Авторитаризм и демократия

Глава 7 Условия и особенности установления конституционных основ постсоветских авторитарных режимов

Во второй части книги речь пойдет об авторитарных режимах, ставших результатом распада тоталитарного режима в СССР. Сегодня все постсоветские авторитарные режимы можно выделить в отдельный подвид. По сравнению с подобными режимами, существовавшими на протяжении XX века, их даже можно считать неким новым социально-правовым явлением, связанным с кризисом и распадом гигантского государства. Они также являют собой яркий пример авторитарного правления нового типа, функционирующего при формально демократических конституциях.

В отличие от авторитарных режимов, установившихся в результате государственных переворотов либо введения военного положения, постсоветские политические режимы явились результатом относительно мирного процесса концентрации власти в руках одного лица и поддерживающей его группы (клиентелы). Государственная бюрократия в этих случаях проявляла полную готовность принять и поддержать авторитарный режим с его новой иерархией и новой символикой, поскольку никакого иного типа правления, кроме тоталитарного и авторитарного, не знала. Следует также отметить, что главами таких режимов в ряде случае становились лица, занимавшие высшие посты в прежней советской или партийной иерархии.

У этих режимов есть общие специфические особенности. Дело в том, что в последние годы своего существования политический режим в СССР пережил поэтапную демократизацию. Она стала одним из факторов суверенизации бывших союзных республик и возникновения в них демократических движений и относительно демократических режимов. Они оказались свободными от контроля союзного центра и в течение примерно 5–7 лет после этого переродились в режимы авторитарные. Демократизация, таким образом, обернулась своей противоположностью.

На начало 2017 года таких режимов на постсоветском пространстве насчитывалось семь: в Азербайджане, Белоруссии, Казахстане, России, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане.

Путь от провозглашения независимого государства, представлявшегося молодой демократией, до вполне оформленного авторитарного режима во всех этих странах был ступенчатым. Во всех них на первом этапе их развития были приняты либо конституционные поправки, либо вполне демократические новые конституции, предусматривавшие в отличие от старых конституций союзных республик политический плюрализм, многопартийность, идеологическое многообразие, принцип разделения властей и правовой характер государства. Во всех конституциях была закреплена определенная система сдержек и противовесов. Кроме того, в большинстве конституций имелась норма, запрещавшая избрание на пост президента одного лица более двух раз подряд.

Тем не менее конкретные формы правления (разграничение полномочий между государственными органами), закрепленные в конституциях начала 1990-х годов, сами по себе уже могли служить основанием для определенной дифференциации новых государств. Четыре бывшие союзные республики — Латвия, Литва, Молдова и Эстония — изначально установили в качестве формы правления парламентскую республику (то есть правовой механизм, предполагающий формирование правительства парламентским большинством). В конституциях Армении и Грузии в результате ряда поправок также предусмотрено, что кандидата в премьер-министры выдвигает крупнейшая парламентская фракция. То есть налицо главный признак парламентской республики. Подобная форма правления была установлена в конституции Киргизии 2010 года. Это было сделано, если можно так сказать, «с третьей попытки», поскольку первая Конституция независимой Киргизии предусматривала президентскую республику. В остальных постсоветских государствах были установлены либо президентские, либо (формально) президентско-парламентские формы правления, причем во всех случаях главы государств получали контроль за формированием и деятельностью правительств. Конституционная и политическая практика двух последующих десятилетий показала, что создание юридической основы для контроля президента над исполнительной властью при наделении его еще и функциями арбитра и гаранта прав и свобод достаточно быстро приводит молодое государство к режиму личной власти. Лицо, занимающее высший пост в государстве, получает удобную позицию для фактического давления на такие формально не подчиненные ему органы, как парламент, орган конституционного правосудия, прокуратура и суд. Как отмечает М. А. Краснов, «президенциализм же сам по себе является существенным фактором формирования авторитарных режимов, особенно в условиях неразвитых демократических традиций»[26].

Выстраивание на основе президентской (президентско-парламентской) формы правления полноценных авторитарных режимов происходило, как уже говорилось, постепенно. Первые этапы этого процесса в различных постсоветских государствах существенно различались. В четырех бывших союзных республиках — Азербайджане, Беларуси, России и Казахстане — первые годы действия демократических конституций (имеются в виду и прежние советские конституции, преображенные десятками поправок) еще были связаны с элементами реальной политической конкуренции и относительно свободным функционированием демократических институтов — парламентов, СМИ, политических партий, иных общественных организаций. Для развития авторитарной тенденции требовалось, чтобы пост президента занял человек, реально стремящийся к сосредоточению в своих руках всей полноты власти и воспринимающий демократические институты либо как досадное препятствие (которое должно быть устранено), либо как элемент политического фасада (который должен играть лишь декоративную функцию).

И такие лидеры появились.

В Азербайджане переходный к авторитарному режиму период (с 1991 по 1995 год) был связан с ожесточенной политической борьбой, осложненной военным конфликтом с Арменией из-за Нагорного Карабаха. В действующую еще с советских времен Конституцию 1978 года были внесены десятки поправок, в том числе поправки, вводившие пост президента республики. На первых, все еще безальтернативных президентских выборах победил представитель правящей Коммунистической партии Аяз Ниязи оглы Муталибов. Однако после событий в Москве в августе 1991 года позиции коммунистов серьезно ослабли, а антикоммунистические настроения, напротив, усилились. Уже в мае 1992 года Муталибов был свергнут сторонниками Народного фронта Азербайджана, захватившими здание Верховного совета. В июне были проведены новые президентские выборы, на которых победу одержал лидер Народного фронта Абульфаз Гадиркули оглы Эльчибей. Но и его президентство не было успешным. К июню 1993 года армия Азербайджана потерпела ряд чувствительных поражений в Нагорном Карабахе и вынуждена была оставить обширные территории. Часть вины за эти беды ложилась на нового президента. В конце концов одна из армейских частей, расквартированная в Гяндже, подняла мятеж против руководства республики и двинула танки к Баку. Эльчибею пришлось покинуть столицу. Вместо него в Баку прибыл опытный и весьма популярный политик, бывший член Политбюро ЦК КПСС Гейдар Алиев, который в качестве первого секретаря ЦК компартии Азербайджана руководил республикой в 1969–1982 годах. В конце августа по итогам референдума Эльчибей был лишен полномочий, а в начале октября прошли третьи за два года очередные президентские выборы. На них с большим преимуществом победил Алиев. Вскоре, примерно с 1994 года, началось формирование политического режима, основанного фактически на единоличной власти президента. К этому времени значительная часть населения Азербайджана устала от частой смены власти, политической неразберихи и дурных вестей с Карабахского фронта. Люди хотели стабильного и сильного правительства, а также экономических реформ в условиях относительного спокойствия. Возвращение к власти старого лидера и его клана многие в стране рассматривали как залог стабилизации.

В 1995 году была принята новая Конституция Азербайджана. Ее концепция (как и концепция Конституции Беларуси) испытала значительное влияние российской Конституции 1993 года. Президент Азербайджана получил статус главы исполнительной власти и главы государства. Конституцией был предусмотрен пост премьер-министра, полностью зависимого от президента, но занимающегося в основном экономическими вопросами (финансовой кредитной политикой, осуществлением экономических программ и др.) и, таким образом, принимающего на себя часть ответственности за текущую политику. Согласно Конституции, для назначения премьер-министра требовалось согласие парламента (Милли Меджлиса), но из той же статьи вытекало, что данная процедура не имеет особого значения, поскольку после трехкратного отклонения парламентом предложенных кандидатур президент мог назначить премьера и без согласия депутатов (российская Конституция 1993 года требовала, чтобы глава государства при этом еще и распускал нижнюю палату парламента). Судей высших судов и генерального прокурора президент также назначал с согласия парламента, но и эта сдержка не играла особой роли при наличии послушного Милли Меджлиса. Сходство с президентско-парламентской республикой было тут чисто внешним, скорее даже мнимым.

Кроме того, президент получил право создавать центральные и местные органы исполнительной власти (статья 122 Конституции Азербайджана), а также назначать всех глав исполнительной власти городов и районов (статья 139).

Используя новые полномочия, Гейдар Алиев постепенно установил контроль над СМИ и обеспечил полное доминирование в Милли Меджлисе пропрезидентской партии «Новый Азербайджан». На парламентских выборах 1995 и 2000 годов она получала подавляющее большинство голосов.

Возможности для легальной оппозиционной деятельности были постепенно сведены к минимуму.

В 2003 году в ходе очередной президентской кампании Алиев был выдвинут в качестве кандидата наряду со своим сыном Ильхамом, но вскоре отказался от участия в кампании в пользу последнего. Таким образом, вопрос о преемнике был решен на основе квозимонархической традиции — перехода власти по наследству в рамках формально республиканской формы правления (как в Сирии и КНДР). В результате Ильхам Алиев продолжил политическую линию своего отца.

В Беларуси после принятых в 1989 году конституционных поправок, расширивших права парламента, был избран Верховный совет — последний представительный орган советской эпохи. В новых политических условиях активизировали свою деятельность различные партии и общественные движения. Обозначились и политические полюса: компартии, принявшей новую программу и говорящей о своем обновлении, противостояли различные националистические и демократические группы. Но, как выяснилось, значительная часть населения Белоруссии готова была проявить интерес и к какой-то третьей силе, учитывающей недостатки двух основных. В начале апреля 1991 года Минск оказался потрясен массовыми выступлениями рабочих ряда заводов, занявших на несколько дней центральную площадь столицы Беларуси. Главной причиной протеста считалось резкое повышение цен на продовольственные товары. Но в значительной мере протест оказался направлен против действующей власти — структур компартии. Их обвиняли в косности и консерватизме, в неспособности проводить реформы и в коррупции. Выяснилось, что массовое протестное движение не было связано ни с одной из действующих политических группировок.

В марте 1994 года была принята новая Конституция Беларуси. Она установила, что президент является главой государства и главой исполнительной власти (статья 95), самостоятельно образующим кабинет министров. Однако назначать премьер-министра, его заместителей и еще шесть ключевых министров президент мог только с согласия Верховного совета. Последний также получил полномочия по назначению судей всех высших судов и генерального прокурора (статья 83).

На первых же президентских выборах в июне 1994 года неожиданную победу одержал бывший председатель совхоза Александр Лукашенко, получивший (во втором туре) около 80% голосов избирателей и опередивший как премьер-министра Вячеслава Кебича, связанного с компартией, так и Зенона Позняка, представлявшего Белорусский народный фронт. Можно предположить, что многие избиратели действительно рассматривали Лукашенко как некую третью силу, способную и восстановить в какой-то форме союзное государство, и сохранить демократию (какое-то время Лукашенко был одним из лидеров фракции «Коммунисты за демократию»).

Новоизбранный президент почти сразу же вступил в конфликт с Верховным советом. Его раздражала зависимость от парламента в вопросах назначения важнейших министров и в законодательном процессе. При этом о явных идеологических расхождениях между сторонами конфликта говорить было трудно. Обе стороны противопоставляли себя «радикальным», «прозападным» демократам из Народного фронта и в образе советского недавнего догорбачевского прошлого находили все больше светлых сторон. И президент, и Верховный совет выражали при этом готовность к назревшим рыночным реформам. Но Лукашенко делал акцент (скорее всего, немного лукавя) на возможность восстановления единого государства с Россией, в то время как Верховный совет представлял себя твердым защитником суверенитета страны. Более важно, впрочем, было то, что депутаты просто в силу своего статуса отстаивали принцип разделения властей и важную роль парламента в выработке политики государства. Напротив, президент вполне определенно стремился к созданию политического режима личной власти, в котором парламенту отводилась сугубо декоративная роль. Избирателям данная цель преподносилась как создание сильной власти, необходимой Беларуси для проведения реформ.

Поставленную самому себе задачу Лукашенко решил с помощью референдума, проведенного в ноябре 1996 года. На всенародное голосование были вынесены поправки в Конституцию, фактически позволявшие установить диктаторскую власть президента. Однако Конституционный суд Беларуси признал такой порядок внесения конституционных поправок не соответствующим Основному закону. Но Лукашенко проигнорировал решение суда. Верховный совет тут же выдвинул против него обвинение в нарушении Конституции и инициировал процедуру отрешения от должности.

Для разрешения спора между президентом и парламентом прибыла представительная делегация из России, где подобный конфликт несколькими годами раньше привел к уличным боям и сотням жертв. Председатели обеих палат российского парламента убеждали белорусских коллег найти компромисс. Им был предложен «нулевой вариант»: президент должен был признать, что результаты референдума носят исключительно консультативный характер, а Верховному совету предлагалось остановить процедуру отрешения от должности. После этого стороны должны были образовать комиссию по выработке поправок к Конституции. В результате тяжелых переговоров Лукашенко и руководство Верховного совета согласились на данный вариант. Однако парламентское большинство проголосовало против него, сочтя компромисс предательством.

Несговорчивость обошлась депутатам дорого. Референдум все равно состоялся и принес успех президенту — он вопреки Конституции получил возможность изменять ее главные нормы. Магические слова «сильная власть», подкрепленные харизмой энергичного лидера, дали нужный эффект. Как и в Азербайджане, немалая часть избирателей поддалась соблазну передать всю полноту власти в чьи-то сильные руки.

Белорусский конфликт ветвей власти, равно как и подобный, хоть и имевший свои особенности конфликт в России, стал яркой иллюстрацией одной из характерных слабостей молодых демократий. Соперничающие политические силы, сосредоточенные в разных ветвях власти, должны были решать достаточно сложные задачи по распределению властных полномочий и в этой ситуации не демонстрировали способности к диалогу и компромиссам. Излишняя категоричность парламентов обходилась дорого парламентаризму как таковому. Президентская власть, контролировавшая силовые структуры, брала верх и навязывала государству тот или иной вариант президенциализма, а по сути, мостила дорогу авторитарному режиму.

Выиграв референдум, Лукашенко сформировал из лояльных депутатов Верховного совета новый двухпалатный парламент. Его верхняя палата оперативно назначила предложенных президентом новых судей Конституционного суда. А те в свою очередь не менее оперативно признали конституционными все действия президента и, соответственно, неконституционными — решения Конституционного суда прежнего состава.

Верхняя палата парламента Беларуси получила право назначать всех судей высших судов и генерального прокурора, но уже по представлению президента. С нижней палатой он должен был согласовывать лишь кандидатуру на пост премьер-министра (а не шести министров, как ранее). Но выражение палатой несогласия могло дорого обойтись ей самой — президент имел право в любом случае назначить того кандидата, которого хотел, распустив при этом палату. Вполне по образцу российской Конституции. Президент также получил право на издание декретов, имеющих силу законов.

С 1997 года глава белорусского государства уже не встречал никаких препятствий в построении режима личной власти. Без проблем подчинив себе крупнейшую государственную телерадиокомпанию НГТРК, он установил плотный политический контроль и над печатными изданиями. У оппонентов Лукашенко почти не осталось каналов для выражения своих мнений. Любая критика президента теперь была связана с серьезными рисками. Широкий резонанс получили случаи бесследных исчезновений ряда политиков и журналистов (В. Гончара, Ю. Захаренко, Д. Завадского), решившихся поставить под сомнение курс авторитарного лидера. Обстоятельства этих исчезновений так и остались до конца не выясненными.

Политическая жизнь в стране оказалась под жестким контролем спецслужб. Нескольким разрешенным политическим партиям была отведена чисто декоративная роль. Сам президент предпочитал выступать с надпартийных позиций, а поддержка большинства депутатов обеих палат была ему в любом случае гарантирована. Протесты отдельных политических групп против авторитарного правления, как правило, не находили массовой поддержки. После всплеска общественной активности в начале 1990-х годов белорусским обществом снова овладела апатия.

Как отмечал Е. Мачкув, «сегодня слабое гражданское общество Беларуси составляют исключительно представители западно-ориентированной интеллигенции, которая сталкивается с большими трудностями при попытках мобилизовать белорусский народ. Не закончившееся формирование нации еще больше способствует тому, что слабые автономные общественные силы составляют в лучшем случае анклавы в находящемся в сильной зависимости от государства обществе»[27].

В Казахстане после стихийных митингов в Алма-Ате в ноябре 1986 года в связи с назначением первым секретарем ЦК КП Казахстана варяга Г. Колбина политическая жизнь развивалась достаточно спокойно. Нурсултан Назарбаев поначалу совмещал позицию первого секретаря ЦК компартии Казахской ССР с должностью президента республики. На эту должность он был избран согласно обновленной Конституции Казахской ССР в 1990 году на сессии республиканского Верховного совета. Позже он отказался от партийного поста и принял участие в первых прямых выборах президента Казахстана. Конкурентов у него не было, выборы были безальтернативными.

Назарбаев в полной мере использовал возможности партийного и государственного аппарата и лояльных СМИ, чтобы укрепить свой авторитет и усилить персональную власть. Но все же определенная часть казахского политического сообщества, в том числе депутаты Верховного совета, избранного в 1990 году на волне демократизации, готова была оппонировать курсу на построение авторитарного государства. Главным предметом полемики парламентской оппозиции с главой государства была стратегия экономических реформ. На самом же деле очевидный ключевой вопрос состоял в возможности ведения в Казахстане реального политического диалога и в существовании условий для политической конкуренции. В этот период в стране активизировались самые разные общественно-политические силы. На фоне экономического кризиса шла структуризация политического спектра.

В этих условиях в 1992 году Верховный совет Казахстана подготовил проект новой конституции страны. Формально президент участвовал в этом процессе, но его, судя по всему, уже сильно раздражало усиление парламента. Противоречия между ветвями власти в Казахстане очень напоминают аналогичную ситуацию в России в 1992–1993 годах, но все же не во всем. В отличие от парламентского большинства российского Съезда народных депутатов Верховный совет Казахстана, в принципе, поддерживал президента, критикуя его лишь по некоторым частным вопросам, и при этом играл самую активную роль в принятии новой конституции. Ее проект был вынесен на обсуждение в конце 1992 года и уже в январе 1993-го принят на сессии Верховного совета. Новая Конституция Казахстана предусматривала смешанную форму правления. Президент, обладающий статусом главы государства и главы исполнительной власти, имел полномочия назначать премьер-министра, его заместителей и нескольких ключевых министров с согласия однопалатного Верховного совета. Президент также представлял Верховному совету кандидатуры на должности судей высших судов и генерального прокурора. Кабинет министров был ответствен перед президентом. Конституция также предусматривала пост вице-президента, выполняющего по поручению президента отдельные его функции.

В целом эта схема выглядела вполне сбалансированной, но, вероятно, у президента Назарбаева было на этот счет свое мнение, которое он обозначил далеко не сразу. Полномочия Верховного совета истекали в 1995 году, однако вскоре после принятия новой Конституции политическая ситуация в стране изменилась. Сначала один из районных представительных органов — Советов (Алатаусский) объявил в ноябре о самороспуске. Потом его примеру последовали представительные органы других районов Казахстана. Депутаты этих органов слагали полномочия и призывали к самороспуску Верховный совет. В этой ситуации вполне можно усмотреть влияние событий в России в сентябре — октябре 1993 года, когда конфликт между ветвями власти закончился бойней в центре столицы, прекращением действия Конституции и роспуском всех представительных органов власти в регионах. Применительно к Казахстану трудно было представить, что массовая акция самороспуска была самостоятельной и не являлась частью стратегии президента страны.

В декабре 1993 года 200 из 360 депутатов Верховного совета Казахстана сложили свои полномочия, а перед этим парламент принял закон о временном делегировании ряда наиболее важных полномочий президенту. Главным из этих полномочий было право издавать указы, имеющие силу закона.

В марте 1994 года был избран новый состав Верховного совета Казахстана. Как и в предшествующем созыве, в нем был представлен достаточно широкий спектр политических сил, в том числе и фракция «Прогресс», оппонирующая по некоторым вопросам президенту. Например, по вопросу об отношениях с Международным валютным фондом. Ряд позиций данной фракции получил поддержку большинства депутатов, когда в мае 1994 года парламент принял заявление о недоверии социально-экономической политике правительства. Спустя несколько месяцев он потребовал отставки правительства.

Реакция президента не заставила себя долго ждать. В марте 1995 года от одного из кандидатов в депутаты, не прошедших в парламент, поступила жалоба в Конституционный суд республики, в которой указывалось на то, что деятельность Избирательной комиссии Казахстана в ходе выборов и при подсчете голосов противоречила ряду положений Конституции страны. Рассмотрев материалы дела, Конституционный суд полностью поддержал позицию заявителя. Сразу после этого в Конституционный суд с официальным запросом обратился президент. Его интересовало, означает ли данное судебное решение, что: 1) результаты выборов в Верховный совет признаются недействительными; 2) полномочия депутатов прекращаются и 3) закон о временном делегировании президенту полномочий парламента продолжает действовать. На все указанные вопросы Конституционный суд ответил положительно, после чего Верховный совет был распущен.

14 марта 1995 года группа из 130 депутатов во главе с известным казахским писателем Олжасом Сулейменовым обратилась к своим избирателям и парламентам мира с посланием. В послании говорилось, что предусмотренных Конституцией правовых оснований для роспуска парламента у президента не было и что решение Конституционного суда носило исключительно политический, а не правовой характер. Депутаты заявляли также о том, что действия президента и Конституционного суда являлись совместной политической акцией, целью которой было перераспределение полномочий в пользу главы государства[28].

Но оппоненты президента Назарбаева оказались бессильны. Спустя месяц в Казахстане прошел референдум, результатом которого стало продление полномочий главы государства без выборов до 2000 года. Получив общенародную поддержку, президент не стал дожидаться избрания нового парламента и предложил для обсуждения проект новой конституции, которая была принята на еще одном референдуме, прошедшем в августе 1995 года. А в те несколько месяцев, когда в стране не было парламента, президент издавал указы, имевшие силу законов.

А. Медушевский назвал произошедшее «мягким конституционным переворотом», отметив, что «эволюция конституционного законодательства в направлении авторитаризма шла не в последнюю очередь за счет активного использования указного права»[29]. Разделяя эту оценку казахских событий 1995 года, другой исследователь, А. Куртов, охарактеризовал их следующим образом: «Политический режим, столь усердно конструируемый долгие годы, сумел адаптироваться к новой системе координат, свойственных обществу переходного типа, и обрел определенную устойчивость. Этот режим сумел достаточно безболезненно для себя инкорпорировать отдельные элементы, присущие демократической форме правления, переработать и видоизменить их, приспособив для потребностей авторитарной по своей сути системы власти одного человека — Президента государства»[30]. Таким образом, была решена «коренная проблема» власти на Востоке — утверждена незыблемость положения центральной фигуры на политическом Олимпе.

В 1996 году был проведен очередной референдум, в результате которого в 13 статей недавно принятой Конституции были внесены 19 поправок. В частности, Конституционный суд, столь активно содействовавший президенту в разрешении кризиса в его пользу, был заменен Конституционным советом, а срок полномочий президента был продлен до семи лет. Примечательно, что лидер Казахстана пользовался институтом референдума столь же активно, как и десятилетием раньше диктатор Маркос на Филиппинах.

Формально Конституцией Казахстана 1995 года с учетом всех поправок была введена «полупрезидентская» форма правления, которая, однако, обеспечивала полный контроль президента над исполнительной властью. Парламент стал двухпалатным. Глава государства назначал премьер-министра с согласия нижней палаты парламента (Мажилиса), но при этом Конституция не предусматривала никаких правовых последствий в случае несогласия палаты с кандидатурой, предложенной президентом. Зато президент получил право роспуска обеих палат парламента без перечня конкретных оснований для этого решения.

После этого президент Назарбаев уже не встречал какого бы то ни было сопротивления в процессе выстраивания авторитарного режима. Демократические институты, формально установленные Конституцией, выполняли в основном декоративную роль. В том числе это относилось к политическим партиям. Когда какая-то партия пыталась выйти за рамки этой роли, она под тем или иным предлогом устранялась с политической сцены. Подобная судьба постигла, например, Республиканскую народную партию, Объединенную демократическую партию и Коммунистическую партию Казахстана.

До того как в 2010 году Назарбаев получил официальный титул «Первого Президента Республика Казахстан — Лидера Нации», он еще дважды, в 1999 и 2005 годах, переизбирался на пост президента...

Формированию авторитарного режима в Таджикистане предшествовали примерно пять лет тягостной гражданской смуты. В том числе почти целый год полноценной жестокой гражданской войны. Как известно, в условиях политического хаоса общество особенно остро ощущает нужду в общественном спокойствии и стабильной власти. Таджикистан, вероятно, может служить иллюстрацией этой истины, хотя путь к авторитарному режиму в этой стране тоже состоял из нескольких этапов.

Важнейшими факторами острого общенационального конфликта в Таджикистане следует считать накопившиеся противоречия между региональными кланами (ленинабадским, кулябским, памирским, бадахшанским, чиссарским и др.), а также сильное влияние радикальных исламистов.

Осенью 1990 года был учрежден пост президента Таджикской ССР, избрание которого по союзному образцу было возложено на Верховный совет. Первым президентом стал глава республиканской компартии Кахар Макхамов. Но уже меньше чем через год он растерял все свое влияние и был смещен. В это же время в Конституцию Таджикской ССР внесли очередную порцию поправок, в том числе поправку о прямых выборах президента. На этих выборах также победил представитель старой партийной номенклатуры Рахмон Набиев, продержавшийся на своем посту менее года.

Политическая обстановка в республике была крайне накалена. Представители ряда регионов страны и лидеры оппозиционных партий (в частности, Демократической и Партии исламского возрождения) считали, что их интересы при формировании власти не учтены. Поэтому второй президент также был вынужден уйти в отставку, а в стране начались столкновения между группировками, представлявшими различные кланы. Вскоре столкновения переросли в полномасштабную гражданскую войну. В результате одна из группировок, связанная с кулябским кланом и поддержанная частями регулярной армии Узбекистана, постепенно взяла верх. В ноябре на заседании Верховного совета, проходившем в Худжанде, представитель этого клана Эмомали Рахмонов был избран председателем парламента (фактически главой государства). В декабре 1992 года его группировка взяла под контроль Душанбе. Правда, это была еще не полная победа, и контроль над всей территорией страны не был установлен.

В 1994 году одновременно состоялись президентские выборы и референдум по принятию новой Конституции. Конституция была принята, и Рахмонов стал президентом. В этой новой Конституции, так же как и в казахской Конституции, можно было найти немало заимствований из Конституции России 1993 года. Парламент (согласно статье 55) получил право утверждать указ президента о назначении и освобождении от должности премьер-министра. Но о последствиях неутверждения такого указа не говорилось ничего. Парламент также получил право назначать по представлению президента судей высших судов и генерального прокурора. Первоначально Конституция содержала и запрет на избрание одного и того же лица на пост президента более двух раз подряд.

Но общий тренд в развитии общественно-политической жизни страны не был еще вполне ясен. Сохранялись варианты. После тяжелого и долгого переговорного процесса в 1994–1997 годах сторонам конфликта удалось выработать компромисс. В политической жизни еще какое-то время присутствовали два субъекта — президент и парламент. И ни один из них еще не обладал монополией на власть. Наибольшие споры вызывала статья Конституции о светском характере государства. Рахмонов и его клан защищали эту норму, а оппозиция требовала ее отмены, хотя и не ставила при этом вопрос о создании религиозного государства.

Однако в течение следующего десятилетия ситуация изменилась. Из правительства и парламента постепенно были удалены почти все представители оппозиции. Договоренности, достигнутые в 1997 году, фактически перестали действовать. Условия для ведения любой оппозиционной деятельности оказались предельно затруднены. Группировка Рахмонова постепенно установила контроль над крупнейшими СМИ.

Под монополизацию власти одной группировкой была подведена и конституционная база. В 1999 году парламент страны стал двухпалатным, и его роль была ослаблена примерно по той же схеме, что и в Беларуси. Верхняя палата, к которой перешла часть полномочий, стала формироваться на смешанной назначаемо-представительной основе. Срок полномочий президента увеличился с пяти до семи лет, и в конце 1999 года Рахмонов был избран президентом уже на семилетний срок.

В 2003 году был проведен очередной референдум, по итогам которого была «уточнена» норма о запрете на занятие президентского поста более двух сроков подряд. Теперь, согласно Конституции, она вступала в силу только по истечении текущего срока полномочий президента.

Таким образом, в 2006 году Рахмонов получил право в третий раз избираться на президентский пост и воспользовался этой возможностью. К этому времени его режим уже приобрел все основные признаки авторитарного. Конституционная основа служила для этого важным условием. В частности, президент получил право назначать одну четвертую часть членов верхней палаты парламента (Маджлисси милли), а также назначать и освобождать от должностей руководителей областей, городов и регионов. Нужно отметить, что все эти лица одновременно являлись главами местных органов власти (хукуматов) и местных представительных органов, которым Конституцией было предоставлено право избирать три четверти членов верхней палаты. Президент же назначал премьер-министра и других членов правительства. Парламент на совместном заседании палат лишь утверждал указы об этих назначениях (статья 55). Как и прежде, последствия отказа палаты утвердить президентский указ Конституцией никак не были оговорены. Никто не знал, что будет, если нижняя палата однажды его не утвердит. Но поскольку начиная с конца 1990-х годов президентом и его партией был установлен полный контроль над парламентом, данный вопрос остается пока сугубой абстракцией.

В последующие годы правящая группа во главе с Рахмоном, изменившим свою фамилию в связи с отказом от закона, предусматривавшего существенную роль русского языка, полностью устранила с политической арены оппонентов из Партии исламского возрождения Таджикистана и в 2015 году просто запретила эту партию. Был еще больше ужесточен контроль над средствами информации и закрыты издания «Нигох» и «Таджньюс».

В Туркменистане должность президента республики появилась в Конституции Туркменской ССР также в октябре 1990 года. Любопытно, что в отличие от других советских республик Средней Азии в Туркменской ССР выборы президента были прямыми. Президентом стал первый секретарь ЦК компартии республики Сапармурад Ниязов — единственный кандидат, получивший, согласно данным Центральной избирательной комиссии, более 98% голосов. Спустя год, в октябре 1991-го, в стране прошел референдум о независимости Республики Туркменистан.

Новая Конституция была принята раньше, чем в других государствах — бывших республиках Союза ССР, — в мае 1992 года. Она включила в себя все важнейшие демократические положения, которые можно встретить и в других постсоветских конституциях. Следует отметить лишь, что с теоретической точки зрения в этой Конституции была наиболее последовательно реализована конструкция президентской республики. В ней вообще не была предусмотрена должность премьер-министра, поскольку президент одновременно является и главой государства, и главой исполнительной власти, осуществляя непосредственное руководство кабинетом министров. Поэтому согласованию с парламентом (меджлисом) Туркменистана подлежат только кандидатуры на должности министра внутренних дел, министра адалат (юстиции), а также председателя Верховного суда и генерального прокурора. Но даже при таком разграничении полномочий Конституция Туркменистана, как в Казахстане и Узбекистане, играла и играет в основном декоративную роль.

Сапармурад Ниязов достаточно быстро выстроил режим личной власти, полностью подчинив своим личным нуждам государственный аппарат и устранив не только всех возможных конкурентов, но и любые намеки на конкуренцию. В июне 1992 года он снова, будучи единственным кандидатом, победил на президентских выборах, получив, по официальным данным, уже более 99% голосов избирателей. В январе 1994 года состоялся референдум, на который был вынесен вопрос о продлении срока президентских полномочий Ниязова до 2002 года. Официальные результаты снова показали, что за продление этого срока выступают около 99% избирателей.

Но до выборов дело не дошло. В 1999 году предусмотренный Конституцией Туркменистана высший представительный орган Халк маслахаты (работающий на непостоянной основе) объявил Ниязова пожизненным президентом республики, в связи с чем отменил конституционную норму, запрещающую занимать президентский пост более двух сроков подряд.

В годы правления Ниязова в стране сформировался политический режим, который по ряду признаков мог бы быть охарактеризован как тоталитарный, или, по классификации X. Линца, султанистский. Он в полной мере воплотил в себе черты восточной деспотии: абсолютную власть верховного правителя, культ его личности, близкий к обожествлению, жесткий контроль за всеми проявлениями общественной жизни, влиятельный и всепроникающий бюрократический аппарат. Туркменистан долгое время оставался единственным государством на постсоветском пространстве, сохранившим однопартийную систему. Две дополнительные декоративные партии были созданы только после принятия закона о политических партиях в 2012 году. Но значение доминирующей Демократической партии Туркменистана и ее аппарата было невелико. Ниязов установил режим абсолютной личной власти, в котором правящая партия была лишь одним из инструментов.

Отличительной особенностью Туркменистана является то, что в этой стране с самого начала независимости была установлена государственная идеология, важнейшим источником которой стал труд вождя «Рухнама». Суть этой идеологии — обоснование безусловной неограниченной власти вождя, а также патриархальных ценностей.

После смерти Ниязова в 2006 году изучение «Рухнамы» в качестве обязательного предмета в школах продолжалось еще семь лет. Ее изучение и соответствующий экзамен при поступлении в университеты Туркмении были отменены только в 2014 году.

В период президентства Гурбангулы Бердымухамедова в Конституцию были внесены поправки и сам политический режим был несколько скорректирован. В частности, было решено отказаться от конструкции Халк маслахаты, состоявшего более чем из двух тысяч депутатов и игравшего роль, подобную той, что играли съезды народных депутатов в последние годы Союза ССР. Был, как уже говорилось, принят и закон о политических партиях и увеличено (с 65 до 125 человек) число депутатов меджлиса — постоянно действующего законодательного органа.

Но, как отмечает А. Медушевский, «предложенные реформы... нельзя определить как переход к правовому государству. Их значение состоит на данном этапе в рационализации авторитаризма. Такое решение заставляет вновь заговорить о мнимом конституционализме, который в разных вариантах был неоднократно востребован в государствах региона. Специфика Туркменистана в том, что государственное правление в этой стране продолжает сохранять клановый характер»[31].

Говорить о реакции гражданского общества на установление весьма жесткого политического режима, по ряду признаков сопоставимого с тоталитарным, довольно трудно вследствие недостатка информации. Но известно, что в конце 2002 года в Туркменистане произошла попытка государственного переворота. Заговорщики, по словам одного из их лидеров, экс-министра иностранных дел Бориса Шихмурадова, готовили массовые протестные выступления граждан страны в Ашхабаде, Чарджоу и Ташаузе. Было создано оппозиционное Народно-демократическое движение Туркменистана. Шихмурадов и его сторонники были обвинены в подготовке покушения на жизнь Ниязова и осуждены к пожизненному заключению. Более достоверная информация об их судьбах до сих пор отсутствует.

Лидер Узбекистана Ислам Каримов шел к созданию своего авторитарного режима примерно тем же путем, что и лидер Казахстана Нурсултан Назарбаев. В 1990 году он совмещал пост первого секретаря ЦК компартии Узбекистана с должностью президента республики еще в рамках Конституции Узбекской ССР 1978 года. Затем в декабре 1991 года, уже на прямых выборах, он был избран президентом, причем у него был соперник — Мухаммад Салих из партии «Эрк», получивший 12,3% голосов.

В декабре 1992 года в Узбекистане была принята новая Конституция. Поскольку она разрабатывалась в пору, когда авторитарный режим еще не сформировался, в ее положениях можно найти ряд норм, связывающих состав правительства с результатами выборов. Формально Конституцией была также предусмотрена президентско-парламентская республика, подразумевающая, что президент должен согласовывать кандидатуру премьер-министра с парламентом. Но, согласно ее статье 98, кандидатура премьер-министра Республики Узбекистан могла быть предложена только политической партией, набравшей наибольшее количество депутатских мест на выборах в нижнюю палату парламента (Олий Мажлис), или несколькими политическими партиями, получившими равное наибольшее количество депутатских мест. После рассмотрения представленной кандидатуры президентом Республики Узбекистан он в десятидневный срок должен был внести ее на рассмотрение и утверждение в обе палаты Олий Мажлиса.

Предусмотрен был Конституцией и вотум недоверия премьер-министру. Но процедура его была крайне сложной: вотум считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов каждой из палат. Новая кандидатура премьер-министра для представления в палаты парламента на рассмотрение и утверждение должна была предлагаться президентом после соответствующих консультаций со всеми фракциями политических партий. Правда, в случае двукратного отклонения Олий Мажлисом кандидатуры на должность премьер-министра президент мог сам назначить исполняющего обязанности премьер-министра и распустить обе (!) палаты. Примечательно, что, согласно статье 78 Конституции, основные направления внутренней и внешней политики определяли палаты парламента, а не глава государства.

Впрочем, весь этот конституционный дизайн не имел никакого практического значения. Ислам Каримов почти сразу дал понять, что никакой реальной политической конкуренции не потерпит.

В Верховном совете Узбекистана в эти годы не сформировалось сколь-нибудь серьезных оппозиционных фракций, и Каримову не пришлось принимать каких-то экстраординарных мер, подобных тем, что были изобретены в соседнем Казахстане. Однако в течение всего времени президент Узбекистана постоянно встречал серьезное сопротивление радикальных исламистов. Их структуры изначально были нацелены скорее на вооруженную борьбу, нежели на участие в выборах в парламент. Хотя в любом случае им вряд ли была бы предоставлена возможность легальной политической деятельности. В то же время эти силы были хорошо структурированы уже в начале 1990-х. К ним, в частности, относились такие организации, как Адолат уюшмаси (Общество справедливости), Исламская партия Возрождения, Исламская партия Туркестана, «Ислом Лашкарлари» («Воины Ислама») и др. В середине 1990-х годов они образовали Исламское движение Узбекистана. Все эти организации были запрещены, некоторые из них принимали участие в гражданской войне в Таджикистане на стороне Объединенной таджикской оппозиции.

В 1995 году с помощью общенационального референдума Каримов продлил свои полномочия и в январе 2000 года был избран президентом республики во второй раз.

Ужесточение политического режима сторонники Каримова нередко объясняли необходимостью борьбы с радикальными джихадистами. В мае 2005 года в Андижане произошли массовые акции протеста, сопровождавшиеся захватом заложников и применением оружия. Эти акции были вызваны недовольством судебным процессом над группой местных предпринимателей, которых обвиняли в участии в радикальных исламских группировках. В итоге в Андижан были переброшены войска, которые открыли огонь по митингующим. Волнения удалось подавить, и их причины Каримов свел исключительно к проискам радикалов и экстремистов.

Хотя, безусловно, в значительной мере недовольство жителей Ферганской долины, как и других регионов, было обусловлено крайне низким уровнем жизни (сравнимым с нищетой) и бесправием.

После этих событий был серьезно ужесточен политический режим и контроль над СМИ. Столь же серьезный надзор осуществлялся за деятельностью любых общественных организаций и тем более политических партий. Вообще, партийная система Узбекистана, как и в соседнем Казахстане, носила и носит декоративный характер. В этой связи трудно говорить о какой бы то ни было реальной политической жизни в стране.

После смерти Каримова в 2016 году и перехода власти к Шавкату Мерзиёеву характер политического режима не изменился.

В первую очередь следует остановиться на вопросе о судьбе норм, запрещавших занимать должность президента более двух раз подряд. Такие нормы были включены в конституции почти всех постсоветских государств, за исключением тех, что избрали для себя в качестве формы правления парламентскую республику. Однако в тех странах, где власть главы государства постепенно приобрела авторитарный характер, данное ограничение либо игнорировалось через изобретение формальных отговорок, либо было вообще отменено.

В Казахстане это ограничение, предусмотренное пунктом 5 статьи 42 Конституции, было предметом толкования Конституционного совета и в конечном счете осталось в тексте, скорее всего, по желанию самого главы государства Нурсултана Назарбаева. Но оно не имело ровно никакого значения для него самого. Как уже говорилось, в 2010 году он получил титул Лидера Нации (Ел Басы) и право избираться президентом столько раз, сколько ему будет угодно.

В Узбекистане в Конституции 1992 года после принятия ее девятой редакции норма о запрете занимать президентскую должность более двух сроков подряд тоже сохранилась. И тоже не сыграла никакой реальной роли, поскольку сама Конституция все это время оставалась лишь декорацией. Авторитарный опыт Узбекистана интересен, пожалуй, лишь тем, что глава государства, выдвинув вопреки Конституции свою кандидатуру в третий раз подряд на президентских выборах 2007 года, не потрудился предложить для этого какого-либо, даже чисто формального обоснования. А контролируемые государством СМИ не решились коснуться этой темы.

В Таджикистане для сохранения и реализации указанной нормы-ограничения имелись, казалось бы, более веские основания, чем у соседних государств. Как отмечалось выше, правящая партия, а точнее, правящий клан и его лидер Рахмонов некоторое время вынуждены были мириться с существованием вполне реальной легальной оппозиции, выражавшей взгляды противников правительственной армии в ходе двухлетней гражданской войны. Но в течение примерно 6–7 лет после ее окончания ситуация изменилась. В июне 2003 года на референдуме было принято решение о том, что конституционная норма, ограничивающая полномочия президента двумя сроками, начинает действовать после прекращения полномочий действующего президента. К этому времени Эмомали Рахмонов (Рахмон) находился у власти уже 11 лет. После референдума он выдвигал свою кандидатуру на президентских выборах еще несколько раз, но уже не испытывая проблем с конкурентами. В 2016 году данная норма-ограничение в результате референдума была вообще устранена из Конституции.

В Туркменистане статья, запрещавшая избираться на пост президента более чем на два срока подряд, была отменена парламентом через семь лет после принятия Конституции. К этому времени авторитарный режим Сапармурата Ниязова уже вполне оформился и по ряду признаков был неотличим от тоталитарного.

Президент Беларуси Александр Лукашенко лично инициировал проведение референдума об отмене конституционного ограничения на свое бесконечное переизбрание через восемь лет после принятия Конституции и через 10 лет после своего прихода к власти. Вопрос, вынесенный на референдум, звучал весьма специфически: «Разрешаете ли вы первому президенту Республики Беларусь Лукашенко А. Г. участвовать в качестве кандидата в выборах президента республики Беларусь?» Естественно, почти 80% счастливых и благодарных избирателей Беларуси поддержали «батьку» и разрешили ему выдвигаться в третий раз. После чего он, уже без спроса, становился президентом и в четвертый, и в пятый раз.

Конституция Азербайджана 1995 года также содержала норму, ограничивающую пребывание одного лица в президентской должности двумя сроками подряд. Референдум по вопросу об ее отмене был инициирован в 2009 году третьим по счету президентом страны Ильхамом Алиевым, но первым, столкнувшимся с проблемой третьего срока. Проблема была решена по белорусскому сценарию — в результате референдума указанная норма-ограничение была из Конституции исключена.

Обеспечив несменяемость собственной власти, Алиев позаботился и о сохранении власти своего семейного клана — в 2013 году после введения должности первого вице-президента он назначил на эту должность свою супругу Мехрибан Алиеву.

Двадцатипятилетний опыт формирования и функционирования на территории бывшего СССР семи авторитарных режимов позволяет сделать некоторые обобщения.

Важным конституционно-правовым условием формирования авторитарных постсоветских режимов, как правило, служило создание формы правления, обеспечивающей сосредоточение всего объема политической власти в руках одного лица. Внешне эти формы правления могли иметь сходство с президентской республикой (как в Туркмении или Азербайджане) или смешанной президентско-парламентской республикой (как в Узбекистане, Казахстане, Российской Федерации), но фактически они являлись диктатурами (более или менее жесткими) одного лица, опирающимися на ангажированный бюрократический слой. Конституционная основа подобных диктатур могла формироваться не сразу и в некоторых случаях была результатом открытого давления президента на парламент или даже результатом борьбы с ним — как в Российской Федерации, Беларуси и Казахстане. Но во всех случаях целью было создание той или иной формы президенциализма — положения, при котором глава государства становился центральной фигурой в государстве, действующей фактически без контроля и ограничений.

В некоторых странах легитимизация данной формы правления осуществлялась с помощью введения искусственной двухпалатности парламентов. В условиях унитарных государств (Беларусь, Азербайджан, Казахстан и Таджикистан) эта мера выглядела крайне искусственной, но цели своей достигла — парламенты были ослаблены. При этом конституционные нормы, формально устанавливающие взаимное сдерживание властей, на деле либо недоговаривали, недоустанавливали важных правил (например, правовых последствий неутверждения парламентом предложенной президентом кандидатуры), либо предусматривали неадекватные меры конституционной ответственности (досрочный роспуск) палаты парламента.

Конституции, в рамках которых на постсоветском пространстве формировались и развивались авторитарные режимы, содержали, как правило, полный набор всех важнейших демократических прав, свобод и принципов (в том числе таких, как идеологическое многообразие и многопартийность). Речь идет о правах, свободах и принципах, которые не только не признавались, но и напрямую отрицались советскими конституциями. Тем не менее на практике постсоветские авторитарные режимы наглядно представляют собой различные формы возврата к советским порядкам.

Этот возврат подразумевал устранение с политического поля реальных оппонентов лидера и правящей группы. Более того, радикализм некоторых группировок служил для правящих групп удобным оправданием искоренения любой оппозиционной деятельности или сведения ее к более или менее искусной имитации. Имитационные оппозиционные партии стали одним из неотъемлемых элементов постсоветских авторитарных режимов по аналогии с опытом декоративной многопартийности коммунистических режимов в Польше и ГДР или в современном Китае. В результате при этих режимах полной имитацией становилась и деятельность парламентов.

Одним из условий выстраивания любого авторитарного политического режима на основе структур, оставшихся от прежнего тоталитарного государства, стало образование новой правящей группы — достаточно узкого сплоченного слоя бюрократии, кровно заинтересованной в сохранении авторитарного характера режима и порожденной им иерархии. В том числе иерархии в распределении благ. Существование этого бюрократического слоя было также непременным условием для передачи власти новому лидеру после смерти старого в целях обеспечения преемственности авторитарной власти.

Монополия на власть данной правящей группы, как правило, прикрывается каким-либо партийным брендом («Нур Отан» — «Свет Отечества» — в Казахстане, «Новый Азербайджан», «Единая Россия» и пр.) и находит свое отражение в монопольном контроле ее членов над наиболее важными хозяйственными активами — сырьевыми, торгово-промышленными и финансовыми.

Руководствуясь классификацией X. Линца, авторитарные постсоветские политические режимы не так-то просто развести по предлагаемым им категориям. Но среди них, безусловно, выделяется режим в Туркменистане, который достаточно логично считать вполне традиционалистским (или султанистским). Его вождям удалось достигнуть абсолютной имитации политического представительства при отсутствии даже ограниченного плюрализма. Эти вожди владели государством как своей собственностью. Туркменскому режиму присущи все основные черты режима личной власти, при котором политические оппоненты автоматически становились личными врагами главы режима и физически уничтожались. Картина достаточно неприглядная и вполне ясная.

Сложнее обстоит дело с другими постсоветскими «примерами» — режимами, которые обычно характеризуются (правда, с немалым количеством оговорок) всего лишь как популистские, хотя по всем основным признакам должны быть отнесены к жестким авторитарным.

Дополнительной идентифицирующей особенностью этих режимов является их экономическая характеристика: во всех авторитарных постсоветских государствах, включая Россию, контроль над наиболее важными экономическими активами осуществляется исключительно представителями правящих групп — то есть принцип единства власти и собственности действует в отношении обширных секторов национальных экономик. На самом деле это и есть наиболее яркое проявление авторитаризма постсоветского типа. Поначалу все без исключения постсоветские государства строили достаточно амбициозные планы по модернизации национальных экономик и радикальному повышению уровня жизни, но постепенно и планы и амбиции сошли на нет. Определенные успехи в привлечении иностранных инвестиций и развитии ряда отраслей экономики постепенно практически нейтрализованы, а первостепенной задачей стареющих лидеров становится защита собственной власти и status quo.

Глава 8 Особенности принятия действующей Конституции России Изменения конституционного строя в период президентства Бориса Ельцина (1994–1999 годы)

Читатели, наверное, заметили, что характеристику постсоветским авторитарным режимам мы до сих пор давали без анализа политического режима в самом большом и в прошлом системообразующем осколке Советского Союза — России. Хотя, конечно, именно этот режим является главным объектом нашего интереса, поскольку именно он и его оформление во многом стали прототипом для всех остальных потенциальных автократий на территории бывшего СССР. Впрочем, и в советское время республики в большинстве случаев копировали российскую законодательную модель и схему деловых обыкновений. Окончательно авторитарный политический режим сформировался в Российской Федерации в первое десятилетие XXI века. Достаточно длительный, многоступенчатый процесс его формирования занял несколько лет и был связан с серьезной трансформацией конституционного законодательства, в результате чего он получил достаточно полное внеконституционное нормативное оформление.

Именно эта конституционная трансформация и должна быть в первую очередь предметом специального анализа. Во избежание повторения подобных ошибок в будущем необходимо очень внимательно проследить, как, какими способами элегантный российский конституционный костюм превращался в грубую и бесформенную авторитарную робу.

Исходным пунктом анализа должна быть сама конституционная реформа 1993 года, поскольку обстоятельства рождения новой российской Конституции в немалой степени обусловили дальнейшую динамику развития политического режима.

Мы не должны забывать, что Конституция России создавалась и принималась в условиях фактического двоевластия и выросла из жесткого противостояния политических группировок, сосредоточенных в различных ветвях государственной власти — в депутатском корпусе и президентской администрации. Формально одной из причин конфликта были разногласия по поводу новой формы правления. Но на эту внешне видимую причину наслоились и другие, связанные с экономическим кризисом, распадом СССР и новым самоопределением Российской Федерации на международной арене. Кризис нашел наихудшую форму своего разрешения — вооруженное противостояние, в результате которого одной из группировок удалось подавить другую.

В ходе противостояния были насильственно распущены все представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного суда, расстреляно и захвачено здание Верховного совета РСФСР и пролита кровь. В условиях действия чрезвычайного положения в столице президентским указом был назначен конституционный референдум, проведенный по специально установленным и отличавшимся от установленных законом правилам. Именно поэтому среди ученых принято говорить о «родовой травме» российской Конституции, или о «Конституции противостояния».

О чем идет речь? С одной стороны, это либеральная Конституция, сконструированная по моделям лучших демократических конституций Европы второй половины XX века. Она полностью согласована с европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. В качестве главной основы конституционного строя Конституция установила непререкаемые пределы государственного произвола — связанность государства при принятии любых решений неотчуждаемыми и непосредственно действующими правами человека. Ее философской базой являются народовластие, разделение властей, идеологический и политический плюрализм, верховенство права.

И тем не менее действующая Конституция России считается в науке одной из самых неудачных среди всех конституций, принятых в конце 1980-х — начале 1990-х годов на волне демократических революций, прокатившихся по миру. Прежде всего потому, что она состоит из двух практически несовместимых частей, которые блокируют друг друга именно в силу своей несовместимости. Речь идет о европейско-либерально-современных 1-й и 2-й и архаично-авторитарных 3–8-й главах. Сыграл свою роль и экстренный режим подготовки конституционного проекта. Именно ему обязана Конституция значительным набором юридических проблем (пробелы, дефекты, конфликтность, противоречивость, диспозитивность, правовая неопределенность и излишняя рамочность отдельных норм). Эти проблемы a priori предопределили высокую вероятность политического усмотрения при их толковании и реализации.

Конституция установила форму правления, которая строго формально может считаться «смешанной», то есть предполагающей элементы и президентской и парламентской республик. Однако в реальности данное определение, связанное с конституционным опытом настоящих демократий, к российской модели применимо не вполне. Президент — глава государства — избирается в ходе прямых выборов и самостоятельно, независимо от состава нижней палаты парламента выбирает кандидатуру на должность председателя правительства. Палата, правда, должна дать согласие на его назначение. Но это согласие может и не играть особой роли: президент может назначить в конечном счете того, кого захочет, а кроме этого, он вправе в любой момент отправить правительство в отставку. В свою очередь, Государственная Дума тоже теоретически может вынести вотум недоверия правительству, который способен привести к его отставке лишь в случае согласия на это президента. Судей высших судов и генерального прокурора назначает Совет Федерации, выбирая, однако, из тех кандидатур, которые предложит глава государства. При политической самостоятельности верхней палаты данная норма может считаться сдержкой. Но при слабом Совете Федерации прокуратура и высшие суды оказываются полностью зависимыми от главы государства.

Таким образом, данная схема изначально давала президенту значительные преимущества. Мы видели, что в ряде конституций государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, были также реализованы подобные схемы; можно предположить, что российская модель послужила образцом.

Нужно также упомянуть и о торопливой корректировке конституционного проекта, которая произошла в конце октября — начале ноября 1993 года. Следует отметить, что в работе находился проект, одобренный до этого Конституционным совещанием, то есть более или менее представительным собранием. На его заседаниях шли споры, и каждое уточнение обсуждалось. Корректировка же, имевшая место в октябре-ноябре, представляла собой уже совершенно аппаратную процедуру: она велась в закрытом режиме на основе корпоративно-политических интересов и предпочтений победившей группы. Смысл ее в значительной мере состоял в том, чтобы еще больше усилить статус главы государства. Если в июне-июле 1993 года в рамках Конституционного совещания к обсуждению проекта привлекались различные общественные силы, то спустя два месяца, в октябре-ноябре, главную роль в нем играли функционеры президентской администрации. Да, рядом ведущих специалистов были разработаны базовые конституционные положения. Но важнейшая часть текста (о разграничении полномочий между государственными органами) ваялась в недрах аппарата, который руководствовался исключительно сиюминутной расстановкой сил и интересами своего патрона.

В итоге к моменту опубликования для вынесения на референдум текст проекта был уже существенно подработан. Из него исключили норму о необходимости получения президентом согласия Думы при принятии им решения об отставке правительства, установили, что при трехкратном отклонении Думой кандидатур на должность премьера президент не может распустить Думу, но обязательно распускает ее, назначая премьером (а не просто исполняющим обязанности) свою не согласованную с Думой кандидатуру. Норму об «избрании» Совета Федерации заменили на норму о его «формировании», что позволило президенту впоследствии вести с парламентом политическую торговлю о порядке формирования верхней палаты.

Такая конструкция изначально была удобна для установления авторитарного режима. Сам по себе провозглашенный, но не подкрепленный балансом властных прерогатив принцип разделения властей не гарантирует от формирования системы политического моноцентризма. Равно как и не предопределяет с неизбежностью абсолютного доминирования лица, замещающего пост президента. Он лишь делает это возможным при стечении ряда обстоятельств. И такие обстоятельства сложились.

Первый конфликт, связанный с ограничениями, установленными Конституцией, возник уже вскоре после ее принятия. В феврале 1994 года президент и генеральный прокурор Александр Казанник разошлись в правовых оценках постановления Государственной Думы об амнистии участников событий сентября-октября 1993 года. Казанник исполнил данное постановление, но, предвидя негативную реакцию главы государства, написал заявление об отставке. Позже, однако, он передумал и решил остаться в должности, причем получил поддержку Совета Федерации. В этой ситуации президент подписал указ об отставке генерального прокурора, хотя имел право лишь обратиться с представлением к верхней палате. Другим указом был назначен исполняющий обязанности генерального прокурора. Совет Федерации отказался освобождать от должности Казанника и назначать на его место новое лицо (А. Ильюшенко). Конфликт длился больше года. Казанник в итоге все же ушел в отставку, а президент предложил Совету Федерации еще одну кандидатуру — Ю. Скуратова, который и был наконец назначен в полном соответствии с Конституцией.

Спустя четыре года возник схожий конфликт. Президент решил отправить генерального прокурора в отставку, но снова не получил поддержки Совета Федерации. Тогда глава государства издал указ о временном отстранении генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. И вновь назначил исполняющего обязанности генерального прокурора, не получив санкции палаты парламента. Совет Федерации обратился в Конституционный суд, который принял сторону президента[32].

Целенаправленная корректировка конституционного строя осуществлялась лишь в одном направлении — внеконституционного расширения президентских полномочий. Первый президент России очень быстро вырос из определенных самим себе пределов власти. Ему было тесно на этом правовом поле. Президентские полномочия расширялись в основном с помощью указов. Однако следует отметить в этом процессе и роль Конституционного суда, который толковал Конституцию в основном в пользу главы государства. В данном контексте можно подробнее рассмотреть конфликт, связанный с порядком назначения председателя правительства.

Впервые глава государства отправил правительство в отставку в марте 1998 года. Правительство Черномырдина не было особенно дорого Думе. Но в процессе согласования кандидатуры нового премьера вспыхнул острый конфликт. Президент предложил кандидатуру молодого министра топлива и энергетики Сергея Кириенко. Большинство депутатов выступило против. Президент решил настаивать. Партийные фракции в Думе, дважды отказавшейся дать согласие на назначение Кириенко, давали понять, что ожидают от президента выдвижения новой кандидатуры. Но он и в третий раз выдвинул Кириенко. Очередное голосование против означало роспуск палаты. И Государственная Дума скрепя сердце дала согласие: депутаты не были готовы к роспуску за полтора года до истечения своих полномочий.

Реализация конституционной нормы выглядела как бесцеремонное принуждение — смысл слова «согласие» категорически искажался или вовсе терялся. В связи с этим группа депутатов обратилась в Конституционный суд с просьбой дать толкование Конституции. В запросе предполагалось, что часть 4 статьи 111 подразумевает представление президентом не одной кандидатуры на должность премьера, а разных в случае, если он использует все три попытки выдвижения.

И Конституционный суд в очередной раз встал на сторону президента. Прочитав слово «кандидатур» в единственном числе, он решил, что глава государства вправе предлагать все три раза одну и ту же кандидатуру на должность премьера и «настаивать на ней»[33].

В итоге президент Б. Ельцин сыграл в истории российского конституционализма противоречивую роль. Он, безусловно, полагал себя создателем и защитником демократических институтов. И действительно, такие институты, как независимые СМИ и политические партии, получили развитие именно в годы его президентства (показательно, что все три кампании по выборам в Государственную Думу, состоявшиеся в этот период, заканчивались победами оппозиционных партий). При нем получил закрепление принцип выборности губернаторов. Первый президент буквально видел свою миссию в укоренении в России демократии. Но одновременно некоторые его личные качества — импульсивность, авторитарность — препятствовали доведению реформ до их логического конца. Кроме того, значительная часть российского политического сообщества и бюрократического аппарата, в принципе, всегда была готова поддержать усиление президентской власти. И в конечном счете данный фактор сыграл весьма важную роль в дальнейших изменениях политического режима.

Глава 9 Инволюция конституционного строя России за последние 15 лет Контрреформы 2000–2015 годов

Для характеристики трансформации конституционного строя России мы используем понятие «инволюция», означающее обратное развитие или переход к прежнему состоянию, поскольку оно наиболее точно передает суть изменений, произошедших в конституционной сфере. Практически сразу с приходом к власти Владимира Путина и его команды началась политика контрреформы, сутью которой было восстановление некоторых институтов, характерных для советского режима. Речь идет о воссоздании доминирующей политической партии, декорирующей неограниченную власть правящей группы и первого лица, об установлении контроля этой группы над средствами массовой информации (прежде всего над федеральными телеканалами) и неформальном введении политической цензуры, о подчинении судов исполнительной власти и т. п. С этой задачей — переформатированием конституционных смыслов, определяющих цели и методы внутренней политики, удалось успешно справиться в течение первой каденции ельцинского преемника.

Уже 13 мая 2000 года был принят указ № 849 «О полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[34], которым фактически были изменены характер федеративных отношений и территориальное деление Российской Федерации. Спустя несколько месяцев был издан указ «О Государственном совете Российской Федерации»[35], в соответствии с которым был создан не предусмотренный Основным законом совещательный орган с открытым перечнем полномочий, состоящий, помимо президента, из руководителей высших исполнительных органов субъектов федерации. К 2002 году был осуществлен переход от рамочного ко всеохватывающему федеральному регулированию огромного перечня вопросов, который подрывал саму идею совместных предметов ведения федерации и ее субъектов и поставил под сомнение федеративное устройство государства в целом. В поправках 2003 года к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» из компетенции субъектов неожиданно исчез ряд позиций, определенных статьей 72 Конституции. Позже некоторые предметы совместного ведения были просто напрямую перераспределены в пользу федерации[36]. Кроме этого, были предусмотрены внеконституционные формы федерального вмешательства (например, право роспуска президентом региональных представительных органов) при фактическом отказе Конституционного суда от использования для разрешения такого рода конфликтов специально предусмотренного Конституцией способа — споров о компетенции.

Наиболее удобным объектом для начала контрреформы оказался порядок формирования Совета Федерации. Новый закон о таком порядке, принятый в 2000 году, был нацелен на то, чтобы сделать Совет Федерации более управляемым и, в частности, убрать из палаты «первых лиц» регионов. Перевод Совета Федерации на «профессиональную основу» был лишь символическим обозначением, формой, за которой скрывалось радикальное обновление содержания: палата должна была состоять из людей, вполне лояльных главе государства. Новый принцип формирования Совета Федерации поначалу не вызвал особых возражений ни у одной из фракций Государственной Думы. Члены верхней палаты теперь просто назначались региональными законодательными собраниями и губернаторами, что вполне соответствовало Конституции. Все эти представители, не имевшие мандата доверия избирателей, проходили теперь жесткий отбор в администрации президента и, по сути дела, рекомендовались к назначению. При этом значительная часть нового состава палаты рекрутировалась из среды лояльных столичных чиновников и бизнесменов — закон это позволял. Своеволие региональных законодателей подавлялось. В ряде случаев, когда региональные законодательные собрания голосовали за лиц, не устраивавших администрацию президента (так случалось, в частности, в Эвенкии и в Бурятии), на них оказывалось давление и их заставляли переголосовывать.

В итоге через полтора года (и в результате постепенной ротации) Совет Федерации с политической точки зрения уже представлял собой что-то вроде регионального департамента администрации президента.

Серьезным изменениям подверглась избирательная система. Постепенно, в течение 2002–2009 годов, в законодательство о выборах были внесены изменения, обеспечивавшие контроль администрации президента над избирательным процессом — как на федеральном, так и на региональном уровне. Изменения вносились в основном в базовый федеральный закон — «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме» (далее — Закон об основных гарантиях) с корреспондирующими поправками в специальные законы. Инициатором изменений выступила правящая группа (этим весьма общим понятием мы охватываем второго российского президента, от имени которого вносились законопроекты, и его ближайшее окружение). Политически ее представляла фракция «Единой России», получившая с конца 2003 года большинство мест в Государственной Думе. Партия-корпорация, получившая относительное большинство, стремилась стать абсолютно доминирующей.

В 2005 году законодатель отказался от института избирательных блоков. Дело в том, что на региональных выборах избирательные блоки составляли серьезную конкуренцию «Единой России» и несколько раз выигрывали выборы. Одновременно было уменьшено с 25 до 5% допустимое для регистрации число подписей, признанных избирательной комиссией недостоверными.

В июле 2006 года была отменена форма голосования против всех кандидатов. В декабре 2006 года в Закон об основных гарантиях были внесены нормы, отменявшие порог явки избирателей на выборах всех уровней. Реальное значение это имело главным образом для президентских выборов, для которых порог явки сохранялся до этих пор достаточно высоким — 50%. В рамках этого же пакета поправок законодатель обратился к проблеме предвыборной агитации: был введен беспрецедентный запрет на использование телеэфира, в частности предвыборных телевизионных роликов, для критики политических оппонентов.

Отдельно следует сказать об изменениях федерального закона «О политических партиях». В декабре 2004 года в него была введена норма, увеличившая минимальное число членов политической партии, необходимое для ее регистрации, с 10 до 50 тысяч человек. При этом было в пять раз увеличено необходимое для регистрации число членов партии в регионах.

В конце 2004 года были отменены прямые выборы глав субъектов Российской Федерации: предлогом для данной меры стал кровавый террористический акт в Беслане в сентябре 2004-го. Предложение о новом порядке наделения полномочиями глав регионов (фактически о назначении их главой государства при символическом участии региональных парламентов) было внесено президентом и почти без обсуждений одобрено послушным теперь большинством Государственной Думы.

Наконец, в феврале 2009 года была отменена такая форма регистрации политических партий и кандидатов, как избирательный залог.

В эти же годы на федеральных и региональных выборах начали широко использоваться административно-ресурсные избирательные технологии, фактически устранявшие политическую конкуренцию на местах. Стали применяться самые разные противоправные методы — давление на бюджетников, в том числе на членов избирательных комиссий, досрочное и надомное голосование для манипуляций с избирательными бюллетенями, вбросы избирательных бюллетеней, фальсификации результатов голосования и т. д.

Были специально расширены полномочия президента, связанные с контролем над судами. В этих целях был искажен смысл пункта «е» статьи 83 Конституции, согласно которому главе государства дается право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей высших судов — Верховного, Высшего Арбитражного, Конституционного — и назначать федеральных судей: в декабре 2001 года в закон о статусе судей была внесена поправка, в соответствии с которой Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателя Верховного и Высшего Арбитражного судов по безальтернативному представлению президента. Также президент получил право назначать председателей всех судов вплоть до районных[37].

В течение 2000–2003 годов правящей группой был установлен контроль над крупнейшими федеральными телеканалами (строго говоря, над их политическим и новостным контентом) — Первым каналом, «Россией-1», «Россией-24», ТВЦ, НТВ. Постепенно сложились правила, исключавшие какую бы то ни было критику в телеэфире президента и близких ему лиц, а также участие в телепрограммах нежелательных оппонентов власти (система так называемых стоп-листов). Вопреки прямому конституционному запрету важнейшие СМИ оказались подцензурными, а основным смыслом любых аналитических программ стала пропаганда в пользу внутренней и внешней политики, проводимой правящей группой.

Был усилен непосредственный контроль президента (а значит, и его администрации) над исполнительной властью. Норма федерального конституционного закона «О Правительстве» (статья 32), подчинявшая напрямую президенту все силовые ведомства, МИД и Минюст, с учетом президентских указов и отраслевого законодательства была дополнена целым рядом норм, устанавливавших непосредственное подчинение главе государства уже не шести, а 20 органов исполнительной власти (пять министерств, 12 федеральных служб и три федеральных агентства)[38].

Постепенно были сужены полномочия парламента. В первую очередь бюджетные. Вплоть до того, что парламент перестал сам создавать проект государственного бюджета. Теперь он только делегирует своих представителей в специальную комиссию. Его задача была сведена лишь к покорному одобрению спущенного сверху основного финансового документа государства. Дополнительно был принят закон о парламентском расследовании, который полностью нейтрализовал этот важный инструмент системы сдержек и противовесов.

С точки зрения конституционной инволюции весьма показательной является история со Счетной палатой. Как известно, согласно Конституции Счетная палата — это орган финансового контроля, который образуется палатами парламента и действует по их поручениям. То есть фактически она является контрольным парламентским органом. Изначальный смысл конституционной нормы заключался именно в том, что исполнительная власть не должна участвовать в создании Счетной палаты, поскольку деятельность органов управления как раз и является объектом контроля палаты. Однако в результате поправок, внесенных в 2004 и 2006 годах в федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», президент получил право представлять кандидатуры председателя палаты и всех ее аудиторов. По сути, уже этого было достаточно для того, чтобы палата перестала быть независимой. Но оказалось, что это не все: в 2013 году был принят новый закон, который вообще перевернул конституционную норму с ног на голову. Согласно ему, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации сначала представляют кандидатов в аудиторы президенту, который может согласиться с ними (и тогда депутаты получают право голосовать за кандидатуру в аудиторы), а может и не согласиться. В последнем случае президент представляет кандидатуру сам. О каком уж тут парламентском контроле над бюджетными расходами может идти речь?!

В конце 2008 года правящая корпорация, используя конституционное большинство в нижней палате, внесла проекты конституционных поправок, предусматривавших увеличение сроков полномочий президента до шести лет и Государственной Думы — до пяти лет. Мало у кого возникли сомнения в том, что главный элемент в этом пакете — удлинение срока президентских полномочий — подарок Владимиру Путину, строившему, вероятно, планы относительно своего следующего президентства.

Это были первые поправки к Конституции 1993 года. В то же время это был первый после 1993 года случай, когда жанр поправок использовался с явной политической целью. Мало кого из экспертов мог удовлетворить предлагаемый правящей группой довод о том, что четырехлетний срок полномочий не дает главе государства достаточно времени для реализации его предвыборных программ. Широкого обсуждения поправок не было. Они представляли собой сугубо групповую, корпоративную инициативу, увязанную с политической конъюнктурой — наличием у этой группы конституционного большинства в Государственной Думе и доминированием «Единой России» в региональных законодательных собраниях. Последние, одобряя поправки, уложились в месяц.

В 2013 году был упразднен Высший Арбитражный суд. Верховный суд стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам. При этом необходимость объединения обосновывалась важностью единообразия судебной практики, а также «обеспечением равенства всех перед законом».

Вряд ли эти предельно общие формулы могли реально объяснить причины слияния высших судов и внесения поправок в Конституцию. Уже не ссылаясь прямо на президента, его сторонники говорили о практике отказов в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, а также о разнице в правилах организации судопроизводства в двух судебных системах. Но все подобные доводы вряд ли можно было воспринимать всерьез, поскольку в качестве средства решения проблемы предлагалась именно правка Конституции! Ведь, скажем, практику отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела было даже трудно однозначно признать проблемой.

В итоге большинство экспертов пыталось найти ответы на вопрос о причинах данной меры в неюридической плоскости. Судьи высших судов в основном предпочитали отмалчиваться. Можно было предположить, что объединенный высший суд, в принципе, делает судебную систему более управляемой. Но при этом нельзя было сказать, что Высший Арбитражный суд когда-либо принимал решения, вызывавшие недовольство главы государства либо правительства.

Поскольку речь шла все же не об объединении двух судебных систем (арбитражных судов и судов общей юрисдикции), а о слиянии их высших звеньев, вся «реформа» представлялась просто бюрократической процедурой. Однако следует помнить, что она повлекла за собой отставки и новый отбор судей высших судов — вопреки принципу их несменяемости. В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в целях формирования первоначального состава Верховного суда была создана Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов. Работа данной коллегии вызвала много вопросов. По сути дела, судьям высших судов в очередной раз была продемонстрирована их абсолютная зависимость от иных ведомств и несамостоятельность судебной власти. На наш взгляд, вся эта процедура была унизительна для судей и связана с нарушением принципа их несменяемости, предусмотренного статьей 121 Конституции.

Как известно, набор конституционных поправок, устранивших Высший Арбитражный суд из судебной системы и из Конституции, был уже практически без особых дискуссий дополнен еще одной президентской инициативой (тут была бы вполне применима старая русская идиома «под сурдинку»). Речь шла о поправках, предоставлявших главе государства дополнительные полномочия по назначению региональных прокуроров, а также по представлению Совету Федерации кандидатур на должности заместителей генерального прокурора. Смысл этих новаций также оставался не вполне проясненным, хотя было понятно, что в целом они ослабляли позиции генерального прокурора, лишая его права назначать целые категории прокуроров и средств воздействия на региональные прокуратуры. В то же время эти поправки, безусловно, должны были усилить персональную лояльность прокуроров главе государства, который теперь получал возможность назначать их непосредственно. Вероятно, это имело определенный политический смысл.

Нельзя, впрочем, сказать, что данная мера вызвала жгучий интерес. Общество в целом и профессиональные сообщества в частности, похоже, были уже приучены к тому, что от них ничего не может зависеть.

Все указанные поправки после получения их из президентской администрации были рассмотрены и приняты палатами Федерального Собрания довольно оперативно. Думается, эта оперативность еще войдет в историю. В частности, Государственная Дума одобрила данные поправки 22 ноября 2013 года, Совет Федерации вынес то же решение спустя пять дней, а еще до наступления нового 2014 года за поправки проголосовало уже надлежащее число законодательных собраний субъектов Российской Федерации.

В данном случае важнее оценить даже не значение скороспелых новаций, но сам контекст этого события. Суть его в том, что, как и в 2008 году, сферой, где оказалось возможным удовлетворять узкогрупповые или корпоративные политические интересы, снова стала сфера конституционного правотворчества. То есть сфера, которая, в принципе, должна оставаться образцом стабильности. Ведь внесение каких бы то ни было изменений в Конституцию должно быть в определенной мере предметом национального согласия, результатом реальных межпартийных соглашений. Правка Конституции — это самое последнее и самое сильное средство для решения любых общепризнанных назревших проблем. Какие крупные и назревшие задачи решались с помощью указанных конституционных поправок в 2013 году? На самом деле никакие, если не считать повышение управляемости судебной системы и дальнейшее расширение президентских полномочий.

Глава 10 Итоги конституционной инволюции

Для постановки точного диагноза необходим дополнительный анализ трансформации отдельных конституционных институтов. Попробуем это сделать, за одним изъятием — выше мы подробно не рассматривали состояние конституционных основ правосудия и деформацию российской судебной системы, поскольку острота существующей проблемы в этой области требует отдельного исследования.

Ошибка конституционной модели, в результате которой институт президента оказался вне пределов системы разделения властей, привела к тому, что этот институт (высшее должностное лицо — единоличный государственный орган с небольшим аппаратом, обеспечивающим его деятельность) очень быстро преобразовался в самостоятельную ветвь власти. Опираясь на изначально немалые конституционные полномочия, эта ветвь многократно укрепила, расширила и конкретизировала их в ущерб всем остальным ветвям власти и окончательно подмяла под себя.

Сегодня Россия пусть и не чисто федеративное, но, безусловно, сложносоставное регионалистское государство. В общем-то, не столь важно, как эту модель называть. В любом случае она и не чисто унитарная. Можно назвать ее «смешанным федерализмом». И именно такая модель, не предполагающая унификации регионов, с четким разграничением полномочий между федерацией и территориями при наличии механизмов разрешения территориальных и национальных споров, достаточно точно конституционно обозначена. В рамках этой модели опасно действовать по правилам моноцентристской схемы власти. Сложносоставное государство не предполагает абсолютного диктата центра. Любое навязанное решение всегда принимается регионами со скрытым раздражением, любой диктат приводит к росту внутрирегионального национализма, питающего национальные элиты.

К сожалению, вопреки этим многократно проверенным историей законам в течение последних 15 лет под разными предлогами (в целях «преодоления противоречий между федеральным и региональным законодательством», в целях создания «единого конституционного пространства» и укрепления вертикали власти) происходило сворачивание российского федерализма. Основными чертами трансформации конституционных принципов государственного устройства России стали:

1) переход федерального законодательства от рамочного ко всеохватывающему и унификация законодательного регулирования;

2) изменение соотношения полномочий по предметам совместного ведения в пользу федерации;

3) сокращение перечня предметов остаточного ведения субъектов и объема их регулирования;

4) создание целого ряда внеконституционных механизмов федерального вмешательства (вплоть до федерального насилия) и внеконституционных государственных органов для его осуществления.

Но руководить регионами напрямую из центра и особенно в «ручном режиме» просто невозможно. Так или иначе, приходится делать ставку на региональные элиты. На поверку эти элиты, проявляющие максимальную внешнюю лояльность к Москве, очень быстро становятся в гораздо большей степени самостоятельными, чем это безопасно для целостности государства. Отсюда возникает парадокс фактической конфедерализации искусственно унитаризованного государства, в котором регионами управляют многочисленные локальные кланы и группы влияния, лишенные официального (конституционного) правового статуса.

Центробежные тенденции в России возникают в двух, казалось бы, взаимоисключающих случаях — когда центр слаб и непрогнозируем или, наоборот, когда центр превышает допустимые пределы бюджетного и административного вмешательства в деятельность регионов. Сегодня эти пределы многократно превышены. Специфическому российскому федерализму нанесен очень тяжелый удар. И не случайно, что именно тогда, когда закончилось строительство российской моноцентрической вертикали, была введена уголовная ответственность за призывы к сепаратизму[39]. За прошедшие четверть века Россия прошла полный цикл — от широкой децентрализации и «парада суверенитетов» до абсолютной централизации — и вновь оказалась перед угрозой очередной децентрализационной волны, грозящей территориальным распадом государства.

Назвать сегодняшнее государственное устройство России федерацией можно лишь с очень большой натяжкой. Символическая государственность регионов не компенсирует реального сужения их конституционных полномочий. Но это и не ассиметричная федерация, тяготеющая к унитаризму. Сегодня наша страна — уникальный пример унитарного регионалистского государства, де-факто тяготеющего к конфедерации.

Изначально конституционная модель системы взаимодействия «государство — общество — граждане» в России была заложена ровно так, как и в других странах с демократическими политическими режимами. Государству в этой системе отводилась роль не сакрального суверена-властителя, а всего лишь аппарата для реализации определенных функций, качество выполнения которых контролируется ответственными личностями (гражданами) и ответственным обществом (гражданским обществом). В Конституции специально предусмотрены гарантии от вмешательства государства в функционирование общественных институтов и установлены жесткие пределы ограничения прав граждан. Более того, права и свободы человека объявлены высшей ценностью, определяющей цели и смысл всей государственной работы (содержание и практику применения законов, деятельность местного самоуправления, законодательной и исполнительной ветвей власти). Закрепленные в не подлежащих исправлению парламентом главах Конституции, эти нормы обладают особой юридической силой и потому непререкаемы.

Но моноцентрическая система власти несовместима с каким бы то ни было внешним контролем. Она не терпит никакой деятельности, не регулируемой государством, и не признает независимости субъектов, находящихся под ее юрисдикцией. Поэтому, переподчинив себе все ветви власти и исказив их конституционный смысл, властный моноцентризм перешел в наступление на независимое гражданское общество и права человека. Была искусственно сконструирована партийная система, состоящая из ограниченного числа согласованных и финансируемых государством партий (так называемая системная оппозиция). Потом настала очередь других независимых общественных объединений. В первую очередь тех, что выполняли различные контрольные функции (борьба с коррупцией, контроль за качеством государственных услуг, общественный контроль за избирательным процессом, правозащита). Их деятельность была существенно ограничена и поставлена в условия на грани выживания. Даже внеконституционная Общественная палата, которая в течение некоторого времени худо-бедно, но все же исполняла функцию посредника между государством и обществом, в своей последней модификации полностью утратила авторитет и превратилась в безвольный властный рупор.

Параллельно шел процесс ограничения конституционных прав и свобод граждан. Сегодня во второй главе Конституции мы не найдем ни одного права и ни одной свободы, которые не подверглись бы существенной законодательной корректировке в сторону их сужения или полной нейтрализации. Еще более впечатляющие результаты на этом поприще были достигнуты внеконституционной судебной и иной правоприменительной практикой. Можно уверенно констатировать, что по отношению к обществу и гражданам со стороны государства возникла одна из самых тяжелых форм правового нигилизма — конституционный нигилизм, который выражается либо в прямом игнорировании Конституции, либо в избирательном отношении к ее установлениям. Их соблюдают, когда это выгодно, и легко обходят в случае коллизии интересов[40]. Более того, конституционный нигилизм перерастает в конституционный цинизм, проявляющийся в наиболее дерзкой форме — сознательном нарушении Конституции и пренебрежении ее ценностями[41].

Права и свободы человека, конституционно значимые принципы и ценности могут быть обеспечены и защищены только правосудием. Для этого суды должны иметь возможность применять Конституцию напрямую, в том числе в спорных случаях, когда другие нормативные акты вступают с ней в противоречие. Но Конституционный суд лишил их такой возможности. Еще в 1998 году он выступил против постановления Пленума Верховного суда[42], разъяснявшего судам общей юрисдикции порядок применения Конституции, и монополизировал свое право на конституционную истину. Но с задачей при этом не справился, поскольку властный моноцентризм постепенно лишал любые механизмы конституционной охраны единственного и главного условия, при котором они могли бы осуществлять эту важнейшую функцию, — их независимости. Все чаще Конституционный суд вместо права стал апеллировать к «политической целесообразности»[43] или к «политической воле»[44], прямо говорить в своих решениях о «политических причинах»[45] и об «учете политических факторов»[46].

Оставшись без должной охраны, Конституция постепенно утрачивала свою важнейшую роль — роль ядра и непререкаемого смыслового фактора российского законодательства. Вопреки части 2 статьи 55 Конституции все больше и больше нормативных актов искажали конституционные нормы и смыслы. Например, при молчаливом согласии Конституционного суда поправками к закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в нарушение статьи 29 Конституции введена цензура в виде досудебной блокировки интернет-сайтов по требованию прокурора, основанному на жалобе любого юридического или физического лица. Федеральным законом «О некоммерческих организациях» вопреки части 2 статьи 13 Конституции дискриминирована часть общественных объединений в зависимости от источников финансирования и видов их деятельности. В итоге за 25 лет российская правовая система трансформировалась в параллельную реальность, весьма далекую от Конституции.

Таким образом, мы имеем полномасштабный конституционный кризис (разложение конституционного строя), который выражается:

• в изменении установленной Конституцией формы правления;

• в изменении установленного Конституцией политического режима;

• в изменении установленного Конституцией государственного устройства;

• в утрате Конституцией своего значения как ядра правовой системы, в ее тотальном конфликте с трансформированным законодательством и антиконституционной правоприменительной практикой.

Определить сегодняшнюю форму правления России по каким бы то ни было республиканским критериям невозможно. Утверждать можно лишь одно — эта форма категорически не соответствует Конституции. Ее можно сравнить только с классической абсолютной монархией, дополненной институтом престолопреемства.

На деле в России осталась одна ветвь власти — президентская. Все остальные (исполнительная, законодательная и судебная) являются симулякрами — фальшивыми копиями совершенно иных органов, а их деятельность не имеет никакого отношения к их конституционному предназначению. По сути, они представляют собой псевдореспубликанские органы, задачей которых является камуфляж истинного состояния дел и создание республиканского мифа в монархическом государстве.

Истинное состояние политического режима оценивается просто — по наличию или отсутствию механизмов, обеспечивающих населению реальную возможность участия в принятии государственно-властных решений. То есть речь идет об институтах непосредственной и представительной демократии, о взаимодействии государства с негосударственными элементами политической системы и о согласовании государственных решений с обществом.

Но в условиях личной власти политический режим определяется не столько конституционными установлениями, сколько убеждениями и целеполаганиями политического моносубъекта. Очевидно, что эти убеждения и целеполагания обнаружили свое полное несовпадение с естественной философией Конституции. За прошедшие 15 лет все предусмотренные Конституцией механизмы народовластия были приведены в полную непригодность для их использования по назначению. Они тоже являются симулякрами политического режима, категорически не соответствующего духу и смыслу Конституции. Анализ состояния этого режима позволяет сделать единственно возможный вывод о его авторитарном характере, нуждающемся в постоянной искусственной пропагандистской поддержке.

Глава 11 Авторитарные режимы прошлого и Российский политический режим: сходство и различия

В целом политический режим, сложившийся в России к концу второго десятилетия XXI века, не только воплотил в себе ряд уже хорошо знакомых нам из истории авторитаризма второй половины XX века признаков, но также выявил некоторые весьма специфические черты, связанные с разложением тоталитаризма, его медленным изживанием из общественной жизни со всеми его соблазнами и рецидивами. Достаточно длительный и многоступенчатый процесс формирования российского авторитарного режима явно отличает его от большинства подобных режимов, выраставших из первоначального акта противозаконного устранения предшествовавшей власти либо из отмены действовавшего конституционного порядка. В России после 1993 года политическая жизнь развивалась в формально конституционных рамках, и действие Конституции не прекращалось и не приостанавливалось. Выборы проводились регулярно, и представительные (законодательные) органы внешне вполне исправно функционировали. Но после 2003 года их реальная роль постепенно свелась практически к нулю, поскольку все основные решения принимались в президентской администрации.

Если искать тут какие-то исторические аналогии, то подобным образом политическая жизнь складывалась лишь в Мексике, где политический режим, обеспечивший фактическую монополию на власть одной группировки, сложился в ходе достаточно мирного процесса при формальном сохранении многопартийности и немногих независимых от власти, но маловлиятельных печатных изданий. Правда, в Мексике с середины 1930-х годов президенты могли избираться лишь на один срок, что обеспечивало сменяемость власти.

В то же время аналогии с нынешними политическими режимами в Беларуси и ряде стран Центральной Азии вполне очевидны и не требуют серьезных исторических изысканий. В этих странах процесс ослабления и выхолащивания демократических институтов при персонализации политических режимов также шел постепенно. Как и Российская Федерация, эти государства стали результатом распада Союза ССР и кризиса ряда институтов «советского» однопартийного режима. Но эти институты оказались воспроизводимы в новых условиях и в несколько иных формах.

Средства институционализации российского политического режима имеют довольно много общего с опытом подобных режимов второй половины XX века. Как в Индонезии, Бразилии, Парагвае, на Филиппинах 1960–70-х годов, власть главы государства (и его аппарата) была поставлена в Российской Федерации вне парламентского контроля при формальном сохранении парламента. Обе его палаты, как и парламенты названных государств, были сформированы в основном из лиц, совершенно лояльных главе государства.

Причем эта лояльность носит именно персональный характер, поскольку партийная принадлежность депутатов имеет в данном случае скорее символическое значение. Партийный бренд «Единой России» (как и бренд «Голкар» в Индонезии, Движение за новое общество на Филиппинах и т. п.) в реальности использовался именно как обозначение указанной персональной лояльности.

Так же как в Мексике, Бразилии и Индонезии, в России начала XXI века была создана декоративная партийная система, включающая в себя доминирующую партию, предсказуемо выигрывающую все выборы, и две (три) партии, выполняющие функции ее псевдооппозиционных спойлеров, не пытающиеся ставить под сомнение неограниченную власть главы государства как основу политического режима. До 2012 года создание новых политических партий было предельно затруднено с помощью специального закона, почти дословно воспроизводящего ряд положений соответствующего мексиканского закона о минимальной численности политической партии, об обязательном создании и регистрации ее региональных отделений и т. д. Начиная с 2012 года после соответствующего решения ЕСПЧ порядок создания политических партий был облегчен, и пару лет спустя их стало уже около семи десятков. Тут российский политический режим оказался бы оригинален, если бы регистрация новых партий для участия в выборах по-прежнему не зависела бы от воли президентской администрации и если бы многие из новых партий не оказалась искусственными образованиями, созданными властными структурами исключительно для ослабления немногих реальных партий и для разрыва электорального поля. Поэтому основное политическое меню, сформированное примерно двумя десятилетиями раньше (партия власти — КП РФ — ЛДПР — «Справедливая Россия»), осталось без изменений.

При этом партии — «спарринг-партнеры» (или «партии-сателлиты») не были совершенно марионеточными, как партии в тоталитарных государствах (например, партии, входившие в Единый фронт в Китае, или Демократическая и Христианская партии в ГДР). В пределах достаточно узкого коридора возможностей они могли принимать самостоятельные решения. Подобным образом, например, действовала Партия национального обновления (АРЕНА) в Бразилии, которая представляла собой опору для генерала-диктатора, но вполне самостоятельно определяла свои предвыборные стратегии. Ее единственный оппонент на электоральном поле — Партия демократического действия, созданная отчасти искусственно, не была тем не менее лишена возможности вести борьбу за избирателей и могла даже наращивать свои результаты[47].

Что касается судебной системы, то ее отношения с исполнительной ветвью власти в России развивались в рамках традиции, исключающей, по сути, независимость судебной власти. И хотя такая независимость официально-конституционно провозглашена, на деле судьи осознают себя представителями не обособленной ветви власти, но скорее единой властной корпорации, интересы которой они должны блюсти в первую очередь. Как уже отмечалось, подобные Сухарто, Филиппин под властью Маркоса, Сингапура под властью Ли Куан Ю, ряда других авторитарных государств[48].

При этом все же нужно отметить, что в период, связанный с началом судебной реформы в России, в 1990-е годы прошлого века, суды на какое-то время почувствовали себя реальной и самостоятельной ветвью власти. И, конечно же, этот период ознаменовался принятием целого ряда ярких судебных решений. Но устойчивая традиция судейской независимости не успела сформироваться — в начале 2000-х годов правящая группа создала специальные условия для постепенного возвращения судов под контроль исполнительной власти. К таким условиям, в частности, относился и порядок назначения и переназначения председателей (и заместителей председателей) судов, характер взаимоотношений председателей судов с рядовыми судьями и готовность квалификационных коллегий судей исполнять любые пожелания руководства.

Да, конечно, современное состояние российской судебной системы пока еще не привело к объему массовых репрессий сталинской поры или преследований политических оппонентов в Бразилии, Чили и Аргентине в 1970-е годы. Но точечные репрессии, связанные с давлением на конкретных лиц и через них на определенные социальные группы — это уже зафиксированная современная российская реальность. Но не всегда эти репрессии носят точечный характер. Цель власти — обеспечить полный контроль над экономическими ресурсами — привела к тому, что, по данным уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена), за последние 10 лет за экономические преступления было осуждено около 2,5 миллиона человек, большинство из которых — бизнесмены. «Ни одна социальная группа в России не подвергалась столь массовым преследованиям», — констатировал он[49]. Причем в этих уголовных делах часто нет потерпевших и всего набора элементов состава преступления, подтасованы цифры, факты и критерии оценки имущества.

Как и во всех авторитарных режимах второй половины XX века, в России был установлен жесткий контроль власти — как на федеральном, так и на региональном уровне — над наиболее популярными телеканалами. При этом несколько большей свободой (как в Мексике и Бразилии) все еще пользуются печатные издания. Правда, те из них, что решаются публиковать критику в адрес власти, крайне немногочисленны и находятся в очень уязвимом положении. Речь не идет о том, что им угрожает неминуемая ликвидация. Просто ряд изданий, пользовавшихся популярностью у определенной аудитории, но вызывавших раздражение власти, были поставлены под контроль лиц, близких к власти либо пользующихся ее доверием (например, газеты «Известия», «Коммерсантъ», «Ведомости», интернет-издание «Лента.ру» или даже медиахолдинги, такие как РБК).

Как и в большинстве авторитарных режимов (за исключением режимов в Чили и Сингапуре), в Российской Федерации представители правящей группы фактически контролируют наиболее важные и доходные экономические активы, насильственно изъяв их из частных рук и превратив в государственные компании, образовавшие в итоге гигантский государственный сектор экономики.

Отдельная подтема — роль и положение лидера авторитарного режима. Как уже говорилось, для его безусловного доминирования требуется соблюсти по крайней мере два условия. Во-первых, устранить с политической сцены всех возможных конкурентов и, во-вторых, обеспечить доминирование в медиапространстве. В этом пространстве допускается существование либо твердых соратников, либо удобных подставных. Именно такими приемами пользовались лидеры авторитарных режимов Индонезии, Филиппин, Бразилии, Парагвая и некоторых других государств, где в течение нескольких десятилетий проходили выборы с заранее известным результатом.

Российская ситуация практически идентична. Примерно с 2001 года, после того как был установлен контроль президентской администрации над единственным крупным частным телеканалом (НТВ) и, соответственно, сменено его руководство, президент Владимир Путин занял особое привилегированное положение в эфире российского телевидения. С тех пор репортажи с его участием появлялись в каждом новостном выпуске всех каналов, имеющих новостные блоки, а российские телезрители ежедневно наблюдают вождя не меньше восьми раз в день.

В 2008 году, формально подчиняясь Конституции России, Путин не стал в третий раз подряд выдвигать свою кандидатуру на президентский пост, а провел рокировку президентского и премьерского постов, выдвинув на президентскую должность премьера Дмитрия Медведева. Став президентом, Медведев тем не менее все четыре года действовал под плотным и неусыпным контролем лиц из ближайшего окружения Путина. Он использовал президентские полномочия строго в тех пределах, которые были оговорены с Путиным. Более всего, это походило на президентство под патронажем. Такая ситуация, быстро получившая народное название «тандем», в определенной мере напоминала период «максимато» в Мексике в конце 1920-х — начале 1930-х годов: реальная власть в стране принадлежала диктатору Кальесу, сохранившему после окончания своего президентства влияние и определявшего кандидатуры трех следующих президентов, действия которых он контролировал и направлял.

Впрочем, российская история пошла совсем по другому пути — через четыре года Путин вернулся на президентский пост, но уже на шесть лет, которые обеспечили ему конституционные поправки Дмитрия Медведева. Вернувшись, он продолжил достраивать конструкцию своей безраздельной власти.

За четверть века, прошедшую со времени принятия действующей российской Конституции, политический режим в стране менялся и эволюционировал в авторитарную сторону, время от времени приближаясь к разным авторитарным образцам или, наоборот, удаляясь от них. Таких аналогий можно провести множество. Во многом развитие режима зависит от личности и характера президентов и от их окружения. И он (режим) в России твердой поступью с разной шириной шага неумолимо приближался к открытому авторитаризму, но на пороге четвертого срока Путина застыл на перепутье...

Достаточно самобытным российский режим был в 1994–2000 годах, когда авторитарный стиль руководства первого российского президента Бориса Ельцина проявлял себя в контексте достаточно бурной парламентской жизни, обеспечивавшей живую общественную дискуссию по самым разным вопросам внешней и внутренней политики. В отличие от этого периода политический режим Владимира Путина, выстроенный в течение 2000–2014 годов, имел больше общего с так называемыми популистскими латиноамериканскими авторитарными режимами 1930–60-х годов (при Л. Карденасе и его последователях в Мексике и при X. Пероне в Аргентине). Аналогия была особенно заметна в первое десятилетие XXI века, когда быстрый рост цен на нефть вызвал взрывной рост доходов населения. В этой связи следует вспомнить выдвижение Путиным (и его временным патронатным сменщиком Медведевым) ряда амбициозных проектов, имевших социальное значение. Таких, например, как проект по обеспечению каждой российской семьи отдельной квартирой, сопровождавшийся мерами по внедрению ипотечного кредитования. Или так называемые национальные проекты в области здравоохранения и образования. В одном ряду с ними стоят и президентские указы о повышении зарплаты отдельным категориям бюджетных работников. Но в отличие от Латинской Америки, где велика была роль массовых профсоюзов, российские инициативы были в чистом виде инициативами сверху. Российские профсоюзы не играли в них сколь-нибудь существенной роли. Они фактически продолжали советскую традицию государственных профсоюзов и обеспечивали некоторыми своими акциями символическую поддержку власти.

Параллельно этим процессам, отвлекавшим большинство населения от вопросов о существе власти, в 2003–2011 годах происходило последовательное институциональное оформление трансформирующегося российского политического режима. Прежде всего это делалось с помощью искусственно доминировавшей политической партии, быстро превратившейся в «партию власти» и представлявшей собой, по сути, государственную корпорацию, занявшую подавляющее большинство мест во всех представительных органах власти. Фальсификации и подделка результатов любых голосований стали к этому времени рутинной практикой избирательных комиссий всех уровней. Политический плюрализм был законодательно резко ограничен, а роль бюрократических и силовых структур стала возрастать.

Начало экономической стагнации, обусловленной остановкой в развитии политических институтов и падением цен на нефть, ограничило возможности социального маневрирования правящей группы. К этому времени в стране стали нарастать протестные движения, выдвигавшие как политические, так и сугубо экономические требования. В качестве примера можно назвать движения водителей-дальнобойщиков, фермеров и шахтеров с закрывающихся предприятий. Эти движения еще не были достаточно массовыми, чтобы представлять угрозу власти, но уже показали возможности четкого внутреннего структурирования и проявили склонность к политизации.

Начиная с 2012 года российский политический режим по ряду признаков стал все более напоминать родственные ему авторитарные режимы в Белоруссии и Центральной Азии. К их общим признакам следует отнести всемерное укрепление военно-полицейского аппарата, подведение законодательной базы под дальнейшее ограничение конституционных прав и свобод граждан, повышение активности групп, практикующих экстраофициальное насилие (активисты, пользующиеся скрытой поддержкой государства при применении ими методов запугивания и насилия в отношении представителей оппозиции). Подобные черты были свойственны режимам Сухарто и Маркоса в последние годы их существования.

Примерно к 2013–2014 годам развитие экономики страны полностью утратило динамизм, и, естественно, правящая группа утратила интерес к темам технологической и социально-экономической модернизации. В осложнившихся условиях ее внимание переключилось на сохранение status quo. Но для такого перехода требовалось некое серьезное основание, предлог для отвлечения общественного внимания от смены курса и переключения его на обеспечение незыблемости власти. И такой предлог появился. Им стали события на Украине в конце 2013 — начале 2014 года, за которыми последовало присоединение к России территории полуострова Крым и участие в конфликте на Донбассе. Все это вызвало острую международную реакцию, поскольку присоединение новых территорий произошло с нарушением не только внутреннего российского законодательства, но и целого блока российских международных обязательств.

Получилось так, что присоединение Крыма поставило под угрозу всю европейскую политику после Ялтинской конференции 1945 года и создало опасный прецедент государственного самопровозглашения. Поэтому оно получило жесткую оценку в Генеральной Ассамблее ООН, которая в своей резолюции (№ 68/262) подтвердила суверенитет и территориальную целостность Украины в ее международно признанных границах и заявила о непризнании законности какого бы то ни было изменения статуса Автономной Республики Крым и города Севастополя.

В этой связи ряд государств, в том числе США и государства — члены Европейского союза, ввели против Российской Федерации санкции экономического характера. В частности, запреты на инвестиции в инфраструктурные, транспортные, телекоммуникационные и энергетические секторы, на поставку оборудования для этих секторов, а также на оказание для них финансовых и страховых услуг. Под этим предлогом руководство России поставило вопрос о враждебных действиях и враждебном международном окружении страны.

С этого момента внешнеполитический фактор стал играть, по сути дела, ключевую роль во всех изменениях внутриполитической жизни и во всех трансформациях политического режима. Для консолидации и мобилизации значительной части электората стала использоваться четкая пропагандистская установка на внешние угрозы государству. То есть, по сути, была актуализирована тема «страны — осажденной крепости».

Этот опыт вполне сопоставим с опытом ряда авторитарных лидеров, предпринявших крупные рискованные военные акции с целью приращения территории государств и повышения популярности своих режимов.

Так, в 1974 году лидер «черных полковников» в Греции Д. Иоаннидис попытался присоединить к Греции Кипр, используя военные формирования греческой общины острова. В 1975 году индонезийский диктатор Сухарто ввел войска на территорию Восточного Тимора, принадлежавшего Португалии, и вскоре после оккупации объявил о присоединении данной территории в качестве новой провинции Индонезии. В 1982 году по инициативе главы военной хунты Аргентины Л. Галтиери аргентинские войска заняли Фолклендские (Мальвинские) острова, являвшиеся предметом территориального спора между Аргентиной и Великобританией, но находившиеся под британским контролем. В 1990 году иракский диктатор С. Хуссейн за три дня оккупировал эмират Кувейт, объявив его провинцией Ирака. Во всех случаях нападавшие стороны поначалу не встречали серьезного сопротивления и оперативно объявляли о новом статусе территорий (или — в случае с «энозисом» Кипра — о намерении присоединить территорию, идя навстречу воле ее жителей).

Правда, военно-политические последствия всех этих операций серьезно разнились. Греческий и аргентинский диктаторы вынуждены были отказаться от своих геополитических планов, а затем и от власти после вмешательства в конфликт вооруженных сил соответственно Турции и Великобритании. Иракские войска ушли из Кувейта под давлением сил международной коалиции во главе с США, но сам Хуссейн оставался у власти еще 12 лет.

В отличие от них индонезийский лидер Сухарто не испытал сколь-нибудь серьезного международного давления после оккупации и аннексии Восточного Тимора, и потому его опыт нам особенно интересен. Кроме Австралии, ни одно государство не признало Восточный Тимор частью Индонезии. Генеральная Ассамблея ООН объявила действия Сухарто агрессией, осудила их и потребовала немедленного освобождения захваченной земли. Тем не менее никто не изъявил никакого специального желания восстановить status quo и независимость Тимора. Прежде всего потому, что сама Португалия после революции 1974 года больше не претендовала на свою бывшую колонию и не обладала ресурсами для ее удержания. Сухарто же представил свои действия как вклад в деколонизацию Юго-Восточной Азии. Кроме того, он давал понять Соединенным Штатам, Великобритании и Австралии, что борется с проникновением коммунистического влияния в регион. В итоге его военная операция не повлекла за собой особых издержек для агрессора. Санкций против Индонезии никто не вводил, а ее экономические отношения с крупнейшими партнерами только упрочились. Проблемы начались позже. Поскольку на острове оставалось немало сторонников независимости, они спустя несколько лет начали вялотекущую партизанскую войну. Постепенно эта война стала вызывать все больший резонанс как внутри страны, так и за ее пределами. В конце концов через четыре года после свержения Сухарто (в 1998 году) независимость Восточного Тимора была провозглашена вновь.

Впрочем, аналогии с ситуацией вокруг Крыма и Донбасса здесь все же не абсолютны. Несмотря на то что результаты крымского референдума, проведенного весной 2014 года с нарушением всех возможных норм избирательного права, оставляли и оставляют широкое поле для сомнений в отношении точных пропорций сторонников и противников присоединения Крыма к России, в целом, похоже, тогда в Крыму все же доминировали пророссийские настроения. В любом случае операция по присоединению Крыма, в отличие от военной операции в Восточном Тиморе, прошла практически бескровно.

Если в Индонезии тема присоединения Восточного Тимора не играла особой идеологической, ментальной роли, то Крым (и особенно Севастополь) в сознании россиян был сильно мифологизирован, и его утрата после разрушения СССР зияла для многих незаживающей раной. Именно на этом чувстве решили сыграть российские элиты в условиях падения рейтинга режима и его руководителя. Поэтому аннексия Крыма вызвала небывалый взрывной всплеск доходящего до экстаза патриотизма и на несколько лет подняла снизившиеся рейтинги.

Разница ситуаций еще и в том, что после операции в Восточном Тиморе Сухарто тем не менее продолжал пользоваться более или менее выраженной поддержкой имевших различные интересы в этом регионе крупнейших государств — Австралии, США, Франции и Великобритании. Инвестиции этих стран играли существенную роль в экономическом развитии Индонезии. То есть ее международное положение все эти годы было достаточно прочным, причем индонезийский режим в 1970–80-е годы играл важную роль в Движении неприсоединения. Поэтому тема внешней политики не была ключевой в идеологическом оформлении авторитарного режима.

Напротив, Крым играл преувеличенно огромную роль в идеологическом оформлении российского авторитаризма. Даже однозначно жесткая реакция на его аннексию практически всего международного сообщества была использована для нагнетания псевдопатриотической истерии. «После Крыма» в России главным элементом идеологического обоснования существования режима стала идея противостояния условному идеологическому конструкту «западный мир» (включавшему, впрочем, и Австралию с Японией). По сути дела, главной целью противостояния оказалось сохранение военно-политического контроля над отторгнутыми у соседних государств (Грузии и Украины) территориями — помимо Крыма, еще и частью Донбасса, Абхазией и Южной Осетией. На языке официальной пропаганды это стало называется «возвращением России в мировую политику», восстановлением положения, при котором с нашим государством «снова начинают считаться». Хотя на самом деле реальные внешнеполитические потери страны были огромны. Крымская внешнеполитическая стратегия и последовавшее за ней противостояние всему сонму старых и новых врагов стали в итоге главными обоснованиями дальнейшего ужесточения авторитарного правления в России.

Речь, однако, пока не идет о включении каких-либо идеологем в Конституцию. Нам пока еще далеко до тех образцов, которые были выработаны в Египте при Насере или в Индонезии при Сухарто. Норма статьи 13 Основного закона страны, запрещающая установление какой-либо идеологии в качестве государственной, устояла, хотя нет отбоя от желающих провозгласить на конституционном уровне набор неких идеологических принципов.

Фактически, на практике такие принципы уже открыто провозглашаются государственными СМИ. Пока что речь идет не о целостной системе взглядов, а всего лишь о наборе идеологических клише, используемых в рамках пропагандистского жанра. Источниками этих установок становились и выступления главы государства, и отдельные заявления МИДа, и интервью лиц из ближайшего окружения президента.

Из этих установок можно выделить две главные. Первая предполагает, что враждебными государствами — США и их союзниками — проводится политика «сдерживания России». К такому сдерживанию относят антикоррупционные и крымские санкции. В путинской транскрипции санкции — «это не просто нервная реакция США или их союзников на нашу позицию в связи с событиями и госпереворотом на Украине и даже не в связи с так называемой “крымской весной”... Если бы всего этого не было, то придумали бы какой-нибудь другой повод для того, чтобы сдержать растущие возможности России, повлиять на нее, а еще лучше — использовать в своих интересах»[50].

Вторая установка состоит в том, что внутренняя политика рассматривается в контексте внешней. То есть любые нынешние критики политики власти, по сути, являются проводниками влияния враждебных государств. В советскую эпоху их называли «агентами империализма», а теперь словосочетание упростили просто до «иностранных агентов». Ярлык таких агентов, будучи закреплен законодательно, был навешан на любые некоммерческие организации, получающие зарубежные гранты (в том числе гранты ООН и других международных организаций) и на любые иностранные СМИ или СМИ с определенным участием иностранного капитала.

В итоге политический режим, сложившийся в Российской Федерации к началу четвертого срока президентства Путина, обладая рядом черт, присущих другим авторитарным режимам прошлого, серьезно отличается от них по крайней мере двумя особенностями. Во-первых, в качестве своих основных целей он поставил приращение территории и расширение внешнеполитического влияния, отказавшись, по сути, от партнерских отношений с наиболее развитыми в экономическом отношении странами. Во-вторых, руководством так и не было предпринято сколь-нибудь серьезных усилий по оздоровлению и реформированию экономики, к чему, безусловно, стремились все латиноамериканские и восточноазиатские режимы. Вместо этого был многократно увеличен военно-промышленный сектор и законсервирована традиционно доминирующая роль добывающих отраслей. Это значит, что при отсутствии демократических институтов и с учетом снижения цен на энергоносители российскую экономику неминуемо ждет стагнация, а политический режим — либо усиление его охранительной функции, либо крушение под давлением неблагоприятной экономической ситуации.

Резюмируя все сказанное, можно сделать вывод, что в современном мире труднее, нежели раньше, поддерживать искусственный политический комфорт для одной привилегированной группировки во главе с бессменным лидером. Эта группировка должна постоянно маневрировать, жестко контролируя СМИ и избирательную систему. Но такое принудительное удержание общества и его активного слоя в состоянии страха и постоянной почтительной покорности не может продолжаться вечно. Режим личной власти, как показывает практика, неизбежно приходит к кризису, к краху. Такова, с нашей точки зрения, его безальтернативная перспектива.

Однако, прежде чем такой кризис проявится, вполне реально ужесточение реакции как следствие обострения внешнеполитической ситуации и постепенной изоляции страны. Это может означать усиление давления по отношению к любой оппозиции и ликвидацию последних независимых СМИ. Неприятный сценарий, но, увы, вполне реальный. Пару десятилетий назад нечто подобное уже рассматривалось в контексте сопоставления событий в Германии в 1920-е и 1930-е годы и в России после холодной войны. Суть аналогии выражалась формулой «Веймарская Россия». Главный аргумент в пользу подобного развития событий сводился к тому, что «вековая имперская и милитаристская традиция заведомо сильнее новорожденной демократии, интеллектуально незрелой и политически неопытной. Если демократии удавалось пережить первый, второй или третий свой кризис, то пятый или десятый должен был бы добить ее наверняка. И чем глубже, чем [более] укорененной была в стране эта “государственная идея”, тем более подавляющим оказывалось ее превосходство и больше шансов получала она восторжествовать над юной и неискушенной свободой...»[51].

Нужно признать, что автор данной аналогии во многом оказался прав. «Веймарская Россия» — это, конечно, хлесткая метафора. Тот результат, к которому в 1930-е годы пришла Германия в результате эволюции ее политического режима на основе принятой в 1919 году в Веймаре Конституции, остается пока лишь устрашающим предупреждением, предметом мрачного исторического урока. О его актуальности для России начала XXI века говорить пока, вероятно, не вполне корректно. Но не следует и беспечно игнорировать угрозу подобного перерождения исследуемого режима. Особенно если его авторитарный характер становится все более очевиден, а среди его идеологических установок появляются и те, что близки имперскому национализму.

Мы должны учитывать возможность такого сценария, притом что нам представляется совершенно неизбежным возвращение на путь, ведущий к конституционному государству, — вследствие неизбежного кризиса режима личной власти.