Знание-сила, 2005 № 04 (934)

Российский чиновник: вход и выход

Эффективная бюрократия — почти синоним эффективного государства. Если чиновники неэффективны, некомпетентны и мало заинтересованы в своей работе, масштабные провалы государства становятся практически неизбежными. Как справедливо напоминает польский исследователь Яцек Коханович, "граждане, вынужденные общаться с неэффективными или коррумпированными чиновниками, не будут уважать государство, и тогда связи, соединяющие общество воедино, ослабнут".

Идеальная бюрократия, по Максу Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Все это обеспечивается специальными условиями и процедурами. Чиновников набирают на открытых конкурсах. Их продвижение внутри организации зависит от деловых качеств и выслуги лет. Они — профессионалы и всегда вне политики. У них должны быть приличная зарплата, определенные социальные гарантии, предсказуемая карьера. Это профессиональные эксперты, которые связывают себя с интересами государства, а не конкретных идеологий, политиков, лоббистов.

Рациональный капитализм нуждается в рациональной бюрократии, функционирующей, как хорошо отлаженная машина, и наоборот.

Американские исследователи П. Эванс и Дж. Роч предположили: чем ближе бюрократия страны к веберовскому идеалу, тем лучше в этой стране ищут дела — в частности, тем выше темпы экономического роста. На статистике по развивающимся странам они подтвердили эту гипотезу.

В последние десятилетия в мире постепенно набирает силу комплекс идей, противоположный веберовским представлениям об идеальной бюрократии. Речь идет об уменьшении роли традиционной "лестницы чинов", о том, что работу чиновников следует оценивать по четко измеряемым результатам, что государственные органы обязаны служить прежде всего интересам и потребностям граждан, а не абстрактным интересам государства и так далее. Но реформы подобного типа не везде идут успешно, и веберовские представления о бюрократии пока рано списывать со счета.

"Веберовская" бюрократия, по П. Эвансу и Дж. Рочу, создается прежде всего специальными процедурами "входа" на государственную службу: по конкурсу, а не по политическим или личным соображениям начальства. Только так можно отобрать самых квалифицированных и производительных работников. Кроме того, объективный отбор дает чиновнику определенную автономию от руководителей, препятствует созданию замкнутых кланов. Наконец, по конкурсу на государственную службу может попасть каждый, а это не только социально справедливо, но и расширяет число достойных кандидатов.

Конкурс — это квалификационные экзамены (предпочтительно письменные) и тесты.

Но в России сегодня абсолютное большинство чиновников (94 процента) не сдавали никаких экзаменов и не проходили тестирование: их брали на работу после собеседования. Правда, чем выше "входная" должность, тем чаще кандидатов отбирали на конкурсной основе: прошли через эту процедуру лишь 2 процента специалистов 2-й категории, но уже 7 принятых на должность главного специалиста. Были протестированы лишь 3 процента специалистов 2-й категории, но уже 9 принятых главных специалистов и 12 процентов консультантов.

В областных администрациях чиновников чаще отбирали по конкурсу, чем на городском и федеральном уровнях.

Еще один способ снизить неопределенность при приеме на работу — брать тех, кто рекомендован людьми, мнению которых наниматель доверяет, или просто брать знакомых. Но тогда возникает опасность воцарения на работе родственно-дружеской, а не деловой среды.

И все-таки именно личные рекомендации (45 процентов случаев) или личное знакомство с будущим работником (40 процентов) — самые распространенные у нас источники информации о будущих работниках.

Вообще-то естественно поинтересоваться деловыми качествами претендента у тех, кто его знает. Но рекомендации, по которым приходят на работу молодые чиновники, вряд ли касаются их профессиональных достоинств: рекомендуют претендентов, как правило, их знакомые и знакомые знакомых, родственники и знакомые родственников.

Городские администрации несколько чаще, чем областные и федеральные, нанимают специалистов "с улицы" или через службы занятости: работа здесь настолько мало престижная и низко оплачиваемая, что отбирать новых сотрудников не из кого.

Итак, процедуры "входа" работников в государственные и муниципальные администрации чаще всего не дают возможность отбирать их "по заслугам", зато обеспечивают начальство лояльными людьми.

Сами управленцы критикуют конкурсный отбор за медленность, негибкость, дороговизну и к тому же не верят, что по конкурсу можно отобрать именно того сотрудника, который нужен на данном рабочем месте. Тут есть свои резоны: объективные процедуры найма на работу нуждаются в особой инфраструктуре, которая у нас совсем не развита, — нет надежных "кредитных историй" соискателей, нет культуры рекомендаций и доверия рекомендателям, нет достоверных рейтингов вузовских дипломов, не разработаны тесты и процедуры конкурсного отбора. Иными словами, работодатель, решившийся на конкурентное сравнение соискателей, не освобождает себя от потока ложных сигналов.

Но руководители умалчивают о том, что отбор по конкурсу уменьшает их власть, и поэтому вряд ли будут они сторонниками подобных нововведений. Чтобы избежать этого, они, например, настаивают на своем праве нанимать без конкурса человека, состоящего в кадровом резерве.

Веберовский "идеальный бюрократ" должен быть обеспечен долговременной и предсказуемой карьерой, переходя с уровня на уровень иерархии внутри организации. Вся система стимулов перспективна и "отсрочена", чтобы каждый был уверен, что его сегодняшние усилия вознаградятся в будущем, что его статус и заработок будут расти в зависимости от стажа успешной работы.

Но это возможно, только если постоянно продвигаются все: чиновники среднего уровня освобождают места низшим, а чиновники высокого ранга — средним. Продвижение будет бесспорным, если система относительно замкнута, принимая на средние и высшие должности людей со стороны только в виде исключения.

Систему правил, позволяющих заполнять вакансии со среднего уровня и выше за счет внутреннего продвижения, называют "внутренним рынком труда". Он особенно развит там, где невыгодно на средние и высокие должности брать людей со стороны: их предстоит долго обучать. Как правило, это эффективные организации, которые предпочитают растить собственных работников, обеспечивая им тем самым долговременную перспективу.

Мы спрашивали у молодых чиновников: "Как часто в вашей организации появляются свободные должности начальников отделов?"; эта должность сама по себе достаточно высока для молодого специалиста и открывает возможности дальнейшего движения вверх. Считают, что вакансии открываются довольно часто, четверть молодых работников министерств и только 6 — 9 процентов работников областных и городских администраций. Как видим, вакансии, по мнению молодых чиновников, возникают редко.

Во многих странах чиновники, проработав на государственной службе сколько-то лет или достигнув определенного возраста, принудительно отправляются на пенсию. Больше половины наших молодых чиновников поддерживают разного рода ограничения для своих коллег, достигших пенсионного возраста (увольнять на пенсию, переводить на более низкие должности, на работу по договору и т.п.), но лишь 18 процентов занимают радикальную позицию: "увольнять достигших пенсионного возраста в любом случае", в основном это работники городских и областных администраций, где вакансии появляются гораздо реже, чем в министерствах.

Большинство молодых служащих уверены, что они смогут продвинуться не выше уровня начальника отдела. На этом фоне особенно бросается в глаза группа уверенных в себе и нацеленных на карьеру молодых людей, которые считают, что в редких случаях можно рассчитывать на большее и даже достичь самых высоких позиций в организации. Таких не так уж мало: почти каждый 1ретий из тех, кому сейчас меньше 35 лет.

Что именно обеспечивает продвижение по службе? Наши собеседники на первое место, несколько нас удивив, поставили деловые качества. Они имели в виду те деловые качества, которые потребуются на новом месте: хорошая работа на предыдущей должности, проявленные там инициатива, самостоятельность упоминались реже. Возможно, поэтому на должности начальников отделов, например, часто набирают людей со стороны.

Важно, на их взгляд, чтобы кандидат на должность был из команды единомышленников с нынешними руководителями, — напоминание о неформальных объединениях в бюрократических организациях. "Командность" не обязательно противостоит интересам дела, но все же никак не принадлежит к достоинствам идеальной бюрократии по Веберу: чиновник в идеале должен быть свободным от любых внутрикорпоративных интересов, обязан служить только интересам дела, его карьера должна строиться на основе только его личных заслуг.

Далее по важности для продвижения следуют умение подать себя, связи и знакомства, знание тонкостей "аппаратной" работы, лояльность по отношению к руководству — качества, связанные с личной преданностью, со служением лицам, а не делу.

Итак, две трети наших собеседников верят в то, что в их организации компетентность и образованность важнее лояльности. Мы, честно говоря, ожидали обратных результатов. Однако напомним: продвижение начинается после того как человека приняли на работу, а на работу чиновников сегодня берут главным образом на основе личных связей и рекомендаций, которые должны обеспечить необходимый минимум лояльности. Возможно, наличие подобного "фильтра на лояльность" при входе и позволяет руководству меньше контролировать ее потом.

Лишь менее половины из числа опрошенных определенно не хотели бы перейти на другую работу. Остальные либо определенно хотели бы этого, либо сомневаются и не дают однозначного ответа (29%). Ответы на дополнительные контрольные вопросы говорят о том, что склонность к уходу на деле еще сильнее.

Две трети опрошенных не исключают для себя возможности уйти не просто из данной организации, а вообще с государственной или муниципальной службы: она явно недостаточно притягательна для молодых профессионалов. Скорее, эта служба — способ накопить человеческий и социальный капитал для другой деятельности, чаще всего в бизнесе.

Можно утверждать, что более или менее на уход нацелены примерно 20 — 30 процентов молодежи в исследованных областных, почти половина — в городских администрациях и 60 процентов — в федеральных министерствах.

Когда молодые люди уверены, что продвижение основано на лояльности и "анкетных данных", связь в их сознании между хорошей работой и карьерным успехом исчезает, перспективы продвижения остаются туманными, а контроль за карьерой оказывается в руках начальства. Это и побуждает лучших работников уходить из организации. Включаются механизмы негативного отбора: остаются те, кто похуже.

Если же молодые чиновники считают, что в их организациях "продвигают по заслугам", то вероятность их ухода становится существенно — на 17 процентов! — ниже.

Сотрудники федеральных министерств, при прочих равных, относительно чаще хотят сменить работу, чем служащие обследованных городских администраций, а последние чаще, чем областных. Зарплата в областных администрациях максимальна, а в городских — минимальна. Федеральные чиновники при относительно низкой заработной плате (прежде всего в сравнении с ее уровнем в столичном частном секторе) располагают вдобавок весомыми возможностями устроиться на работу получше. Вообще стоит заметить, что областные администрации, с точки зрения положения персонала и его приверженности организации, оказались во многом сильнее и городских, и федеральных, а федеральные министерства — самыми слабыми.

Кажется парадоксом, что с ростом должности, при прочих равных, растет и желание сменить работу. Очевидно, более высокая должность приближает чиновника категории "В" к потолку карьеры: на политические должности люди попадают по иным правилам, и таких должностей очень мало. Дальнейшее продвижение становится проблематичным. С другой стороны, чем выше место в бюрократической иерархии, тем ниже относительная зарплата чиновников по сравнению с иерархически сопоставимыми позициями в частном секторе и тем больше открывается возможностей конвертировать бюрократический статус в престижную и высокооплачиваемую работу в частном секторе.

Высокая заработная плата чиновников сама по себе еще не гарантирует эффективности их работы, зато низкая гарантирует ее неэффективность, включая негативный отбор.

Исследования, проведенные в других странах, показали: чем больше найм и продвижение чиновников зависят от их деловых качеств, тем эффективнее бюрократия в целом.

Несовершенство механизмов организации карьеры порождает у российской бюрократии большие потери специфического человеческого капитала (то есть уникального опыта работы, приобретенного именно в данной сфере), аккумулирует в исполнительной власти работников, наименее конкурентоспособных на рынке труда, создает благоприятные условия для коррупции, снижает эффективность всего государственного аппарата.

Михаил Вартбург