие методы, и меры экономического стимулирования труда. На определенных этапах развития рабовладельческого государст­ва положение рабов улучшалось. Так, в Риме в императорский период рабы выполняли функции врачей и учителей, многие из них, занимаясь ремеслом и торговлей, богатели. Вольноотпущен­ники нередко занимали крупные посты в системе государственной власти.

Тем не менее во всех рабовладельческих государствах власть монопольно принадлежит господствующему классу, рабы могут занимать в государственном аппарате некоторые незначительные должности, и классовый характер государства, таким образом, со­мнений не вызывает, функции государства осуществляются прак­тически в интересах рабовладельцев, а общесоциальные - только в той мере, в которой они соответствуют интересам господству­ющего класса. Не случайно, что в рабовладельческих государствах имело место сопротивление рабов, которое подчас принимало наи­более острые формы восстаний против власти рабовладельцев (вос­стания рабов в Сицилии и Малой Азии во II в. до н.э., восстание Спартака в I в. до н.э. и др.).

Характерно, что большинство рабовладельческих государств Европы возникли и существовали как города-республики. Необ­ходимость такой формы государства была связана с тем, что только так можно было выявить общеклассовую волю собственников средств производства. Частная собственность, таким образом, обу­словливала необходимость известных демократических форм, в отличие от восточных государств, основанных на единой государ­ственной собственности. Потребность урегулировать интересы массы людей, равных по отношению к собственности, вызывала появление достаточно сложных и разработанных правовых сис­тем, основным источником права в которых становились разра­батываемые органами государства законы.

По сравнению с восточным обществом рабовладельческое об­щество было значительно более гибким, в нем были заложены предпосылки дальнейшего развития. В результате на его базе впос­ледствии возникло феодальное общество и соответствующее ему государство.

Феодальное государство. Государства этого типа возникли в Европе в VI-IХ вв. н.э., но и до сего времени в ряде стран суще­ствуют остатки феодальных отношений.

Экономическую основу феодального общества составляла част­ная собственность феодалов на землю. Крестьяне имели мелкое единоличное хозяйство на земле феодала и должны были за поль­зование землей отдавать ему часть урожая и безвозмездно работать на него (оброк и барщина). С развитием феодального общества такая экономическая зависимость крестьян от феодалов нередко дополнялась и мерами государственного принуждения: крестьяне прикреплялись к земле и не могли покинуть свое хозяйство.

Социальное неравенство закреплялось законом. Практически крестьяне никакого участия в управлении государством не при­нимали. Государственная власть была открыто классовой и без­раздельно принадлежала феодалам. Государство было орудием диктатуры господствующего класса и защищало его интересы. Об­щесоциальные функции осуществлялись постольку, поскольку они отвечали интересам феодалов.

Феодальные государства, как правило, проходят ряд стадий развития. Они возникают как централизованные монархии, затем, в связи с тем, что монарх раздает землю феодальной знати за ее службу, происходит раздробление единых государств. Возникаю­щие части (герцогства, графства, княжества и проч.), даже фор­мально входя в состав прежнего государства, фактически, а за­частую и юридически приобретают полную независимость. Затем вновь происходит объединение земель, возникают сословно-представительные, а затем и абсолютные монархии. Но на всех этапах развития феодального общества сущность государства не меняет­ся, оно всегда служит интересам класса феодалов.

Феодальное общество в определенной степени напоминает вос­точное: ведь и здесь собственность на землю определенным образом становится государственной, приобретая некоторые черты «влас­ти-собственности». Однако, в отличие от «восточного» государст­ва, источником власти является собственность, а не наоборот; на­следуется земля по родственным признакам, а не по должности; полученная вассалом земля становится его собственностью и пере­дается по наследству; сельскохозяйственные общины либо вообще не сохранились, либо они не играют такой роли, как на Востоке; отсутствует такой мощный, как в «восточном» государстве, чи­новничий аппарат.

Тем не менее, феодальный характер собственности на землю как основное средство производства определяет то обстоятельство, что феодальные государства возникают и существуют как монар­хии. Напротив, в независимых городах, где господствует купече­ство и собственность является частной, существует республикан­ская форма правления (города-республики Венеция, Генуя, Данциг, Новгород, Псков и др.).

Основным источником феодального права являются правовые обычаи, причем в период феодальной раздробленности в каждой местности действуют свои обычаи. Обычаи нередко кодифициру­ются (Русская Правда, Салическая Правда и др.). Одним из спо­собов преодоления раздробленности становится создание единой правовой системы. Это достигается либо посредством создания об­щегосударственного законодательства (франко-германские право­вые системы), либо путем придания общей силы судебному прецеденту (системы общего права).

Буржуазное государство. Первые буржуазные (капиталисти­ческие) государства возникли в Европе и Северной Америке 200-300 лет назад, а после Великой французской революции буржу­азная система быстро завоевала мир.

В отличие от предшествующих общественно-экономических формаций, основанных на официальном закреплении классового неравенства, сословных привилегий, капиталистический способ производства требовал работника, свободно продающего свой труд. Поэтому буржуазия шла к власти под лозунгом «Свобода, равен­ство и братство». В Декларации независимости США, во француз­ской Декларации прав человека и гражданина, других подобных документах провозглашалось, что все люди рождаются равными и наделены равными правами. Сословное неравенство, повсемест­но существовавшее до этого, заменяется неравенством социаль­ным, поскольку одни владели средствами производства, а другие, лишенные их, должны были продавать свою рабочую силу. В своем развитии буржуазное общество проходит ряд стадий, вместе с ним меняется и государство.

На первой стадии (период свободной конкуренции) класс бур­жуазии состоит из сотен тысяч и миллионов собственников, обладающих более или менее равным объемом собственности. Это определяет необходимость механизма выявления их общек­лассовых интересов и воли. Таким механизмом становится бур­жуазное государство, основанное на буржуазной демократии, парламентаризме, законности. Демократия в этот период носит ярко выраженный классовый характер: запрещаются различ­ные объединения рабочих, в том числе профсоюзы, вводится спе­циальное средство, ограничивающее участие трудящихся в уп­равлении государством, отстраняющее их от власти, в виде из­бирательных цензов: имущественного, образовательного, ценза оседлости и др. Таким образом, хотя и декларировалось всеобщее равенство, тут же законодательно утверждалось политическое неравенство. И государство, и право выполняли прежде всего классовые функции, а общесоциальные функции играли незначительную роль.

Второй этап развития буржуазного общества - период моно­полистического капитализма - начался в конце XIX - начале XX в. Он характеризуется тем, что наряду с большим числом раз­розненных мелких предпринимателей на основе объединения промышленного, торгового и финансового капитала с широким использованием акционирования монополизируются различные виды производства и распределения, возникают мощные объеди­нения: тресты, синдикаты, корпорации и т.п. В руках уже не очень многочисленной монополистической буржуазии сосредото­чивается основная часть общественного богатства и, естественно, политическая власть. Надобность в демократических формах в принципе отпадает: сравнительно немногочисленные монополис­ты располагают иными средствами определить общие интересы. В некоторых случаях это приводит к возникновению антидемо­кратических режимов, выражающих волю монополистов (фа­шистские режимы в Германии и Италии, военно-полицейские в Латинской Америке и др.). Однако подобные режимы зачастую начинают проявлять и свою волю, отражать в первую очередь интересы стоящей у власти верхушки государственного или пар­тийно-государственного аппарата. Поэтому в большинстве случа­ев оказывается более выгодным сохранение демократических институтов. Мало того, во многих странах они даже развиваются: упраздняются цензы, вводится всеобщее избирательное право. Вместо политических, «силовых» механизмов работают иные - экономические: проведение избирательной кампании стоит так дорого, что это по силам только тем, кого поддерживают моно­полисты. Таким образом, власть по-прежнему принадлежит клас­су буржуазии, и, прежде всего, его верхушке - монополистичес­кой буржуазии. Функции государства осуществляются в интере­сах главным образом этой части господствующего класса, но раз­витие демократических форм заставляет больше внимания уделять общесоциальным задачам, иначе не привлечешь голоса из­бирателей.

В 30-х гг. нашего столетия буржуазное общество вступает в со­временный этап развития, который, видимо, является переход­ным к очередной, более высокой общественно-экономической фор­мации. Причины происшедших изменений, с одной стороны, бы­ли связаны с мощным ростом революционного рабочего движения в 20-е гг. (в том числе под воздействием процессов, имевших мес­то в России), а с другой - с началом научно-технической рево­люции, приведшей к необходимости повышения квалификации большинства работников. И то и другое приводило к повышению оплаты труда и уровня жизни большинства населения. А это, в свою очередь, повлекло значительный рост производительности труда, общественного продукта. Оказалось, что выгодно хорошо оплачивать труд - это дает большую прибыль. В современном за­падном обществе за счет все усиливающегося акционирования, что объективно выгодно, постепенно сокращается доля «чистой» част­ной собственности, т.е. меняется экономическая основа общества. По существу, исчезает класс пролетариата - все меньше стано­вится неимущих, все больше акционеров. Большинство рабочих образуют вместе с другими слоями общества «средний» класс. И хотя государственная власть находится в руках класса буржуа­зии, постепенно повышается влияние на нее остальной части об­щества, поскольку всеобщее избирательное право дает возмож­ность отдать предпочтение той или иной политической партии, тому или иному политическому деятелю. Это усиливает борьбу за голоса избирателей, приводит к взаимным разоблачениям, к даль­нейшим уступкам народу как в политическом, так и в экономи­ческом плане. Все большее значение приобретают право и закон­ность: идет определенное продвижение к реальному формирова­нию социального и правового государства. Заметно изменились функции государства. Оно стало активно вмешиваться в экономи­ку путем планирования, размещения государственных заказов, кредитования и т.п. Осуществляется национализация некоторых отраслей хозяйства. Значительно возросли объем и содержание общесоциальных функций: осуществляются многомиллиардные социальные программы, растет уровень жизни населения. Таким образом, современное западное государство существенно отлича­ется от классического буржуазного, и для его понимания необхо­димо использовать различные теории и подходы, о которых гово­рилось в начале настоящей главы. Одного классового подхода здесь недостаточно.

Социалистическое государство. Сама идея государства такого типа возникла первоначально в теории - в работах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина - как противопоставление государст­вам других типов, власть в которых принадлежит эксплуататор­скому меньшинству и используется прежде всего для подавления эксплуатируемого большинства. Появление социалистического государства связывалось с осуществлением социальной револю­ции, возглавляемой рабочим классом, со сломом старой государ­ственной машины, с установлением диктатуры пролетариата. Предполагалось, что власть в начальный период будет принадле­жать рабочему классу, который будет использовать ее, прежде всего, для организации всех трудящихся для построения социа­листического общества, а также для подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов. Считалось, что освобожде­ние рабочих и крестьян от власти капиталистов и помещиков, на­ционализация средств производства приведут к невиданному росту производительности труда, народного благосостояния, куль­туры, сделают всех трудящихся активными строителями новой жизни, привлекут их всех к участию в управлении делами госу­дарства и общества. Государство, которое не будет угнетать боль­шинство в интересах меньшинства, перестанет быть собственно государством, станет «полугосударством», а затем и отомрет, будет заменено органами народного самоуправления.

Однако большинство этих теоретических прогнозов на прак­тике не подтвердилось. Национализация средств производства не привела к тому, что люди почувствовали себя их хозяевами. Проводимая уравниловка лишила труд необходимых стимулов, сделала его в значительной степени принудительным. Определен­ные достижения в сферах промышленности, сельского хозяйства, науки, культуры и других были достигнуты в немалой степени за счет «силовых» методов, что привело, в частности, к массовым необоснованным репрессиям.

В конечном счете сформировалось общество и государство, основанные фактически на единой государственной собственности и поэтому в значительной мере сходные с «восточными» ти­пами общества и государства. Реальным собственником средств производства стал партийно-государственный аппарат, точнее, его верхушка, которая в результате приобрела неограниченную власть.

Участие народа в осуществлении власти, его политические и личные права и свободы стали во многом формальными, равно как и деятельность демократических институтов, в том числе Вер­ховного Совета и других представительных органов. И, как вся­кое «восточное» общество, наше также приобрело застойный ха­рактер, перестало развиваться. Похожие, хотя в каждом случае имеющие специфические черты, процессы происходили и в дру­гих странах, строивших социалистическое общество. Идея социалистического государства на практике пока не нашла реального воплощения, осталась утопией, мечтой, а попытки ее реализации привели к фактической реанимации, естественно на более высо­ком витке общественного развития, общества восточного типа. Все это не отвергает идей социализма. Они, возможно, будут ре­ализованы в условиях более высокого уровня развития экономи­ки и культуры, науки, техники. Представляется, что первые шаги в этом направлении делают как раз наиболее развитые стра­ны Запада.

Окончательные теоретические оценки во многом зависят и от того, как будет происходить развитие таких стран, как Китай.

Автор идеи сменяющих друг друга цивилизаций А.Д. Тойнби выделял такие цивилизации: египетская, индийская, китайская, за­падная и др. - всего 21.

23.1. Понятие формы государства

Понятие формы государства является одной из важнейших со­держательных характеристик государствоведения. Несомненно, также и ее методологическое значение: еще Кант рассматривал форму в качестве принципа упорядочения, синтезирования мате­рии государственности. Научные разработки и политико-правовая практика недавнего прошлого свидетельствуют об известной не­дооценке данной категории. Однако строгость и четкость формы государства (как и формы права), вытекающие из государствен­но-правовой природы, могли бы существенно ограничить субъек­тивизм и произвол в проведении провозглашенного политическо­го курса. Работы многочисленных авторов советского периода под­черкивают значение «содержания» государства, особенно его «классовую» сторону. При этом не всегда обращается внимание на то, что содержание «формировано», что форма и есть способ существования и выражения содержания, что именно форма, а не что-либо другое, содержательна.

С легкой руки представителей исторического материализма все прогрессивное относилось к содержанию. Форма без сожаления «сбрасывалась» развившимся содержанием. Хотя история многих стран учит, что во времена жестоких социально-политических кризисов, чреватых национальными катастрофами, лишь форма государства, его внутренняя организация, если в ней оставались живые силы, спасала от гибели. Все, что в государстве устойчиво, стабильно главным образом относится к его форме. Проявления понятия «форма» применительно к государству многолики: от униформы представителя власти, государственного служащего до внутренней организации государства, его структуры. От пренебре­жения формальной стороной юридической сферы в значительной степени берет свое начало государственно-правовой нигилизм - тяжелый социальный недуг нашего времени.

Между тем именно формальное начало выделило из нерасчлененного единства социальных норм древности право, именно форме обязано своим появлением государство. Исследование формы государства было магистральным направлением теории с самых азов. На протяжении многих сотен лет, по традиции, иду­щей еще от античности, государственно-правовая наука держала в центре своего внимания два вопроса: 1) какие формы государства знает история и современность и 2) какая из известных государ­ственных форм наилучшим образом подходит для данного народа в данное время.

Древние греки не случайно подчеркивали значение формы. Платон, например, отводил форме определяющую, активную роль. Сама идея государства неотделима от его формы, на что ука­зывает этимология термина (форма, эйдос, идея, морфэ). Заметим, что форма у Аристотеля пользуется приоритетом перед содержа­нием, материей не только в юриспруденции, но и в космологии (признание трансцендентного ума) и в антропологии (признание «отделимости» и бессмертия высшей духовной способности - души). «Forma dat esse rei» - «форма дает бытие вещи» - счи­тали римские юристы.

В настоящее время под формой государства понимают орга­низацию государственной власти и ее устройство. Подобно другим «парным» философским категориям, форма государства характе­ризуется неразрывной связью с его содержанием. Если последняя позволяет установить принадлежность государственной власти, ее субъекта, ответить на вопрос, кто ее осуществляет, то изучение формы государства проливает свет на то, как организована власть в государстве, какими органами представлена, каков порядок об­разования этих органов, сколь длителен период их полномочий, наконец, какими методами при этом происходит осуществление государственной власти и т.д.

Ясно, что проблема формы государства приобретает не только теоретическое, но и первостепенное практически-политическое значение. От того, как организована и как реализуется государ­ственная власть, зависят эффективность государственного руко­водства, действенность управления, престиж и стабильность пра­вительства, состояние законности и правопорядка в стране. Вот почему проблема формы государства имеет весьма существенный политический аспект.

Форма государства, т.е. устройство государственной власти, ее организация, в содержательном отношении выступает в разных аспектах. Во-первых, это определенный порядок образования и организации высших органов государственной власти и управле­ния. Во-вторых, это способ территориального устройства государ­ства, определенный порядок взаимоотношений центральной, ре­гиональной и местной властей. В-третьих, это приемы и методы осуществления государственной (политической) власти. Таким об­разом, форма государства синтезируется из трех основных элемен­тов, а именно: формы (государственного) правления, формы (го­сударственного) устройства, формы (государственного, политичес­кого) режима.

Указанное понимание формы государства сложилось не сразу. Долгое время ее считали состоявшей из формы правления и формы государственного устройства, к которым впоследствии добавля­лись политический режим, политическая динамика. В ходе дис­куссии в научной литературе высказывались различные мнения, отдававшие приоритет тем или иным отдельным аспектам синте­тического понятия «форма государства». Так или иначе, на сегод­ня наиболее распространенной является концепция организации государственной власти, заключающейся в единстве трех элемен­тов: правления, государственного устройства и политического ре­жима.

23.2. Форма правления

Под формой правления подразумевают организацию верхов­ной государственной власти, в особенности высших и централь­ных ее органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. Форма правления является ведущим элементом в форме государ­ства, трактуемой в широком смысле.

В свое время Аристотель разграничивал формы правления в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть еди­нолично (монархия), ограниченным числом лиц (аристократия), всем населением (демократия).

Указанный критерий остался вплоть до настоящего времени: формы правления различаются в зависимости от того, осущест­вляется ли верховная власть одним лицом или принадлежит выборному коллегиальному органу. В связи с этим и выделяют мо­нархические и республиканские формы правления.

Монархией можно назвать такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу, пользующемуся ею по собст­венному усмотрению, по праву, которое не делегировано ему ни­какой другой властью, тогда как в республике она делегируется одному или нескольким лицам всегда на определенный срок всем народом или частью его, которому и принадлежит суверенитет. Указанное положение характеризует современную монархию, од­нако в течение многих веков исторический опыт множества го­сударств породил большое разнообразие монархий, которые труд­но охватить единой выверенной формулой. Термин «монархия» греческого происхождения, означает «единовластие», «единодер­жавие», хотя известны и исключения. Так, в Спарте существо­вало два царя, Полибий называет властвование двух консулов в Древнем Риме монархией. И наоборот, лица, именовавшиеся монархами, не имели фактически их полномочий в царский пе­риод Рима. Впрочем, несмотря на большое внимание древних к формам правления, последние оставались еще во многом нераз­работанными. В самом деле, Аристотель ничего не пишет о рес­публике, реальные монархии на первых порах были значительно ограничены народными собраниями или собраниями старейшин (сенатом и собранием курий в Риме). Монархию связывали лишь с исполнением военных функций, позднее жреческих, судебных. Наследственность в то время еще не стала существенным атри­бутом монархии, более важными считались личные качества мо­нарха. Институт монархии не отличался особой разработанностью и в начальный период феодализма, поскольку был связан с круп­ной земельной собственностью, испытывал влияние раздроблен­ности или довольно жесткое ограничение сословно-представительными собраниями.

Период расцвета монархии - это рубеж Нового времени. Именно тогда проявилось отличие монархии от республиканской формы правления, были выработаны важнейшие ее разновиднос­ти: монархия абсолютная, неограниченная и монархия конститу­ционная, ограниченная уже общенародным представительством (парламентом).

Каковы общие черты монархической формы правления неза­висимо от ее разновидностей? Во главе государства находится мо­нарх, который пользуется своей властью по наследству, хотя воз­можны варианты, когда началу той или иной монархической ди­настии кладут выборы (дом Романовых в России). Монарх приоб­ретает власть по принципу крови, наследуя ее по собственному праву («милостью Божией», как обыкновенно указывается в его титуле, или в случае избрания - «милостью Божией и волей на­рода»). Монарх не несет никакой юридический ответственности за свои политические действия - в «Утвержденной Грамоте» 1613 г. на Михаила Романова возлагалась «ответственность в своих делах перед единым небесным царем». В руках монарха сосредоточена вся полнота верховной государственной власти, мо­нарх выступает источником всякого права, только с его воле­изъявления те или иные постановления могут приобретать силу закона. Монарх находится во главе исполнительной власти, от его имени творится правосудие, ему принадлежит право помилова­ния. На международной арене, в сношениях с другими государ­ствами монарх единолично представляет свое государство. Он пользуется титулом (князя, герцога, короля, царя, императора), получает значительное содержание из государственной казны, имеет право на особую охрану.

При неограниченной, абсолютной монархии всеми указанны­ми выше правами монарх пользуется безусловно и неограничен­но (отсюда и название) независимо от какой-либо иной власти, при ограниченной - посредством или обязательном содействии каких-либо органов или властей, существующих независимо от монарха. Аристотель в классификации монархий исходил из пси­хологических оснований - монархия из «правильной» формы правления превращается в «неправильную», тиранию и деспотию, если вместо интересов всех монарх преследует личные, корыстные интересы, правит по произволу. Сегодня принимаются в расчет юридические основания. Конституционную монархию подразде­ляют на представительную (дуалистическую) и парламентарную. И в той и в другой монарх делит власть с парламентом.

В дуалистических монархиях (Пруссия, Австрия, Италия, Ру­мыния в прошлом) за монархом остаются исполнительная власть, право формировать правительство, назначать и смещать ответст­венных перед ним министров и иных должностных лиц (губерна­торов, префектов и т.п.), ему принадлежат право вето и право не­ограниченного роспуска парламента. Впрочем, в законодательной сфере право представительного органа гарантируется полномочи­ем вотировать бюджет.

В парламентарных монархиях (современные Англия, Бель­гия, Норвегия, Швеция) назначенные главой государства мини­стры зависят от вотума доверия парламента, монарх имеет право отлагательного вето, лишь в отдельных случаях, предусмотрен­ных законом, распускает парламент. Повеления монарха приобре­тают юридическую силу, лишь будучи контрассигнованными со­ответствующим министром. Правовое положение монарха сущест­венно ограничено. Даже частные вопросы государственной жизни, например помилование преступника, не могут быть решены без согласия парламента. Парламент регулирует личную жизнь мо­нарха (брак, дворцовая служба и т.п.). Складывается положение, характеризующееся известной формулой: «Царствует, но не уп­равляет». Сказанное не означает, что фигура монарха становится чисто декоративной. Как показывает опыт последнего времени, монархическую форму правления, считавшуюся в советский пери­од некоей политико-правовой окаменелостью, не следует спешить списывать как безнадежную архаику. Эта форма правления, на­считывающая не одну сотню лет истории, таит в себе немало жиз­ненных потенций. В ноябре 1975 г. народ Испании на плебисците высказался за установление монархии. После распада СССР неко­торые страны СНГ подумывают о введении монархического строя. В обстановке кризиса, национально-этнических столкновений достоинства монархии все больше привлекают внимание: монарх - «отец нации», «стоит над политическими страстями, не принадле­жит ни к какой партии», «неподкупный арбитр в различного рода спорах и трениях». А главное, что особенно привлекает в условиях сепаратизма и центробежных тенденций, монарх - «символ единства нации и стабильного правового порядка». Нередко обра­щаются к позитивному опыту решения многих проблем, найден­ному в рамках монархизма: экономики, финансов, жизненного уровня, самоуправления, национального представительства и т.п.

Разумеется, при этом нужно помнить о том, что монархия - это, по выражению философа И.А. Ильина, «органическая» форма правления, требующая религиозных начал, особой обществен­но-психологической атмосферы и т.д., ее нельзя «вводить» про­извольно, «объявлять» монархом случайное или не подготовлен­ное соответствующим образом лицо.

В отличие от монархии, при республиканской форме правле­ния единственным источником власти по закону является народ­ное большинство. Само происхождение термина «республика» связано с народом. «Respublica est res populi», - подчеркивал Ци­церон, считая государство «делом народа». В республике власть осуществляется избранными народом на определенный срок пред­ставительными органами. Известны парламентарные республики и республики президентские.

На выбор правления оказывает влияние ряд факторов, но оп­ределяющими здесь должны быть долговременные интересы ста­бильности государства, а не сиюминутные политические пробле­мы и та или иная расстановка сил. Достоинством парламентар­ной республики является единство высших эшелонов исполни­тельной власти, поскольку глава исполнительной власти (пре­мьер-министр) и его кабинет назначаются и контролируются пар­ламентом, точнее, парламентским большинством. До тех пор пока правительство располагает поддержкой большинства законодате­лей, оно выполняет свои функции, не исключая и представления законопроектов. С потерей парламентского большинства прави­тельство уходит в отставку. При всех существующих вариациях в парламентских республиках президент играет незначительную роль; исполнительная власть является, по сути, продолжением законодательной, и тем самым возможный конфликт между двумя ветвями власти сводится к минимуму.

Недостатки парламентарной республики сводятся, во-первых, к крайней фрагментарности партийной системы, которая обрекает парламентскую коалицию на аналогичную фрагментарность, а правительство на неустойчивость. При неразвитости партийной системы даже экстремистские (малочисленные) партии могут ока­заться частью парламентской коалиции большинства. Это может стать не менее пагубным, чем тупик во взаимоотношениях испол­нительной и законодательной властей.

Во-вторых, вполне реальной может оказаться угроза тирании, которую в состоянии создать простое парламентское большинство, т.е. эффективность и стабильность парламентских форм правле­ния зависят от характера политических партий, соревнующихся за места в парламенте. Судьба же партий и структура партийной системы в немалой степени определяются способом избрания зако­нодателей, т.е. мажоритарной или пропорциональной системами.

Президентская республика как форма правления характери­зуется в первую очередь тем, что избранный глава государства одновременно является главой правительства, которое он назна­чает в ряде стран с согласия парламента и которое он может рас­пустить. Достоинство президентской формы правления заключа­ется, прежде всего, в том, что всенародно избранный президент являет собой средоточие общенациональных устремлений, вы­ступает символом нации, символом принадлежности граждан к единому государству. Эта форма дает полномочия одному лицу, которое может осуществить руководство в чрезвычайных об­стоятельствах. И не случайно, сталкиваясь с теми или иными сложными проблемами, некоторые страны (например, Франция в 50-х гг. XX в.) подчеркивают значение поста президента. Пре­зидентская система правления в принципе обеспечивает большую степень политической стабильности, чем парламентская, так как правительство (президент) избирается на фиксированный срок, определенный конституцией. Президентская форма правления, в свою очередь, не является безупречной. Во-первых, в отличие от парламентской формы правления, она таит в себе возможности трений во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти и провоцирования конституционного кризиса. Ве­роятность последнего, особенно возрастает, если президент и пар­ламентское большинство принадлежат к различным партиям или политическим течениям. Предположения, что президент посто­янно находится над партийной борьбой и политиканством лоб­бистов, могут не иметь под собой веских оснований. Иными сло­вами, выбор между парламентской и президентской формами правления может означать выбор между единым, но нестабиль­ным руководством и руководством стабильным, но чреватым кон­фликтом двух властей.

Во-вторых, едва ли существует оптимальный способ избрания президента. Любой из них имеет свои сильные и слабые стороны. Требования меньшинства и введение пропорционального предста­вительства при президентской системе не столь важны хотя бы из-за падения влияния парламента. На первое место по значи­мости выходит метод президентских выборов. Прямые выборы представляются наиболее простыми и демократичными. Но есть разновидности прямых выборов, когда выбор способов их прове­дения не всегда зависит от президента. Президентская власть может оказаться в большой зависимости от законодательной ветви, которая может определять многое, например процедуру переизбрания президента на второй срок в чрезвычайно услож­ненном порядке.

В конкретике политической жизни той или иной страны, с учетом того или иного соотношения политических сил, сложив­шихся традиций или вводимых реформ, возможны смешанные или промежуточные (между президентской республикой и пар­ламентской республикой) формы государственного правления.

Теоретиками смешанных форм правления движет идея укреп­ления государственности путем устранения правительственных кризисов, частой смены правительств по соображениям полити­ческой конъюнктуры, оптимизации способов организации и вза­имоотношений высших органов государственной власти, цент­ральных и местных властей. Эти проблемы могут стоять особенно остро во вновь образованных государствах, появившихся в резуль­тате интеграционных и дезинтеграционных процессов. Однако по­хвальное стремление сосредоточить в «гибридной», смешанной форме только положительные черты традиционных форм правле­ния и избежать их недостатков далеко не всегда воплощается в новое органическое качество. Такое важнейшее достоинство пре­зидентской формы правления, как прочность конституционного положения правительства, которое не может быть уволено парла­ментом в отставку вследствие борьбы парламентских фракций в смешанной, «полупрезидентской» республике, в значительной мере утрачивается из-за усиления контролирующих полномочий высшего законодательного представительного органа власти. В свою очередь, несомненное преимущество парламентарной рес­публики - ответственность правительства перед парламентом, его обязанность учитывать в своей политике складывающееся со­отношение политических сил, общественное мнение практически сводится на нет в такой «нетипичной» форме правления, как «полупарламентская» республика. В последнем случае увеличе­ние полномочий президента влечет за собой почти автоматическое уменьшение роли представительного института власти. Нечто по­добное случается и при законодательном введении ограничения вотума недоверия правительству в парламентарных республиках или при установлении ответственности отдельных министров перед парламентом в президентских формах правления.

Постоянное внимание к формам правления государства, стрем­ление эти формы рационализировать свойственно теоретической мысли и юридической практике с глубокой древности. Однако ме­ханический перебор вариантов, волюнтаристское «скрещивание» тех или иных классических государственных форм, особенно если это делается «под личность» действующего должностного лица, едва ли оправдано.

23.3. Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимают админи­стративно-территориальную организацию государственной влас­ти, характер взаимоотношений между государством и составля­ющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами. Форма государст­венного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще одним существенным свойством государства - терри­ториальной организацией населения. При всей кажущейся аб­страктности форма государственного устройства самым непосред­ственным образом касается, а то и напрямую определяет объем и качество прав и свобод граждан (подданных). Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устрой­ства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада. С точки зрения собственного устройства государства можно подразделить на унитарные (еди­ные государственные образования); федерации (союзы относитель­но самостоятельных в правовом отношении государственных об­разований: союзных республик, автономных республик, кантонов, штатов, земель и т.п.); конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств).

Унитарное (единое, от лат. «unus» - «один») государство от­личается полным политическим единством, оно неделимо. Отдель­ные административно-территориальные единицы или области, от­личающиеся известным своеобразием, не имеют своего собствен­ного законодательства, своего особого судоустройства. Каждая из составных частей единого государства обладает одинаковыми пра­вами и представительством в органах государства. Достоинство унитарного государства в том, что оно простое, располагает всей полнотой верховной власти.

Федерация - соединенное, союзное (от лат. «foedus» - «союз») государство. Это сложное государство, представляющее собой союз ряда государств - членов федерации. При этой форме государственного устройства образуются общие для всей федера­ции высшие органы власти и органы управления, причем сохра­няются высшие органы власти и управления у каждого из госу­дарств - членов федерации. Последние могут иметь, кроме того, собственное законодательство, судебную, налоговую системы. Не­мало стран являются федерациями, сложившимися в силу различ­ных исторических условий и социально-политических причин.

Конфедерации представляют собой государственно-правовые объединения, союзы (от лат. «confoederatio» - «сообщество») суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Суверенные госу­дарства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами меж­дународно-правового общения, имеющими собственное граждан­ство, системы органов власти, управления, правосудия. Они осу­ществляют власть самостоятельно, устанавливают собственную конституцию. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, тре­буют своего одобрения высшими органами государственной влас­ти государств, входящих в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные источники дохода, часть которого может выделяться в бюджет конфедерации. Армия конфедерации состо­ит из воинских контингентов государств - членов конфедера­ции, направляемых по их решению в распоряжение общего ко­мандования. История знает самые замысловатые формы государ­ственного устройства, самый широкий диапазон принципов меж­государственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т.п.). Особый случай представляют собой федерации, de facto остающиеся унитарными государства­ми. Нечто подобное можно было видеть на примере бывшего СССР, de jure федерации, но с большой долей унитаризма. В со­ответствии с принципом национальной государственности отдель­ные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной (автономной) республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, на­циональные округа и районы. Обладание формальными (и в пос­леднее время расширившимися) правами не меняло того обсто­ятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра. Подобная картина, далекая от классически ясных форм государственного устройства, остается актуальной и для Российской Федерации. Избрание руководства исполнительной власти в республиках сочетается с назначением глав админист­рации Президентом России. Порядок формирования, полномо­чия, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами Федерации, а актами Рос­сийской Федерации. Назначение высших должностных лиц на места и определение их полномочий из столицы скорее есть приз­нак унитарного, нежели федеративного, государства. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов Федерации позволяют до известной степени говорить о фактическом унитаризме или в лучшем случае об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических, культурных и дру­гих особенностей.

Один из важнейших вопросов при любой форме государствен­ного устройства - это распределение полномочий между центром и периферией, создание условий и механизмов, позволяющих ми­нимизировать межэтнические и межрегиональные конфликты, обеспечить социально-экономические и политико-правовые сти­мулы для отдельных регионов, которые закрепили бы их в составе государства и тем самым сохранили стабильность и целостность последнего. Какие из рассмотренных выше форм государственного устройства могут оказаться оптимальными? Казалось бы, унитар­ное, единое, централизованное государство наилучшим образом противостоит сепаратистским устремлениям, однако многолетние конфликты в Ольстере (Великобритания), с басками (Испания), с тамилами (Цейлон) и др. дают примеры совсем нередких исклю­чений из правила.

Высказываются мнения в пользу демократического, т.е. «смягченного», унитарного государственного устройства, где власть сосредоточена в основном в руках центрального правитель­ства, а регионам предоставлена некоторая автономия, пределы которой определяются договором между регионами и центром. Решение экономических проблем, которые вызывают недоволь­ство на местах и усиливают сепаратизм, требует скоординиро­ванных правительством централизованных усилий. Считается, что федеративное устройство с самыми широкими политически­ми, экономическими, социальными правами на местах приведет к распаду государства.

Сложность экономической ситуации усиливает хрупкость го­сударства, но великая депрессия 20-30-х гг., поразившая множе­ство федераций, не привела к утрате их целостности. С другой стороны, экономическое процветание также не может ослабить требования независимости и суверенитета (канадский Квебек), более того, очевидные экономические выгоды от пребывания в со­ставе единого государства совсем не гарантируют прочность госу­дарственных уз (страны Балтии). Экономика определяет государ­ственные формы лишь в самом конечном счете. Споры и конку­ренции между регионами и центральным правительством - по­всеместная вещь. На местах хотят обладать неограниченным кон­тролем в пределах собственной территории. Центральные прави­тельства всегда стремятся к увеличению своих полномочий, а ре­гиональные власти сопротивляются, одновременно добиваясь всеми способами преимуществ над другими регионами, что харак­терно и для США, и для Швейцарии, и для России.

Известными ресурсами эффективного управления и внутрен­ней стабильности располагает и демократическое федеративное го­сударственное устройство. Федерализм ведь нельзя сводить к про­стому географическому делению страны (особенно многонацио­нальной) на территориальные единицы с вертикальной подчинен­ностью и полной зависимостью от политики центра. Не все подда­ется централизации и нуждается в ней, да и государственная муд­рость и административный гений целой страны совсем не ограни­чены политической элитой, обосновавшейся в столице.

Следует помнить, что само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование круп­ного государства как целостной организации политической влас­ти, допускает существование и развитие в его пределах струк­турных единиц, выступающих, в свою очередь, как относительно самостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальной основе возникли и развиваются феде­ративные государства, хотя конкретно-исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.

В одном случае модель будет достаточно простой, если цент­ральное правительство выступает арбитром, координирующим ре­гиональные правительства, разрешает противоречия между ними и осуществляет то, что лучше поддается централизации (напри­мер, внешнюю безопасность, эмиссию денег, свободу внутренней торговли, контроль за федеральными энергетическими програм­мами и т.п.). Иная конструкция складывается в государственном устройстве, при котором, не отрицая региональной или нацио­нальной автономии, следует усилить собственную власть, учиты­вая национальные и этнические особенности, требуется контро­лировать последствия возможных конфликтов.

Какие бы варианты ни рассматривались, ясно, что федератив­ное государственное устройство не будет достаточно стабильно, если отдельные субъекты в силу своего этнического состава име­ют различные взаимоотношения с центральным правительством. В такого рода «асимметричных» федерациях сохраняется почва для борьбы регионов за привилегии, права, признание своих уни­кальных обстоятельств, одновременно сохраняется угроза целост­ности федеративного государства.

Более того, «асимметрия» в правовом статусе субъектов не может не сопровождаться «асимметрией» прав граждан. Человек, живущий в области, где избиратели не имеют контроля за местной исполнительной властью, пользуется меньшими правами, чем граждане, скажем, национальных республик, где такой контроль существует. Указанная борьба, вызванная объективными обстоя­тельствами и сознательными действиями, чревата дестабилизиру­ющими последствиями, особенно при такой форме государствен­ного устройства, которая рассматривает центр в качестве единст­венного источника реформирования. Центральное правительство оказывается втянутым в распределение дифференцированных привилегий среди регионов, а регионы ищут способы воздействия и контроля над центральным правительством.

В федеративном государстве локальные конфликты, возник­шие в отдельных регионах, подрывают позиции центрального пра­вительства в принципе слабее, чем в унитарном государстве, где региональные столкновения вынуждены становиться объектом внимания центра. Федеративное устройство позволяет субъектам федерации искать решения на месте и лишь в случае неудачи при­влекать к решению вопроса федеральное правительство.

Чрезмерно централизованное государство обрекает себя на не­эффективность, несоразмерно децентрализованное устройство, как указывал еще Макиавелли, чревато распадом государства.

В проблеме формы государственного устройства отчетливо про­ступает сторона конституционная, структурная, идет ли речь об унитарном или федеративном государстве. Однако есть и сторона также конституционная, но «неформальная» (политические пар­тии, общественные движения), функциональная, связанная с по­литическим режимом.

23.4. Политический режим

Появившись в научном обороте в 60-е гг. XX века, категория «политический режим», по мнению некоторых ученых, в силу синтетического характера должна была рассматриваться в каче­стве синонима формы государства. По мнению других, полити­ческий режим вообще должен быть исключен из состава формы государства, поскольку функционирование государства характе­ризует не политический, а государственный режим. Дискуссии того периода дали начало широкому и узкому подходам в пони­мании политического (государственного) режима.

Широкий подход относит политический режим к явлениям по­литической жизни и к политической системе общества в целом. Узкий - делает его достоянием лишь государственной жизни и государства, поскольку он конкретизирует другие элементы фор­мы государства: форму правления и форму государственного устройства, а также формы и методы осуществления государством своих функций. Политический режим предполагает и необходимо требует широкого и узкого подходов, ибо это соответствует совре­менному пониманию политических процессов, проходящих в об­ществе в двух основных сферах: государственной и общественно-политической, а также характеру политической системы, вклю­чающей в себя государство и негосударственные, общественно-по­литические организации. Все составные части политической сис­темы: политические партии, общественные организации, трудо­вые коллективы (а также и «внесистемные» объекты: церковь, массовые движения и т.п.) - испытывают значительное влияние государства, его сущности, характера функций, форм и методов деятельности и т.д. Вместе с тем существует и обратная связь, поскольку и государство в значительной мере воспринимает воз­действие общественно-политической «среды обитания». Это вли­яние распространяется на форму государства, в частности на по­литический режим.

Таким образом, для характеристики формы государства имеет важное значение политический режим как в узком смысле слова (совокупность приемов и способов государственного руководст­ва), так и в широком своем понимании (уровень гарантированности демократических прав и политических свобод личности, степень соответствия официальных конституционных и право­вых форм политическим реалиям, характер отношения власт­ных структур к правовым основам государственной и общест­венной жизни).

Какие виды политических режимов существуют? Их очень много, поскольку на ту или иную разновидность политического режима оказывает влияние множество факторов: сущность и форма государства, характер законодательства, фактические пол­номочия государственных органов и юридические формы их де­ятельности, соотношение общественно-политических сил, уро­вень и стандарты жизни и состояние экономики, формы соци­альной борьбы или сотрудничества. Существенное влияние на вид политического режима оказывают исторические традиции стра­ны, а в более широком смысле - своего рода общественно-поли­тическая «атмосфера», складывающаяся подчас вопреки поже­ланиям господствующего в государстве слоя или вразрез с ди­рективными прогнозами. На вид политического режима может оказать воздействие и международная обстановка. На разных ис­торических этапах формируются различные политические режи­мы, они неодинаковы в конкретных государствах одного и того же времени.

Так, периоду рабовладения присущи деспотические, теокра­тически-монархические, аристократические, олигархические ре­жимы, режим рабовладельческой демократии. Во времена фео­дализма характерными были режимы абсолютистский, режим своеобразной «феодальной демократии», клерикально-феодаль­ный, милитаристско-полицейский или режим «просвещенного абсолютизма». При капитализме существуют либеральный, бур­жуазно-демократический, или конституционный, бонапартист­ский, военно-полицейский, фашистский, а также «фашизмоподобный», например корпоративный или расистски-националисти­ческий, а также диктаторски-монополистический и марионеточ­ный, в некоторых исламских странах - клерикально-фундаменталистский.

Опыт социализма свидетельствует о возможности проявления народно-демократических, общенародных политических режи­мов, но одновременно и авторитарных, тоталитарных режимов, режима рабоче-крестьянской диктатуры.

Известная преемственность и наличие некоторых неизменных в принципе содержательных характеристик позволяют свести все многообразие политических режимов к двум большим разновид­ностям: демократическому и антидемократическому политичес­ким режимам.

Демократия, т.е. народовластие, составляет сердцевину любых демократических политических режимов. Термином «демокра­тия» обозначается форма государства в том случае, если законо­дательная власть в нем представлена коллегиальным органом, вы­бранным народом, если осуществляются закрепленные законода­тельством широкие социально-экономические и политические права граждан независимо от их пола, расы, национальности, иму­щественного состояния, образовательного уровня и вероисповеда­ния. Демократический политический режим может предусматри­вать прямое участие населения в решении государственных во­просов (прямая, или непосредственная, демократия) или участие в принятии политических решений с помощью выборных пред­ставительных органов (парламентская, или представительная, де­мократия). Демократический политический режим означает гарантированность провозглашенных прав и свобод, прочную закон­ность и правопорядок, существование различных форм собствен­ности и плюрализм мнений. Демократический политический режим невозможен без многопартийности, без достаточно высо­кого социально-экономического уровня жизни широких масс на­селения, без эффективного контроля над преступностью, особенно ее наиболее опасными организованными формами. Практика демократического развития государственности различных истори­ческих эпох дает самые различные примеры демократических ре­жимов.

Отличаются разнообразием и антидемократические полити­ческие режимы, однако их содержательная сторона во многом едина, она противоположна вышеперечисленным чертам режима демократии, а именно: господство одной политической партии или движения; одной, «официальной» идеологии; одной формы соб­ственности; сведение к минимуму или ликвидация каких бы то ни было политических прав и свобод; резкое расслоение населения по сословным, кастовым, конфессиональным и другим признакам; низкий экономический уровень жизни основных слоев народа; ак­цент на карательные меры и принуждение, агрессивность во внеш­ней политике.

Между различными элементами формы государства сущест­вует известное соответствие. Так, монархическая форма правле­ния феодального государства периода абсолютизма тяготеет к уни­тарной, централизованной форме государственного устройства и автократическому политическому режиму. Республиканские фор­мы правления хорошо вписываются в условия либерально-демократического политического режима, а при наличии двух- или - многонационального состава населения могут определять федеративное государственное устройство.

24.1. Механизм государства и государственной власти

Любая государственная власть реализуется в тех или иных организационных формах. Совокупность последних и составляет механизм государственной власти. Центральное место в механиз­ме государственной власти занимает государственный аппарат, включающий в себя совокупность органов государственной влас­ти, тот особый слой людей, которых можно назвать государствен­ными чиновниками или служащими и которые осуществляют про­фессиональную деятельность по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов.

Наряду с государственным аппаратом в механизм государст­венной власти включаются и некоторые формы непосредственной демократии (референдумы, выборы и т.п.), т.е. формы реализации государственной власти непосредственно населением.

Механизм государства состоит из особого разряда людей, ре­ализующих функции государства. Это система государственных органов и учреждений, связанных иерархической соподчиненностью и правомочных совершать действия, составляющие монопо­лию государства. Наконец, для обеспечения выполнения возло­женных на него функций он располагает необходимыми органи­зационными и материальными средствами, в том числе и «веще­ственными придатками» для принуждения в случае необходимос­ти к исполнению велений государства.

Механизм государства, как и механизм государственной влас­ти, представляет собой, таким образом, материализованное, непо­средственное существование самого государства, это реальная ор­ганизационно-материальная сила, располагая которой государст­во властвует.

Решающую роль в механизме государственной власти играют государственные органы. Именно они специально образуются для осуществления государственной власти. Особенностью государст­венных органов является то, что они обладают такими средствами и возможностями, которых не имеет никакая другая организация, а именно государственно-властными полномочиями.

Последние необходимы для эффективного выполнения госу­дарством своих функций. Государство, действуя через свои орга­ны, возлагает на них определенные обязанности и соответствую­щие права. Полномочия - это и есть соединение юридической обязанности органа с его правом. У государственного органа не существует прав в чистом виде, это не какие-то его привилегии, они возникают лишь в связи с необходимостью для данного органа выполнять возложенные на него обязанности. Более того, каждое конкретное право государственного органа выступает одновремен­но и в качестве его обязанности. Таким образом, существует прин­ципиальное различие между субъективными правами гражданина и правами (полномочиями) государственных органов, поскольку для последних возможное поведение есть одновременно и должное поведение.

Помимо наличия у государственного органа государственно-властных полномочий к его основным чертам можно отнести сле­дующие: орган образуется в установленном государством порядке; он уполномочен государством осуществлять задачи и функции пос­леднего; он действует в установленном для него государством по­рядке; органы государства являются частями единого государст­венного аппарата.

Каждый орган государства, наконец, характеризуется нали­чием определенной компетенции (кругом вопросов его ведения и совокупностью полномочий, взятых вместе), структуры, кадрово­го состава.

24.2. Теория разделения властей в государстве

В основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, кото­рые рассматривали государственную власть в качестве «работаю­щей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы». В России принцип полновластия тру­дящихся предполагалось воплотить в форме полновластных и еди­новластных советов, в работе которых происходит «слияние уп­равления с законодательством». Таким образом, государственная власть понималась как единое целое; систему государственных ор­ганов должны были возглавить полновластные советы.

Долгое время теория разделения властей рассматривалась со­ветской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «нелепость вроде квадратуры круга» и по этой причине отри­цалась. Государственная власть, реализуемая как единое целое (здесь и единая компетенция советов и их органов), с необходимос­тью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточе­нию в последнем всех функций государственной власти (законода­тельной, исполнительной, судебной) и в конечном счете к дикта­торской узурпации власти особым слоем людей. Сказанное не оз­начает, что рассматриваемая концепция отрицает необходимость разделения труда, функций между различными органами государ­ства. Но это именно «прозаическое деловое разделение труда», ко­торое приводит к формированию различных групп органов.

Механизм государственной власти требует комплексного, сис­темного исследования, что означает необходимость рассмотрения его составных элементов (институтов) не только в их взаимосвязях и взаимоотношениях (статика), но и в процессе функционирова­ния (динамика). Можно ли говорить о целостности механизма го­сударственной власти? Ответ на этот вопрос далеко не прост. Пред­ставляется возможным говорить о целостном механизме государ­ственной власти и в тоталитарном, и в демократическом государ­стве, т.е. способ взаимосвязи между элементами (институтами) ме­ханизма государственной власти может быть различным, но обес­печивающим его целостность и единство. В то же время понять то качество, которое объединяет элементы (институты) в единое целое, нельзя, анализируя только эти элементы, оставаясь в рам­ках (пределах) механизма государственной власти. Необходимо выйти за указанные рамки, пределы во внешнюю окружающую среду - политическую систему, гражданское общество - и ис­следовать роль, назначение механизма государственной власти в этой среде. Изменения внешней среды, роли и назначения в ней механизма государственной власти должны вести к изменению способа взаимосвязи между элементами (институтами) механизма государственной власти, и наоборот. В противном случае теряется целостность последнего (это и наблюдается в механизме россий­ской государственной власти).

Современное правовое государство призвано обеспечивать не просто формальную законность, но и справедливость, «основан­ную на признании и полном принятии высшей ценности челове­ческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение» (п. 2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по челове­ческому измерению СБСЕ). К элементам справедливости относят­ся: свободные периодические выборы; представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирате­лям; обязанность органов государственной власти соблюдать кон­ституцию и действовать совместимым с законом образом; четкое разделение между государством и политическими партиями; деятельность исполнительных и судебных органов в соответствии с системой, установленной законом; вооруженные силы и полиция под контролем гражданских властей и подотчетны им; закон - гарантия прав человека и его основных свобод, соответствующих обязательствам по международному праву и др.

Элементом (ячейкой) механизма государственной власти яв­ляется субъект (носитель) государственной власти. Элементы ме­ханизма различным образом объединяются, формируя институты (органы, формы непосредственной демократии и т.д.). Это госу­дарственные институты, и поэтому в них не включаются инсти­туты гражданского общества. Чтобы стать государственной, по­литическая власть должна стать публичной, т.е. политической волей, отражающей господствующие в обществе социально-груп­повые интересы. Ей должен быть придан общеобязательный, юри­дически закрепленный характер. Политическая воля должна быть проведена через нормы права, установленные государством.

Институты государственной власти формируются на основе разделения властей - структурообразующего и функционально­го принципа рациональной организации и контроля. Данный принцип имеет давнюю историю. Вот как его формулировал в 1748 г. французский просветитель Монтескьё: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, воз­никающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.

Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистра­туры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же свободы быть не может, если судебная власть не раз­делена с законодательной и исполнительной. Если она объедине­на с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя»[35]. Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии - в 1776 г., Массачусетса - в 1780 г. и др.), а затем и в федеральной Консти­туции США в 1787 г. Разделение властей представляет собой го­раздо большее, чем просто обеспечение разделения государствен­ных органов. Разделение властей должно сопровождаться систе­мой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон - главный «ар­хитектор» Конституции США - говорил, что до тех пор, пока ор­ганы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов кон­ституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, ни­когда на практике не сможет быть организован надлежащим об­разом».

В классическом варианте (в качестве такового можно рассмат­ривать, например, США) механизм государственной власти пред­ставлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции. Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Кон­гресс) не вообще законодательной властью, но строго определен­ными, а значит, ограниченными полномочиями. «Конгресс не дол­жен издавать ни одного закона, относящегося к установлению ре­лигии или запрещающего свободное исповедание оной либо огра­ничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удов­летворении жалоб» (поправка 1). «Действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться... не должны при­ниматься законы ex post facto» (раздел 9 ст. 1) - таковы некото­рые нормы Конституции, прямо ограничивающие законодателя.

Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов. Смысл учреждения верхней палаты (Се­ната) наряду с нижней (палатой представителей) состоял в рас­сматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популист­ские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося обще­ственного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент - процеду­ру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти (кроме военных ведомств), совершивших правона­рушения или проступки. Выборы палат Конгресса или Президента являются раздельными и не совпадающими по времени.

Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступле­ния в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновремен­но), исполнительных и судебных органах. Заметим, что согласно разделу 6 ст. 1 Конституции США члены Конгресса не вправе за­нимать те гражданские должности в федеральных государствен­ных органах, которые были созданы законом Конгресса, приня­тым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады. Как здесь ни вспомнить российских законодателей, свободно переходивших в правитель­ство и обратно.

Важную роль в системе сдержек и противовесов применитель­но к нормотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето Президента, а с другой - законодательное вето Конгресса (о судебной власти будет сказано ниже). Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, ре­золюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами Пре­зидент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, •вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето Президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицирован­ным (2/3) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, т.е. процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроек­тов. Не случайно только около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.

Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так назы­ваемые совпадающие резолюции, которые могут содержать пред­писания Президенту или главам федеральных министерств и ве­домств об аннулировании принятого правительством администра­тивного акта или о прекращении действия каких-либо полномо­чий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество. Исполнитель­ная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только Президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2 и 3 Конституции. Так, Президент является верховным главнокоман­дующим вооруженными силами, но при этом объявление войны - исключительное право Конгресса (что, впрочем, не мешало США вести необъявленные войны против Вьетнама, Лаоса и т.д.).

Большими полномочиями Президент обладает в сфере внеш­ней политики. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров. Конгресс может блокиро­вать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осущест­вления.

Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную ини­циативу и не имеет права роспуска Конгресса.

Президент - глава исполнительной власти, обладает широки­ми административными полномочиями в отношении своего пра­вительственного аппарата. Прежде всего его личной прерогативой является определение численного состава и комплектование ка­бинета - совещательного органа, включающего по желанию Пре­зидента тех или иных руководителей министерств и ведомств;

Президент, далее, вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предвари­тельно назначает его и предлагает кандидатуру Сенату для утверж­дения (для чего необходимо 2/3 голосов присутствующих). Что касается иных должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично Президентом, министрами или судами.

Компетенция Президента увольнять федеральных чиновников распространяется только на подчиненные ему департаменты (ми­нистерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам Президент, как говорилось выше, может быть от­странен от должности в результате импичмента. Основанием для этого являются государственная измена, взяточничество, другие уголовно наказуемые деяния, а также правонарушения. Посколь­ку перечень противоправных деяний, которые могут служить ос­нованием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, что таковым может быть любой проступок Президента, подрывающий доверие к фе­деральному правительству.

Конституция США предписывает Президенту «заботиться о добросовестном исполнении законов». Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных лиц фе­деральной исполнительной власти носят общий контрольно-над­зорный характер. Реализация же принудительных мер, связан­ных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных за­конов, - прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции.

Судебная власть в механизме разделения властей играет осо­бую роль. Прежде всего в целях максимально возможного разгра­ничения властей предполагается, что судебные органы не зани­маются спорами, разрешение которых, согласно конституцион­ным канонам, отнесено к компетенции «политических» ветвей власти - законодательной и исполнительной. Это не значит, ко­нечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма замет­ного, на политический процесс в США. В качестве примера при­ведем существенную роль, которую он сыграл в разрешении про­блем расовой десегрегации в системе образования или выборов. В то же время, решающее значение Верховного суда в реализации принципа разделения властей, а значит, и в системе сдержек и противовесов определяется его функцией конституционного над­зора, т.е. функцией судебного надзора за соответствием законода­тельных и исполнительных актов Конституции.

Смысл и назначение такого надзора состоят в обеспечении га­рантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Именно за Верховным судом закрепле­на исключительная привилегия толковать в конечной инстанции Конституцию и на этой основе объявлять недействительными дей­ствия и акты двух других ветвей власти. Но судебная власть, в том числе судебный надзор, не безгранична.

Так, функциональные пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд (правосубъектность истца, правильность изложения заявленного требования, наличие непосредственной личной заинтере­сованности в разрешении конфликта, компетентность судебной инстанции, куда подано заявление и др.). Возможности признания Верховным судом закона неконституционным также ограничен­ны: суд принимает дела, связанные с толкованием Конституции, только в случаях «строгой необходимости», «явной ошибки» за­конодателя; рассматривает дела, не вдаваясь в политические мо­тивы и практические соображения законодателя, исходя из пре­зумпции конституционности применяемого закона, придержива­ясь принципа следования ранее созданным прецедентам.

Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законнос­ти. Правовая система США не знает института прокурорского над­зора за законностью в деятельности государственных органов. В связи с этим право на беспрепятственное обращение в федераль­ный суд для обжалования неправомерных действий государствен­ных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судоустройстве 1789 г. за федеральными судами было закреплено право издавать приказы habeas corpus, запретительные и обязывающие приказы. Habeas corpus - на­чальные слова латинского текста средневекового английского су­дебного приказа, который адресовался должностному лицу, отве­чавшему за содержание лишенных свободы граждан. Приказ пред­писывал доставить этого гражданина в суд в целях проверки за­конности и обоснованности ареста, и, если последнее не соблюдено, судья обязан был немедленно освободить гражданина. Конститу­ционный принцип habeas corpus означает право каждого гражда­нина беспрепятственно обращаться в суд с ходатайством об изда­нии рассматриваемого приказа.

Запретительный приказ - это приказ федерального суда нижестоящим. судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопро­са об их правомерности. Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное без­действие и выполнить установленную законом обязанность в от­ношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно ут­верждение и выдача ордера на арест, обыск «нейтральным и бес­пристрастным» судьей являются необходимыми гарантиями реа­лизации конституционных требований «достаточных оснований» при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения «не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций».

Существенную роль в уголовном судопроизводстве, как и в це­лом в системе сдержек и противовесов, играют институты граж­данского общества. Укажем на два их них - Большое и Ма­лое жюри. Большое жюри - расширенная коллегия присяжных (от 16 до 23), выступающая как орган предания суду лиц, подозре­ваемых в совершении преступления. Цель использования инсти­тута Большого жюри состоит в том, чтобы не допустить злоупот­реблений со стороны обвинительной власти (и полицейской, и су­дебной). Согласно ст. 39 Великой хартии вольностей 1215 г., ни один вольный человек не может быть привлечен к ответственности иначе, как на основании законного решения равных ему сограж­дан. Иными словами, возможному злоупотреблению обвинитель­но-полицейской власти должна быть противопоставлена общег­ражданская гарантия; предание суду лица, подозреваемого в пре­ступлении, осуществляется беспристрастными и равными ему со­гражданами. Большое жюри по собственному усмотрению и собст­венной инициативе выдвигает и утверждает обвинение в отноше­нии конкретного лица по делам о преступлениях - фелониях (тяжких преступлениях, наказуемых лишением свободы на срок свыше одного года или смертной казнью).

Другой формой участия граждан в отправлении правосудия является суд присяжных (Малое жюри). Он, так же как и в случае с Большим жюри, являет собой форму выражения недоверия (про­тивовеса) общества к государственной судебной власти. Присяж­ные исследуют материалы дела, представленные обвинением и за­щитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого (выносят вер­дикт). После этого судья единолично назначает наказание, огла­шая решение о нем на другом, отдельном заседании. Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответ­ствии с тем, что «вопросы права» разрешаются судом, а «вопросы факта» - присяжными. Заметим, что от исполнения обязаннос­тей присяжного автоматически освобождаются полицейские, по­жарные, военнослужащие, юристы, священники.

Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противо­весов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В этом случае решающую роль играет Конституция, которая является единст­венным источником законной власти и потому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основ­ные права, о которых говорилось выше, и базовые структуры влас­ти должны сохранять устойчивость во все времена. Конституция США опирается на презумпцию своей устойчивости. Правитель­ство не вправе предпринимать действия, направленные на огра­ничение основных прав и свобод граждан, без обоснования таких действий перед Верховным судом. Эта конституционная норма ра­ботает как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Так, положение о том, что арестованный должен быть представлен в гражданский суд для рассмотрения вопроса о законности его ареста (приказ habeas corpus), или право на разбирательство судом присяжных не могут быть приостановлены (дело Ex parte Milligan, 1866 г.).

Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия Конституции, в том, чтобы противо­стоять соблазну законодательной и особенно исполнительной влас­ти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узурпации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, сво­боде, равенству. Особенно актуально сегодня звучит предостере­жение из дела Миллигена: если руководители страны обладают властью заменить конституционное правительство правлением по­средством декретов «под предлогом необходимости», то «перспек­тива опасностей, которые будут угрожать свободе людей, станет просто угрожающей». Даже суд может оказаться неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама Конституция допус­кает принцип, согласно которому основные конституционные структуры, принципы распределения полномочий и «сдержки» злоупотреблению власти могут быть временно приостановлены или деформированы в чрезвычайных обстоятельствах.

Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы долж­ны действовать на основе норм Конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные дейст­вия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и долж­но сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, кото­рые в принципе не зависят от того, какая партия или лицо нахо­дятся у власти, есть чрезвычайные обстоятельства или их нет. Такое правосознание - существенная гарантия против любой ти­рании: законодательной, исполнительной или судебной. Сказан­ное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятель­ства. Здесь решающая роль в США принадлежит Верховному суду, который использовал Конституцию таким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некоторые меры, которые им за­прещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные си­туации не являются источником новых, экстраординарных пол­номочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Приведем пример. Полномочия Президента высту­пать в качестве главнокомандующего и «обеспечить беспрекослов­ное выполнение законов» позволяют ему в чрезвычайных ситуа­циях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании «разумности» и, следовательно, до­пустимости (в то же время это не полностью односторонние дей­ствия Президента, последний обязан поступать в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).

Итак, разделение властей выражается в разграничении ком­петенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупот­реблениям. С одной стороны, правовое государство невозможно без разделения властей, поскольку это способ его организации и функционирования; с другой - правовое государство само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделе­ние властей - это и результат, и сущностная характеристика сте­пени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности.

Без разделения властей и соответствующей эффективной сис­темы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционны­ми принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.

Народ - единственный и первичный источник власти для го­сударства, и в этом смысле народ суверенен и полновластен. Он передает часть принадлежащей ему власти государственным ор­ганам и должностным лицам - своим представителям на опреде­ленных условиях и на определенное время. Государство и его ор­ганы реализуют делегированные им полномочия во имя интересов народа.

24.3. Законодательная власть

Законодательная власть - представительная. На основе вы­боров народ передает власть своим представителям и таким обра­зом уполномочивает представительные органы осуществлять го­сударственную власть. В этом смысле можно говорить о первич­ности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «за­конодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей об­щества проистекают из нее и подчинены ей»[36].

Верховенство - и это важно для сегодняшней российской дей­ствительности - не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юри­дические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вы­текают из ее делегированности (только народ обладает всей пол­нотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические огра­ничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться на­бором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву - кон­ституции, иначе органы конституционного надзора могут при­знать его недействительным.

Законодательная власть - это делегированная коллегиаль­ная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государ­ствах, где принимается во внимание благо целого, законодатель­ная власть передается в руки различных лиц, которые, собрав­шись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодатель­ная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, пред­ставительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является фи­нансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государст­венный бюджет страны. Есть и определенные «распорядитель­ные» функции, связанные с формированием высших исполни­тельных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнитель­ной власти. В отличие от судебной, законодательная власть впра­ве давать лишь политическую оценку тем или иным представи­телям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, за­конодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллеги­ально путем издания законодательных актов, а также наблюде­ния и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере. Законодательная власть реализу­ется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (фр. parler -«говорить») - высшим представительным орга­ном государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говори­лось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий воз­растной ценз, она реже обновляется и формируется на основе кос­венных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

Руководство парламентом осуществляется единолично пред­седателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, коорди­нирует работу внутрипарламентских органов и т.д.

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наи­более распространенной комиссией является согласительная, ее задача - выработка согласованных решений палат. Основное на­значение комиссий состоит в предварительном рассмотрении за­конопроектов. Комиссии могут также обладать правом законода­тельной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законо­творчества (издавать законы самостоятельно или совместно с гла­вой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать го­сударственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом про­цессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и иные функции: привлекать президента, членов правительства к ответственности (импичмент), создавать комиссии по расследо­ванию.

Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроек­та на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверж­дение, опубликование.

24.4. Исполнительная власть

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административ­ная) власть имеет по своей сути вторичный, производный харак­тер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администра­ция» («ad-ministrare» - «служить для»; «ministrare» - глагол, производный от «ministris» - «слуга», формы родительного па­дежа от основы «minus» - «минус»). Корень «минус» свидетель­ствует, что администрация всегда находится в подчиненном по­ложении, над ней есть некто, кому принадлежит впасть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в раз­решении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все дей­ствия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название - исполнительные.

Существенные признаки исполнительной власти - это ее уни­версальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непре­рывно и везде, на всей территории государства. Этим они отлича­ются и от законодательных, и от судебных органов. Другой при­знак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресур­сы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным форми­рованиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).

Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» ха­рактер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законода­тельной власти (через развитое законодательство - правовые за­коны), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит, исполнительная власть - это вторичная подзакон­ная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обес­печение исполнения законов и других актов законодательной власти.

Исполнительная власть реализуется государством через пра­вительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских рес­публиках) или коллегиального органа. В первом случае прави­тельство выступает как группа ближайших советников главы го­сударства - президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае пра­вительство формируется на основе специальной процедуры с учас­тием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собствен­ными полномочиями. Правительство призвано обеспечивать ох­рану существующего публичного порядка, защиту внешних ин­тересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Прави­тельство (президент) назначает на высшие военные и граждан­ские должности, в его ведении находится административный ап­парат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические пос­ледствия и ответственность за их исполнение, правительство из­дает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (пре­мьер-министры) большинства стран обладают правом законода­тельной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую де­ятельность правительство несет, как правило, солидарную поли­тическую ответственность. Отказ правительству в доверии выра­жается в строгой юридической форме и путем специальной пар­ламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешива­ния властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досроч­ному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению вне­очередных всеобщих выборов. Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней пала­той, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местно­го самоуправления. Обычно руководство местными делами пору­чается назначаемому представителю центральной власти - гу­бернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управ­ления. В случае, когда управление реализуется выборными орга­нами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.

Система местного самоуправления, или муниципальная сис­тема, включает как выборные органы самоуправления, так и ад­министративные службы, находящиеся в их ведении. Эти служ­бы образуют коммунальную, или муниципальную, админист­рацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

24.5. Судебная власть

Органы, отправляющие правосудие, - третья ветвь государ­ственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем, что он - арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии и независимости суда, и прав и свобод граждан, и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворче­ства (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения пра­вопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет прежде всего об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечива­ющих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.

Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассмат­ривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомерных действий, от­ветственности же государства перед своими гражданами не при­давалось должного значения. Прерогативы суда были ограниче­ны точным применением норм, суд был не вправе устранить даже вполне очевидные недостатки издаваемых подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.

Существенная особенность судебной власти, которая и опреде­ляет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осу­ществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный рус­ский государствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончатель­но постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллеги­альность. Судебная власть, таким образом, - специфическая не­зависимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмот­рения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдер­живании двух других властей в рамках конституционной закон­ности и права, прежде всего путем осуществления конституцион­ного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Сис­тему органов правосудия могут составлять судебные органы, дей­ствующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, ад­министративной и других юрисдикций.

24.6. Легитимность государственной власти

Легитимность - сущностное свойство государственной влас­ти. Термин «легитимность» исторически возник в начале XIX в. во Франции для характеристики государственной власти как власти законной (при этом власть Наполеона рассматривалась как власть самочинно узурпированная и, значит, нелегитимная). С течением времени объем содержания этого термина расширил­ся. Легитимность стала означать не только законность происхож­дения и способа установления власти, но и такое состояние влас­ти, когда граждане (подданные) государства признают (согласны, убеждены) право данной власти предписывать им тот или иной способ поведения. Из последнего также следует, что существую­щие государственные институты, по крайней мере, не хуже, чем любые другие возможные институты, и поэтому им нужно под­чиняться.

Большой вклад в теоретическую разработку понятия легитимности внес Макс Вебер.

Согласно разработанной им и ставшей классической теории, легитимность характеризуют два фундаментальных признака: признание власти, реализуемой существующими институтами го­сударства, и обязанность индивидов ей подчиняться. Одновремен­но с этим сущностная характеристика легитимности состоит в том, что это именно представление (убеждение) граждан о государственной власти, присутствующее в их сознании. Макс Вебер выде­лял три основных типа легитимности:

- легитимность, базирующаяся на традиции («традицион­ная», например, монархическая, власть);

- легитимность, основанная на харизме (священном даре), которой обладает лидер, вождь;

- легитимность, основанная на рациональном (демократи­ческом) устройстве и процедурах государственной власти.

В традиционной легитимности власти обычно выделяют геронтологическую (впасть старейшин), патриархальную (власть вождя племени), патримониальную (власть монарха) и другие разновид­ности.

Харизматическая власть базируется на личной преданности вождю, пророку (Будда, Мухаммед, Цезарь, Наполеон, Ленин, Сталин, Гитлер, де Голль) людей, убежденных в их необыкновен­ном даре. Власть харизматического лидера чаще не подкреплена легальным (установленным законом) правом на обладание неог­раниченной властью, что вынуждает его постоянно подтверждать гражданам свою харизму.

Рациональная легитимность - это легитимность государст­венной власти, при организации и реализации которой строго со­блюдаются права человека, общие правовые принципы и право­порядок в целом. Здесь также выделяются демократическая ле­гитимность (власть соответствует волеизъявлению управляемых) и технократическая легитимность (власть сообразуется со способ­ностями управляющих).

Очевидно, что в чистом виде ни один из указанных типов ле­гитимности не существует. Каждому государству соответствует то или иное сочетание типов легитимности.

Сегодня веберовская типология имеет, скорее, историко-познавательную ценность и не является в полной мере актуальным ин­струментарием современных исследований государства и полити­ческой системы. Ушли в прошлое монархические режимы времен Вебера и XIX в. Современные монархии, хотя и продолжают оли­цетворять единство нации, сколько-нибудь существенной полити­ческой роли не играют (исключение составляют исторически пере­ломные моменты, как это было в нашем веке в Испании или Бель­гии), закончился (надеемся) и период широкого распространения харизматических лидеров. Исторический опыт убедительно по­казал, что харизматические вожди очень быстро перерождаются в тиранов, а их харизма - в хорошо организованный культ воз­величивания лидера,

Одновременно со сказанным современная рациональная (ле­гальная) легитимность оказывается далеко не однозначным, но многогранным и многоплановым явлением. Обычно, в последнем, выделяются четыре разновидности:

- плюралистические демократии, которые признаются боль­шинством граждан как легитимные;

- авторитарно-бюрократические режимы, где основные права и свободы соблюдаются лишь частично;

- тоталитарные режимы, не поддерживаемые большинством граждан государства;

- режимы, относительно которых не существует ни призна­ния, ни неприятия тех, кому принадлежит власть. Это беднейшие страны Азии и Африки, где бессмысленно даже ставить вопрос о легитимности власти, поскольку эта проблема отсутствует в со­знании людей.

Наряду с типологией обычно выделяются основания (источни­ки) легитимности власти. К ним относятся:

- идеологические принципы и убеждения граждан в государ­ственной власти (политическом строе) как самой справедливой и передовой;

- привязанность к структурам (механизму) и нормам госу­дарственной власти, которая базируется на доверии к традицион­ной и устоявшейся системе власти (традиции парламентаризма в Великобритании, к примеру);

- преданность власти благодаря положительной оценке лич­ных качеств субъектов власти (президента, премьер-министра);

- в отличие от харизматической легитимности, здесь в основу кла­дется рациональный расчет граждан в их отношении к полити­ческому лидеру (президент США должен обладать персональной легитимностью, но совсем не обязательно быть харизматическим вождем);

- политическое (или государственное) принуждение; оно су­ществует при любом политическом режиме, но, очевидно, чем ниже уровень легитимности, тем сильнее принуждение; в то же время есть граница в использовании силы, перейдя которую го­сударственная власть обретает силу не как источник легитимнос­ти, а наоборот, как фактор ее неминуемого падения.

Можно говорить о степени (уровне) легитимности государст­венной власти. Очевидно, что власть не может быть одинаково легитимна для всех слоев населения, во всех своих проявлениях (субъектах, действиях). Причем чем ниже уровень легитимности, тем больше насилия необходимо для удержания власти.

Режим может оставаться легитимным при выраженном не­доверии к отдельным институтам или руководителям государст­ва. Сам президент может быть непопулярным, но это отнюдь не означает недоверия к институту президентства. Если президент избран в соответствии с закрепленными в конституции демокра­тическими процедурами, то реализуемая им государственная власть легитимна, несмотря на степень доверия к нему населения. Сказанное означает необходимость разграничения понятий легитимности власти и доверия к политическим (государственным) институтам или популярности их руководителей. Интересно, что по результатам опроса, проведенного в США в 1988 г., парла­ментарии внушали меньше доверия, чем риэлтеры, журналис­ты-газетчики, владельцы похоронных бюро, но больше доверия, чем коммивояжеры и мелкие торговцы недвижимостью.

С понятием легитимности тесно связаны проблемы делегитимации государственной власти, особенно актуальные для сегодняшней России. Основные предпосылки делегитимации рос­сийской власти лежат, как представляется, в сфере духа, име­ют идейные подтексты. Суть происходящих процессов состоит в нарушении консенсуса, который традиционно лежал в фунда­менте нашего государства и власти. «Новые русские» вестернизируются, ускоренными шагами идут в европейский дом, в то время как подавляющая часть населения оказывается за чертой бедности, в обстановке бесправия. Властвующая элита и связан­ные с нею немногочисленные социальные группы замыкаются в себе и в итоге теряют поддержку населения. Любовь к Отече­ству со стороны элиты, в том числе культурной, ставится в за­висимость от того, насколько страна соответствует мировым де­мократическим стандартам. Отсюда недалеко и до оправдания применения насилия власти над «непросвещенным» народом, не желающим добровольно идти по пути «прогресса». В результате все чаще наблюдается разрыв между идеями демократии и со­циально-политической практикой, склоняющейся к авторитар­ному режиму.

Политико-правовой фон, на котором обостряются проблемы де­легитимации - нарастающая бюрократизация, коррумпирован­ность чиновничества, криминализация общества в целом. Ввиду неразвитости институтов гражданского общества в стране прак­тически не действует контроль «снизу» за исполнительной влас­тью. К этому добавляется затянувшаяся реформа судебной власти. В итоге открылась и активно эксплуатируется возможность «кон­версии власти в богатство». Сказанное свидетельствует, скорее, не о делегитимации, а кризисе власти.

Еще одну фундаментальную причину делегитимации власти необходимо назвать. Это подрыв нашей национально-государствен­ной безопасности, имея в виду гуманитарный аспект последней. Некогда единое духовное пространство разрывается по националь­но-конфессиональному принципу. Национализм и этнический се­паратизм отвергают правомерность федеральной власти и провоз­глашают верховенство конституций субъектов Российской Федера­ции над федеральными законами. В результате не только ослабля­ется легитимность государственной власти, но и крепнут тенденции, направленные на подрыв целостности нашего государства, стрем­ление отдельных частей единой России к сепаратному вхождению в «европейский дом», «тюркский дом», «тихоокеанский дом» и т.п.

25.1. Правовые формы осуществления государственной власти

Функции государства реализуются в конкретных действиях, совершаемых субъектами государственной власти. Эти действия весьма разнообразны и могут быть сведены в более или менее одно­родные группы. Внешнее практическое выражение деятельности по реализации функций государства в конкретных условиях полу­чило наименование форм осуществления государственной власти.

Выделяются правовые и неправовые формы реализации функ­ций государства. Правовые формы представляют собой деятель­ность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются при­родой субъекта государственной власти и его компетенцией в об­ласти осуществления государственно-властных полномочий. Су­ществуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространено деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первая представляет собой дея­тельность субъектов государственной власти по созданию право­вых норм, их изменению и отмене, вторая - по реализации пред­писаний правовых норм, наконец, третья - это деятельность по охране правовых норм от нарушений. В последнее время на пе­редний план выдвигается договорная в широком смысле форма осуществления государственной власти. Речь идет не только о со­вершенствовании и расширении действия договоров как юридической формы хозяйственно-экономических отношений, но и о том, что договор может и должен быть положен в основу правового регулирования и политических, и даже управленческих отноше­ний. В основе современной демократической политической систе­мы, правового государства лежит взаимное согласие (договор) граждан, консенсус, выражающийся в конституировании, при­знании и поддержке государственной власти.

В принципе проблема договорных отношений в государствен­ном управлении связана с его децентрализацией. Если говорить об общей тенденции развития государственного управления, то она сводится к тому, что распорядительные средства регулирования общественных отношений во всех возможных случаях уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договор­ными формами взаимоотношений.

Имеются серьезные аргументы в пользу более широкого ис­пользования административных договоров. Во-первых, примене­ние договора упрощает отношения между его сторонами, дает им возможность непосредственно обращаться друг к другу по вопро­сам его исполнения, а органу, заинтересованному в исполнении договора, - непосредственно приводить в движение факторы, обеспечивающие его исполнение. Во-вторых, это возможность осо­бенно точного регулирования договором отношений между сторо­нами и установления точной регламентации тех вопросов, в ко­торых заинтересован хотя бы один из участников этих отношений. В то же время административный акт именно в силу своей одно­сторонности (т.е. как исходящий только от издающего его органа управления) не дает достаточных гарантий точного и полного учета интересов другой стороны. В-третьих, деятельность в форме договора в результате создания лучших возможностей контроля за работой органа управления эффективно содействует интенси­фикации соответствующей деятельности. В-четвертых, договор­ная форма может внести существенный вклад в расширение глас­ности, демократизации государственного управления.

При практическом применении административных договоров (соглашений) нужно учитывать, что они являются новыми, не­традиционными по своей природе формами деятельности государ­ства, отличаются особенностями, которые необходимо глубоко и всесторонне исследовать. Сущность административного договора (соглашения) состоит в его организующем, координирующем и ре­гулирующем характере, а значит, в управленческом воздействии на общественные отношения; одной из его сторон всегда выступает орган управления.

Как правило, такие договоры заключаются между непосред­ственными сторонами в целях координации их деятельности для выполнения какой-либо общей задачи. Часто с помощью админи­стративного договора регулируются межотраслевые отношения. В любом случае предметом административного договора являются управленческие отношения, т.е. отношения, в которых проявля­ется управленческая компетенция органов государства.

Ответственность сторон договора (соглашения) - это ответст­венность по инстанциям: для государственных органов - перед вышестоящими органами; когда договор заключается между го­сударственными органами и общественной организацией - тоже соответственно перед вышестоящим государственным органом и органом общественной организации, хотя здесь дело обстоит зна­чительно сложнее. В последнем случае ответственность не носит государственно-правового характера, но и не является чисто ад­министративно-правовой в традиционном смысле. Природа ее двойственна и определяется неоднородностью участвующих в до­говоре сторон. Государственный орган может нести ответствен­ность перед вышестоящей инстанцией - общественная организа­ция вправе потребовать у государственного органа выполнения взятых на себя обязательств через вышестоящий орган. Последний должен принять имеющиеся в его распоряжении меры к выпол­нению обязательств со стороны подчиненного ему органа, в том числе дисциплинарные взыскания, налагаемые на виновных должностных лиц.

Другая сторона договорных отношений - общественная орга­низация; государственный орган, конечно, не может побудить ее к выполнению взятых обязательств. Но, поскольку договор (со­глашение) от имени общественной организации заключает, как правило, ее постоянно действующий выборный орган, значит, он ответствен перед ней в лице ее общего собрания. Последнее может понудить руководящих должностных лиц организации осущест­вить предусмотренные в договоре мероприятия и реализовать в от­ношении их ответственность негосударственного характера.

25.2. Организационная деятельность государства

Правовые формы не исчерпывают всех форм осуществления государственной власти. Наряду с ними широко используются раз­личного рода неправовые формы, которые часто называют орга­низационной деятельностью государства. Это деятельность, кото­рая не требует полного и строго юридического оформления, не свя­зана с совершением юридически значимых действий, последние не влекут за собой правовых последствий. Сказанное не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом.

Организационная деятельность тех или иных органов в целом является подзаконной. Она осуществляется в рамках действую­щего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако, и это принципиально, правом здесь регламенти­руется лишь общая процедура совершения действий.

Организационные действия не нуждаются в издании специ­альных юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. В то же время как предпосылки, так и результат выполнения организационных дей­ствий могут фиксироваться и юридически.

К неправовым формам помимо организационной деятельности относят также осуществление материально-технических операций, таких, как подготовка материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и т.д.

Осуществление организационных действий - это повседнев­ные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных ор­ганов. Организационные действия могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и вовне его - в отношении не­государственных формирований и граждан.

В целом непосредственные организационные действия могут выражаться:

а) в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций;

б) в их инструктировании;

в) в разъяснении содержания целей законодательных и иных юридических актов;

г) в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата. Например, обеспечение пра­вильного сочетания единоначалия и коллегиальности, подготовка и проведение заседаний, совещаний, распределение функций и обязанностей между структурными подразделениями государст­венного органа, изучение, обобщение и распределение положи­тельного опыта и т.п.

Все возрастающую роль играют изучение и учет общественного мнения в работе государственного аппарата. Применительно к не­государственным формированиям и гражданам можно говорить о различных формах привлечения общественных и самодеятельных организаций и граждан к работе государственных органов, об ор­ганизационно-массовой работе последних и т.п.

25.3. Государственная служба

Государственная служба - это служба в государственных уч­реждениях. Понятие государственной службы стало складывать­ся, в отличие от службы государю, в эпоху просвещенного абсо­лютизма (XVIII в.). В царской России состоящими на государст­венной службе считались не только собственно государственные служащие, т.е. служащие «по определению правительства», но и лица, занимавшие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. До 1906 г. правом на поступление на государствен­ную службу без ограничений обладали только дворяне. Лишь низ­шие и отчасти средние должности замещались разночинцами. Женщины стали поступать на государственную службу только с XX в. и только в единичных случаях.

В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введенная еще Петром I «Та­бель о рангах» (1722 г.), где все должности, как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов, или чинов. При по­ступлении на государственную службу подробно регламентиро­вался порядок получения чина, равно и порядок прохождения по лестнице чинов. Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был раз­рушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил:

«Всякие... наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование- гражданин Россий­ской Республики».

Традиционно советская государственная служба рассматрива­лась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им. Тот же подход имеет место в принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федера­ции», в котором под государственной службой понимается про­фессиональная деятельность по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов.

Государственная служба является формой реализации консти­туционного права граждан на труд. Она осуществляется опреде­ленной категорией служащих, для которых работа в государ­ственном аппарате за вознаграждение составляет основную про­фессию. Государственная служба может рассматриваться наряду с «материальной» трудовой деятельностью соответствующих лиц как правовой институт. Последний составляют юридические нормы, определяющие правовой статус государственных служа­щих: условия и порядок поступления и прохождения службы, должностные обязанности и права, виды поощрений и ответствен­ности и т.д. Это комплексный правовой институт, включающий нормы административного (по преимуществу), трудового, финан­сового, гражданского и других отраслей права, которые регули­руют государственно-служебные отношения.

Советская концепция государственной службы исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для го­сударственных служащих (что в конечном счете должно вытекать из различия между административным - публичным - и част­ным правом). В итоге специального закона о государственной службе не существовало, она регулировалась помимо общих за­конодательных актов о Совете Министров, местных советах, о предприятиях специальными нормативными актами - Единой номенклатурой должностей служащих 1967 г., квалификацион­ным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих 1986 г., кодексами о труде и об административных пра­вонарушениях и др.

Помимо указанного Закона «Об основах государственной служ­бы...» изданы указы Президента России «Об утверждении Поло­жения о федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993г. и «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. и др.

Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта - государственного служащего. Под ним понимает­ся гражданин Российской Федерации, исполняющий обязаннос­ти по государственной должности государственной службы за де­нежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств феде­рального бюджета соответствующего субъекта Российской Феде­рации.

В связи с реформой государственной власти возникает множе­ственность категорий (корпусов) служащих, в том числе публич­ных, в зависимости от таких двух критериев, как работодатель и правовой режим. В частности, наряду с государственными начи­нают действовать и муниципальные служащие, которые исполня­ют обязанности по муниципальной должности (штатной должнос­ти в муниципальных органах) за денежное вознаграждение, вы­плачиваемое за счет средств местного бюджета. В то же время со­храняются общепризнанные классификации государственных служащих:

а) в зависимости от видов государственной деятельности вы­деляются служащие представительных органов власти; органов исполнительной власти; органов судебной власти;

б) по характеру труда служащие могут быть разделены на ру­ководителей, специалистов и технических исполнителей;

в) по юридическим свойствам должностей они делятся на слу­жащих, имеющих государственно-властные полномочия, и слу­жащих, таковых не имеющих. Действия первых могут вызвать определенные юридические последствия, а сами служащие дан­ного вида в зависимости от особенностей их полномочий подраз­деляются на должностных лиц (имеют право совершать действия, влекущие юридические последствия) и представителей власти (имеют право предъявлять государственно-властные требования от имени государства и применять меры воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении).

Все большее значение будет приобретать классификация слу­жащих в зависимости от правового режима, прежде всего их де­ление на штатных и внештатных (особенно работающих на дого­ворной основе).

В основу понятия, а также правового статуса государственного служащего положено понятие должности - служебного места, которому соответствует правовое положение лица, занимающего его. Должностью определяются характер выполняемой работы, обязанности и права, поощрения и ответственность служащего, требования к его профессиональной подготовке. В настоящее время можно наблюдать крепнущую тенденцию перехода от сис­темы занятия должностей к системе кадровой службы, распро­страненной в России до Октябрьской революции, а сейчас преоб­ладающей главным образом в Западной Европе. Система кадровой службы базируется на существовании так называемых корпусов (категорий) чиновников. Корпус - совокупность служащих, ко­торые подчинены одному и тому же особому статусу и для кото­рых установлена единая табель о рангах. Противопоставление системы кадровой службы и системы занятия должностей не аб­солютно, между ними имеется сходство. В рамках кадровой служ­бы существуют должности, а система занятия должностей в не­которых странах - не только в России, но и, например, в США - имеет тенденцию к превращению ее в систему кадровой службы. Тем не менее, они имеют существенные отличия, детерминируемые мобильностью служащих: в системе кадровой службы служащие менее мобильны, но их положение более стабильно как в плане занятия самой должности, так и в плане соблюдения соответст­вующих гарантий.

В России государственная должность, согласно принятому за­кону об основах государственной службы - это должность в фе­деральных органах государственной власти, органах государст­венной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Консти­туцией России, с установленным кругом обязанностей по испол­нению и обеспечению полномочий данного государственного ор­гана, денежным содержанием и ответственностью за исполнение обязанностей.

Государственные должности подразделяются так: 1) должнос­ти, устанавливаемые для непосредственного исполнения полно­мочий государственного органа (Президент Российской Федера­ции, Председатель Правительства России, председатели палат Фе­дерального Собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, минист­ры, судьи и др.) - должности категории «А»; 2) должности, уч­реждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полно­мочий лиц, замещающих должности категории «А», - государ­ственные должности категории «Б»; 3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий - государственные должности категории «В». Пере­чень государственных должностей указанных категорий дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.

Наряду с общим понятием государственной должности зако­ном дается понятие государственной должности государственной службы, объединяющее должности только категорий «Б» и «В». В Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации (части общего Реестра государственных должностей) указанные должности классифицируются по груп­пам (в частности, выделяются высшие, главные, ведущие, стар­шие и младшие должности). К указанному Реестру прилагается перечень специализаций должностей и классификационные тре­бования к лицам, их замещающим.

Прохождение государственной службы начинается с момента зачисления на службу и оканчивается прекращением исполнения служебной деятельности. Прохождение службы означает реали­зацию служебной карьеры. Последняя начинается с поступления на службу. В основе системы отбора служащих (комплектования должностей) лежит принцип равенства (по признакам расы, убеж­дений и пола). В то же время данный принцип имеет, и часто жест­кие, ограничения в возрасте (минимальный и максимальный воз­раст поступающих на службу), в гражданстве и даже связан со способностями - интеллектуальными, подтвержденными дипло­мами и свидетельствами; моральными, подтвержденными право­мерным поведением; физическими. Должности государственных служащих замещаются путем назначения или конкурса (выбо­ров). Назначение производится уполномоченным на то органом или должностным лицом. Оно оформляется в виде юридического акта, являющегося основанием для вступления лица в должность с наделением его определенными правами и обязанностями. На местном уровне служащие назначаются соответствующими орга­нами местного самоуправления.

Конкурс считается наиболее предпочтительным способом под­бора служащих, поскольку он обеспечивает доступ к должности только на основе способностей (критерий заслуг) и в принципе более эффективно препятствует протекционизму, фаворитизму. По конкурсу в Российской Федерации замещается ряд должностей в учебных заведениях, научно-исследовательских и некоторых других учреждениях.

Прохождение службы (перемещение по службе) у каждого государственного служащего сугубо индивидуально. Изменения в служебно-правовом положении могут повлечь: перемещение по службе (повышение, понижение в должности, перевод); зачисле­ние на учебу, связанное с увольнением от занимаемой должности; призыв (поступление) на действительную военную службу; при­своение воинского или специального звания, чина, ранга, ученой степени и звания и других отличий, с которыми связаны особые права и обязанности; увольнение со службы и др.

Ответственность государственных органов (юридических лиц) должна сочетаться с индивидуальной ответственностью служа­щих. Понятно, что государственный служащий, совершивший преступление, административное правонарушение, подвергается соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время существуют правонарушения, присущие только долж­ностным лицам, такие, как должностной подлог, взяточничество, злоупотребление властью или служебным положением, превыше­ние власти или служебного положения и др.

Ответственность государственных служащих - это примене­ние к ним в установленном порядке мер воздействия за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение своих прав и обязанностей. Наряду с моральной ответственностью существует четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дис­циплинарная, материальная и, как уже говорилось, уголовная и административная.

Дисциплинарная ответственность служащих наступает за ви­новное нарушение служебной дисциплины, т.е. за совершение должностных проступков. Последние есть виновные нарушения правил, обязанностей службы, не преследуемые в административ­ном или уголовном порядке. Дисциплинарная ответственность применяется, как правило, в порядке служебного подчинения: лицо, которое подвергается дисциплинарному наказанию, нахо­дится в прямой служебной зависимости от органа, налагающего наказание.

Установлены три вида дисциплинарной ответственности: в по­рядке подчиненности; в порядке, установленном уставами и по­ложениями о дисциплине, действующими в некоторых министер­ствах и ведомствах; в порядке, установленном правилами внут­реннего трудового распорядка. Административную ответствен­ность государственные служащие несут в общем порядке. Однако к должностным лицам могут применяться не все административ­ные взыскания, а только предупреждения и штраф.

Материальная ответственность государственных служащих выражается в их обязанности восстановить (полностью или отчас­ти) ущерб, причиненный ими государству (учреждениям, пред­приятиям или организациям, где они работают) или третьим лицам. Материальная ответственность наступает либо по суду, на основе норм трудового или гражданского права, либо в админи­стративном порядке, например отчисление из зарплаты на осно­вании распоряжения администрации. Материальная ответствен­ность может быть ограничена в пределах размера действительно причиненных убытков, но не больше определенной части зарпла­ты служащего, причинившего ущерб. Полная ответственность, т.е. в размере причиненного ущерба, производится, например, за ущерб, причиненный служащим, .находящимся в нетрезвом со­стоянии. Взыскание ущерба в этом случае производится, как пра­вило, в судебном порядке.

Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. для государственных служащих установлено обязательное пред­ставление при назначении на руководящую должность деклара­ции о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной инфор­мации согласно этому указу является основанием для отказа в на­значении на должность.

В развитие данного указа Президент РФ своим указом от 15 мая 1997 г. обязал лиц, замещающих государственные долж­ности Российской Федерации (в том числе Президента Российской Федерации, членов парламента и Правительства Российской Фе­дерации) и государственные должности субъектов Российской Фе­дерации, а также лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы, государственные должнос­ти государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления ежегодно пред­ставлять сведения о своих доходах и принадлежащем им имуще­стве. Соответствующие декларации подаются в органы государ­ственной налоговой инспекции по месту постоянного жительства гражданина. В отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственных слу­жащих, замещающих федеральные государственные должности государственной службы в Администрации Президента Россий­ской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти, назначение на которые и освобождение от которых осуществляют соответственно Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, указом предусмотрено предоставление сведений о до­ходах и имуществе также супругов, детей и иных членов их семей.

26.1. Целостность - признак и ценностное свойство государства

Государство - это одна из разновидностей социальных сис­тем[37], которому наряду с его известными и исследованными ранее признаками - публичная власть, территория, право и др. - свойственны и определенные системные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели.

Несмотря на значимость отдельных признаков государства как определенной системной организации, в социальных системах ве­дущая роль принадлежит такому признаку, как целостность. Его превалирующее положение обусловлено, прежде всего, тем, что це­лостность выступает условием существования системы (государ­ства), выражением всех иных признаков. Ведь именно целост­ность характеризует все то устойчивое, стабильное, глубинное, что свойственно системе как системе, обусловливает ее цельность, единство, динамику, взаимосогласованность входящих частей, элементов, устраняет их антагонизм и т.д.

Целостность не только свидетельствует об объекте как системе, но и способствует его самостоятельному существованию, придает своеобразный незримый знак качества, выступает объективной тен­денцией развития государства. Целостность государства возникает в результате интеграции между отдельными частями общества, со­циально-политической системы, взаимодействия их свойств, при­знаков, функций и т.д., но в рамках единого, общего или целого.

Целостность - это определенный ориентир развития общест­ва, социально-политической системы, своеобразный дирижер, ар­хитектор, обусловливающий всю композиционную направлен­ность государства, его архитектонику. Детерминация целостности в функционировании социальной системы сказывается и на пос­ледующей детерминации системы по отношению к своим частям. В режиме этой обусловленности и синтезируется государство как целое, которое неумолимо подчиняет свои части и элементы воз­никшей социально-политической целостности, преобразует их со­гласно ее природе. Этот феномен социально-политической дейст­вительности с предельной отчетливостью демонстрирует классо­вую, гуманистическую или иную другую сущность данной госу­дарственно-правовой системы, господствующего политического режима. Именно в нем и заключен секрет дееспособности, исто­рического долголетия государства как системы.

Причем многие прежние свойства частей и элементов общества, которые были им присущи до вхождения в политическую систему, исчезают или, напротив, актуализируются. При необходимости и сами отдельные части и элементы общества качественно преобра­зуются адекватно своему новому состоянию. Именно так это про­исходило, например, с первобытными социальными регуляторами, т.е. обычаями, которые были отчасти восприняты политической властью и соответственно трансформированы в те или иные нор­мативно-правовые акты, отчасти отвергнуты как противоречащие новым господствующим интересам. Поэтому на всех компонентах государства лежит своеобразная печать его целостности, проявляю­щаяся в определенной его сущности, формах, функциях, назначе­нии. Отсюда целостность государства относится ко всем проявле­ниям государства - как внутренним, так и внешним.

Для государства целостность выступает не прихотью правяще­го режима и не только определенным результатом предшествую­щего исторического развития общества. Охраняя свою целост­ность - политическую, экономическую, территориальную, пра­вовую, социальную, идеологическую - государство в лице пуб­личной власти охраняет господствующий правопорядок, защища­ет общество от асоциальных проявлений, от распада обществен­ности как таковой. В обеспечении государством своей целостности видится не только выражение существующих общественных от­ношений, но и его (т.е. государства) природный «инстинкт», с по­терей которого возникают различного рода социальные катаклиз­мы. Именно поэтому целостность государства и необходимо рас­сматривать как признак государства, выражающийся в его ус­тойчивости, стабильности, реализующийся в определенном поли­тическом режиме, союзе с обществом, личностью.

Целостность - первичный доминирующий и детерминирую­щий фактор государства как целого, как системы. Государство не может существовать вне или помимо него. В свою очередь, это означает, что, во-первых, в социально-политической системе объ­ективно необходим примат (верховенство) целого над частями и элементами, целостности целого над целостностями частей и эле­ментов и, во-вторых, что целостная социально-политическая сис­тема - единственно возможная форма существования государст­ва. Последнее может быть различным по форме правления, госу­дарственного устройства и политическому режиму, но оно не может быть лишено своей целостности. Государство как нецелост­ная система - теоретический нонсенс.

Потеря по каким-то причинам государством своей целостности граничит с его политической деградацией, развалом как опреде­ленной системы, как целого. Перефразируя известные слова Мон­тескьё, заметим, что миром управляет не фортуна, не фатум и не случайности.

Выключение страны из общего контекста развития цивилиза­ции, игнорирование принципов гражданского общества, правовой государственности приводят режим в болото политической стаг­нации, экономического застоя, идеологического догматизма, ду­ховной нищеты и (как закономерный результат) к разрушению, развалу. Кризис основополагающих нравственно-правовых цен­ностей общества, игнорирование закономерностей формирования целостных систем всегда приводят господствующий режим к по­литическому и духовному параличу, грозят разложением самой ткани социальной жизни.

В обеспечении целостности государства огромную роль играют духовные основы политической системы. При сохранении духов­ных ее ориентиров и при одновременном разрушении единого по­литического, экономического, территориального и правового поля государства, государство как целостная система способно на воз­рождение. Исторические примеры дает, в том числе, история Руси, когда после разного рода разрушений сохранялось единство выс­ших нравственных, духовных ценностей, ставших затем основой для постепенного возрождения русского государства. И огромную роль здесь сыграла церковь - духовный оплот и нравственный гарант русского народа.

Иными словами, какова бы ни была организация государства, его целостность никогда не может быть идентична целостности всего общества как явления, неизмеримо более крупного, более сложного и менее однозначного. В лучшем случае они могут более или менее соответствовать друг другу, дополнять друг друга, но не равняться или быть тождественными друг другу. При опреде­ленных условиях духовная целостность общества, его настрой, шкала утвердившихся моральных и этических норм, формирова­ние которых не всегда поддается рациональному теоретическому объяснению, могут оказаться причиной глубоких перестроек, ка­залось бы, здорового государственного организма. И это, заметим, при стабильных экономических отношениях. Поэтому политичес­кая, экономическая и любая другая целостность государства всег­да должна исходить от целостности общества, и прежде всего ду­ховной, нравственной.

Возникновение целостного государства есть следствие дейст­вия общих причин всеобщей взаимосвязи явлений окружающего человека мира, всеобщей системности, взаимозависимости мыш­ления и бытия. Но на его формирование огромное влияние оказы­вают также и частные причины, характерные для конкретного ис­торического этапа развития общества, которые, не отменяя общие закономерности, отражаются на специфике, особенностях госу­дарственно-организованной системы. Поэтому целостность госу­дарства никогда не бывает близкой, стандартной для всех народов и культур на все времена. Хотя каждая историческая эпоха харак­теризуется собственными и только ей присущими социально-по­литическими параметрами, расстановкой сил, детерминант, при­оритетов и т.д., у нее всегда глубокие национальные, культурные, духовные, ментальные характеристики, уходящие своими корня­ми в глубь веков, в историю народа, общества, государства.

Целостность государства не может быть чем-то аморфным, ир­реальным, искусственно сконструированным. Наоборот, она всег­да должна быть системой строго очерченных правом границ по­ведения субъектов права. Сама ее сущность исключает какое-то произвольное толкование вне зависимости от объективных прин­ципов системной организации целого, выражает неразрывную связь формы с содержанием как своеобразная генетически задан­ная программа для определенного уровня развития, например го­сударства, проявляющаяся в конкретных политических реальнос­тях. Наряду с другими механизмами - историческими, между­народными - целостность государства представляет собой наибо­лее высокий уровень социально-политической организации обще­ства, его нормативно-правового обобщения.

И если в порядке вывода обратиться к некоторым принципам системной методологии, теории целостности государства, то можно отметить, что:

- целостность является таким системным признаком госу­дарства, который выражается в стабильности, устойчивости об­щественных отношений, фиксирует внимание на факторах внут­ренней упорядоченности, организованности, взаимосогласован­ности политической системы;

- не всякое государство является целостной социально-поли­тической системой, но всякое государство не может развиваться, не будучи таковой;

- государство как целостная система может быть различного уровня сложности: от унитарного (простого) до федеративного (сложного);

- целостность государства указывает на тот или иной исто­рический тип государства, уровень развития демократии, куль­туры, статус человека в этой системе как личности и гражданина;

- как и всякое социальное явление, целостность государства связана с сознанием человека, уровнем нравственного, духовного развития общества;

- целостность государства проявляется в уровне жизни на­селения, степени социальной защищенности человека, обеспечен­ности гражданских прав и свобод, способности политической влас­ти осуществлять эту власть на легитимных, правовых, нравствен­ных основаниях;

- целостность государства - это подсистема существующей общественной системы; адекватность целостности государства це­лостности общества - одно из условий стабильности политичес­кой системы;

- целостность государства - это одна из основ политической власти, способ организации, разграничения, соединения, сочета­ния социальных потребностей и интересов; отсюда ее можно рас­сматривать в качестве определенного союза граждан, социальных групп, направленного на объединение в единое государство;

- обеспечение своей целостности - один из принципов госу­дарства, выражающийся в ряде его функций, направленных на охрану единого экономического, политического, территориально­го, правового пространства на всей территории страны.

26.2. Целостность государства, государственный и национальный суверенитет

Для государства как определенной социально-политической системы есть такая истина, которая одновременно придает ему и жизненную силу, и «вечность». И она заключена в его целостности и суверенности как первостепенных условиях бытия государст­венно-организованного общества: от возникновения, развития и до совершенного состояния. Эта та закономерность, которая оди­наково верна для любого исторического типа государства.

Если целостность государства предполагает прежде всего на­личие целостной политической власти, т.е. внутренне единой, про­истекающей из одного источника, опирающейся на общие и обя­зательные основы системообразования, то последняя мыслится только как власть, обладающая независимым или суверенным со­стоянием. Целостность как интегративное качество системы мо­жет сопутствовать только суверенному государству, только суве­ренной политической власти.

Целостность не может существовать в государстве, где отсут­ствуют социальное равновесие, стабильность общественных отно­шений, единство экономического, политического, правового, тер­риториального пространства. В одном государстве не может быть несколько государств. Любые ссылки на конфедеративное устрой­ство не могут быть приняты во внимание, поскольку конфедера­ция - это не государственно-правовое, а международно-правовое образование. Одна государственная целостность, одна политичес­кая власть, один государственный суверенитет - таковы объек­тивные основы устойчивости социально-политической системы. Полновластие господствующего класса или всего народа, обладаю­щее такими признаками, как постоянство, нераздельность, неог­раниченность и т.п., составляет не только сердцевину целостности государства, но и основу государственного суверенитета. Меха­низм совместного действия общества и политической власти обес­печивает как целостности, так и суверенитету государства всеоб­щий, императивный характер, превращает их в реальность.

Целостность государства и его суверенитет - это явления не только фундаментального политико-правового значения. Их ис­токи уходят в глубь веков, поскольку они появились тогда, когда возникло и само государство. Причем во все времена они не пере­ставали быть определяющими условиями жизнеспособности госу­дарства. Вместе с тем целостность и суверенитет государства - это следствия целостности и суверенитета политической власти общества. Поэтому в широком смысле слова государство и есть целостная и суверенная политическая власть, материализован­ная в определенной политической организации общества. Именно власть как древнейшее и универсальнейшее средство регулирова­ния общественных отношений, свойственная любой социальной организации, обусловливает общественное единство, разрешает противоречия, обеспечивает мир и согласие между различными частями социума, его суверенное состояние.

Располагая собственными политико-управляющими структура­ми, иерархизированной, субординированной и относительно зам­кнутой организацией, политическая власть имеет совершенно осо­бое значение в процессе формирования целостного и суверенного государства. Только сильная власть может дать великие реформы.

Исторически как целостность, так и суверенитет государства сформировались постепенно, в результате ожесточенной борьбы различных социальных сил, отвоевывания жизненного простран­ства в столкновениях с другими народами и государствами. Поэ­тому они сопутствуют государству как единой политической ор­ганизации, как определенному союзу людей и социальных групп на всем протяжении его развития.

Каждое из этих понятий по своей сущности едино и неделимо. Они поддаются лишь условному, теоретическому расщеплению. Включая в себя разнообразные компоненты - экономические, по­литические, социальные, правовые, духовные и др., находящиеся между собой в определенной органической взаимосвязи, - они не могут быть представлены в каком-то фактическом, автономном срезе. Невозможна, например, правовая целостность без полити­ческой, а государственный суверенитет - без территориальной или экономической независимости.

Целостность и суверенитет являются выражениями не просто целостно-суверенной политической власти, а власти легитимной как на национальном, так и международном уровне. Степень раз­витости производительных сил общества, демократии, культуры, права и свободы человека выступают естественными факторами, ограничивающими возможности власти, государства.

Важную роль в познании и решении проблемы соотношения целостности и суверенитета государства играет вопрос о взаимо­связи территориальной целостности как части общегосударствен­ной целостности и его суверенитета. Как известно, полнота власти государства на своем географическом пространстве исключает любое правомерное проявление здесь власти других государств и международных организаций. Всякое ограничение территориаль­ной целостности и суверенитета возможно лишь с его непосредст­венного согласия и в соответствии с нормами международного права. Осуществление государством на своей территории суверен­ной власти означает обязанность для других государств соблюдать неприкосновенность данной территории. Всякое противоправное нарушение целостности или неприкосновенности государственной территории означает и нарушение верховенства политической власти и общества.

Итак, территориальная целостность самым тесным образом связана с суверенитетом государства. Однако, последний является более широким понятием, чем территориальная целостность го­сударства. Суверенитет проявляется не только в верховенстве по­литической власти на конкретном географическом пространстве, но и в определенной юрисдикции над гражданами, проживающим населением. Суверенитет государства предполагает его целост­ность, неприкосновенность территории.

Вместе с тем принцип территориальной целостности государ­ства ввиду его особого значения в процессе обеспечения социаль­но-политической гармонии в мире имеет и некоторый самостоя­тельный смысл. Так, Устав ООН требует от государств, в частнос­ти, уважать и соблюдать территориальную целостность друг друга, предписывает всем членам этой организации воздерживаться «в их международных отношениях от угрозы силой или ее примене­ния как против территориальной неприкосновенности или поли­тической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций» (п. 4 ст. 2).

Современное международное право возводит принцип соблю­дения и уважения суверенитета, территориальной целостности в качество безусловного императива, возникающего исключитель­но из самого факта существования государства и не зависящего от иных причин. Причем государства не только должны соблюдать эти нормы в своих внешнеполитических отношениях, но и обяза­ны пресекать все попытки использовать собственную территорию для каких-либо акций, нарушающих суверенитет и территориаль­ную целостность других государств.

Все сущностные характеристики целостности и суверенитета государства охватывают главные стороны жизни политической ор­ганизации общества. Без них оно было бы неполноценным, не­полным, ограниченным. Ввиду особой их важности они обычно закрепляются в конституционном порядке в качестве основ госу­дарства. Например, в ст. 4 Конституции Российской Федерации провозглашается, что ее суверенитет распространяется на всю ее территорию; что государство обеспечивает целостность и непри­косновенность своей территории.

Каждая историческая эпоха, наполняя политическую жизнь своим особым содержанием, придает специфические формы и це­лостности и суверенитету государства. Так, в условиях феодализма целостность и суверенитет государства были построены как на ос­нове многоступенчатости политической лестницы, так и на строго иерархизированных началах. Правовая же государственность не­мыслима без верховенства права как принципа функционирова­ния государственного механизма. Другими словами, целостность и суверенитет государства также динамичны, как и само государ­ство, само общество, сама жизнь. Только в движении возможно существование социума, только в развитии возможны его целост­ность и суверенитет.

Целостность и суверенитет государства неразрывно связаны не только с политикой, экономикой общества, его правовой направ­ленностью, ментальными, духовными, культурными характерис­тиками. С появлением наций, национальных движений, нацио­нальных государств они органически сливаются и с национальным вопросом. Сохраняя свое социальное значение, объективную при­роду, они одновременно приобретают и национальный колорит, национальную окраску. Еще Ж.Ж. Руссо исходил из того, что как ни абсолютна, как ни священна верховная власть, но она не долж­на выходить за границы общественного договора, на основании которого всякий может располагать той долей имущества и сво­боды, которая оставлена ему этим договором, так что суверен ни­когда не имеет права обременять одного подданного больше, чем другого, потому что тогда дело становится частным и власть су­верена недействительна[38]. Иначе говоря, целостность государства и его суверенитет, политическая власть легитимны при условии соответствия интересам общества, естественным правам и свобо­дам личности, общечеловеческой нравственности, национальной культуре.

Субъектом целостного и суверенного государства может быть исключительно народ в лице его полномочных представителей. Одна социально-политическая целостность, один государствен­ный суверенитет и один их источник и носитель - все это логи­ческим образом вытекает из самой природы политической власти как реальной и легитимной силы общества, способной обеспечить естественные права и свободы человека и гражданина, целостность общества и государства. Умножение числа субъектов целостности и суверенитета государства фактически ведет к девальвации самой их сущности, потере своей определенности, а значит, и ценност­ных свойств.

Как известно, социально-политический, духовный и другой прогресс народов мира идет достаточно неравномерно. Одни из них опережают в своем развитии, другие же находятся на пройденной первыми стадии. Ведь эволюция человечества - отнюдь не плав­ное и равномерное движение, а порой весьма бурный, наполнен­ный различного рода взлетами и падениями поток. Многое здесь является вполне закономерным, но многое и случайным. Поэтому часто на волне национального подъема к власти приходят экстре­мистские силы, строящие на национализме, расизме и т.п. свою политическую карьеру. Эксплуатируя национальные чувства своего народа, они выдают националистические интересы за на­циональные. Отсюда целостность и суверенитет государства порой превращаются в неприступные крепости, отделившиеся и проти­вопоставившие себя всему остальному миру. Подобное в общест­венном развитии молодого государства можно рассматривать как некоторую неизбежную и естественную ступень в процессе соци­ально-политического и духовного утверждения суверенитета и це­лостности нации, своеобразную болезнь роста. Ведь демократи­ческое мировоззрение не приходит в готовом виде, а формируется постепенно, долгим и кровопотливым трудом общества.

Таким образом, с возникновением национальных государств национальный суверенитет и целостность нации не всегда адекват­но включаются в структуру суверенитета и целостности окружа­ющего мира. Они могут совпадать, сливаться, но могут и проти­воречить, а значит, и отторгаться международным сообществом. Вместе с тем непризнание иностранными державами или между­народными организациями легитимности новой политической власти характеризует не отсутствие ее целостности и сувереннос­ти, а определенную международно-правовую и политическую си­туацию.

Есть народ как этнос и народ как демос; этнос очень редко (особенно в российских условиях) тождествен демосу, и поэтому право народов-этносов на самоопределение - нонсенс, потому как этнос не есть субъект права в отличие от средневековья, когда он был, по сути, сословием. Народ-демос, проживающий на дан­ной территории, в рамках исторически сложившегося региона, имеет полное право на самоопределение, т.е. на выделение дан­ного региона в самостоятельную административную единицу и на последующее изменение статуса этой территории вплоть до образования нового субъекта федерации или даже суверенного государства. Естественно, при соблюдении законов, интересов меньшинств, прав человека, демократических принципов. Еди­ница суверенности - все, без изъятия, население данного регио­на, хотя фактически там могут доминировать определенный этнос или религиозная община.

Успешное построение целостного суверенного государства воз­можно лишь при опоре на нравственные ценности и взаимоотно­шения между людьми и народами на основаниях соборности, солидаризма, интернационализма.

27.1. Признаки полицейского государства

Полицейское государство как особый политико-юридический институт занимало продолжительный исторический период в раз­витии многих европейских народов и в силу ряда факторов и ус­ловий уступило место более прогрессивной модели - правовому государству. Вместе с тем идеи, питающие философию полицей­ского государства, продолжают оставаться таким же атрибутом общественного сознания, как и либеральные теории.

В литературе справедливо подчеркивается, что отличительной чертой полицейского государства является исключительная многопредметность административной деятельности, регламен­тация мельчайших подробностей жизни общества, назойливая опека над подданными.

Идеологической основой полицейского государства явилась эвдемоническая философия. Наиболее выдающийся ее представи­тель X. Вольф усматривал цель государства в осуществлении на­родного благоденствия, народного счастья. Последнее понималось в безграничном и крайне неопределенном смысле. На первый план выдвигается, впрочем, его материальная сторона: имущественное благополучие и достаток абсолютно во всем. Признавая счастье целью личной и государственной жизни, Вольф и его школа сред­ством достижения этой цели считали самосовершенствование лич­ности и государства. Для Вольфа мораль являлась наукой о до­стижении индивидом своего счастья, политика являлась теорети­ческим обоснованием достижения счастья государством. Идеологи и практики полицейского государства полагали, что счастье можно достичь благодаря регламентации всего и вся, поскольку надеяться на то, что индивид может сам понимать, что для него, а следовательно, и для государства является хорошим, а что плохим, занятие тщетное. Такая посылка содержится в красноречи­вой сентенции Фридриха Великого: «Народу, как больному ре­бенку, следует указывать, что ему есть и пить».

Из благих побуждений, стремясь осчастливить своих поддан­ных, европейские монархи не останавливались ни перед какими жертвами, в данном случае цель оправдывала любые средства. Реа­лии полицейского государства не оставляли никакой надежды на проявление инициативы личности, свободы в самых различных аспектах: политическом, экономическом, духовном и т.п. Все, что важно для государства, входит в орбиту административной, управ­ленческой деятельности и не может быть предоставлено свободно­му усмотрению и самостоятельности индивида. Творцы и практи­ки полицейского государства в своих заблуждениях приходили к тому, что якобы сам Господь Бог поручил им охранять граждан даже от их собственных действий. Власть, зачастую в виде гротес­ка, в паутину своих инструкций вовлекала все и вся: брак, воспи­тание, религию, одежду, образование, ремесла, строительство, науку, качество продуктов, потребление пищи, чистоту воздуха и воды, здравоохранение, а кое-где и выражение лиц. Жизнь обыва­телей полицейского государства должна была следовать в фарва­тере, определяемом властью, и не покушаться на устои без санкции администрации. Для иллюстрации позволительно сослаться на со­ответствующие положения из Устава о предупреждении и пресе­чении преступлений Российской империи: «Полиция имеет над­зор, дабы никто в противность должного послушания законным властям ничего не предпринимал, она преследует в самом начале всякую новизну, законам противную». Формально-казуистичес­кие правила и регламенты, по сути, стирали всякую границу между сферой индивидуальной свободы и компетенцией власти.

Особенность полицейского государства, обычно не принимае­мая во внимание, заключалась как раз в том, что оно стремилось к благоденствию граждан, устранению нищеты, невежества, дру­гих социальных проблем, правда, весьма своеобразными метода­ми. В теории государство этого типа пыталось сделать жизнь каж­дого человека достойной как в материальном, так и в духовном смысле. В этой связи не следует сводить сущность полицейского государства только к голому насилию, как это почти всегда имеет место. Один из теоретиков полицейского государства И.-Г.-Г. Юсти писал, что бедность «соблазняет людей ко многим порокам»[39]. Благополучие, в первую очередь материальное, объявлялось естест­венным (!) правом человека. В либеральной же теории (особенно у Канта) эта мысль становится объектом беспощадного остракиз­ма. Действительно, там, где нет свободы, где динамичный элемент истории (личность) приносится в жертву государству и обществу во имя так называемого общего блага, общество обречено на за­стой и стагнацию. Полицейское государство стремилось достичь некоего земного рая, исключив при этом человека, и, естественно, было обречено на провал, как и всякая утопическая идея.

В полицейском государстве правительственная деятельность практически всегда определяется не столько правовыми нормами, сколько соображениями «пользы и целесообразности». Причем мнения и взгляды, а тем более возможные возражения со стороны граждан, власть просто не интересуют. Целесообразным призна­ется все то, что соответствует «видам правительства». Последние не поддаются никакой конкретизации. Обыватель не уверен, что конкретно хочет от него власть и какова будет ее реакция на те или иные поступки. Страх, растерянность и так называемый син­дром тревожного ожидания становятся характерными как для об­щества в целом, так и для каждого отдельного человека. В поли­цейском государстве власть с точки зрения содержания выступает как мелочная, назойливая опека над обывателями, а с точки зре­ния формы имеет надзаконный и внезаконный характер. В поли­цейском государстве частные лица находятся в полной зависи­мости от благоусмотрения администрации. При осуществлении своих многочисленных задач полицейское государство вынужде­но было создать и действительно создало огромный чиновничий аппарат - бюрократию, который был призван проводить в жизнь волю «отца нации», вождя. Конечно, ни одно государство не мо­жет существовать без особого класса управленцев и современный опыт государственного строительства только подтверждает этот тезис. Однако история полицейского государства показывает, как легко бюрократия превращается в самодовлеющую, обособ­ленную касту, живущую вне общественных интересов. Поэтому перед лицом всемогущей вне- и надзаконной администрации ин­дивид бесправен. Он является объектом власти, но не субъектом прав. Особенности бюрократии полицейского государства состо­ят в том, что она практически не испытывает чувство уважения к закону.

Одним из признаков государства, в том числе и полицейского, является власть. Однако природа власти полицейского государ­ства имеет свои отличительные свойства. Провозглашая целью правительства народное благо, порядок, полицейское государство в своей деятельности полностью игнорирует народ как ис­точник власти. Вместе с тем в полицейском государстве можно наблюдать элементы либерального декорума. Но это не меняет сути, народ по-прежнему рассматривается только как объект ад­министративных манипуляций. Власть в полицейском государ­стве неизбежно приобретает сакральный характер, становится прерогативой узкого круга чиновников. Социально-политическое отчуждение отдельного человека от власти становится таким же атрибутом полицейского государства, как и отсутствие всякой свободы вообще. Исследователи политических идей нередко под­черкивали господский характер политической власти, особенно на ранних этапах полицейской государственности. В России, к примеру, в верноподданнических присягах от Екатерины I до Павла I обыватель обязывался присягой государю «верным, доб­рым и послушным рабом быть». В последующем квалификация «раба» принимает характер самообязывания индивида постоянно демонстрировать свою лояльность режиму, точнее, харизматическому вождю, которому при жизни никогда не бывает альтер­нативы, а после смерти он всегда превращается в тирана. В по­лицейском государстве, скорее в теории, чем на практике, взаи­моотношения личности и государства могут быть признаны публичноправовыми. Либеральные правовые новеллы, время от вре­мени имеющие место в полицейском государстве, не меняют глав­ного - личность рассматривается как принадлежность государ­ства, точнее, его аппарата. Массы являются строительным мате­риалом для осуществления несбыточных идей. Это почти всегда приводит к великим жертвам и потрясениям. Таким образом, от­ношения между гражданином, с одной стороны, и государством, с другой, правильнее будет квалифицировать как властеотношения, а не как правоотношения.

Разделение властей в полицейском государстве, скорее лозунг, чем реалия. Вся государственная власть «замыкается», как пра­вило, на одном или немногих. Именно они, в конечном счете, осу­ществляют высшую законодательную, исполнительную и прави­тельственную власть. Государство подобного типа при осущест­влении своих многочисленных функций не особенно обременяется вопросом: законно то или иное действие или нет? Главное, чтобы это было «полезным и необходимым». Свобода от всяких правовых ограничений выражается в дискреционности полномочий адми­нистративных (управленческих) органов.

Справедливости и объективности ради хотелось бы подверг­нуть сомнению один поразительно живучий стереотип: говоря о законности, понимаемой как соответствие действий граждан и государственных органов существующему законодательству, сле­дует отметить, что в полицейском государстве не меньше, чем в правовом, хотя бы в теории, заботились о соблюдении законнос­ти. Мировая история, в том числе и современная, как раз свиде­тельствует о том, что несвободные, тоталитарные государства от­личаются усиленной охраной своих юридических установлении. Другое дело, что эти установления не имеют никаких связей ни с теорией естественного права, ни с категорией свободы и инди­видуальности человеческой личности, ни с другими постулатами, имеющими непреходящее, гуманистическое значение. Именно поэтому в полицейском государстве стала возможной диффузия тоталитарных идей в положительное право, да и в доктрину тоже.

Хотя это может выглядеть несколько курьезно, однако почти все теоретики-полицеисты без исключения, несмотря на некото­рые различия в подходах по тому или иному вопросу, сходились в том, что только то государство может рассчитывать на успех, в котором нравственность, добродетель и честный производитель­ный труд, а не спекулятивные операции готовыми продуктами являются высшими ценностями. Это одна из немногих теорети­ческих посылок полицейского государства, против которой труд­но что-либо возражать. Правда, эти мировоззренческие ориенти­ры являлись не только советами властей. И здесь действовал един­ственно возможный способ управления - принуждение. Пред­ставители так называемого ликвидного бизнеса (торговли) в те­чение длительного периода времени считались лишь «необходи­мым злом», не более того. Полицейское государство боится не­зависимого частного собственника, предпринимателя, оно ему не доверяет, поскольку собственность приносит независимость и самостоятельность. Эти факторы объективно вызывают десакрализацию власти и утрату политической монополии. Именно поэ­тому полицейское государство сверху донизу заражено эгалитаристскими умонастроениями. Теория и практика полицейского государства свидетельствуют, что собственности либо вовсе отка­зывают в праве на существование, либо ее призывают служить интересам нации и государства. Силовое перераспределение соб­ственности, жесткий контроль за ней, запрограммированные теоретиками полицейского государства, по идее сориентирова­ны на достижение благородной цели - формирование общества с неким усредненным стандартом жизни, не знающим нищеты и сверхбогатства. Вместе с тем подобные идеи почти всегда при­водят только к одному - обществу коллективной бедности. На этот счет имеется множество примеров. Полицейское государство, даже если в нем имеются элементы рыночной экономики, в основе своей отрицает главное условие экономического прогресса. А оно заключается в том, чтобы всякий мог свободно преследовать свой экономический интерес (А. Смит). Здесь можно было бы добавить одно - в рамках закона.

Полицейское государство характеризуется принудительным единомыслием. Одно из важнейших прав человека - свобода слов и убеждений - приносится в жертву «политической стабильнос­ти». Полицейское государство не терпит либерализма не только экономического, но и политического, идеологического, культур­ного и т.п. Государство должно быть организовано в монолитный союз, проникнутый психологией единства, где каждый его член сознает свои обязанности по отношению к государству и свои ин­тересы готов подчинить общему делу. Человек в полицейском го­сударстве вынужден маскировать свои убеждения, чтобы не стать жертвой репрессий. Донос приобретает форму гражданской добро­детели. Страх и подозрительность становятся повседневной реаль­ностью. Громадный репрессивный и цензурный аппарат унифи­цирует систему ценностей и интересов. Вместе с тем полицейское государство живет как бы в двух измерениях, в двух плоскостях. Верхушка стремится навязать низам вполне приемлемые жизнен­ные ориентиры, такие, как честный труд, порядочность, мир, со­гласие и т.п. Сама же политическая элита предпочитает жить по другим правилам и канонам. До известного момента народные массы пребывают в счастливом неведении, пока лицемерие и фарс не становятся слишком явными. При небольшом ослаблении по­литической власти от былого единства не остается и малейшего следа. Массы готовы пойти под знамена всякого, кто громче дру­гих обличает господствующий режим, и мощный государствен­ный спрут воистину в мгновение ока становится колоссом на гли­няных ногах.

Полицейские государства всегда проявляли ярко выраженную тенденцию к самоизоляции, к враждебности по отношению к дру­гим государствам и культурам. Отстаивание самобытности, непре­менно «особого пути» всегда имеет и плохо скрытый политический подтекст. Власти полицейского государства более всего озабочены тем, что будут заимствованы некие политические, правовые, эко­номические модели, которые обнаружат несостоятельность их соб­ственных, поскольку они выдаются за истину в последней инстан­ции. Мощная пропагандистская машина призвана создавать ил­люзии счастья и благоденствия, чего нет и не может быть при ином политическом и экономическом строе. И эта ложь рано или поздно становится слишком очевидной, о чем так красноречиво свидетельствует история XX в.

Эволюция общества и государства привела к появлению новых сфер человеческой деятельности, неизвестных государствам пред­шествующих эпох. В орбиту властных и правовых форм вовлека­ются самые разнообразные вопросы, с которыми не сталкивалось полицейское государство раннего, «классического типа». Фор­мальный признак полицейского государства, т.е. многопредметность административной деятельности, как бы уходит на второй план. С современных позиций о полицейском государстве судят не по тому, что оно делает и какую программу оно выполняет, а по тому, какими способами и средствами оно добивается постав­ленных целей. Иными словами, ключевым моментом для харак­теристики того или иного политического союза является уже не содержание, а форма осуществления его функций, или еще шире - политико-правовой режим. Правовое государство связа­но правовым законом и свои властные функции осуществляет в правовых формах. Для полицейского государства по сути внеправовая форма является едва ли не главной, и при тех или иных обстоятельствах отбрасываются за ненадобностью и без того шат­кие юридические процедуры.

27.2. Формирование полицейского государства

Историческое развитие, в том числе и эволюция государст­венных форм, подчиняется внутренним, объективным законо­мерностям. В истории мало случайного, бессмысленного, неле­пого. Любое большое явление, любой процесс исторически обу­словлен. Они возникли потому, что не могли не возникнуть. Речь не идет о нашем оправдании фашизма, «казарменного социализ­ма», наконец, полицейского государства. Однако, не случись в истории фашизма или, скажем, полицейщины, люди никогда бы не узнали, что это такое, и не смогли бы выработать соответст­вующих мер для того, чтобы избежать впредь подобных обстоя­тельств.

Полицейское государство сыграло в истории определенную положительную роль. Преодолевая феодальную раздробленность, собирая земли в одно целое, утверждая преимущества единой го­сударственной власти и законности в противовес капризу отдель­ного властителя, полицейское государство подготовило почву для следующей ступени - государства правового. При всех обстоя­тельствах оно сделало кровавую, трудную и важную работу. На территории современной Франции, например, когда-то сущест­вовали десятки княжеств, герцогств, графств и т.п. Отношения между ними и внутри них напоминали известную формулу Гоббса «война всех против всех», и полицейское государство покончило с этим положением.

История любого государства, может быть, лишь за некоторым исключением попеременно включает в себя эпохи либеральные и авторитарные. При наличии определенных условий полицейское государство перерастает в свою противоположность, т.е. правовое государство, и наоборот.

Таким образом, полицейское государство представляет интерес не только в историческом аспекте. Вместе с тем эта позиция нуж­дается в серьёзной оговорке. При всех своих недостатках «клас­сическое полицейское государство», которое мы находим у его творца - философа X. Вольфа, представляет собой такой уровень социального и экономического развития, что у человека нет ни­каких неудовлетворенных желаний, как материальных, так и ду­ховных. Одним словом, это сверхизобилие, о котором приходится мечтать даже в очень развитых современных индустриальных го­сударствах. Правда, речь шла об идее, а не практике. Хотя история и не терпит сослагательного наклонения, но если бы полицейское государство действительно утвердилось, вряд ли оно по своей при­влекательности уступило бы правовому, ибо последнее очень долго не признавало социальных начал. Одним словом, идеал полицей­ского государства - это утопия, не имеющая никаких шансов на свое воплощение. Следовательно, полицейское государство, имев­шее место и возможную перспективу состояться вновь, - это было и будет только эрзацем, псевдополицейским государством, не более того. От своего «первоначального варианта» оно возьмет только регламентацию, насилие, опеку.

Следует очертить комплекс факторов, при наличии которых в той или иной стране может сформироваться полицейское госу­дарство. Исторические судьбы индивидуальны и не укладываются в прокрустово ложе заранее определенных схем. Вместе с тем су­ществуют некоторые закономерности, факты, при наличии кото­рых можно прогнозировать развитие тех или иных политических сценариев. При всей условности они могут быть сведены к следу­ющему.

По всей видимости, полицейское государство является след­ствием материализации определенний, как принято сейчас гово­рить, парадигмы. Оно прямой результат маргинальности, неуве­ренности, страха перед настоящим и будущим, нестабильностью и кризисом. Формальным признаком эскалации страхов в обще­стве является стремительный рост охранников, военизированных формирований, замкнутость и закрытость людей. Именно страх и неуверенность подпитывают потребность в «сверхгосударстве».

Тираны никогда не появлялись в истории вдруг, случайно, их всегда ждали, на них молились и воздавали им почести, словно богам. Полицейское государство всегда актуально там, где народ­ная психология саму возможность позитивных перемен продол­жает связывать с личностными качествами политического ли­дера или его главных оппонентов. Прежде всего, полицейское государство является следствием «психологии вождизма», а за­тем и других факторов.

Представляется, что дамоклов меч полицейской государствен­ности тяготеет над такими государственными образованиями, где власть и собственность не являются сферами, обособленными друг от друга. Там, где государство не имеет юрисдикции над частной собственностью, там менее всего шансов укрепиться авторитарно­му государственному началу. Весьма долго в эволюции государ­ственных форм власть над людьми сочеталась с властью над ве­щами. Понадобилось достаточно много времени, чтобы постепенно власть раздвоилась: именно на власть, отправляемую как сувере­нитет, и власть, отправляемую как собственность. В некоторых западных странах это разделение произошло несколько веков назад. В других же государствах политическая власть долгое время ассоциировалась с продолжением права собственности. Го­сударства такого типа стали именовать вотчинными (М. Вебер). Чиновнику, рассматривающему государство как свою частную собственность, претит образование независимого класса предпри­нимателей, поскольку потеря контроля над собственностью авто­матически ведет за собой утрату монополии на власть. В таких государствах возможны лишь «элементы рыночной экономики», а не рынок, лишь номенклатурная приватизация, и никакая дру­гая. Перекосы мировоззрения властей предержащих подпитыва­ются тем, что никакие политико-правовые новеллы не могут за­глушить «продуцирование вотчинной психологии» самой широ­кой массой населения. Подлинный рынок, а значит, и демократия, возможны только там, где собственность получила не только пра­вовую защиту, но главным образом там, где уважение к чужому стало свойством ментальной традиции. Если государство является единственным работодателем, если только от него зависит леги­тимация частной собственности, то ни о какой демократии гово­рить не приходится. Это политическая аксиома. Сосредоточение собственности и политической власти в одних руках - прямой путь к тоталитаризму и полицейщине.

С вопросами собственности связана и другая, не менее важная тема, заслуживающая внимания в контексте причин и условий, способствующих формированию полицейского государства. Здесь мы имеем в виду проблему гражданского общества. То, что обще­ство и государство - вещи отнюдь не тождественные, известно еще с античности. Но именно А. Смит и Гегель впервые в теоре­тической мысли фундаментально исследовали феномен граждан­ского общества. Особая заслуга принадлежит здесь Гегелю, кото­рый под гражданским обществом понимал «опосредованную тру­дом систему интересов, имеющих своим основанием частную соб­ственность и формальное равенство граждан». Наличие в обществе различных корпораций, групп, страт и т.п., объединенных общи­ми интересами, главным из которых является стремление превра­тить государство в институт, координирующий и управляющий общественным развитием, а не подменяющий его, является одним из главных заслонов на пути тоталитарной государственности. Со­ответственно там, где нет развитого гражданского общества, где оно только формируется или приходит в себя после полосы госу­дарственного терроризма, всегда актуальной является проблема возврата к прошлому. Общество, продуцирующее полицейскую го­сударственность, характеризуется бедностью социального ланд­шафта. Там, по сути, существуют «верхи» и «низы» и между ними весьма тонкий слой, из которого затем постепенно вырастает ос­нова гражданского общества - средний класс. Именно он явля­ется носителем непреходящих ценностей, таких, как свобода, соб­ственность, права человека. «Средний» класс создает такую атмо­сферу, в которой бациллы тоталитарной государственности не имеют шансов для развития.

Полицейское государство может стать фактором общественной и политической жизни при отсутствии стабильности в самом ши­роком смысле этого слова. Прежде всего, существенную, опреде­ляющую роль в развитии общественного организма, играет эконо­мическая стабильность, обеспечивающая приемлемый стандарт жизни. Политическая история, в том числе и совсем недавняя, свидетельствует, что гипертрофированная государственность, со­средоточение власти в руках немногих чаще всего имеет место там, где экономические, социальные проблемы принимают крайние формы. В таком обществе практически отсутствуют силы, способ­ные активно противостоять диктатуре. Причем власть в таких слу­чаях легко становится добычей различного рода популяров и де­магогов, обещающих манну небесную. При таком сценарии обще­ство легко жертвует институтами политической демократии во имя ликвидации кризисных явлений, полагая в данном случае, что они являются более мелкой потерей, чем экономическое и со­циальное благополучие. При таких условиях к власти приходит харизматический лидер, уверовавший в то, что сама нация вру­чила ему «мандат во спасение» и все, что бы он ни предпринял во имя достижения этой цели, будет с легкостью оправдано. При таких условиях правовые формы становятся излишними. Вожди XX в. совсем не похожи на тиранов, которых периодически при­зывали в античных городах-государствах, поскольку тиран оста­вался формально в рамках закона. Его звали на определенный срок, и, выполнив свою миссию, он удалялся часто с титулом «спа­сителя отечества». Жертвы тирана исчислялись десятками, вожди и фюреры не разменивались на мелочь и вели свой счет на мил­лионы. Они приходили всерьез и надолго, и их правление оказы­валось, как правило, слишком дорогой ценой за иллюзии.

Экономически нестабильное общество, раздираемое социаль­ными противоречиями, подверженное сильнейшей имуществен­ной дифференциации, является идеальной почвой для полицей­ской диктатуры. Экономическая нестабильность порождает неста­бильность политическую, и наоборот.

Полицейский режим возможен при угрозе целостности госу­дарства, прежде всего территориальной. В принципе первые по­лицейские государства (Франция, Германия) пытались собирать земли, установить стабильную политическую власть с единым центром. Центробежные тенденции, вспышки «суверенизации», которые делают проблематичным дальнейшее развитие, могут инициировать создание разного рода «чрезвычаек», которые ради сохранения единого государственного тела готовы пожертвовать устоявшимися политическими и правовыми нормами. Любые форс-мажорные обстоятельства как бы подталкивают власть пре­небрегать правовыми условностями. В этом случае, как и во мно­гих других, власть, скорее всего, будет опираться на поддержку большинства, жонглируя патриотической риторикой. Но опас­ность заключается в том, что любая власть как бы она себя ни называла, имеет тенденцию к бюрократизации и самоизоляции. Если политическая культура того или иного народа не выработала механизма, препятствующего этому процессу, то рано или поздно власть превращается в некоторую «самость», «вещь в себе», не имеющую никаких связей с населением.

Тенденцию к превращению в полицейское государство имеет тот политический союз, которому угрожает некая военная опас­ность, прежде всего извне. Эта опасность либо мнимая, что чаще всего и бывает, либо реальная. Экономика такого государства ми­литаризуется до крайних пределов, все работает на войну. Мощная пропагандистская машина преследует задачу создания образа врага в лице сопредельных либо каких-либо других государств. Полувоенный образ жизни приучает массовое сознание к тому, что только единая, сильная власть, обладающая сверхполномочиями, способна мобилизовать экономические и людские ресурсы в случае каких-либо военных действий. Военизированное общество и госу­дарство могут быть только тоталитарными и полицейскими. По­лицейщина - обратная сторона полувоенного общества и государ­ства. Последние, «сориентированные на войну», с презрением от­носятся ко всякого рода демократическим правилам, стандартам, свободам человека и т.п. К великому сожалению, в современном мире общечеловеческие ценности пока еще не стали благами об­щепланетарного масштаба. Существует много регионов, где война или ее постоянное ожидание являются объективной реальностью.

Противостояние двух систем в эпоху холодной войны закончи­лось крушением одной из них. Безусловно, мир от этого много вы­играл, но он кое-что потерял. Доминирование супердержавы, по своим 'меркам пытающейся перекроить мир, объявляющей зоной своих интересов территории за тысячи миль от своих границ, реально привело к тому, что международно-правовые институты утрачивают свое былое положение и как бы уходят на второй план. «Супердер­жава», по сути, становится «международным полицейским».

Полицейское государство может сформироваться и как анти­теза государству криминальному. Тоталитарные, полицейские ре­жимы имеют одну особенность. Она выражается в том, что в таких государствах сравнительно мал удельный вес общеуголовной пре­ступности. Маховик репрессий, рассчитанный прежде всего на «политически неблагонадежных», оказывается и на общем состо­янии правопорядка. Версия о том, что рост преступности является своего рода платой за либеральные преобразования, является за­служивающей внимания. По всей видимости, криминальное го­сударство имеет место тогда, когда власть на всех уровнях и пре­ступные синдикаты образуют своеобразный государственно-кри­минальный симбиоз, нацеленный на получение сверхприбылей. Дело в том, что обычно в таких государствах властвующая элита состоит в основном из людей, чья деятельность построена на полу­легальном и нелегальном соединении экономической, политичес­кой и криминальной власти. Следствием этого является полное или частичное разложение правоохранительной системы. Граж­данин становится беззащитным и одиноким. Постоянный страх из-за реальной возможности стать жертвой насилия приводит к тому, что он готов вручить власть кому угодно, только бы уста­новить «твердый порядок». Естественно, выполнение этой задачи потребует экстраординарных, внесудебных и неправовых методов. Политические лидеры, авансирующие обещания расстреливать на месте всякого рода насильников и воров, становятся наиболее популярными. Как правило, в этой ситуации появляется лидер-аскет, не отягощенный грузом компромата, создающий аппарат из себе подобных, а далее начинается сведение счетов, борьба с коррупцией, делание карьеры, наведение порядка железной ру­кой. Но и здесь финал можно предсказать во всех подробностях. «Очищение от скверны» почти неминуемо ведет к полицейщине. В некоторых современных, в том числе демократических, госу­дарствах преступность стала проблемой, отрицающей здоровое, нравственное государственное начало, достигнут тот рубеж, дистанцироваться от которого уже невозможно нормальными, обыч­ными методами. Уже сейчас в отдельных, еще недавно казавшихся благополучными странах в арсенале методов работы правоохра­нительных структур встречаются такие, которые трудно совмес­тить с демократическими политическими режимами.

Наибольшие шансы стать криминальным государством имеют те из них, где идут процессы перераспределения, дележа собствен­ности, принадлежавшей ранее государству. Государство в данном случае просто не в состоянии эффективно противостоять криминализации прежде всего экономики, поскольку государственные чи­новники сами участвуют в этом процессе, зачастую в завуалиро­ванной форме. Борьба с преступностью неизбежно принимает ха­рактер имитации, имеет поверхностный характер и обречена на про­вал. Исчезает вера в справедливость, и возникает проблема легитимности власти. Призывы последней к соблюдению законов вы­глядят как лицемерие и фарс. Общество, лишенное нравственных и правовых ориентиров, уставшее и измотанное от собственной сво­боды, рано или поздно само отдается во «власть сильной руки».

Полицейское государство может утвердиться и там, где суще­ствуют острые межнациональные проблемы, имеющие тенденции превратиться в этнические войны. Это, пожалуй, самые страшные войны, которые известны человечеству. В этнических войнах нет ни правых, ни виноватых. Они остаются в памяти многих поко­лений. Аргументы разума становятся жертвой национальной мести. Межнациональные конфликты до времени находятся под спудом сверхмощной, тоталитарной власти. Как только она осла­бевает, все обиды, подобно вулкану, выплескиваются наружу и принимают форму расовой, слепой ненависти. В такие периоды можно наблюдать ностальгию по «старым порядкам», ибо это меньшее зло, чем война многих поколений.

Очевидно, полицейское государство является актуальной про­блемой прежде всего для тех стран, которые недавно освободились от тоталитарного прошлого. Здесь в любую минуту маятник поли­тической жизни может качнуться в обратную сторону, поскольку для этого существует благодатная почва. К демократии, к право­вому государству нельзя прийти в одночасье, за небольшой период времени. Здесь не должно быть места никаким иллюзиям. Демо­кратия, рынок - лучшее, что придумало человечество, но именно лучшее, а не идеальное. Они несут с собой много издержек, потерь, которые болезненно воспринимаются людьми, еще совсем недавно существовавшими в другой системе координат. Переходный пери­од - самый трудный и самый болезненный. Конечно, там, где многие десятилетия существуют устойчивые демократические, либеральные традиции, возникновение тоталитарной государст­венности практически невозможно. А вот там, где веками государ­ство обожествлялось, где почти не существовало гражданское об­щество, где к праву, закону, свободе человека относились как к чуждым явлениям, там расстаться с прошлым достаточно слож­но. Чем сильнее тоталитарная наследственность, чем беднее поли­тическая и правовая культура, тем чаще маргинальное сознание вчерашнего обывателя возвращается назад. В этих условиях ни один лозунг, касающийся экономики, политической системы или внешней политики, не может похвастаться такой воистину всена­родной поддержкой, как идея «порядка». Вообще, там, где буду­щее представляется как возврат к прошлому, проблематично гово­рить о демократии. Недаром многие мыслители понимали общест­венную эволюцию как прогресс в осуществлении свободы.

Говоря о факторах, постулирующих полицейскую государст­венность, можно лишь строить какие-то версии, предположения. Нельзя однозначно сказать, что при наличии тех или иных усло­вий, тоталитаризма, полицейщины не избежать. Все достаточно условно.

28.1. Признаки правового государства

Формально термин (Rechtstaat - правовое государство) по­явился в первой трети XIX в. в трудах немецких юристов К.Т. Велькера, Р. фон Моля, Р.Г. Гнайста и др. Следует помнить, что практика не всегда и не вполне материализует идею во всех ее деталях. Следовательно, споры вокруг правового государства (как вокруг идеи, так и вокруг практики) ведутся с самого зарождения этой политико-юридической конструкции. Однако не подлежит никакому сомнению, что теория правового государства занимает достойное место в общецивилизационной гуманитарной мысли по­тому, что она сориентирована на утверждение такого государствен­ного союза, в котором взаимоотношения личности и государства строились бы на строгих основах права и исключали бы взаимный произвол. Концепция правового государства призвана утвердить автономию личности, т.е. определить сферу проявления свободы человека, вмешательство государства в которую признавалось бы не только нецелесообразным, но и противозаконным. Но вместе с тем никогда не существовало и не существует общепризнанного понимания правового государства. Объясняется это действием самых различных факторов, среди которых можно назвать сле­дующие: особенности исторического и культурного развития, де­мократические, политические и правовые традиции, своеобразие политической и правовой систем, различия в правопонимании и осмыслении права как универсального социального регулятора об­щественных отношений и связей. Вместе с тем сколь бы ни отли­чались версии правового государства, можно выделить некоторые общие черты, контуры этой политико-правовой модели, поскольку формирование и в конечном счете завершение создания правового государства связываются с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед граждани­ном и гражданина перед государством, с возвышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными орга­нами, общественными организациями, коллективами и граждана­ми, с эффективной работой правоохранительных органов.

Идея правового государства всегда покоилась на дуализме Го­сударства и Права. Но одновременно она опиралась на общефило­софское представление о Праве как высшей ценности, обладающей своим собственным содержанием.

В течение многих веков своего существования конструкция правового государства постепенно приобретала более формализо­ванный, рациональный вид. К государственным институтам при­лагался совершенно определенный критерий, подразумевающий признание за индивидом общезначимых, неотчуждаемых прав. Правовая государственность объективно предполагает автоном­ность и политическую свободу индивида, отдавая приоритет в об­щественных и государственных делах правовым и социальным целям личности.

Категории «общее благо», «высшая справедливость» в силу своей неопределенности уступают место как бы «классическим» признакам правового государства. Начало этому процессу, т.е. отказу от правового мифотворчества, положил известный госу­дарственный деятель, оратор, выдающийся юрист М.Т. Цицерон.

Государство (respublica) Цицерон определяет как дело, достояние народа (res populi). Причем, с его точки зрения, «народ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было об­разом, а соединение многих людей, связанных между собой со­гласием в вопросах права и общностью интересов». В отличие от своих предшественников, Цицерон рассматривает государство не просто как выражение общего интереса, а как определенное правовое образование, как некий правопорядок. В основе права, по Цицерону, лежит справедливость, присущая не только при­роде в целом, но и человеческой в том числе. Физический и со­циальный мир, само человеческое бытие, душа и тело, микро- и макрокосмос - вот истинный источник права. Цицерон всячески приветствует политическую активность граждан, справедливо полагая, что при защите свободы нет частных лиц. Цицерон стоит у истоков своеобразной юридизации государства, которая затем трансформировалась в конструкцию правового государства.

С развитием государственно-правовых институтов, их теоре­тическим осмыслением, главным, сущностным вопросом право­вого государства становится проблема взаимоотношений власти и личности. Решение этого вопроса приводит к появлению идеи на­родного суверенитета, которая, по сути, и является главным пунк­том в содержании теории правового государства.

Суверенитет народа означает, что только народ - источник всей той власти, которой располагает государство. Эту очень сме­лую для своего времени мысль обосновывал известный ученый сре­дневековья Марсилий Падуанский. Автор «Защитника мира» счи­тал, что сувереном в государстве является народ-законодатель. Это было совершенно новое гуманистическое понимание человека - созидателя и творца своей собственной судьбы.

Эта концепция была воспринята Ж.Ж. Руссо и получила свое дальнейшее развитие. Руссоистская трактовка суверенитета осно­вывается на том, что государство (республика) является резуль­татом общественного договора. Суверенную власть следует пони­мать как выражение общественного интереса. В государстве каж­дый человек приобретает гражданскую свободу в обмен на свою собственную независимость. У Руссо «общая воля» неизбежно при­обретает правовой характер и укладывается в рамки естественного права. Причем суверенная власть находится на службе у права, и государство как политический организм перестает существо­вать, если суверен не выражает более общей воли. Государственное управление должно быть легитимным. Подобные теоретические посылки нашли свое отражение и в некоторых правовых доку­ментах. В Декларации представителей Соединенных Штатов Аме­рики, собравшихся на общий конгресс (более известной как Дек­ларация независимости США) содержится следующее положение:

«Мы считаем самоочевидными следующие истины: все люди со­зданы равными; они наделены их творцом определенными (при­рожденными) неотчуждаемыми правами, к числу которых отно­сится право на жизнь, свободу и на стремление к счастью; для обеспечения этих прав люди создают правительства, берущие на себя справедливую власть с согласия управляемых...». Важно иметь в виду, что суверенитет народа составляет основу и источник государственного суверенитета. Государственный суверенитет оз­начает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и ис­ключительность власти государства.

С проблемой суверенитета связан и такой признак правового государства, как господство закона (права), поскольку суверени­тет предполагает правовую организацию верховной государствен­ной власти, юридическую процедуру ее осуществления, принципы взаимоотношений личности и власти. Деятельность государства как юридически организованного общественного целого необхо­димо должна осуществляться лишь в правовых формах и согласно с правом. Это в полной мере относится и к законодательной, и к исполнительной, и к судебной власти.

Теоретически господство закона выражается в том, что он яв­ляется не просто продуктом государственной воли, а представляет собой реализацию правовой идеи, сформированной правосознанием индивидов, с которыми государство состоит в публично-право­вых отношениях. Условно генезис права в странах континенталь­ной Европы происходит по следующей схеме: сначала в обществе появляются какие-то правовые идеи, которые затем получают свое закрепление в юридических нормах, а потом реализуются в кон­кретных правоотношениях субъектов права.

Таким образом, правовое государство принимает форму строгой законности.

Одним из важных признаков демократического государства яв­ляется разделение властей. Основателем концепции разделения властей обычно принято считать известного французского просве­тителя Ш.Л. Монтескьё, хотя до него подобные идеи высказывал Дж. Локк, еще ранее Полибий и в принципе на начале разделения властей было основано государственное устройство Римской рес­публики.

Идея о создании государственного механизма исключает сосре­доточение власти в одних руках. Каждая из властей в государстве (законодательная, исполнительная, судебная) самостоятельна, имеет свою компетенцию и не должна вмешиваться в дела других.

Один из вариантов концепции разделения властей предпола­гает создание так называемой системы сдержек и противовесов, когда каждая из властей имеет множество возможностей взаимоконтролировать и ограничивать друг друга. Такой государствен­но-властный механизм функционирует в США. Другой вариант предполагает приоритет одной из ветвей государственной влас­ти - законодательной, что характерно, например, для Англии.

Сбалансированность властей основывается на суверенитете на­рода, что нашло конституционное закрепление в ряде современ­ных государств. По идее законодательная власть должна прини­мать законы, исполнительная - организовывать их выполнение, а судебная - решать спор о праве на основании закона, принятого законодательным органом.

В настоящее время наблюдается активизация именно испол­нительной власти, которая как бы постепенно расширяет свое поле деятельности. Это объективная закономерность, поскольку жизнь современного государства принимает более усложненные формы и часто требует оперативного властного вмешательства, которое является функцией прежде всего правительства. При этом важно то, чтобы деятельность исполнительных органов власти осущест­влялась в правовых формах и на основании актов, принятых за­конодательным органом.

В отличие от унитарного государства, в федеративном наряду с «горизонтальным» разделением властей проводится принцип «вертикального» разделения: между федерацией и ее субъектами.

Наряду с тремя традиционными ветвями государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) следует иметь в виду функционирование учредительной власти; власти общественного мнения (прессы); контрольной власти; материаль­ной власти, ассоциируемой с такими институтами государства, как армия, полиция, тюрьма и т.п.

Важным признаком правового государства является реальное обеспечение прав и свобод личности. Права человека - это квинт­эссенция правового государства, важнейший фактор в развитии общества в целом. Знаменитый софист Протагор (481- 411 гг. до н.э.) вывел чрезвычайно важную для последующих эпох фор­мулу: «Мера всех вещей - человек». Со временем пришло пони­мание того, что лучшей гарантией прав человека может быть закон, который охраняет важнейшие интересы личности, облечен­ные в форму прав.

В данной связи уместно вспомнить немецкого философа И. Кан­та (1724-1804 гг.), которого уже в первой трети XIX в. называли крупнейшим теоретиком правового государства. Канта отличает не политико-институциональное, а моральное обоснование права. Нормы позитивного законодательства в той мере являются пра­вом, в какой они соответствуют разуму, дающему человеку законы свободы. Право регулирует взаимоотношения между индивидами, носителями свободной воли и в конечном счете выступает совокуп­ностью условий, позволяющих совместить произвол (свободу) одного лица с произволом (свободой) другого лица с точки зрения всеобщего закона свободы. Таким образом, право, по Канту, не только формальное условие внешней свободы, но и сущностная форма его бытия. Порожденные разумом правила поведения Кант называет императивом. Одна из редакций категорического импе­ратива выглядит следующим образом: «Поступай так, чтобы ты всегда относился к человечеству и в своем лице, и в лице всякого другого так же, как к цели, и никогда не относился бы к нему только как к средству».

В континентальной Европе доминирует немецкая конструк­ция правового государства, базирующаяся на рационалистичес­кой традиции. Она делает упор на философию Канта, и в особен­ности Гегеля. Последний понимал эволюцию человечества как последовательное развитие свободы через преодоление произвола. Немецкой юриспруденции, да и не только ей, свойственно ин­терпретировать право, государство, свободу как некие неразрыв­ные и в какой-то степени тождественные категории. Эта версия правового государства несет в себе огромный либеральный по­тенциал. В этой связи вызывает возражение встречающееся в ли­тературе мнение о том, что позитивистская концепция правово­го государства, свойственная, прежде всего, немецким авторам (Г. Еллинек, Р. Иеринг и др.), представляет собой нечто менее совершенное, чем другие версии правового государства. Сторон­никам такой позиции не нравится идея ограничения государства правом, им же самим созданным.

В правовом государстве не должно быть места никаким патерналистским умонастроениям, согласно которым государство «ода­ривает» граждан некими правами и свободами. Естественные права человека на жизнь, на свободу, на собственность, на стрем­ление к счастью принадлежат ему в силу самого факта рождения и являются самоочевидными априорными истинами. В демокра­тическом правовом государстве они находят свое выражение в кон­ституции. Кроме того, индивид является членом политического союза (государства) и в данном качестве выступает как гражданин. Отношения государства и гражданина должны строиться на твер­дых основах права и выступать как публичноправовые связи, предполагающие взаимное признание прав и свобод.

К числу иных важных признаков правового государства можно отнести: наличие развитого гражданского общества; создание ин­ститутов политической демократии, препятствующих сосредото­чению "власти в руках одного лица или органа; верховенство и правовое действие конституционного закона, установление в за­коне и проведение на деле суверенности государственной власти; возвышение суда как одного из средств обеспечения правовой го­сударственности; соответствие законов праву, правовая органи­зация системы государственной власти и др.

Разновидностью теории правового государства является кон­цепция «господства права», сложившаяся в основном в рамках либеральной парадигмы, свойственной прежде всего англосаксон­ской правополитической традиции. По справедливому замечанию известного специалиста в области сравнительного правоведения Р. Давида, общее право несет на себе известный отпечаток собст­венной истории. Английская правовая система формировалась су­дьями, и даже сейчас, когда статутное право регулирует огромный пласт общественных отношений, роль судебной практики продол­жает оставаться весьма существенной. Так сложилось, что сначала в Англии, а затем и в США идея господства права материализо­валась в институте сильного, независимого суда, который стал своеобразным буфером между индивидом и властью, прежде всего центральной. В общественном сознании и в правовой системе ут­вердился тезис об автономности и независимости личности. По­добная позиция выражается в весьма настороженном отношении к законам и распоряжениям властных институтов, поскольку ве­роятность посягательств государства на суверенитет личности яв­ляется актуальной всегда и при любом политическом режиме. Об­щественное сознание постоянно демонстрирует высочайший кре­дит доверия прежде всего суду, считая его самым важным гаран­том прав человека. Таким образом постепенно сформировалась идея ограниченного государства.

Примечательно, что теория «господства права» и концепция правового государства питались в общем-то из одного духовного источника - философии Возрождения. Вместе с тем романо-германская теория правового государства имеет ярко выраженный рационалистический аспект, поскольку упорядочивание общест­венных отношений мыслилось только посредством позитивных за­конов. В русле этого право интерпретировалось как своеобразная дисциплинирующая социальная система, и по сути немецкое пра­вовое государство есть не что иное, как «воплощение определен­ного правопорядка». С известной долей условности можно кон­статировать, что «немецкое правовое государство выглядит как государство законопорядка», а его англосаксонская версия пред­полагает ограниченное государство и свободное правовое общест­во. Государству в последнем случае отводится роль арбитра, по­средника, который вмешивается в правовой конфликт только тогда, когда исчерпаны все другие возможности и потребность в активных властных действиях становится необходимостью.

Концепция господства права весьма последовательно де­монстрирует приверженность идеям классического либерализма. Дж. Локк, обосновав свою знаменитую триаду естественных прав человека - на жизнь, на свободу, на собственность, объявил тем самым естественными основные принципы частного права, дока­зывая их приоритетность по отношению к позитивным законам. Задача государства ограничивается защитой этих принципов. Поэ­тому идеал Локка - правовое общество, одним из условий суще­ствования которого является ограниченное государство. Отноше­ния власти и личности, опосредуемые публичным правом, могут быть признаны лишь в той мере, в какой они воспринимают прин­ципы, «естественно сложившиеся» в сфере частного права. Кон­фликт индивида и государства через призму права приобретает форму коллизии между объективным и субъективным правом, за которым всегда последнее слово, поскольку свобода индивидуаль­на и является высшей ценностью. Основополагающие субъектив­ные права являются обязывающими по отношению к государству и статутному праву.

Нельзя не видеть стремление концепции господства права отстаивать интересы личности, «самости» перед властью. Право в данном случае есть не что иное, как продукт общества, а фактор государства в формировании права является весьма незначитель­ным и формальным. Идея господства права порождает очень гиб­кую, восприимчивую к переменам правовую систему, которая не­смотря на свою сложность является надежным гарантом против произвола властей. Конечно, есть и слабые стороны данной тео­ретической конструкции. И все же идея господства права имеет непреходящее гуманистическое значение. Это своего рода право­вой ориентир, эталон, цель, к которой следует стремиться, и надо сказать, что в некоторых странах право действительно имеет вы­сокую социальную ценность. Концепция «господства права» оп­лодотворяет эволюцию правовых институтов, побуждает к беско­нечному совершенствованию во имя прогресса и свободы. Господ­ство права и господство закона - две стороны одной медали - правового государства, которые в принципе должны синтезиро­ваться в единое понятие - правовой закон.

28.2. Формирование правового государства

Либеральные политико-правовые идеи становятся материаль­ной силой тогда, когда общество стремится избавиться от ставших невыносимыми условий и порядков, тормозящих общественное развитие. Тирания власти служит побудительным мотивом для поиска более совершенных форм государства, в которых личность была бы не просто одним из атомов, а представляла бы самодо­статочную ценность, с которой бы соотносила свои действия вся­кая политическая власть.

Обычно, касаясь проблем и факторов, определяющих постро­ение правового государства, в числе приоритетных задач указы­вают на те из них, которые имеют материальный, осязаемый ха­рактер, например институт независимой судебной власти, разде­ление властей и т.п. Все это верно и не подлежит большому со­мнению. И все-таки нужно в какой-то степени сместить акценты и в первую очередь говорить о явлениях идеального свойства. В данной связи заслуживает самого серьезного отношения идея о том, что история развития человечества, ее этапы могут интер­претироваться и как смена различных мировоззрений, взглядов. Одним словом, правовое государство, его теоретическая конструк­ция стала реализовываться только потому, что она достигла не­которой «критической массы», способной переустроить человечес­кое бытие. Идея появляется как ответ на потребность человеческой практики, постепенно приобретает относительную самостоятель­ность и качество «самости», воздействуя на общественную жизнь.

Если правовое государство есть воплощение свободы, основан­ной на разуме, если вслед за классиком либерализма Б. Констаном понимать свободу как торжество личности над властью, то не уди­вительно, что свобода завоевывается в долгой и трудной борьбе. Необязательно с помощью социальных катаклизмов и революций. Всякое движение за свободу должно исходить от масс, а не сверху. Если либеральные начинания были инициативой верхов, они почти всегда носили половинчатый характер и не воспринимались обществом в полном объеме.

Каждая эпоха имела свой символ, девиз, наконец, идеал, ко­торый доминировал в общественном сознании и являлся как бы путеводной звездой. Так, идеалом древности была замкнутая, самодостаточная автаркия, которая основывалась на том, что от­дельное лицо существует не для себя, а только для государства и общества. Политическим идеалом средних веков было теократи­ческое государство, в котором имело место тотальное господство богословия и официальной церковной доктрины, т.е. та почва, на которой либеральной политико-правовой теории было трудно по­лучить жизнь. Конфликт между индивидом и государством еще не принял явственные формы, и мысль противопоставить их не могла найти себе поддержку в системе господствующих тогда идей. В то же время в недрах феодального общества против церкви восстали две новые силы: суверенное государство и автономия лич­ности. Первую связывают с именами Н. Макиавелли, Ж. Бодена. Вторая обязана своим происхождением протестантизму (М. Лютер и др.). Именно из этих двух течений, т.е. из идеи суверенного го­сударства и концепции автономной личности, их соотношения и влияния и развивается та мысль, которая и знаменует собой Новое время - правовое государство.

Рубежной чертой идеи правового государства стало Возрож­дение, лейтмотивом которого являлся гуманизм, основанный на признании достоинства Человека. Интеллектуальные усилия де­ятелей эпохи Возрождения были направлены на переустройство внутреннего мира человека, приобщение его к культуре. Это яв­лялось обязательным предварительным условием для того, чтобы трансформировать существующие общественные отношения в ра­зумное и гуманное общество, которому чужды навязанные извне правогосударственные регуляторы.

Идея правового государства была востребована в период бур­жуазно-демократических революций в Европе, завершивших пе­риод феодализма. Юридическое мировоззрение формирующегося третьего сословия претендовало на утверждение новых представ­лений о свободе человека посредством режима господства права как в частных, так и публично-правовых отношениях.

Все сказанное свидетельствует о том, что правовое государство возникает там, где общество имеет стойкие демократические, пра­вовые, политические, культурные традиции. В качестве примера можно привести тот факт, что западный феодализм в весьма ран­ний период породил из нерегулярно созываемых съездов феодалов парламенты. Судебные системы Англии и Франции оформились из феодального института, конкретнее, из права вассала на пуб­личный суд, творимый не его господином, а третьим лицом.

Идеолог правового государства И. Кант говорил, что у человека есть только одно главное право - право на свободу, все же другие вытекают из него. Материализации идеи правового государства должна предшествовать кропотливая работа человеческого Духа, преобразующая мировоззрение общества и отдельной личности. Если культура, право, демократия, законность не станут инди­видуальными ценностями - ни о каком правовом государстве не стоит и думать.

Государство является продуктом общественного развития, и большей частью оно следствие, а не причина. Поэтому измене­ния в обществе задают темп, формы и методы изменений в госу­дарстве. В этой связи можно перефразировать известную сентен­цию Ж. де Местра и сказать, что «каждое общество имеет то го­сударство, которое оно заслуживает».

Для формирования правового государства требуется высокий уровень общей культуры вообще и правовой в частности. Куль­тура как наработанная человечеством сумма духовных и матери­альных ценностей напрямую влияет на характер политических институтов. В истории можно увидеть немало примеров, когда всплески культуры, искусства совпадали с периодом либерализа­ции государства. Общество высокой культуры несовместимо с то­талитарной властью, поскольку она, как правило, персонифици­руется в харизматическом вожде, которому поет осанну неразвитое сознание масс. Истинную свободу, свободу от догм и стерео­типов, дают только знание, культура. Последняя основывается на принципах свободной личности, автономии ее от власти. Тотали­таризм держится на идолопоклонстве, своего рода язычестве, и только поэтому многие правители всячески противились распро­странению просвещения и культуры. Если не будет прогрессиро­вать массовая и индивидуальная культура, не только правовая реформа, но и всякая другая обречена на провал или уж, во всяком случае, на однобокость. Всякое государство, решившее серьезно двигаться по пути свободы, не должно экономить на культуре, образовании, ибо давно сказано, что скупой платит дважды.

Либеральное сознание продуцирует плюрализм - в политике, экономике, искусстве и т.п. Ему свойствен высокий уровень правосознания, поскольку право мыслится как один из главных со­циальных феноменов, опосредующих социальные связи членов об­щества. Право является не только критерием дозволенного, пред­писанного и запрещенного, но и мерилом свободы индивидов и социальных общностей.

Построение правового государства затруднено там, где имеются давние традиции правового нигилизма. Довольно часто можно встретить рассуждения о том, что недостатки общественного развития главным образом являются следствием плохих законов. С этим можно согласиться лишь отчасти, поскольку даже совершенный закон мало что способен изменить, если члены об­щества не имеют привычку соизмерять свои действия с правом. Нужно стремиться к такому качеству общества, когда законопос­лушное поведение становится устойчивым, массовидным, типич­ным и стереотипным, т.е. тогда, когда оно не нуждается в значительных интеллектуальных усилиях и будет реализовываться на «подсознательном алгоритме».

Правовое государство предполагает и определенный уровень индивидуальной и общественной нравственности. Правовое госу­дарство основывается на Праве, которое объективно нуждается в моральном обосновании. Право регулирует не все общественные отношения, а только те из них, которые представляют собой наи­большую общественную значимость. Ниши, свободные от право­вого опосредования, занимают другие социальные регуляторы, прежде всего нравственные нормы. Большие проблемы возникают в том обществе, где в праве и нравственности видят только прегра­ды. Укрепляя нравственность, общество укрепляет право, и наобо­рот. Только так можно сократить путь к правовому государству.

Одной из главных предпосылок формирования правового го­сударства справедливо называют наличие институтов граждан­ского общества. Феномен гражданского общества волнует челове­чество достаточно давно. Еще Аристотель, основатель политичес­кой науки, определял государство «как совокупность граждан, как гражданское общество». Теоретическая мысль и после Арис­тотеля долгое время не разделяла понятия «государство» и «об­щество», считая их тождественными. Подобный эклектизм был преодолен, как только актуализировались исследования проблем гражданского общества как явления, отличного от государства. Многие ученые внесли свой посильный вклад в эту важную тео­ретическую категорию, но все-таки решающая заслуга принадле­жит здесь одному из родоначальников немецкой классической фи­лософии - Гегелю. Опираясь на труды своих предшественников, Гегель первым в немецкой философии права указал на то, что между личностью и государством существует некая общественная среда (общество), имеющая значение как для личности, так и для государства.

Гражданское общество, по Гегелю, представляет собой опосре­дованную трудом систему потребностей, которая покоится на двух составляющих - отношениях собственности и формальном ра­венстве людей. Гражданское общество, полагал Гегель, является продуктом современности, античность не знала ничего подобного. Если государство представляет собой единство различных лиц, то в гражданском обществе каждый для себя цель, все остальное для него ничто. Однако без соотношения с другими, считал Гегель, индивид не может достичь своих целей во всем их объеме: эти другие суть поэтому средства для цели особенного[40]. В структуру гражданского общества входят также семья, право, корпорации, религия, культура, образование и т.д. Общество - очень слож­ный, самоуправляющийся организм. Корпорации, слои, страты, отдельные личности преследуют свои экономические, политичес­кие, духовные интересы. Таким образом, в обществе складывают­ся самые различные социальные отношения, и прежде всего то­варно-денежные, рыночные, влияние на них государства не явля­ется абсолютным.

Правовое государство требует мощного экономического бази­са, высоких стандартов жизни и доминирования «среднего» клас­са в социальной структуре общества. Власть при этом существует на деньги налогоплательщиков, которые в этой связи предъявля­ют к ней обоснованные претензии в случае каких-либо нарушений.

Формирование правового государства возможно только при наличии рыночной многоукладной экономики. Опыт всех без ис­ключения социалистических стран свидетельствует, что эконо­мический монополизм порождает монополизм политический, т.е. доминирование одной партии, одной идеологии, одной системы ценностей. Современное гражданское общество - это общество с развитой системой рыночных отношений и надежными социаль­ными гарантиями. Демократическое государство не претендует на роль Провидения, ведущего к благу слепой народ. Задача его за­ключается совсем в другом, а именно в создании необходимых ус­ловий для саморазвития, для разумного и прогрессивного суще­ствования личности и устранения препятствий, неизбежно возни­кающих на этом пути. Государство должно установить цивилизо­ванные основы конкурентной борьбы между индивидами и соци­альными общностями. Правовую основу гражданского общества составляет формула: «Все, что не запрещено законом, дозволено». Право в гражданском обществе уже более не является волей тех, кто обладает экономической и политической монополией, а слу­жит мерой свободы, нормативами равенства и справедливости, компромиссом социальных слоев.

Политический аспект гражданского общества объективно во­площается в категории «правовое государство». Эти социальные институты объективно взаимосвязаны и соотносятся как содер­жание и форма. Правовое государство возможно лишь при нали­чии развитого гражданского общества, и наоборот, гражданскому обществу имманентно присуща правовая норма властвования, ос­нованная на господстве права (закона), разделении властей и ре­альном обеспечении прав и свобод человека.

Демократия основывается на плюрализме гражданского об­щества. Свободный доступ, обмен и получение информации за­трудняет процессы превращения властных политических струк­тур в самодовлеющий институт. Свободная пресса, говоря словами Т. Пёйна, является основой демократического общества.

Духовный срез гражданского общества предполагает домини­рование общечеловеческих ценностей и интересов, несмотря на некоторую расплывчатость и пафосность этих категорий, кото­рые, к сожалению, пока еще не стали общецивилизационными идеалами.

Развитое гражданское общество и правовое государство фор­мируются при условии ориентации на социальную справедли­вость, освобожденную от крайностей эгалитаризма. В современ­ном значении этого слова правовое государство непременно долж­но являться социальным, предполагающим достаточно высо­кий уровень жизни. Там, где человеку не обеспечено право на до­стойное существование, нет и не может быть правового государ­ства. При этом общество должно создавать гарантии для прояв­ления и развития человеческого Духа, коль скоро личность явля­ется динамичным элементом истории, а общество - его статич­ным полем. Общественное развитие обеспечивается интеллекту­альными усилиями критически мыслящих индивидуальностей, поэтому общество обрекает себя на стагнацию и застой, отрицая индивидуальность.

Путь к правовому государству долгий и трудный, полный опас­ностей, заблуждений и иллюзий. Многие государства сотни лет шли к демократии, порой расплачиваясь за это слишком дорогой социальной ценой. Построение правового государства должно опи­раться на тщательно продуманную стратегию и тактику. Без учета опыта других государств здесь вряд ли обойтись, однако этот опыт должен сочетаться с собственными традициями и реалиями.

Формирование правового государства требует сбалансирован­ных усилий. Нельзя проводить правовую реформу в отрыве, ска­жем, от политической. Все необходимо увязывать и добиваться параллелизма. Значительное опережение политических преобра­зований при ухудшении экономического положения справедливо порождает протест масс, ибо зачем демократия, если общество едва обеспечивает простое воспроизводство жизни на уровне элемен­тарных биологических потребностей.

И последнее. Правовое государство не следует понимать как законченную, совершенную формулу, как некую статическую суб­станцию. Правовое государство одновременно является катего­рией сущего и должного, идеалом, преобразующим действитель­ность.