Авторитаризм и демократия

Глава 16 Имитационные политические режимы и гибридные войны

Устав от войн, их последствий и огромного количества жертв, осознав гибельность войны и агрессии для планеты Земля, международное сообщество в течение XX века далеко продвинулось по пути запрещения применения силы для достижения политических целей и разрешения с ее помощью межгосударственных споров. До середины 20-х годов прошлого века война считалась законным методом осуществления государственной власти. Но после окончания Первой мировой войны законность этого метода стала подвергаться сомнению. Статут Лиги Наций запретил ее членам обращаться к войне в течение трехмесячного срока после провала переговоров по нахождению мирного решения спора. Он также предусматривал возможность применения санкций в отношении тех членов Лиги, которые пытались вступить в войну в нарушение ее постановлений. Например, в 1939 году Советский Союз был исключен из Лиги Наций за необоснованное применение вооруженной силы против Финляндии.

К концу XX века значительная часть человечества выработала новые нормы общежития и постепенно начала менять человеческую психологию, которая стала учитывать интересы и нужды других людей. Лидеры сверхдержав проделали большую работу в целях прекращения не только войн, но и гонки вооружений для завершения холодной войны. Люди и государства добились спада насилия, в результате чего наступил период так называемого долгого мира, без глобальных военных конфликтов. Мирная жизнь стала не просто моральной ценностью. Мир был осмыслен и официально признан в качестве важнейшей демократической ценности как условия реализации принципа приоритета Человека, защиты его основных прав и свобод. Декларация о принципах международного права 1970 года определила конкретные действия, которые запрещены в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Устава ООН[185]. Это:

1) агрессивные войны;

2) угроза силой или применение силы с целью нарушения существующих международных границ другого государства (включая демаркационные линии) или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных;

3) репрессалии с использованием силы;

4) использование силы с целью лишить народы их права на самоопределение и независимость;

5) организация, поощрение организации иррегулярных сил или вооруженных банд, в том числе наемников, для вторжения на территорию другого государства;

6) организация, подстрекательство, помощь или участие во внутреннем конфликте или террористических актах на территории другого государства.

Несколько лет спустя этот перечень запрещенных действий, признающихся агрессий, был расширен и дополнен[186]. Условием соблюдения запрета на военную агрессию стал принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом ООН. Этот принцип состоит в том, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства в соответствии с международными соглашениями, имеющими, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, приоритет перед национальным законодательством: «В том случае, когда обязательства, вытекающие из международных соглашений, противоречат отдельным обязательствам государств-членов, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН».

Казалось бы, все ясно и просто. Была бы добрая воля к миру и добросовестность в исполнении принятых на себя обязательств. Поэтому многих удивил прошедший в 2016 году под эгидой Нобелевского комитета мира симпозиум, в рамках которого состоялась жесткая дискуссия между профессором Гарвардского университета психологом Стивеном Пинкером, написавшим мировой бестселлер «The Better Angels of Our Nature. The Decline of Violence in History and Its Causes» («Добрые ангелы нашей природы. Уменьшение насилия в истории и его причины»)[187], и экономистом Нассимом Николасом Талебом, изучающим влияние случайных и непредсказуемых событий на мировую экономику. В этой дискуссии Талеб опровергал теорию Пинкера о спаде насилия и математически доказывал возможность новой большой войны[188]. Откуда война? Ведь люди договорились о мире.

Оказывается, не все так просто. Одного осмысления ценности мира и добросовестного соблюдения международных соглашений недостаточно. Отдельные авторитарные режимы по-прежнему считают войну вполне эффективным способом политической коммуникации. И вот уже Северная Корея публично рассматривает возможность нанесения ракетного удара по американской военной базе на острове Гуам[189], а в международном научном и политическом обороте стал активно использоваться термин гибридная война.

Мы вернемся к этому термину несколько позже, а пока проанализируем еще одну историю российской конституционной трансформации, которая не вошла в доклад «О состоянии конституционного строя России», поскольку случилась позже его написания, а значит, есть смысл рассмотреть ее подробно. Ведь результаты именно этой истории и стали причиной возросшего беспокойства в мире по поводу возможности возникновения новых глобальных военных конфликтов в новом юридическом облачении псевдоконвенционной войны[190]. А опасность ее в том, что схема, изобретенная Российским государством, как членом Совета Безопасности ООН, для имитации соблюдения своих международных обязательств по поддержанию мира и мирного сотрудничества, легко может быть взята на вооружение любым трансформирующимся политическим режимом для обоснования своей агрессивной политики и нарушения международных договоренностей.

30 сентября 2015 года на официальном сайте Кремля появилась информация об обращении президента Российской Федерации к Федеральному Собранию по вопросу об использовании вооруженных сил за пределами России и о том, что Совет Федерации в закрытом заседании такое использование санкционировал. С этого момента начались бомбардировки Сирии российской авиацией. В силу ограниченности и неоднозначности информации решение Совета Федерации вызвало бурную реакцию значительной части общества. Ведь в результате него Россия вступила в войну вне своих пределов. Поэтому желание граждан понимать истинные причины, условия, перспективы и последствия подобных действий государства, подвергающих риску жизни военнослужащих и потенциально ограничивающих права и свободы всех остальных, выглядело вполне естественным. На повестку дня встал вопрос о праве граждан на участие в решениях об условиях войны и мира как гарантии их прав и свобод, о правилах и процедурах принятия таких решений. Стало понятно, что есть необходимость провести правовую экспертизу создавшейся правовой ситуации[191].

В ходе экспертизы выяснилось, что этой истории недостаточно дать простую юридическую оценку путем сравнения действий ее фигурантов с положениями закона на предмет их легитимности. Более того, исследуемая правовая ситуация оказалась далеко не уникальной. Она стала всего лишь еще одним вполне закономерным звеном в цепи сотен подобных событий, произошедших в сфере конституционно-правового регулирования России за последние 20 лет.

Конституционная формула. Как известно, часть 1 пункта «г» статьи 102 Конституции России устанавливает правило, в соответствии с которым решение вопроса об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории относится к исключительному ведению Совета Федерации. Что это означает?

Чтобы ответить на этот вопрос, придется совершить небольшой экскурс в теорию конституционного права, поскольку в последнее время возникло много путаницы вокруг процесса реализации конституционных норм в нашей стране. Отчего-то (боимся, что умышленно) упорно навязывается представление о том, что прямое действие Основного закона (часть 1 статьи 15 Конституции) — это всего лишь красивый оборот речи, не имеющий ничего общего с реальностью. Например, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский публично заявил, что, хотя в Конституции и написано, что она закон прямого действия, по факту, конечно, она таковой не является и являться не может. «Это такой демократический романтизм, — сказал Барщевский. — Не бывает, чтобы Конституция была законом прямого действия, никогда и нигде... Под каждой нормой Конституции есть законы, определяющие порядок реализации идеи, заложенной в Конституции»[192]. Прав ли он? Отчасти прав, но все же не совсем прав и уж совсем не прав в рассматриваемой ситуации.

Действительно, нормы Конституции различаются по степени своей конкретности. Одни из них формулируют только основные положения и принципы (все, что, например, касается правосудия) или закрепляют права и свободы с пределами их ограничения. И поскольку в процессе реализации этих норм может возникать бесчисленное разнообразие вариантов поведения, требуется один или даже несколько законов (других актов), устанавливающих порядок и процедуры их применения. Но значительная часть конституционных норм содержит вполне конкретные предписания (например, ограничения, связанные с депутатским статусом). Для таких норм необходимы лишь небольшие процедурные уточнения.

В процессе конкретизации конституционных норм (большинства из них) применяется так называемый общедозволительный, или диспозитивный, метод правового регулирования, основанный на принципе «разрешено все, что не запрещено законом»[193]. При этом государство не вполне свободно в своей конкретизирующей деятельности. Потому что, во-первых, практически в любой конституционной норме заложены «тонкие материи» — понятия и значения, которые не могут трактоваться произвольно в зависимости от сиюминутных прихотей чиновников и депутатов парламента. Например, термин «собираться мирно и без оружия» (статья 31) не может быть сведен к значению одиночного незаявляемого пикета, потому что глагол «собираться» в любом случае подразумевает сосредоточение группы людей в одном месте[194]. Во-вторых, Конституция, как правило, устанавливает внутренние и внешние пределы ограничения прав и свобод, которые не могут быть расширены и истолкованы произвольно. Для той же статьи 31 Конституции (о праве граждан собираться мирно и без оружия) внешним ограничением является запрет на нарушение в ходе реализации своего права прав других лиц (часть 3 статьи 17), а внутренним (имманентным) ограничением — мирный характер публичного мероприятия и отсутствие у его участников оружия. То есть любые другие ограничения, выходящие за эти пределы, являются нарушающими само существо основного права. В-третьих, государство, по Конституции, жестко связано содержанием ее статьи 18 о том, что смысл, содержание и применение законов определяются непосредственно действующими правами и свободами человека.

Среди конституционных норм есть и такие, что сформулированы предельно конкретно (например, «гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства» или «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора»), и эти нормы действуют напрямую без какой-либо расшифровки. Поэтому любые попытки их конкретизации, за исключением усиления запрета или установления ответственности за его неисполнение, должны восприниматься только и исключительно как искажение конституционного смысла.

Кроме этого, в конституции любой страны присутствует еще одна разновидность норм — так называемые статутные нормы, устанавливающие компетенцию государственных органов (включая разграничение полномочий между государством в целом и его частями), по отношению к которым правила диспозитивности применяться не могут. В случае со «статутными» нормами действует совершенно другой — разрешительный — тип (метод) правового регулирования, основанный на диаметрально противоположном правовом принципе — разрешено только то, что разрешено, и ничего другого[195]. То есть никакого разнообразия действий и никаких иных вариантов поведения, кроме установленных законом, не существует. Поэтому там, где речь идет о статусе государственно-властных субъектов, перечень их полномочий носит закрытый характер, не может быть изменен, дополнен, расширен или ограничен. Для них Конституция является своего рода стоп-сигналом — больше или иначе, чем то, что в ней записано, делать нельзя[196].

Из этого следует, что, поскольку норма части 1 пункта «г» статьи 102 Конституции является нормой «статутной», никто иной, кроме Совета Федерации, ни в каких целях и ни при каких условиях не может принять решение о возможности использования российского воинского контингента за пределами страны. Такое правило было установлено специально, учитывая советский опыт «оказания международной военной помощи» и исходя из преамбулы Конституции, где в качестве конституционных целей государства утверждаются права и свободы человека, гражданский мир и согласие. То есть Основной закон изначально не предполагал возможности каких-либо военных операций за пределами России, кроме действий по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности на основе международных договоров (конвенционные войны). А исключительное полномочие Совета Федерации является специальным ограничителем власти президента как верховного главнокомандующего в системе сдержек и противовесов между ветвями власти, в которой палата парламента должна выступать барьером от необоснованного использования российской армии для внешнего вмешательства.

Трансформация конституционного регулирования. Для реализации этого конституционного правила был создан специальный правовой механизм, предусмотренный Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ (далее — Закон о миротворцах). В нем (статья 2) было максимально полно раскрыто понятие миротворческой деятельности, определена процедура принятия решения и жестко закрытым способом зафиксированы случаи, на которые этот закон не распространяется. В нем (статья 5) сказано: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил Российской Федерации при осуществлении неотъемлемого права Российской Федерации на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со статьей 51 Устава ООН». То есть сразу же сформулированы и иные основания применения армии. Таким образом был создан полный набор правовых инструментов для защиты существа конституционной нормы.

Однако в 2006 году в Федеральном законе «О противодействии терроризму» появилась норма (часть 3 статьи 10) о так называемом оперативном внешнем использовании вооруженных сил. В этой норме центр принятия решения изменился: «...решение об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании соответствующего Постановления Совета Федерации». Казалось бы, что такого? Небольшая перестановка слов и иная расстановка акцентов. Но дьявол всегда кроется деталях, которые могут почти незаметно исказить смысл конституционной нормы, просто добавив новые, отличные от конституционных основания и скорректировав процедуры.

Тем не менее еще несколько лет Россия продолжала посылать вооруженный контингент за свои пределы только по Закону о миротворцах. И всякий раз президент по полной процедуре вносил предложение в Совет Федерации, а само решение принимала палата парламента. Даже когда надо было увеличить число российских «голубых касок» в Боснии и Герцеговине всего лишь на 100 человек. Так происходило вплоть до лета 2008 года, когда спустя несколько дней после несанкционированного введения войск на территорию Южной Осетии спикер Совета Федерации Сергей Миронов вдруг заявил, что палата не будет собираться на экстренное заседание, чтобы дать согласие на введение российского контингента в Грузию. «В Южной Осетии, — по версии Миронова, — действует не воинский контингент. Мы увеличиваем миротворческий контингент, а это не требует одобрения палаты. Этого не требует Конституция»[197]. В итоге разразившийся в СМИ скандал заставил-таки президента и Совет Федерации соблюсти конституционные приличия. Правда, задним числом. 25 августа (через 17 дней после ввода войск) первый соблаговолил обратиться, а второй — «дать согласие на использование дополнительных миротворческих сил Вооруженных Сил Российской Федерации для поддержания мира и безопасности в зоне грузино-осетинского конфликта с 8 августа 2008 года»[198]. Обратите внимание — закавыченный текст и есть, собственно, вся содержательная часть документа, принятого без какого-то ни было дополнительного обоснования, уточнения и обсуждения. Так Совет Федерации создал прецедент, сведя свое исключительное конституционное полномочие к соблюдению формального одобрения решения, принятого иным государственно-властным субъектом.

Любопытно, что ровно в тот же день, 25 августа 2008 года, тот же Совет Федерации принял другое постановление (№ 299-СФ) — «Об использовании воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике». Тексты этих двух таких вроде бы похожих по смыслу документов разнятся кардинально. Во втором со ссылкой на Закон о миротворцах были досконально соблюдены все предусмотренные законом требования:

«1. Дать согласие на использование воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации численностью до 200 военнослужащих (с четырьмя транспортными вертолетами Ми-8МТ со штатным вооружением, боеприпасами, военной техникой и другими необходимыми средствами) в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике на основании резолюции Совета Безопасности ООН 1778 от 25 сентября 2007 года и обращения Генерального секретаря Совета Европейского союза, Высокого представителя по общей внешней политике и политике в области безопасности Европейского союза при условии направления военного персонала и финансирования указанного воинского формирования в соответствии со статьями 8, 14 и 15 Федерального закона от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

2. Срок участия воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике устанавливается до 12 месяцев. Отзыв воинского формирования будет производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Спустя год — 10 августа 2009 года — президент Медведев встретился в Сочи с руководителями политических партий, представленных в Государственной Думе, и предложил им принять документ, касающийся порядка применения Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. «Считаю, что эти вопросы должны иметь абсолютно точную, четкую регламентацию», — сказал он[199].

Поэтому в 2009 году в Федеральный закон «Об обороне» были внесены изменения, аналогичные норме закона «О противодействии терроризму» в части «оперативного» использования вооруженных сил за пределами страны (пункт 2.1 статьи 10 и статья 10.1). Звучит это так: «В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». Тем самым предусмотрена возможность использования армии вовне без санкции ООН и вне пределов действующих международных обязательств Росси. То есть теперь все можно без ограничений. Главное — сформулировать некие интересы России и необходимость их защиты. Собственно, с этого времени такая формула и стала использоваться в любых военных экспансиях.

Вскоре подоспел еще один акт — постановление Совета Федерации «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации». В том постановлении палата парламента, изначально наделенная правом-обязанностью ограничителя неконтролируемого использования армии вне территории России, в одностороннем порядке отказалась от исполнения конституционного предписания по принятию решения об использовании вооруженных сил за пределами территории России и передала его президенту[200]. Причем именно в такой формулировке: «...предоставить Президенту Российской Федерации возможность принимать решения». Обратите внимание — Конституцию меняет даже не закон, а всего лишь постановление палаты парламента! Чтобы никто не заметил. В результате конституционная формула об исключительном праве Совета Федерации чудесным образом официально трансформировалась в формальное одобрение решения, принятого другим властным субъектом.

Но Конституцию нельзя менять подзаконным актом простым большинством голосов от присутствующих на заседании палаты. Совет Федерации не имел никакого права принимать подобное постановление и таким образом перераспределять государственно-властные полномочия. Это даже не пример неправового закона, который принимается вроде бы в правильной процедуре, но при этом противоречит принципам права. Это вообще незаконное действие.

Вопрос же об обжаловании постановления как-то сам собой не возник, видимо в силу его незаметности. Да и кто знает, какая судьба была бы у такого обжалования. Ведь похожая проблема уже однажды возникала, правда в ситуации с использованием вооруженных сил внутри страны, когда группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о конституционности так называемых чеченских указов президента Б. Н. Ельцина. Тогда с большим трудом, с перевесом всего в один голос и при наличии восьми особых мнений судей Конституционный суд признал эти указы соответствующими Конституции, расширив, таким образом, закрытый конституционный перечень полномочий главы государства. И именно тогда одним из судей (В. О. Лучиным) был поставлен вопрос о возможности существования скрытых полномочий президента[201].

Вернемся к постановлению Совета Федерации, принятому им в ответ на обращение президента 30 сентября 2015 года (№ 335-СФ), поскольку даже в изменившихся конституционных условиях оно представляет особый интерес для правового анализа. По имеющейся информации, в обращении президента не были указаны ни срок, ни регион использования вооруженных сил, а в качестве цели была предложена неопределенная формулировка «на основе общепризнанных принципов и норм международного права». Ответ Совета Федерации был аутентичен обращению: «Дать согласие Президенту Российской Федерации на использование вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных норм и принципов международного права». И всё.

Цели и основания использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России достаточно четко сформулированы в трех законах и в одном документе ООН (приложение 2). Но основания, по которым верховный главнокомандующий решил ввести российский военный контингент в Сирию, не подпадают ни под одно из предусмотренных законодательством. Опубликованное задним числом обращение президента Сирии Башара Асада об оказании помощи, не может рассматриваться в качестве такового, потому что общеизвестно, что гражданская война в Сирии идет уже давно и никакого нового вооруженного нападения на эту страну не было. Равно как не может рассматриваться обращение президента Асада в качестве «двустороннего международного договора» о сотрудничестве в области противодействия терроризму. Такой договор мог бы легализовать использование вооруженных сил по основанию «пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации» (статья 4 закона «О противодействии терроризму»), но его не было.

То есть буквально «за уши» пытались притянуть ситуацию хоть к какой-нибудь формулировке, в данном случае к формулировке закона «Об обороне». А она все равно никак не притягивалась, подводя нас к однозначному выводу о необоснованном использовании вооруженных сил за пределами России.

Даже весьма сомнительное Постановление Совета Федерации от 1 марта 2014 года № 48-СФ «Об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Украины»[202] звучит намного корректнее. В нем сказано:

«Рассмотрев обращение Президента Российской Федерации и исходя из интересов безопасности жизни граждан Российской Федерации, наших соотечественников и личного состава воинского контингента Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцирующегося в соответствии с международным договором на территории Украины (Автономная Республика Крым), в соответствии с пунктом “г” части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

Дать согласие Президенту Российской Федерации на использование Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Украины до нормализации общественно-политической обстановки в этой стране».

То есть пусть расплывчато и неполно, но здесь все же хоть как-то обозначены причины использования вооруженных сил, территория их действия и условия, при наступлении которых такое использование закончится.

Нарушение процедуры. Как бы ни менялась конституционная формула, как бы ни трансформировались основания, единственной процедурой рассмотрения Советом Федерации вопроса об использовании вооруженных сил за пределами России была и осталась процедура, установленная Законом о миротворцах. Все попытки свести вопрос к тому, что эта процедура относится только к случаям выполнения Россией своих международных обязательств и не распространяется на другие ситуации, — от лукавого. Другой процедуры нет, а значит, она, как единственно установленная, должна автоматически распространяться и на все иные случаи (по иным основаниям) использования вооруженного контингента за пределами страны, поскольку Конституция не проводит между такими основаниями различия.

В частности, в Законе о миротворцах сказано (статья 7), что предложение президента должно включать сведения о районе действий воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.

То есть запрос президента к Совету Федерации в обязательном порядке должен иметь не абстрактную отсылку к «общепризнанным принципам и нормам международного права», а четкий перечень сведений. Равно как и положительное решение Совета Федерации по предложению президента должно содержать те же сведения в полном объеме. Причем такая процедура подтверждена Определением Конституционного суда Российской Федерации[203].

Регламент Совета Федерации (пункт 3 статьи 45) требует, чтобы материалы по вопросу использования вооруженных сил за пределами территории России предоставлялись членам палаты до начала заседания. Однако СМИ утверждают, что 30 сентября 2015 года многие члены палаты узнали о проекте повестки дня только во время вступительного слова ее председателя В. И. Матвиенко. Не обнаружено никаких материалов по рассматриваемому вопросу и на сайте Совета Федерации.

В Регламенте (пункт 2 статьи 160) также говорится, что после получения Советом Федерации предложения президента председатель Совета Федерации незамедлительно отправляет его для дачи заключения в комитеты по обороне и безопасности и по международным делам. При созыве же внеочередного заседания Совета Федерации комитеты обязаны представлять свои заключения не позднее, чем за 24 часа до его начала (пункт 3 статьи 43). Но 30 сентября 2015 года заседания комитетов начались всего за час до заседания палаты, а это означает минимальную вероятность серьезного анализа выносимого на обсуждение вопроса.

Таким образом, анализируя порядок обращения президента и принятия Советом Федерации решения об использовании вооруженных сил за пределами России, мы видим последовательную конституционную трансформацию, осуществленную путем манипулирования процедурами в пользу внеконституционного перераспределения полномочий между ветвями власти. В описанной ситуации особенно наглядно продемонстрировано закручивание имитационной спирали, когда парламент-симулякр (в данном случае уже не Государственная Дума, а Совет Федерации) по собственной инициативе открыто имитирует парламентскую деятельность, отказываясь выполнять прямо предписанные ему Конституцией функции, а президент с помощью парламента-симулякра имитирует под конвенционную войну внешнее военное вмешательство для достижения своих политических целей. В результате такой имитации Россия смогла развязать серию войн и попала в крайне тяжелую международно-правовую и экономическую ситуацию.

Но, пожалуй, пора вернуться к самому термину «гибридная война». Звучит красиво и интригующе, особенно в сочетании с «гибридным режимом». Казалось бы, сами названия так элегантно свидетельствуют об их закономерной взаимосвязи. На самом деле это не совсем так. Мы уже в целом разобрались с термином «гибридный режим» и удостоверились, что сам он не вполне корректен по своей сущности. Режимы бывают демократическими и антидемократическими. Степень демократизма и антидемократизма вариативна. Демократии бывают устойчивыми и неполными (так называемыми ущербными), поскольку они только осваивают свой путь демократического развития. А недемократические режимы бывают явными и имитационными. Примерно так же и с войнами. Поэтому все же не «гибридные режимы — гибридные войны», а имитационные антидемократические режимы и гибридные войны. Хотя имитационный характер тоже этим войнам свойствен.

Как известно, гибридная война (англ. hybrid warfare) — это вид враждебных действий, при котором нападающая сторона не прибегает к классическому военному вторжению, а подавляет своего оппонента, используя сочетание скрытых операций, диверсий, кибервойны, а также оказывая поддержку повстанцам, действующим на территории противника. Такие войны известны с глубокой древности, хотя их технологии были другими. Например, старший аналитик Института безопасности Евросоюза Нису Попеску относит к методам гибридных войн в древности отравление колодцев и подкуп обороняющихся с тем, чтобы они открыли ворота крепости[204]. Троянский конь — это, пожалуй, один из самых ярких в истории примеров гибридной войны. На самом деле подавляющее большинство войн носят асимметричный характер, сочетающий в себе открытые и скрытые военные действия.

И все же, не вдаваясь в спор о военных терминах и определениях, понятных лишь специалистам, можно сказать, что «гибридная война» — это новое понятие. Сам термин впервые появился в британских и американских военных документах только в начале XXI века, а потом уже под него были подведены все подобные войны в истории[205]. Мало того, этот термин эволюционирует — в Европе сегодня обсуждают нечто именуемое «мультивекторной гибридной войной». Гибридная война, словно монстр Франкенштейна, преследует аналитиков, специализирующихся на России[206]. Депутаты Верховной рады Украины даже подумывают о том, чтобы ввести термин «гибридная война» в официальный законодательный лексикон вместе с термином «гибридное военное положение», поскольку ввести военное положение в условиях необъявленной войны нельзя, а термин «антитеррористическая операция» для сложившейся ситуации не подходит. Секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины Александр Турчинов убежден, что законодательство о военном положении, сформированное на основе представлений XX века о классической войне, устарело, и сегодня необходимо определить новый правовой формат, который будет учитывать «особенности гибридных агрессий»[207].

Однако главная новизна этого термина в том, что в ходе войн стало использоваться так называемое правдоподобное отрицание (plausible denial) — поведение, при котором нападающая сторона осуществляет стратегическую координацию указанных действий, сохраняя при этом возможность правдоподобного отрицания своей вовлеченности в конфликт или подводя этот конфликт под далекую от реальности, но правдоподобную основу (имитация легитимности). То есть речь идет уже не просто о военной тактической хитрости, а о секретной политической операции, которая отличается от открытых военных действий государства именно возможностью ее правдоподобного отрицания. Современные гибридные войны — это коррупционные[208] или политические войны в новых международно-правовых условиях. И можно попробовать провести уверенную параллель между такими войнами и имитационными недемократическими режимами, обнаружив в них причинно-следственную связь.

Как уже говорилось, до Первой мировой войны военная агрессия считалась законным методом осуществления государственной власти. Выработка международно-право-вых подходов к предотвращению войн и сохранению мира началась именно после ее окончания и мощно активизировалась в второй половине XX века, достигнув своего апогея к середине 1970-х годов. Во многом этому способствовала длившаяся почти 20 лет вьетнамская война, которая была войной гибридной. Сама по себе гражданская война во Вьетнаме вряд ли бы вылилась в такое длительное и кровопролитное противостояние, если бы противоборствующие стороны не были поддержаны двумя жестко конкурировавшими на тот момент сверхдержавами — СССР и США.

Война во Вьетнаме оказала огромное влияние на мировоззрение американцев и породила мощное пацифистское движение молодежи. Его кульминацией стал так называемый поход на Пентагон, когда в октябре 1967 года в Вашингтон съехалось до 100 тысяч человек, протестующих против войны. Массовые протесты прошли и во время съезда Демократической партии США в Чикаго в августе 1968 года. В результате возник так называемый вьетнамский синдром (the Vietnam Syndrome) — массовый отказ американцев выступать в поддержку участия США в длительных военных кампаниях, не имеющих четких военных и политических целей и сопровождающихся значительными потерями среди американских военнослужащих.

Конкретным выражением «вьетнамского синдрома» стали антиинтервенционистские настроения, когда возросшее стремление американского народа к неучастию своей страны в военных действиях за рубежом нередко стало сопровождаться требованием вообще исключить войну из арсенала средств национальной политики как метода решения внешнеполитических кризисов. Отчасти именно благодаря распространению этих настроений по всему миру и появились документы ООН, определившие конкретные действия, которые запрещены в соответствии с Уставом организации и под которыми подписались все страны-члены.

Закрепленный в Уставе ООН запрет на вмешательство во внутренние дела государств без санкции международных организаций стал неотъемлемой частью мирных международных договоров. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) сочла необходимым выделить его в качестве самостоятельного принципа, которым должны руководствоваться страны-участницы. В связи с этим Заключительный акт СБСЕ 1975 года содержит наиболее полную формулировку принципа территориальной целостности государств: «Государства-участники будут уважать территориальную целостность каждого из государств-участников. В соответствии с этим они будут воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой. Государства-участники будут, равным образом, воздерживаться от того, чтобы превращать территорию друг друга в объект военной оккупации или других, прямых или косвенных мер применения силы в нарушение международного права или в объект приобретения с помощью таких мер или угрозы их осуществления. Никакая оккупация или приобретение такого рода не будет признаваться законной»[209].

За прошедшие с этого времени годы международные принципы сотрудничества во имя мира были многократно расширены и уточнены. Их содержание стало сердцевиной других международных договоров. В том числе Меморандума о поддержании мира и стабильности в СНГ 1995 года[210], который определил систему безопасности стран на территории бывшего СССР. Этот Меморандум, в частности, гласит, что члены Содружества обязуются не поддерживать на территории друг друга сепаратистские движения, а также сепаратистские режимы, если таковые возникнут; не устанавливать с ними политических, экономических и других связей; не допускать использования ими территорий и коммуникаций государств — участников СНГ; не оказывать им экономической, финансовой, военной и другой помощи.

Таким образом, к моменту принятия первых внеконвенционных решений об использовании вооруженных контингентов за пределами страны без санкции ООН (Грузия, Украина) Россия была связана огромным количеством многосторонних и двусторонних международных обязательств, нарушение которых грозило ей большими внешнеполитическими неприятностями, ударом по имиджу страны и ее руководства. К тому же и международное сообщество в отличие от времен холодной войны в смысловом и теоретическом плане было гораздо лучше подготовлено к реакциям на нарушение какой-либо из стран своих международных договоренностей.

Современная гибридная война есть продолжение холодной войны в новых международно-правовых условиях. Сама по себе холодная война уже в силу своего названия имела гибридный характер. Борьба происходила за раздел сфер политического и экономического влияния в мире (в том числе за число сторонников при голосовании в ООН). Стороны в этой борьбе не вступали в «горячий» военный конфликт и в прямом смысле не присваивали чужих территорий. Они противостояли друг другу путем военной или экономической, кадровой поддержки тех или иных политических режимов и наращивали вооружение, изматывая экономики друг друга. Зачастую это противостояние порождало новые авторитарные режимы, о чем уже говорилось в первом разделе этой книги. В начале 60-х годов прошлого века политика многих правительств оценивалась в контексте противостояния двух военно-политических блоков, ассоциируемых с СССР и США. На волне борьбы с левыми организациями в Греции, Бразилии, Аргентине, Индонезии, Чили, на Филиппинах к власти пришли военные диктатуры и установились авторитарные режимы. Большинство из этих переворотов поддерживались одной из противостоящих в холодной войне сторон.

Остановленное международно-правовыми процессами и распадом СССР, это противостояние, его стратегии и тактики остались в головах постсоветского генералитета и пришедших к власти политических элит. Более того, распад СССР стал трактоваться ими как поражение в холодной войне, а внешняя политика Горбачева и Ельцина — как предательство национальных интересов. Поэтому в совершенно новых внешнеполитических условиях они продолжают руководствоваться советским принципом «мирного сосуществования», который, за редкими исключениями, отрицается современной наукой международного права. Отрицается потому, что, во-первых, его юридическое содержание носит неопределенный характер, а во-вторых, в советской трактовке «мирного сосуществования» делается упор не на сотрудничество во имя мира, а на борьбу между государствами двух систем. Содержательные смыслы сосуществования и сотрудничества совершенно разные. Именно сотрудничество, а не просто «сосуществование» является главным содержанием современной ценности мира, и именно по степени сотрудничества измеряется уровень этой ценности.

Вспоминая булгаковского профессора Преображенского, можно сказать, что война, как и разруха, — в головах. Причины войн могут быть самыми разными. Но основой войн нового поколения является непонимание и неосвоение политическими элитами ценностей мира и принципа мирного сотрудничества в их современной международной трактовке. Другой вопрос, что в практику гибридных войн была привнесена крайне опасная, встревожившая все мировое сообщество новелла — одному из государств в результате такой войны удалось методом правдоподобного отрицания, апеллирующего к имитированным демократическим и правовым процедурам[211], напрямую присоединить (аннексировать) часть другого государства. Так что имитационный политический режим и гибридная война — явления взаимосвязанные и взаимозависимые.

Специалисты в области войн считают, что основные положения концепции гибридной войны нового поколения основаны на советских наработках в области теории рефлексивного управления и состоят из пяти основных элементов: «1) политического давления — через агентов влияния, пропаганду, информационные операции и компрометирование местных властей; 2) опосредованного влияния — через организацию кибератак, нарушения работы транспортной инфраструктуры, подготовку и вооружение повстанцев; 3) военной интервенции — через демонстративное выдвижение своих войск к границам, организацию добровольческих общевойсковых формирований, объединение усилий повстанческих группировок с частями российской армии; 4) принудительного сдерживания — через агрессивное патрулирование воздушных границ, переброску систем тактического ядерного оружия, маневры войсками в масштабах театра военных действий или континента; 5) договорных манипуляций — через жонглирование договоренностями о прекращении огня, внесение раздора в лагерь западных стран с помощью экономических рычагов»[212]. Все эти позиции сформулированы в наделавшей много шума статье начальника Генерального штаба России Валерия Герасимова, который считает, что «в XXI веке прослеживается тенденция стирания различий между состоянием войны и мира. Войны уже не объявляются, а начавшись — идут не по привычному нам шаблону»[213]. То есть, по сути, все та же холодная война.

Поэтому, как говорится, «что умеем, то и применяем». Когда те самые, не овладевшие современным багажом знаний, учившиеся по устаревшим советским учебникам элиты оказались в тупиковой внутриполитической ситуации, они не изобрели ничего лучшего, нежели попробовать решить эту ситуацию через войну. Но открытая война в силу международных обязательств была невозможна. Поэтому пришлось имитировать соблюдение этих обязательств, прикрываясь «политической ложью, которая стала нормой общественно-политической жизни России и основным инструментом реализации политических интересов субъектами власти»[214].

Неслучайно занимающиеся российскими политическими элитами ученые характеризуют их состояние как лиминальное — «пороговое», или переходное между двумя стадиями развития, как группу с неопределенными политическими ценностями, что в конечном счете определяет пограничное состояние всего российского политического пространства и политического режима, который существует в условиях отсутствия нормативно-ценностной системы регуляции политических отношений и практик. «Замкнувшись на самой себе, своих целях и интересах, политическая элита “застыла” в своем пограничном состоянии, определяя лиминальный (пограничный) характер института власти в России с уклоном в сторону архаизации политических отношений, механизмов и практик»[215].

Например, второй секретарь постоянного представителя России при ООН Станислав Алексаев переадресовал все украинские обвинения в том, что Россия участвует в военном конфликте на Донбассе, назад, заявив, что гибридную войну ведет именно Украина. И добавил, что главной целью всех гибридных войн является смена политических режимов[216]. И такая ложь могла бы отчасти сработать, если бы в конкретной ситуации с Украиной этой лжи не помешало трагическое стечение обстоятельств. «Использование украинской армией тяжелого вооружения на территории повстанцев привело к большому количеству жертв среди гражданского населения. И если бы не трагедия с самолетом МН-17, якобы сбитым сепаратистами Донбасса, международное сообщество, вероятно, концентрировало бы свое внимание на ведении войны Киевом»[217], а не на действиях России, которая провоцировала, координировала и обеспечивала активность ДНР и ЛНР.

Как и в холодной войне XX века, внешне все эти трагические события в Грузии и Украине выглядят как попытка сатисфакции за разрушение СССР, новые имперские амбиции и борьба за сферы военно-политического и экономического влияния. По крайней мере, именно такова была пропагандистская риторика в российских СМИ. В результате сложилось впечатление о новой внешней экспансии и некой внешнеполитической зацикленности российского руководства в ущерб внутренней политике. Однако думается, что причины всей этой неумеренной активности изначально были сугубо внутренними. Причем эти внутренние причины сочетают в себе как внутриполитический, так и внутриэкономический аспект.

В чем же они состоят? На самом деле эти причины очень четко сформулированы самыми разными специалистами, поэтому нам остается их только процитировать. Так, руководитель отдела Европы и главный редактор русской редакции Deutsche Welle Инго Маннтойфель характеризует эти причины следующим образом: «Конфликт на Украине и вокруг нее — это следствие и порождение глубинного развития событий в самой России. Начало третьего президентского периода Путина в 2011–2012 годах ознаменовалось бурными протестами немногочисленного среднего класса в больших городах страны. Правление Путина утрачивало легитимность. На это Кремль ответил разворотом в сторону русско-национальных и православных ценностей. В ходе конфликта на Украине эта антизападная риторика приобрела пугающе патологические черты. Однако с ее помощью Путину удалось поднять свой пошатнувшийся в 2012 году рейтинг до заоблачных 80 процентов»[218].

Его мысль развивают писатель Виктор Ерофеев и аналитик американского Центра военно-морского анализа (CNA) Майкл Кофман. Ерофеев уверен, что при сложившемся развитии событий на Киевском майдане было необходимо «блокировать европейский вектор развития Украины и ни в коем случае не допустить в ней политических и экономических реформ. И это не столько геополитические великодержавные амбиции, хотя и они тоже присутствуют, но прежде всего страх перед тем, что пример успешного развития Украины на европейском пути окажется слишком притягательным для российского общества»[219]. Майкл Кофман: «Заручившись поддержкой олигархов восточных районов Украины, Россия пыталась мобилизовать общественный протест и повлиять на украинскую внутреннюю политику. Москва хотела запугать украинское правительство и добиться федерализации, что не позволило бы Украине вестернизироваться и привело бы к политическому разделению страны по границам регионов. Россия торопилась и экономила на всем»[220].

Завершает анализ внутриполитической логики действий российской власти известный экономист и социолог профессор Владислав Иноземцев: «Владимир Путин откровенно и четко сказал, что он был инициатором отторжения Крыма от Украины. Его решения были в течение нескольких часов формально институционализированы карманным парламентом. Более того, они были поддержаны подавляющим большинством населения. Это стало исходным пунктом — фактически Россия приняла на себя коллективную ответственность за действия своего первого лица. Очень скоро не только у страны, но даже у “парламента” перестали спрашивать согласия на те или иные шаги — например, на участие войск в войне в Донбассе, результатом которой стали значительные потери среди мирных жителей, причем не только Украины. Чтобы освободиться от международной изоляции, власть начала авантюру в Сирии, которая не обеспечила желанного диалога»[221].

Внутриэкономические причины являются гармоничным продолжением внутриполитических и представляются следующими. «Поскольку Россия — это своего рода “фиктивное государство”, и оно не может предоставить гражданам качественные сервисы, то его сильной стороной являются ритуалы, “оборонительные” войны и символические победы»[222]. А «военное напряжение освобождает как власть, так и народ от дорогостоящей принадлежности к единой человеческой цивилизации. Для власть имущих, отгородившихся от Запада, нахождение за новой занавеской холодной войны (хотя война не такая уж и холодная!) выгодно: она лучше всего скрывает хроническое отставание экономики и провал модернизации. Мобилизация снимает ответственность с власти за все беды. И во всем виноват Запад. А кому не нравится — границы пока что открыты. Пусть туда и стекает протестное движение!»[223]

Мы находимся в состоянии войны со всем миром. Мы для этого ее устроили. Чтобы оправдать авторитарное правление. А не наоборот[224]. То есть это война с целью концентрации власти в условиях активизировавшейся оппозиции и усиливающейся политической конкуренции при снижении экономической конкурентоспособности страны. Нужно было переориентировать электорат на образ врага и консолидировать его вокруг спасителя Отечества. Логика известная: в кольце врагов сильнее дружат с самими собой, а все, что людей не добивает, делает их еще более сильными недобитками[225]. В общем-то, типичное поведение в условиях имитационного политического режима, действия которого направлены на несменяемость власти. Только недальновидное. Забыли сами себе задать вопрос, оправдывает ли имитационная цель применяемые средства. А еще забыли подумать о том, что опасно играть в солдатиков в стране, где каждый взрослый от тридцати сходу и наизусть подхватит главную советскую антивоенную песню «Пусть всегда будет солнце». Нам, конечно, тогда тоже навязывали образ врага. Но при этом растили убежденными пацифистами.

Да, во внутренней политике война дала кратковременный двухлетний эффект. В отличие от политики внешней, которая резко и оглушительно провалилась. Впрочем, и во внутренней политике все больше нарастает призыв: «Против беды, против войны встанем за наших мальчишек». Председатель Объединенного комитета ветеранов ВДВ, ГРУ, Спецназа, Флота и Морской пехоты России Михаил Вистицкий совершенно точно обозначил проблему на своей странице в социальных сетях: «Почему мы все время воюем не на своей земле? Почему нас в Польше, в Финляндии, в Венгрии, в Чехии и Словакии, в Германии, в Латвии, в Литве, в Эстонии, в Афганистане, в Приднестровье, в Чечне, в Грузии, а теперь и в Украине называют оккупантами? А? Задумайтесь хоть немного! Кто-нибудь из вас был в составе войск, когда местные жители тебе в лицо кричат: “Убирайтесь отсюда, оккупанты!”?»[226] А тем временем в частные хозяйства Калужской области начали рассылать уведомления под грифом «Секретно» о том, что в военное время они должны будут поставлять свою продукцию для государственных нужд[227]. В стране, официально не находящейся в состоянии войны...

Глава 17 Имитационные политические режимы и коррупция

Эту главу можно начать с двух парадоксальных, казалось бы, утверждений, а потом попытаться доказать их право на существование.

Первое утверждение: уравнение коррупции, выведенное классиком антикоррупционных исследований американским экономистом профессором Робертом Клитгаардом: Коррупция = Монополия + Свобода действий — Подотчетность[228] — есть формула авторитарной власти.

Второе утверждение: конституционные трансформации многих стран — бывших республик СССР могут быть охарактеризованы как имеющие заведомо коррупционный характер.

Попробуем разобраться.

Российский ученый-государствовед Станислав Шевердяев в своей работе «Конституционное право и коррупция: введение в проблему» констатирует, что вплоть до последнего времени вопросы противодействия коррупции и проблемы конституционного права изучались изолированно друг от друга. Хотя в последние годы был накоплен огромный массив знаний, позволяющих выявлять глубинные причины коррупционной болезни, которые, как выясняется, во многом обусловлены недостатками государственного строительства[229]. «Несмотря на то, что современные политологические и экономические исследования о проблемах коррупции, — пишет он, — а также общий курс международной антикоррупционной повестки явно указывают на необходимость анализа глубинных причин коррупции, которые могут скрываться в особенностях государственной организации разных стран, конституционно-правовая наука до последнего времени стояла в стороне от этой проблематики».

К сожалению, все обстоит именно так. Не только в России, но и в других странах юристы при проверке своих выводов практически не используют тот огромный багаж знаний, который накоплен за последние полвека в области борьбы с коррупцией. Хотя, похоже, именно антикоррупционный взгляд на многие правовые вопросы является самой лучшей оптикой, позволяющей государствоведению разглядеть неувиденное и понять непознанное. В свою очередь, выводы юристов, сделанные с учетом антикоррупционной теории, тоже могли бы усилить и уточнить ее. Невероятно ценны антикоррупционные знания для процесса познания сути и смыслов современных политических режимов. И особенно режимов имитационных. Примененный в этом процессе инструментарий и угол зрения антикоррупционных исследований можно, пожалуй, сравнить с последним взмахом резца мастера, после которого глыба мрамора превращается в законченное и выпукло-цельное произведение — в «Пиету». Это прекрасно видно на примере анализа современных конституционных трансформаций ряда постсоветских государств.

Коррупция как явление сопровождает развитие человеческой цивилизации с древнейших времен. Изначально латинский термин corruptio (греч. грязь), имел больше десятка значений — от повреждения желудка плохой пищей, расточения состояния, упадка нравов и истощения источника до ущемления свободы, обольщения женщин и др. Это слово касалось самых разных сторон жизни, но всегда имело негативно-разрушительную коннотацию. Позже в римском праве образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в противоправной деятельности нескольких лиц с целью нарушения нормального хода судебного процесса либо процесса управления делами общества, а также с целью подкупа судьи (претора)[230]. То есть понятие коррупции как грязи стало ассоциироваться именно с государством. Таким оно дошло до наших дней. Но вопрос, является ли феномен коррупции онтологически присущим всякой публичной власти, продолжает будоражить ученые умы. Действительно ли «власть развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно»? Верна ли эта максима английского историка лорда Дж. Актона?

Безусловно одно — в коррупционном взаимодействии стороной всегда должен быть некто располагающий публичным статусом и возможностями распоряжаться вверенной ему властью. Причем возможности этого статуса используются им не по прямому назначению, не в связи с достижением задач, ради которых данная публичная позиция была создана, а в соответствии с собственными интересами или личными представлениями[231]. То есть все-таки именно власть (властное полномочие) является основой и лучшей питательной средой для коррупции. Но не только государственная власть и не всякая государственная власть.

Поэтому из всех определений коррупции наиболее точным является то, в соответствии с которым коррупцией признается злоупотребление возложенными на должностное лицо полномочиями с целью личного обогащения[232]. Это определение, используемое международной организацией Transparency International, шире и точнее, нежели определение ООН[233], в котором речь идет о злоупотреблении только государственной властью. Ограничение понимания коррупции исключительно государством выводит за рамки антикоррупционной дискуссии проблемы коррупции в органах местного самоуправления, в общественных организациях и в коммерческих структурах. Понимая это, здесь мы все же будем говорить о коррупции, связанной именно с властью, поскольку трансформация политических режимов происходит при ее непосредственном целеполагании и участии.

Анализируя условия возникновения коррупционных отношений, американский экономист Роберт Клитгаард вывел так называемое уравнение коррупции. Это то самое уравнение, которое мы приводили в начале этой главы: Коррупция = Монополия + Свобода действий — Подотчетность. Данная формула означает, что коррупция всегда возникает при сочетании следующих условий:

1) решение, которое хотел бы «купить» коррупционер для своей выгоды, принимается только одним субъектом (монополия);

2) границы полномочий субъекта-монополиста размыты (не вполне определенны), отсутствуют критерии и четкая процедура вынесения решения (свобода действий);

3) не предусматривается действенных инструментов контроля за качеством выносимых решений (подотчетность).

Соответственно, это уравнение является и уравнением антикоррупции. То есть если власть является регулярно сменяемой (отсутствие монополии), если установлен четкий и закрытый перечень полномочий, минимизированы условия для административного усмотрения (правовая определенность), созданы жесткие регламенты и процедуры деятельности органов власти и должностных лиц (отсутствие свободы) и учреждены механизмы внешнего контроля со стороны других (специальных и/или руководящих) органов, СМИ и институтов гражданского общества (подотчетность), то пространство для коррупционного поведения сужается или исчезает совсем[234].

Переведенное на юридический язык уравнение антикоррупции будет выглядеть примерно так: Регулярная сменяемость власти + Власть, ограниченная правом + Система сдержек и противовесов. Некоторые ученые включают в содержание этого уравнения принципы разделения властей, народовластия и верховенства права[235].

Получается, что совокупность антикоррупционных требований составляет формулу демократического правового государства, функционирующего в условиях приоритета прав человека и соблюдения принципа верховенства права. И наоборот, «коррупционное» уравнение Клитгаарда в том же юридическом переводе составляет формулу авторитарного политического режима: Монополия и несменяемость власти + Концентрация и размытость полномочии при отсутствии процедур + Отсутствие сдержек и противовесов, подавление оппозиции, уничтожение независимых СМИ и контрольных институтов гражданского общества. Отсюда предварительный вывод — коррупция онтологически в меньшей степени присуща демократической власти, потому что политические институты последней сами по себе более эффективны. Да и по своей мотивации такая власть отрицательно-коррупционна, и в ее конструкции присутствует институциональный потенциал для сужения пространства коррупционного поведения. Демократия обеспечивает существование сильного гражданского общества, которое в свою очередь обеспечивает заслон коррупционному поведению. А авторитарной власти коррупция присуща онтологически. Эта власть изначально коррупционно патогенна, и ее институциональная конструкция идеально предназначена для реализации и воспроизводства коррупционных практик.

Поэтому вполне закономерно, что развитие представлений о коррупции и способах борьбы с ней по времени и по смыслу непосредственно связано с идеями о надлежащем порядке управления общими делами, чему коррупция всегда препятствует. И чем большее внимание уделяется справедливому демократическому устройству государства и общества, тем больше требований предъявляется к освобождению этого устройства от коррупционных практик и тем больше сужается пространство для коррупционного поведения. Если раньше коррупция традиционно связывалась лишь с индивидуальными противоправными актами отдельно взятых морально неустойчивых коррупционеров, то современные исследования убедительно показывают, что в основе коррупции лежат не просто корыстные мотивы плохо воспитанных семьей и школой злоумышленников, а негодное устройство системы взаимодействия по поводу власти и собственности, которая не только не препятствует, но и прямо способствует развитию коррупции.

Нe менее закономерно и то, что начало научного исследования коррупции как явления совпадает по времени со сменой абсолютных монархий на демократические формы правления государств (ограниченные монархии или республики). До этого в феодальной абсолютистской Европе многие действия, которые сегодня относятся к коррупционным, считались совершенно нормальной практикой ведения дел. И иначе быть не могло. В абсолютистских государствах различий между публичными и частными интересами носителей власти не существовало. Государства были личным уделом и наследуемой собственностью монарших фамилий, а значит, постановка вопроса об использовании публичного статуса для частной выгоды была по меньшей мере лишена смысла. Этот смысл появился только тогда, когда государство стало рассматриваться как оплачиваемая налогоплательщиками услуга, качество которой они вправе оценивать. То есть с высоты сегодняшних представлений и знаний вся абсолютная монархическая власть была по своей природе политически коррупционной. И наверное, самым коррупционным в силу своих особенностей было российское самодержавие. Но современники его таковым не считали. Идея о необходимости познания феномена коррупции и борьбы с ним стала востребована только тогда, когда в общественном сознании была проведена жесткая разделительная черта между публичными и частными интересами представителей власти и изменились критерии оценки их деятельности.

В постиндустриальном мире большинство людей стали воспринимать институт государства не как некую данную им свыше сакральную сущность, а как добровольную политическую ассоциацию, основанную на договоре. В силу этого договора люди передают часть своей свободы и власти государству. В договорном государстве источником власти являются только его граждане. И именно они определяют границы участия государства в регулировании общественных отношений и пределы полномочий публичной власти по принципу «мы ваши работодатели». Именно граждане наделяют государственные органы необходимыми для этого правами и обязанностями, контролируя качество государственных услуг. Коррупция же, наоборот, исходит из позитивистского принципа «принято — извольте исполнять». Поэтому любая внеконституционная поправка текущего законодательства в условиях действия этого принципа разрушает правила функционирования договорного государства. Именно поэтому государственная коррупция стала восприниматься людьми как проявление социальной несправедливости и угроза не только государству, но и лично каждому из граждан.

Возникшая в середине XX века международная антикоррупционная повестка ознаменовала собой период массового осознания новой роли и значения государства. 1 октября 1996 года, когда на ежегодном собрании Всемирного банка его президент Джеймс Вулфенсон открыто назвал коррупцию «раковой опухолью» и барьером на пути развития, эта повестка достигла своего пика и обозначила начало современного этапа развития транснациональной антикоррупционной мысли. Именно с середины 90-х годов прошлого века, после окончания холодной войны и прекращения финансирования коррупционных режимов для образования блоков коррупция и борьба с ней стали восприниматься как мировая, общая для всех государств проблема, требующая пристального внимания и всесторонних исследований[236].

Да, конечно, массовая трансформация общественного сознания, приведшая к постановке вопроса о необходимости объединения усилий разных стран для противодействия коррупции, произошла только тогда, когда в мире резко уменьшилось число абсолютистских государств. Но изменение формы правления вовсе не означает автоматического перехода к демократическому политическому режиму. Республика и ограниченная монархия, безусловно, предоставляют больше возможностей для его установления. Но так, увы, бывает не всегда. Даже конституционно провозглашенный и институционально легитимированный демократический режим может быть изменен на противоположный, поскольку политические режимы в процессе жизнедеятельности государств по самым разным причинам трансформируются от авторитарных к демократическим и наоборот. Например, в 1984 году около половины всех стран в мире были автократическими и только около четверти — демократическими. Через 20 лет, в 2004 году, ученые зафиксировали уже совсем другую ситуацию: половина стран были демократическими и только 15% — автократическими[237]. Еще через 10 лет демократия в ряде стран вновь качнулась в сторону авторитаризма. И вместе с этими трансформациями режимов колебались уровни коррупции, поскольку, как уже говорилось, высокий уровень коррупции прямо пропорционален высокому уровню авторитаризма и обратно пропорционален высокому уровню демократии.

Высокий и очень высокий уровни коррупции характерны практически для всех государств с правящими тоталитарными и авторитарными режимами личной власти или корпоративного типа. Исключение составляет остров-государство Сингапур, публичную власть которого с 1959 по 1990 год возглавлял и до самой своей смерти в 2015 году контролировал уникальный политик Ли Куан Ю, мотивированный с момента прихода к власти исключительно служением делу искоренения коррупции и экономического развития своей страны. В решении этих задач Сингапур под руководством Ли Куан Ю добился впечатляющих успехов. По результатам исследований Transparency International[238] и Всемирного банка[239], он уже на протяжении многих лет входит в группу государств с низким уровнем коррупции и лидирующих по темпам экономического развития.

Еще одно исключение — военный авторитарный режим Пиночета в Чили. Важнейшим фактором его экономического успеха было последовательно проведенное разделение власти и собственности. Государство полностью, за исключением добычи меди, ушло из экономики. У государственных институтов и отдельных чиновников не было собственных экономических интересов, и они не контролировали собственника через механизмы прямой и завуалированной коррупции. По данным Transparency International, Чили наименее коррумпированная из всех латиноамериканских стран, далеко оторвавшаяся по этому показателю от их основного массива[240].

Несколько лучше, чем в других странах с правящими тоталитарными и авторитарными режимами, обстоят дела с коррупцией еще в 10 небольших по численности населения и территории государств Персидского залива с монархической формой правления и авторитарными режимами личной власти (в частности, Катар и ОАЭ). Обусловлена такая ситуации тем, что правители этих государств выступают в роли «стационарного бандита», являясь главными бенефициарами национальной экономики. Эти правители рассматривают коррупцию должностных лиц государственного аппарата среднего и нижнего уровня как угрозу их личным интересам и потому нещадно ее искореняют.

Во всех остальных государствах с тоталитарными и авторитарными режимами, которые составляют порядка одной трети от всех суверенных государств современного мира, коррупция, по результатам исследований Transparency International и Всемирного банка, находится, как уже говорилось, на высоком и очень высоком уровнях. В том числе даже там, где против коррупционеров применяются жесткие карательные меры вплоть до смертной казни, как, например, в Китае[241]. Такое положение более чем закономерно. Вероятность того, что авторитарный режим избежит коррупционной участи, очень-очень мала, поскольку лежит исключительно в плоскости целеполагания его лидера.

Справедливости ради надо отметить, что и демократия не является абсолютной панацеей от коррупционной болезни. Даже стабильные демократические государства иногда оказываются высококоррупционными. Из 194 суверенных государств — членов ООН только 22–23 государства побороли эту болезнь и живут с низким уровнем коррупции. Но одно безусловно — все эти государства, кроме Сингапура, являются устойчивыми демократиями[242]. В любом случае уровень коррупции в недемократических режимах кратно выше, нежели в демократических. Потому что, как бы ни приспосабливался и ни мутировал коррупционный вирус, борьба с ним вручную и поинститутно в демократических государствах дает гораздо более быстрый результат, нежели при системно-коррупционных авторитарных режимах.

Австрийский писатель и публицист Карл Краус сравнил коррупцию с первой древнейшей профессией. «Коррупция хуже проституции, — написал он, — проституция ставит под угрозу нравственность одного человека, коррупция ставит под угрозу нравственность целой страны»[243]. Но коррупция бывает разная. Учеными выявлено большое число различных видов коррупции[244]. Из всех этих видов самой опасной является коррупция политическая, потому что поставить под угрозу нравственность целой страны может только она. Наверное, именно поэтому только о ней идет речь в определении ООН. В отличие от всех других видов только политическая коррупция не является эпизодической, а носит всеобъемлющий, системный характер и использует для достижения коррупционных целей инфраструктуру всего политического процесса, а не отдельного ведомства или отдельной публичной должности (в том числе для незаконного удержания власти, укрепления политического статуса, накопления богатства и т. д.). Особая ее опасность состоит также в том, что в условиях республиканского правления она осуществляется субъектами политики, уполномоченными принимать решения от имени народа. Поэтому такая власть, как правило, не афиширует своих коррупционных целей и вынуждена имитировать демократические процессы, подменяя их на деле авторитарными практиками.

Подобную политическую коррупцию называют экстрактивной институциональной. Под этим термином понимается синтез административной и политической коррупции, когда политическая элита или класс использует аппарат государства в качестве инструмента для извлечения ресурсов из общества, при котором распространение коррупции достигает таких масштабов и такого уровня структурированности, что государственно-властные решения принимаются не в интересах общества и даже не в интересах частного бизнеса, а исключительно в интересах коррумпированных бюрократических структур. Институциональная экстрактивная коррупция не является побочным продуктом развития социально-политической системы, а целенаправленно выступает в качестве главного стержневого механизма, обеспечивающего повышение управляемости коррумпированной государственной системы перед риском потери нитей управления для извлечения ренты и для контроля власти и богатства под угрозами любого давления. В результате она может трансформироваться в коррумпированную государственную систему и даже в мафиозное государство[245].

Но для того, чтобы использовать ресурсы публичной власти в целях личного или группового материального обогащения, эту власть сначала нужно завоевать, а потом удерживать, создав соответствующий политический режим. Инструментами решения этой задачи служат различные виды политической коррупции. Это в первую очередь электоральная и законодательная коррупция. Потому что только с помощью электоральной коррупции, как центрального элемента политической коррупции, возможен захват представительной власти, через которую путем законодательной коррупции происходит формально-правовое обеспечение деятельности коррупционного режима. Далее для удержания власти и достижения коррупционных целей могут использоваться другие виды политической коррупции.

Если попробовать максимально компактно изложить типологию политической коррупции в зависимости от основных сфер ее приложения в сочетании с характерными используемыми коррупционными методиками и объединить их по основным целям, которых коррупционеры пытаются достигать, то вариант может быть следующим:

1) электоральная коррупция, включая использование административного ресурса, мошенничество с подсчетом голосов, вбросы избирательных бюллетеней, покупку голосов и др., — для обеспечения определенного состава органов народного представительства;

2) непотизм (кумовство), включая политический патронаж, и покупка должностей для занятия невыборных государственных постов;

3) законодательная коррупция (в том числе противозаконный лоббизм) в форме технологии «приватизации государства» для «покупки» или обеспечения потенциально-коррупционных государственно-властных решений;

4) присвоение публичных фондов с использованием политических процедур или для достижения политических целей (в том числе посредством методов «бюрократического» рэкета) — для приобретения имущества в личных целях или для решения групповых коррупционных задач;

5) злоупотребление полномочиями в политических целях (в том числе в обход законно установленных демократических процедур) — для укрепления личной или групповой власти, обеспечения поддержки высокого должностного статуса[246].

Профессор Нисневич разделяет формы политической коррупции по стадиям процесса взаимодействия политических акторов с публичной властью на завоевание (удержание) публичной власти и ее использование.

При завоевании (удержании) власти посредством института выборов выделяется электоральная коррупция, определяемая как создание преимуществ представителям правящих политических сил и групп, подавление их политических конкурентов и искажение свободного волеизъявления граждан посредством противоправного использования структур публичной власти, полномочий должностных лиц и в целом властных управленческих ресурсов. Если электоральная коррупция вовремя не пресекается, она нарастает от одного избирательного цикла к другому и в итоге полностью деформирует избирательный процесс, превращая его в имитацию выборов. С формальной точки зрения можно говорить о политической коррупции и в случае захвата власти в результате государственного переворота, когда одна часть правящих сил и групп отбирает власть у другой их части, так как при этом, как правило, используются структуры публичной власти и их ресурсы (вооруженные силы, правоохранительные органы или другие «силовые» структуры).

Политическая коррупция на стадии использования публичной власти пришедшими во власть политическими акторами называется приватизацией власти. Нисневич определяет приватизацию власти как присвоение лицами, занимающими публичные политические должности, всех властно-принудительных полномочий и прав публичной власти, полное устранение политической оппозиции посредством законодательного и иного нормативного формирования политических порядков и правил, а также кадровых назначений в структуре публичной власти[247].

То есть среди факторов питательной среды коррупции авторитарный политический режим не всегда первичен. В ряде случаев специально под определенные коррупционные цели с помощью политической коррупции он создается искусственно. Поэтому профессор В. В. Лунеев определяет политическую коррупцию как форму политической борьбы за власть[248]. Д. Аджемоглу с соавторами пошли дальше — посредством формального моделирования они проанализировали соотношение коррупции и политического процесса и провели аналогию между клептократическими режимами и режимами личной власти как ориентированными на использование власти в целях извлечения прибыли[249]. Другими словами, взгляд на проблему в том числе имитационных политических режимов может быть совершенно иным в зависимости от целеполагания политических элит. Так, имитационный характер может быть обусловлен целью извлечения политической, а в конечном счете экономической выгоды.

Именно механизмы политической коррупции являются наиболее надежным и весьма популярным средством для нивелирования конституционализма. Исследования показывают, что в этом случае политическая коррупция является еще и средством универсальным. В нестабильных государствах она выступает в виде «премии за риск» (парламентариям, судьям, сотрудникам правоохранительных органов) при создании определенной, отличной от конституционной модели правопонимания и правоприменения. В стабильных авторитарных режимах коррупция является инструментом контроля над бюрократией, бизнесом и другими «системно значимыми» группами для обеспечения их политической лояльности. Контроль над бюрократией и бизнесом достигается через так называемый механизм заложников. Все вовлеченные в коррупционный рынок получают определенную прибыль, но при этом попадают в зависимость от карательных органов. Тем самым коррупция создает основу для политики «кнута и пряника». «Кнут» применяется ко всем, кто выступает против режима, и примеры многочисленных избирательных антикоррупционных дел против оппозиционеров лучшее тому подтверждение. «Пряником» же является выгода от участия в коррупции, распределяемая индивидуально вручную за лояльность режиму[250].

Поэтому большинство основных элементов современных универсальных международных антикоррупционных стратегий имеют конституционно-правовой характер. Современное антикоррупционное знание достигло такой степени системности и точности, что на его основе вполне можно определять, как будут меняться коррупционные практики в зависимости от специфической коррекции властеотношений. В этой связи системное исследование состояния конституционной трансформации России могло бы стать для антикоррупционной науки благодатным предметом анализа. Но российский опыт не уникален. С точки зрения теории политической коррупции не менее интересным является сравнительно-правовой анализ конституционных трансформаций в странах СНГ, которые вполне могут быть охарактеризованы (по Нисневичу) как политически коррупционные на стадии удержания власти.

Анализируя постсоветские авторитарные режимы, мы уже говорили о том, что в начале 1990-х годов во всех странах СНГ были приняты конституции, устанавливающие определенный срок нахождения в должности президента (обычно пять лет или четыре года) и лимит на занятие президентской должности одним лицом (не более двух сроков подряд). В ряде стран имелось также ограничение на возраст кандидата в президенты. Однако очень быстро во многих странах возникли инициативы, а затем и практика продления президентских полномочий, в результате чего находившиеся в должности президенты получили право баллотироваться на третий или даже последующие сроки либо просто существенно эти сроки продлевали.

При этом использовались схожие конституционные и внеконституционные механизмы:

• признание первого срока «нулевым», так как он начался до принятия действующей конституции, и разрешение баллотироваться на третий срок как на второй (Леонид Кучма — Украина[251], Ислам Каримов — Узбекистан, Эмомали Рахмон — Таджикистан, Аскар Акаев — Кыргызстан);

• устранение путем референдума поправки к конституции об ограничении на последовательные сроки (Александр Лукашенко — Белоруссия, Нурсултан Назарбаев — Казахстан, Ильхам Алиев — Азербайджан);

• личное пожизненное президентство — в виде исключения — без внесения поправок в конституцию (Сапармурат Ниязов — Туркмения);

• увеличение президентского срока посредством внесения поправок в конституцию с автоматическим продлением полномочий действующего президента (Назарбаев — Казахстан, Каримов — Узбекистан). При принятии белорусской Конституции 1996 года полномочия Лукашенко, избранного в 1994 году, были «обнулены» и продлены на два года согласно переходным положениям. В России в 2008 году сроки конституционных полномочий президента и Государственной Думы были увеличены до шести и пяти лет соответственно;

• снятие верхнего ограничения на возраст кандидата в президенты (Борис Ельцин — Россия, Назарбаев — Казахстан, Рахмон — Таджикистан).

Использовались также различные сочетания этих методов (например, Ниязов сначала отсрочил применение положения о двух сроках президентских полномочий, а потом был объявлен пожизненным президентом).

В результате такого искусственного продления полномочий некоторые президенты получили право находиться у власти более 20 лет, считая со времен СССР (Назарбаев и Каримов). В России, с учетом возможности «тандема» с председателем правительства, один и тот же президент теоретически может находиться у власти бесконечно. То есть налицо конституционные трансформации с целью удержания власти. Таким образом, конституционные трансформации многих стран — бывших республик СССР вполне могут быть охарактеризованы как имеющие заведомо коррупционный характер. Закономерно, что в результате такого «завоевания власти» режимы этих стран по признаку нераздельности власти и собственности очень быстро стали похожи на другие авторитарные политические режимы. Только скорость, с которой властные группировки в странах СНГ прибрали к рукам все наиболее прибыльные экономические активы, существенно превышает ту, с какой, например, получили свои страны в собственность традиционалистские авторитарные режимы в Центральной Америке[252].

Эти режимы постоянно имитировали демократические институты и тоталитарную риторику, без объяснения меняли пропагандистские модели, в отношении потенциальных оппонентов сочетали точечные репрессии и точечную же кооптацию, заменяли политическую конкуренцию соревнованием бюрократических кланов, а конституционную систему сдержек и противовесов — организацией административной биржи, где торгуют ресурсами, полномочиями, угрозами и обещаниями. Тем не менее экономическим фундаментом этого барочного палаццо являлась и является покупка лояльности за деньги: как правящий класс, так и граждане наделяются своей долей распределенных доходов, а взамен от первых ожидается участие, а от вторых — пассивность[253].

Во взаимосвязи с проблематикой политической коррупции на основе подобных конституционных трансформаций Е. А. Лазарев выделил типологию постсоветских режимов и разделил все постсоветские страны на несколько групп. Первая группа — демократическое равновесие, к этому типу режимов он отнес страны Балтии[254]. Вторая группа — демократическое неравновесие, на момент выхода его статьи в 2010 году к этому типу режимов он относил Украину, Молдову, Армению и Грузию. Третья, четвертая и пятая группы — режимы разной степени авторитарности: авторитарное неравновесие (Киргизия), авторитарное равновесие (Россия, Казахстан и Азербайджан) и закрытый авторитарный режим (Беларусь, Таджикистан, Узбекистан и Туркменистан)[255].

Правда, по поводу равного демократического равновесия в странах Балтии есть серьезные сомнения. Например, А. Рябов и Е. Мишина полагают, что единственным успешным проектом создания постсоветского национального государства, которое завершило посткоммунистический транзит и, несмотря на проблему русскоязычного меньшинства, никакого отношения к постсоветскому пространству не имеет, является Эстония (unique case по совокупности показателей экономики, реформы полиции и судебной системы)[256]. В то же время двухобщинная парламентская Латвийская Республика, в которой значительная часть населения лишена избирательных прав, а национальные политические партии коалиционным путем осуществили захват парламента и удерживают его на протяжении четверти века, вряд ли может быть отнесена к демократически-равновесному типу политического режима. По мнению К. Таубе, позиция по вопросу гражданства, которую заняла Латвия, вызывает целый ряд вопросов с точки зрения демократии и политической стабилизации. Установление прямой и жесткой связи гражданства и свободного владения государственным языком превратилось в символ возрождения Латвии и одновременно с этим в инструмент политического воздействия, использовавшийся для исключения части населения страны из демократических процессов.

Тем не менее исследование Е. А. Лазарева само по себе крайне интересно, потому что анализ идет «от обратного». Если мы доказываем, что авторитарные и демократические режимы различаются своей потенциальной коррупционностью, то Лазарев, наоборот, выводит тип политического режима на основе антикоррупционных данных. И его типология практически полностью совпадает с данными международной организации «Всемирная конференция по конституционному правосудию» (см. главу 13 об имитационных режимах как новой политико-правовой реальности).

Один из самых влиятельных философов XX века Карл Поппер утверждал, что политические институты как крепости — их надо не только хорошо спроектировать, но и правильно населить[257]. И он совершенно прав. В дискуссии о том, является ли феномен коррупции онтологически присущим всякой публичной власти, недостаточно исследовать только институциональное состояние режима (проектирование крепости). Очень многое зависит от личности носителей власти (населения крепости). То есть у коррупции есть две важнейшие составляющие — институциональная возможность бесконтрольного и безнаказанного недолжного использования своих полномочий и система личных ценностей людей, принимающих решения, которая вступает или не вступает в противоречие с коррупционным поведением.

В поисках ответа на вопрос, верна ли максима лорда Актона о том, что «власть развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно», Арнольд Рогоу и Генри Лассуэлл методом анализа конкретных ситуаций (case-study) исследовали в исторической ретроспективе политические карьеры 30 политиков, которые доминировали в системе публичной власти США в конце XIX — начале XX века. По результатам исследований они пришли к выводу, что максиму лорда Актона нельзя признать фундаментальной аксиомой и сформулировали следующий вывод: «Честность не расходится с властью. Власть не обязательно ведет к коррупции или, наоборот, не всегда облагораживает»[258]. В этом с ними солидарен профессор Ю. А. Нисневич, который считает, что, хотя структура и способна в значительной степени предопределять возможности и ресурсы политических акторов, власть не существует помимо воли субъекта[259]. Субъект является не пассивным носителем роли, а активным агентом. И только его личные действия (бездействие) влияют на результат власти.

В этом смысле показательна оценка состояния российской правоохранительной системы, данная ей бывшим сотрудником МВД правозащитником Виталием Черкасовым в интервью агентству «Росбалт». Он так оценил внутреннюю мотивацию современных российских полицейских: «В органы внутренних дел приходят люди, которые не считают, что в их задачу входит защищать людей и поддерживать законность. Система совершенно не настроена на то, чтобы обеспечивать нашу безопасность и порядок на улицах городов. По большому счету, на службу в органы идут люди потому, что там есть стабильный заработок, есть какие-то льготы и есть еще дополнительная возможность что-то урвать, в зависимости от своих способностей и в меру должностных возможностей, которые имеются. В этом они в первую очередь ориентируются на своих начальников, которые и подают такой пример»[260].

То есть мы вновь возвращаемся к зависимости общественно-политических явлений от уровня освоения элитами конституционных и иных общечеловеческих ценностей. Мы уже говорили о том, что в любом коррупционном взаимодействии некто, располагающий публичным статусом и возможностями распоряжаться вверенной ему властью, использует возможности этого статуса не по прямому назначению, не в связи с достижением задач, ради которых данная публичная позиция была создана, а в соответствии с собственными интересами или личными представлениями. Но если его личные представления и интересы совпадают с прямым назначением публичной должности, то шансы его участия в коррупционном взаимодействии будут минимальны.

За исключением ситуаций, когда политическая и экономическая коррупция практически полностью поражает публичную власть, становится главным целеполаганием и основой функционирования государства. В этом случае, как утверждает профессор Нисневич, пришедшие в публичную власть ради наживы существенно более склонны вступать в коррупционные отношения и проще адаптируются к пронизанной такими отношениями профессиональной среде, чем мотивированные жаждой признания. При этом те, чьи представления и интересы совпадают с прямым назначением публичной должности (жажда признания), коррумпированной средой чаще всего отторгаются по принципу «Если ты такой умный — почему такой бедный?». Более того, мотивированные жаждой наживы не способны переориентироваться на жажду признания, не считая ситуации, когда подъем по карьерной лестнице служит инструментом для наживы. Хотя обратный процесс переориентации с жажды признания на жажду наживы, к сожалению, возможен и на практике встречается в пораженных пандемией коррупции обществах. То есть от жажды признания можно скатиться к жажде наживы, корыстолюбию и алчности, но нельзя подняться от стремления к наживе к служению делу и альтруистической мотивации. Иначе этот процесс еще называют кругом порока.

Склонность к коррупции лиц, мотивированных жаждой наживы, обусловлена прежде всего тем, что для таких соискателей должностей публичной власти принцип «Цель оправдывает средства» если и не является главным, то, во всяком случае, рассматривается как вполне приемлемый. Причем первоначальный смысл, заложенный иезуитами в этот принцип, трансформируется: «Цель оправдывает любые средства». Поэтому для личной выгоды и обогащения допустимо и возможно использовать должностные полномочия и права, распределять подконтрольные ресурсы в обход любых установленных правил[261]. Под эту цель возможно перекраивать конституционные принципы, менять их смыслы, ломать и коверкать государственные институты, обманывать, жульничать, беспредельничать и даже убивать, создавать любыми способами специальные институциональные коррупционные механизмы.

Итак, на состояние коррупции в сфере публичной власти огромное влияние оказывает внутренняя мотивация тех, кто приходит занять публичные должности. Такая мотивация определяется уровнем развития личности и характером ее ценностных ориентаций (население крепости). Да, она, безусловно, важна. Без нее не случится коррупционного взаимодействия. И все же Карл Поппер прав — хорошо спроектированные крепостные стены (институциональная составляющая) будут серьезно препятствовать коррупционному поведению. Если крепость спроектирована хорошо, то тогда для реализации коррупционных целей возможны только два варианта — либо сломать крепость и построить другую, либо снести все внутренние перегородки, оставив фасад сооружения. Это, собственно, и есть тот самый образ имитационного политического режима, если его истинной целью является обогащение и нажива.

В итоге получается, что коррупционные государства и авторитарные политические режимы имеют одинаковые причины и институциональные основы. Развитие коррупционных и авторитарных государств в подавляющем большинстве случаев происходит по одному сценарию. Задачей псевдодемократической имитации авторитаризма может являться попытка скрыть истинные коррупционные цели и задачи власти. В такой ситуации конституционализм становится безусловной жертвой коррупции, поскольку является серьезной преградой на ее пути, которую коррупционному режиму необходимо устранить. И не только конституционализм. Мы все становимся жертвами.

Шестьдесят лет назад известная американская писательница Айн Рэнд очень точно, практически пророчески охарактеризовала эту ситуацию: «Когда вы видите, что торговля ведется не по согласию, а по принуждению, когда для того, чтобы производить, вы должны получить разрешение у тех людей, кто ничего не производит, когда деньги уплывают к дельцам не за товары, а за преимущества, когда вы видите, что люди становятся богаче из-за взятки или по протекции, а не из-за работы, когда ваши законы защищают не вас от них, а их от вас, когда коррупция приносит доход, а честность становится самопожертвованием — знайте, что ваше общество обречено».

История и практика мировой государственности подтверждают ее правоту, а полувековая международная борьба с коррупцией свидетельствует о том, что не только Айн Рэнд осознала эту опасность.

Глава 18 Штрихи к портрету экономики имитационных политических режимов

Надо быть безумно самоуверенным человеком, чтобы, не будучи экономистом, судить об экономике. Поэтому в нашем случае максимум что можно сделать — это попытаться легким штрихами, буквально пунктиром и без претензий на высокую точность набросать картину, соединяющую учение о политических режимах, об имитационном псевдодемократическом авторитаризме и о причинах его конституционных трансформаций с экономической теорией. Таким наброском мы замыкаем круг профессионального анализа единой взаимосвязанной системы «государство — общество — политика — экономика». Разделить их невозможно. Это целостный организм. Если мы хотим поставить диагноз явлению, то обследовать его нужно всесторонне. Потому что снижение зрения у диабетиков не лечится только глазными каплями — нужно снижать сахар, а перелом у человека, страдающего остеопорозом, не заживет сам собой — костную ткань нужно насытить кальцием. Что же до нашего исследования, то чем дальше оно продвигалось, тем все больше казалось, что начинать читать его надо не сначала, а с конца. Потому что только в конце мы добрались не просто до теоретических предположений и сравнительно-правовых выводов, но до глубинных причин — институциональных предпосылок и человеческих мотиваций происходящего.

К сожалению, взаимозависимость экономики и политики не является популярным объектом исследования ученых. Некоторые политологи позволяют себе походя заявлять, что «никакой прямой связи между богатством или бедностью и демократизацией общества не существует»[262]. В течение долгого времени экономисты крайне редко сопоставляли анализ экономических процессов со структурными и организационными вопросами власти, а юристы столь же редко в своих выводах апеллировали к экономическим знаниям. За исключением таких разделов конституционно-правовой науки, как экономическая конституция и конституционная экономика[263]. Но в данном случае речь не о них.

Первыми из научной изоляции вырвались экономисты. В российской науке «прорывателями» профессионального изоляционизма стали Евгений Ясин, Ярослав Кузьминов, Вадим Радаев, Андрей Яковлев, Владимир Гельман, Виктор Полтерович и Георгий Сатаров, которым, в силу российской специфики, с неизбежностью пришлось столкнуться с особенностями внедрения так называемых имплантных (заимствованных) политических и экономических институтов в политическую и экономическую действительность страны[264]. Из зарубежных ученых таковым стал лауреат Нобелевской премии по экономике 1993 года американец Дуглас Норт и его соавторы Джон Уоллис и Барри Вайнгаст, которые в своем фундаментальном исследовании «Насилие и социальные порядки» всерьез задумались о соотношении политической и экономической конкуренции, экономического роста и эффективности реализации принципа верховенства права, а также о значении состояния политических институтов для экономического развития[265].

Практически одновременно с Нортом другие американские экономисты Дарон Аджемоглу и Джеймс А. Робинсон (далее Аджемоглу — Робинсон) провели ряд еще более глубоких исследований о взаимодействии политических и экономических институтов. И если у Норта с соавторами политические институты всего лишь «имеют значение», то для Аджемоглу — Робинсона они выходят на первый план и имеют решающее значение[266]. Да, конечно, их теория нуждается в определенной «докрутке» и развитии. Но в целом она прорывная и заслуживает того, чтобы обратить на нее специальное внимание.

Итак, по мнению Аджемоглу — Робинсона, только правильно организованные политические институты в состоянии гарантировать стабильность и устойчивое развитие, поскольку они закрепляют уверенность в верховенстве закона и в безопасности прав собственности. Только эти институты исключают риск захвата власти диктатором, который изменит правила игры, экспроприирует богатство, заключит бизнесменов в тюрьму или станет угрожать их жизни. Только политические институты свидетельствуют о способности граждан контролировать политиков и влиять на их поведение. А она (эта способность), в свою очередь, определяет, будут ли политики агентами граждан или же станут постоянно злоупотреблять возложенной на них властью. В первом случае политики выстроят полезные для роста экономические институты. Во втором — будут накапливать личные состояния, следуя своей собственной линии, и сознательно создавать для этого неэффективные экономические институты. В итоге Аджемоглу — Робинсон делают следующее заключение о соотношении и роли экономических и политических институтов: «В то время как экономические институты имеют решающее значение в определении того, будет ли страна богатой или бедной, то политика и политические институты определяют, какие именно экономические институты страна будет иметь»[267]. То есть выводится прямая зависимость «богатства или бедности» от состояния политических институтов.

В центре теории Аджемоглу — Робинсона о развитии и отсталости находится деление политических и экономических институтов на инклюзивные (inclusive) и экстрактивные (extractive). Соответственно, экономики стран, где преобладают первые, называются инклюзивными, а те, в которых доминируют вторые, — экстрактивными. Для русского уха термины звучат непривычно и сложноразличимо. Наверное, их можно было бы попытаться как-то адаптировать по значению к русскому языку, назвав, например, «развивающими» и «выжимающими». Но чтобы не произошло искажения, как это случилось с термином «верховенство права», лучше этого не делать, потому что часть смысла все равно теряется. В конце концов, любой новый термин однажды становится привычным и понятным. Главное, разобраться, что он означает.

Если определить значение максимально коротко, то экстрактивными институтами являются те, что извлекают ресурсы определенных слоев населения с целью их перераспределения в пользу элиты. А инклюзивные институты — это политические и экономические институты, которые дают равные стартовые возможности и четкие правовые гарантии[268].

Между экономическими и политическими институтами существует сильная синергия. Экстрактивные политические институты концентрируют власть в руках элиты и не ограничивают ее в том, как и на что эта власть может употребляться. Поэтому элита совершенствует экстрактивные институты, которые позволяют ей эксплуатировать остальное население. В условиях постоянного сохранения узкой прослойки людей у власти и отсутствия нормального избирательного права усовершенствованные политические институты помогают тем, кто обладает властью, подстроить экономические институты под себя, то есть приспособить их для собственного обогащения за счет всех остальных и для дальнейшего укрепления своей власти. В свою очередь, это экономическое богатство помогает консолидации власти (например, за счет возможности содержать достаточные вооруженные силы и силы безопасности). Таким образом, экстрактивные институты поддерживают друг друга и в результате обретают устойчивость.

В ряде стран экстрактивность поддерживается так называемым нефтяным проклятием, поскольку значительная база природных ресурсов стабилизирует любой авторитарный режим. Связано это с тем, что, извлекая ренту из монополизированного рынка по добыче ископаемых, политические элиты не зависят от подавляющей части налогоплательщиков, и соответственно избирателей, и лишены поэтому необходимости идти на компромиссы с ними[269].

Инклюзивные экономические институты появляются в результате работы инклюзивных политических институтов, которые распределяют власть среди широкого круга граждан и накладывают ограничения на ее произвольное применение. Они затрудняют узурпацию власти, и лица, контролирующие политическую власть, не могут легко учредить экстрактивные экономические институты ради собственной выгоды. В свою очередь, инклюзивные экономические институты обеспечивают более равное распределение ресурсов и за счет этого способствуют сохранению инклюзивных политических институтов. Характерен эпизод с 32-м президентом США Ф. Рузвельтом, когда при доминировании его Демократической партии в обеих палатах Конгресса он не смог протолкнуть решение, окончательно подавляющее права Верховного суда. Конгрессмены, поддерживавшие его ранее, рассуждали примерно так: «Сегодня он раздавит Суд, а завтра — нас?» Сработали сдержки и противовесы в системе разделения властей[270].

На самом деле теория Аджемоглу — Робинсона, так же как и формула коррупции Клитгаарда, описывает две формы экономического существования различных политических режимов. Модель государств с экстрактивными институтами соответствуют режимам авторитарным, а с инклюзивными — демократическим. Сами авторы подтверждают это, говоря, что большинство существовавших в истории государств были основаны на экстрактивных институтах, то есть были авторитарными. И только массовый приход демократий с инклюзивными институтами вызвал в мире гигантский экономический и научно-технологический прорыв. Современное экономическое развитие ряда устойчиво демократических стран наглядно подтверждает это. Показательно, например, что из всех непостсоциалистических стран Евросоюза в худшем экономическом положении сегодня оказались те, что переживали авторитарные правления во второй половине XX века, — Греция, Испания, Португалия.

Экстрактивные и инклюзивные институты, по утверждению авторов, могут сосуществовать, но это сосуществование непрочно. Экстрактивные экономические институты при инклюзивных политических институтах вряд ли в состоянии поддерживать себя сколь-нибудь долго. Аналогично инклюзивные экономические институты не поддерживают экстрактивные политические институты: либо они трансформируются в экстрактивные к выгоде власть имущих, либо создаваемый ими экономический динамизм дестабилизирует экстрактивные политические институты, заменяя их инклюзивными[271]. Потому что между политическим плюрализмом и инклюзивными экономическими институтами существует прямая связь. Равно как отсутствие политической конкуренции напрямую связано с экстрактивными экономическими институтами. Этим выводом авторы фактически дают ответ на вопрос, почему и зачем в имитационных авторитарных режимах происходят конституционные трансформации.

Распределяя власть среди широкого круга лиц, инклюзивные политические институты будут неизбежно разрушать основу таких экономических институтов, которые поддерживают экспроприацию ресурсов у большинства населения, создают барьеры для входа новых игроков на рынок и в целом ограничивают круг бенефициаров рыночной экономики узким кругом властных элит. То есть они уменьшают ренту, которую элита могла бы извлекать, пользуясь экстрактивными политическими институтами: когда на рынках конкурирует много сильных игроков, каждый из них, включая аффилированных с элитой, ограничен необходимостью соблюдать контракты и уважать частную собственность контрагентов. Коррупционно-ориентированным элитам такая ситуация не подходит. Поэтому они будут прилагать максимум усилий для экстрактивного разворота своих стран. А дальше начинается бег по кругу: коррупционный экономический интерес — завоевание власти — создание экстрактивных политических институтов — удержание и концентрация власти — создание экстрактивных экономических институтов — снижение экономических показателей — усиление экстрактивных политических институтов во имя сохранения власти и т. д. Поэтому процесс борьбы за ограниченные ресурсы, доходы и власть легко перерастает в борьбу за установление правил игры, за выбор экономических институтов, которые определяют характер экономической активности ее бенефициаров.

В государствах с явным доминированием экстрактивных институтов политические элиты практически не ограничены в своих действиях по созданию подконтрольных монополий и близких к ним хозяйственных организаций, приносящих средства, которыми они вольны распоряжаться по своему усмотрению. Эти средства распределяются ими между накоплением личного богатства и инвестированием в укрепление существующих экстрактивных политических институтов, которое принимает разные формы: оплата лояльных вооруженных формирований, подкуп судей, фальсификация выборов и пр. Ну а достижение политических целей в этой системе едва ли не автоматически расширяет возможности извлечения ренты из экономической деятельности. Это и составляет суть порочного круга. Политическое руководство в таких государствах не идет на стимулирование инноваций в экономике, не создает прозрачной патентной системы и других экономических стимулов вроде строжайшей охраны частной собственности.

Как уже говорилось, главным отличием таких стран от стран с преобладающими инклюзивными институтами является отсутствие гарантий прав собственности, поскольку желание и реальная возможность инвестировать и повышать производительность появляется только при наличии таких гарантий. Именно поэтому инклюзивные экономические институты названы «двигателями процветания»: они создают инклюзивные рынки, которые не только предоставляют людям право свободно выбирать деятельность, более всего отвечающую их талантам, но и дают им возможность реализовывать это право[272]. Способность экономических институтов использовать потенциал инклюзивных рынков, поощрять технологические инновации, инвестировать в человеческий капитал и мобилизовывать таланты и навыки значительного числа людей — это необходимое условие экономического роста. Но он будет происходить, только если его не удалось заблокировать тем, кто боится от него проиграть и потерять привилегии, на которых основаны их богатство и власть.

Российская конституционная трансформация по своей природе откровенно политически и экономически экстрактивна. Она — творение рук победителей в политической борьбе, которые, становясь властью, получили возможность изменить условия конкуренции. И если изначально конституция была построена иначе, предполагала инклюзивное политическое устройство, то его нужно было менять любым способом, подстраивая под истинные интересы политических элит. В том числе способом постепенного внеконституционного изменения инклюзивных политических институтов на экстрактивные. Что, собственно, и произошло. Другой вопрос, насколько эти экстрактивные изменения проводились системно и целенаправленно. Эпизодические и разовые трансформации должны настораживать, но они могут не привести к потере конституционного баланса. А если он сохраняется, то инклюзивные институты начинают сами себя защищать. Так и происходило в постсоветских государствах с парламентской формой правления. В президентских и смешанных формах риск всегда был выше из-за сложного сочетания коллегиальных и единоличных полномочий. И когда в этом сочетании индивидуальные полномочия начинали откровенно превалировать, компенсаторный механизм системы переставал работать[273].

Но государство, которое радикально меняет свои представления о содержании конституционных принципов и, что гораздо опаснее, старается приспособить их к текущей политической ситуации, не может считаться сильным. Сильным является государство, которое стабильно функционирует в соответствии с запретами, велениями, требованиями, составляющими содержание демократических конституционных принципов[274].

Именно поэтому России как экономическому пространству, как зоне российского права, как политической системе перестали доверять. Ей перестали доверять все, начиная от собственных граждан и вплоть до личных друзей президента. Причем последние, знающие эту систему и это пространство лучше других, не доверяют ей в самой большой степени. То есть мы имеем дело с ситуацией, когда легально использовать систему боятся даже самые привилегированные ее участники. Боятся настолько, что совершенно законный бизнес предпочитают делать вне страны.

С 1991 года Россия в труднейших условиях начала строить новую, рыночную экономику, которая должна была стать существенно более эффективной средой для предпринимательства, основой для развития и роста благосостояния граждан. Несмотря на все издержки рынка, через которые проходили все молодые капиталистические государства, в том числе приватизацию, появление олигархов и приближенных бизнесменов, сращивание бизнеса и власти (Томас Гарди и Теодор Драйзер хорошо описали эти явления), это развитие началось. Эффективное законодательство, растущая конкуренция, формирующееся гражданское общество должны были постепенно ограничить и свести к минимуму все эти негативные явления.

Вместо этого в России стала утверждать себя модель, которую поначалу обозначили полуметафорическими формулами, имеющими под собой тем не менее реальную жизненную основу: «криминальное общество», «кумовской капитализм», «клептократия», «мафиозное государство». Действительно, размах таких явлений, как рэкет, блат, рейдерство, коррупция, непотизм, теневая экономика, поразил воображение наблюдателей, как внешних, так и внутренних[275]. На практике была создана токсичная среда, в которой господствуют беспрецедентное засилье бюрократии, катастрофическое правоприменение по звонку и диктат силовых органов в решении гражданско-правовых споров, произвол монополий и активно пропагандируемая культура пренебрежения к закону, презрения к предпринимателю и инвестору и примата классовой справедливости (то есть сиюминутной личной выгоды) над честностью. В этой среде не только обычные предприниматели (не говоря уже об иностранных) не могут нормально работать. Создатель кроссплатформенного мессенджера Telegram предприниматель Павел Дуров охарактеризовал ситуацию следующим образом: «Если вы принимаете архаичные законы, которые ограничивают свободы, вы закончите тем, что уничтожите собственную экономику. Поэтому за последние несколько лет Google, Oracle и Microsoft закрыли свои представительства в России, и многие небольшие компании последовали их примеру»[276].

И не только они. Даже приближенные к власти выходят в эту токсичную среду как в открытый космос, только для того, чтобы взять кредит и увести деньги в офшор, чтобы купить бизнес, сделав бенефициаром панамскую компанию, чтобы доставить товар, а выручку получить на офшорный счет — по британскому, а не по российскому праву, под неусыпным оком compliance, под боком у налагающих на них санкции американцев, под страхом быть найденными группой журналистов и раскрытыми The Guardian — где угодно, но только не в России[277].

К юридическому анализу теории Аджемоглу — Робинсона хотелось бы еще добавить проблему пределов вмешательства государства в экономическую деятельность. Этот вопрос в их работе явно просматривается, но он не вполне четко обозначен. Хотя ответ на него прямо вытекает из различия инклюзивных и экстрактивных политических институтов. Первые не предполагают чрезмерного, удушающего правового регулирования, за исключением четко очерченных пределов деятельности государственных органов и процедур контроля власти. Вторые, наоборот, максимально размывают правовое ограничение власти (по формуле Клитгаарда) и создают избыточное правовое регулирование для всех других сфер жизни. В том числе путем интерпретации смыслов, созданием неправовых законов и официальной неправовой правоприменительной практики. И в первую очередь это касается государственного вмешательства в экономическую деятельность.

Профессор Филиппов вообще предложил классифицировать политические режимы по степени политического контроля над обществом и над всеми сферами общественной жизни без исключения. Тогда, по его мнению, виды (или типы) политических режимов уложатся в однородную шкалу — от тоталитарного режима (максимально охватывающий контроль) до анархического. Потому что именно политический режим определяет механизм воздействия политической власти на экономические институты и отношения. И именно политический режим в зависимости от своего типа достаточно определенно и конкретно дифференцирует виды и степени свободы социальных субъектов. Например, предоставляет широкую свободу экономической деятельности по конкретным нормативным показателям (присутствие бизнеса во власти, предел налога на прибыль, гарантии гражданских прав и т. п.), но пресекает любые посягательства экономических субъектов на политическую власть или дает политические преференции только тем коммерческим организациям, которые непосредственно оказывают финансовую помощь государственной власти[278]. В целом такой подход вполне согласуется с теорией Аджемоглу — Робинсона.

При доминировании и просто при достаточной развитости публично-правовых институтов механизм обеспечения собственности включает в себя прежде всего публично-властную защиту и в равной мере распространяется на всех. Но этого нет в посткоммунистической ситуации, когда публично-правовые институты неразвиты и акторы публичной власти в той или иной мере действуют в своих частных интересах.

Власть-собственность означает, что собственность реально можно защитить в той мере, в какой собственник имеет реальный доступ к публичной власти. Чем выше цена объекта собственности или доходность бизнеса, тем больше вероятность, что правомочия собственника или бизнес контролируются публично-властными акторами. Соответственно, чем выше положение человека в иерархии власти, тем больше вероятность, что его легальные доходы от объектов собственности существенно превышают его вознаграждение за государственную службу. Государство, выступающее одновременно в роли верховного собственника, может быть только авторитарным. Поэтому либерально-демократические преобразования первых лет после слома социализма закономерно сменяются выстраиванием авторитарного порядка. Соединение власти и собственности и авторитаризм следует расценивать не как злой умысел правящей бюрократии, а как реальность, которая не может быть иной — в силу неразвитости правовой культуры. Эта реальность может быть менее криминальной и репрессивной, но не может быть либерально-демократической.

Посттоталитарная модернизация в неразвитой правовой культуре порождает неофеодализм — общественный строй, при котором признается собственность, но основным субъектом собственности является государство. Такой строй неэффективен даже в сравнении с государственно регулируемым рынком. Когда государство действует как субъект, устанавливающий правила экономической конкуренции, и одновременно как хозяйствующий субъект, оно объективно не может обеспечивать приемлемую конкуренцию[279].

Утешает одно — авторитарный режим с его высоким уровнем экстрактивности не бесконечен. Он имеет свои экономические пределы. Аджемоглу — Робинсон утверждают, что, с одной стороны, «экстрактивные институты по самой своей логике должны создавать богатства с тем, чтобы было что извлекать. Монополизирующий политическую власть и контролирующий централизованное государство правитель может даже привнести какую-то толику закона и порядка системы правил и стимулировать экономическую активность». С другой — экономический рост в построенных на экстрактивных институтах социальных порядках со временем исчерпывает себя и не может быть устойчивым. Потому что рост благосостояния населения важнее роста ВВП, который тоталитарные модели способны вполне эффективно обеспечивать на коротких исторических отрезках. Это миф, что авторитарное государство — сильное. Оно слабое, импотентное. А в большинстве случаев просто отсутствующее[280].

Вывод прост — разного рода «экономические чудеса» в таких социумах (что советское чудо, что нынешнее китайское) в конечном счете не переводят эти социумы в иное качество, если только радикально не меняются политические институты. Поэтому неслучайно Аджемоглу — Робинсон обращаются к китайскому опыту, подробно описывая, как сплотившаяся вокруг Дэн Сяопина часть руководства осознала, что экономический рост станет возможным только при серьезных подвижках в направлении инклюзивных экономических институтов. «Возрождение Китая последовало только вместе со значительным отходом от наиболее экстрактивных экономических институтов в пользу более инклюзивных»[281]. Но при этом права собственности в Китае обеспечены недостаточно, мобильность труда жестко регулируется, существует взаимовыгодная спайка между партийным руководством и бизнесом и сохраняется жесткий партийный контроль над экономическими институтами. «Птица в клетке» — так назвал китайский капитализм один из соратников Дэн Сяопина. Поэтому высокие темпы экономического роста, который дала частичная замена экстрактивных экономических институтов на инклюзивные, при сохранении экстрактивных политических институтов неизбежно приведут к его исчерпанию[282].