Эксперт № 30 (2014)

Прямой дорогой в тень Евгения Обухова, Яковенко Дмитрий

Вопреки утверждениям Минфина можно сбалансировать бюджет и без повышения налоговой нагрузки — например, эффективнее расходовать госсредства или существенно увеличить налоги для богатых. Повышение НДС и НДФЛ приведет лишь к новому витку ухода бизнеса в тень и дальнейшему торможению доходов бюджета

section class="box-today"

Сюжеты

Налоги:

Святая простота

Спор о налогах вошел в прогрессивную плоскость

Малый бизнес отыграется на ценах

/section section class="tags"

Теги

Налоги

Экономика

/section

К осени станут известны параметры увеличения налогов. По словам министра финансов Антона Силуанова , правительство вынуждено думать, как помочь региональным бюджетам, на которые лег серьезный объем обязательств, а заодно готовится к возможному снижению нефтяных доходов федерального бюджета. Сейчас чиновники обсуждают следующие варианты пополнения казны: введение налога с продаж в 2015 году (3–5%, налог должен стать региональным); повышение на 1–2% ставки НДФЛ в 2018–2019 годах с возможным введением прогрессивной шкалы и унификация или повышение ставок НДС. Сюда же следует отнести возможное повышение налога на дивиденды (с 9 до 13%) и введение плоской шкалы для страховых взносов в Фонд обязательного медицинского страхования (сейчас отчисления туда составляют 5,1% с зарплат величиной до 624 тыс. рублей в год; если зарплата больше, то остальная величина взносами в ФОМС не облагается). «Пока это предложения, которые прорабатываются, но все равно нужно определяться до осени, чтобы принять решения до конца года», — заявил Силуанов, подчеркнув, что окончательного решения по НДФЛ и НДС еще не принято.

figure class="banner-right"

var rnd = Math.floor((Math.random() * 2) + 1); if (rnd == 1) { (adsbygoogle = window.adsbygoogle []).push({}); document.getElementById("google_ads").style.display="block"; } else { }

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Те, кто пристально следит за налоговой тематикой, наверняка обратят внимание на два момента. Во-первых, повышение НДФЛ перекликается с предложениями бизнес-омбудсмена Бориса Титова : именно он, а также «Деловая Россия» выступили этой весной с предложением установить ставку НДФЛ 15% вместо нынешних 13. Однако важно, что представители бизнеса предлагали обложить такой ставкой зарплаты выше 300 тыс. рублей в месяц, то есть гораздо больше средней. Во-вторых, с другими предложениями бизнес-среды — кардинальным снижением страховых взносов и НДС — предложения Минфина напрямую расходятся.

В общем, Минфин, как всегда, оставил без внимания предостережения бизнеса и Минэкономразвития о замедлении экономики. Фактически Министерство финансов — главное ведомство в правительстве, никто не может ничего противопоставить его желанию набить бюджет как можно туже, под завязку. А это значит, что наша налоговая политика входит во все более острое противоречие с целями экономики.

Конверты скоро вернутся

«В настоящее время перед российским правительством стоит задача обеспечения устойчивости налоговой базы бюджета, снижения зависимости бюджетных доходов от колебаний цен на нефть, — говорит директор по научной работе Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара Сергей Дробышевский . — При стабильных ценах на нефть доля нефтяного сектора в ВВП России снижается, что приводит к снижению поступлений нефтегазовых доходов в долях ВВП. В то же время объем расходов бюджета стабилен, более того, решение задачи бюджетного маневра требует увеличения расходов, направленных на повышение качества человеческого капитала (образование, здравоохранение), развитие инфраструктуры. В этой ситуации необходимо обеспечить наполнение доходов бюджета за счет налогов, чья база является более устойчивой, — НДФЛ, НДС, налогов на имущество и потребление. Поэтому если правительство не видит возможности реализовать свои обязательства без наращивания общего объема расходов бюджета, то повышение именно НДФЛ представляется оправданным».

Действительно, поступления от НДФЛ в последние годы устойчиво растут, оставаясь примерно стабильными по отношению к ВВП (см. график 1). Уже можно говорить о том, что отчисления от НДФЛ и страховые взносы по объему сопоставимы с нефтяными доходами бюджета (см. график 2).

«После того как доля НДФЛ в доходах бюджета стала расти, у правительства появился стимул повысить ставку и получить несколько больше доходов, — комментирует главный экономист Deutsche Bank в России Ярослав Лисоволик . — Это стремление понятно, но оно сопряжено с рядом опасностей, главная из которых — возможный уход бизнеса и зарплат в тень. Недаром несколько лет назад введение плоской шкалы НДФЛ поспособствовало выходу зарплат из тени». Ввиду этого повышение НДФЛ должно происходить постепенно, в несколько этапов, с отслеживанием эффективности каждого повышения ставки. «Повышение НДФЛ в один заход несет серьезные риски и для налоговых поступлений, и для структуры российской экономики», — добавляет Лисоволик, напоминая, что примеры в российской практике уже были: повышение и последовавшее за ним понижение ЕСН несколько лет тому назад продемонстрировало, как экономика может реагировать на подобные нововведения.

Сергей Дробышевский с таким выводом не согласен. По его словам, решение о повышении ставки страховых взносов имело столь сильный негативный эффект в 2011 году не только из-за размеров повышения самого по себе (плюс восемь процентных пунктов, с 26 до 34%), но и потому, что произошло оно в условиях неполного выхода экономики из кризиса, отсутствия у предприятий резервов для повышения зарплат. «Кроме того, значительная часть ушедших в тень зарплат — это зарплаты в малом бизнесе, где фактическое повышение взносов было еще более сильным, — добавляет экономист. — Если же к 2018–2019 годам экономика России начнет расти темпами хотя бы три процента в год, то можно ожидать и темпов роста номинальных зарплат не менее чем на семь—десять процентов в год. В этих условиях повышение ставки налога на один-два процентных пункта вряд ли окажется значимым и едва ли простимулирует новый уход зарплат в тень».

Вопрос о теневом секторе в принципе плохо поддается прогнозированию, так как оценки здесь могут быть только косвенными, но Ярослав Лисоволик указывает на некоторые факторы, которые свидетельствуют о росте теневого сегмента в последние годы. Это графа «Сомнительные операции» в платежном балансе страны, которая демонстрирует устойчиво высокие показатели. В свою очередь, миграционный элемент на рынке труда также позволяет сделать определенные выводы о теневом секторе экономики, добавляет главный экономист Deutsche Bank в России.

Минфин уверен, что повышение НДФЛ и введение налога с продаж или повышение НДС не станут критичными, так как рост зарплат намного опережает инфляцию. Однако подробный анализ рынка труда показывает, что в реальности опережающий рост зарплат происходит в бюджетной сфере и квазигосударственных отраслях. Базовые отрасли — машиностроение, обработка — никакого сверхроста зарплат не показывают, да и в целом положение этих отраслей таково, что они просто не могут себе позволить необоснованного повышения оплаты труда (подробнее см. «Эти богатые программисты» в № 27 за 2013 год). То есть повышение НДФЛ фактически означает возврат части средств, потраченных на повышение зарплат бюджетникам.

Ситуация осложняется тем, что в российской практике налоговым агентом для граждан выступают их работодатели. Таким образом, НДФЛ является составной частью налогового бремени на бизнес. В самом деле, сложно представить себе ситуацию, когда с повышением НДФЛ большинство предприятий автоматически понизит зарплаты. Скорее повышение НДФЛ будет означать повышение нагрузки на фонд оплаты труда, которое дополнится повышением взносов в ФОМС с больших зарплат. А в ситуации, когда пенсионных накоплений больше нет (правда, Минфин настаивает на их возврате, но неясно, что будет дальше), а в банках при выдаче кредита давно уже не требуют справки о доходах, гражданам нет никакого резона выбирать белую зарплату. Пусть будет в конверте, зато работодателю станет полегче, глядишь, дела у компании пойдут в гору.

Как убить потребление

Еще больше ожесточенных споров вызывают инициативы Минфина, касающиеся налогов на потребление. Риски тут очевидны: введение налога с продаж и/или повышение НДС грозит затормозить и без того балансирующее на грани потребление, которое в условиях проблем с обрабатывающими отраслями хоть как-то поддерживает нашу экономику на траектории роста. «Еще несколько лет назад, когда только начинали говорить о возвращении налога с продаж, была вероятность, что НДС при этом отменять не будут, — напоминает директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев . — Но, похоже, ситуация будет еще интереснее: и НДС поднимут, и налог с продаж введут. Налог с продаж, естественно, скажется на потреблении. Мы сохраняли хоть какие-то темпы экономического роста благодаря приросту в торговле. Но уже в мае она показала резкое замедление: с трех-четырех процентов в предыдущие месяцы до 2,1 процента. Дальше, я думаю, будет еще хуже». Лакмусовой бумажкой, по словам Николаева, можно считать ситуацию на рынке легковых автомобилей, где продажи в июне упали на 17,3%.

Есть и менее очевидные, но не менее важные проблемы, связанные c таким налоговым маневром. «Я бы не стала оценивать повышение НДС с точки зрения динамики потребления, а рассмотрела бы вопрос с точки зрения производства и экономики в целом, — говорит председатель комитета по налогам “Деловой России” Марина Зайкова . — НДС — это налог, который платят производители добавленной стоимости, причем в отраслях высокого передела, где создается больше добавленной стоимости, его — в абсолютных цифрах — и платят больше. Это понятно. Если мы хотим развивать экономику и поощрять высокотехнологичные производства, мы должны НДС в таких отраслях — что? Правильно, снижать! И немедленно, пока отечественные несырьевые производства, не додавленные внутренними условиями и валом конкурентной продукции в рамках ВТО, еще существуют». К тому же прибыль в наших обрабатывающих отраслях совсем невелика. От отрасли к отрасли она составляет от 15 до 25% на вложенные средства. «Если учесть, что многие предприятия используют заемные средства, и вычесть из этой прибыли коммерческие проценты, мы получим величину, которой перерабатывающие производства могут оперировать для развития. В такой ситуации каждый добавленный к расходам процент крайне чувствителен! Таким образом, говорить о том, что дополнительные два процента к существующей ставке НДС и/или добавленные к нему три процента в качестве нового налога с продаж несущественны и никто этого не заметит, — это лукавство и одновременно один из последних гвоздей в гроб отечественной обрабатывающей промышленности», — резюмирует Зайкова.

А Ярослав Лисоволик предлагает вспомнить о печальном опыте Японии, где в прошлом году был, казалось бы, несущественно — с 5 до 8% — повышен налог с продаж. Этот опыт в рамках «абэномики» оказался не просто неудачным — он отрицательно сказался на потреблении и темпах экономического роста.

«То, как изменятся цены при повышении косвенных налогов, таких как НДС или налог с продаж, зависит в первую очередь от эластичности спроса и предложения на рынке, иными словами, от степени конкуренции, наличия товаров-субститутов, насущности товаров для населения, — говорит Дробышевский. — В российских условиях, к сожалению, есть достаточное количество оснований, чтобы при повышении ставок НДС или введении налога с продаж можно было ожидать практически пропорционального повышения конечных цен на товары. Особенно это касается налога с продаж. Таким образом, негативный эффект от повышения этих налогов, так же как и от повышения ставки НДФЛ, можно будет минимизировать только при возвращении экономики России на траекторию устойчивого роста, при повышении доходов населения. В то же время, с нашей точки зрения, для снижения негативного влияния на экономику повышение ставки НДС следовало бы проводить одновременно со снижением ставки налога на прибыль».

Богатым по карману

Решить проблемы бюджета — как федерального, так и региональных — можно попытаться по-другому. Во-первых, пристальнее рассмотрев вариант с введением прогрессивной шкалы НДФЛ, с тем чтобы резко повысить его ставку для 1% самых высокооплачиваемых россиян. «Эксперт» уже приводил аргументы в пользу такого шага (см. «Два решения для экономики» в № 22 за этот год). Они довольно очевидны: в России одна из самых высоких в мире степеней дифференциации населения по доходам. Годовой доход на члена семьи у 1% самых богатых — 9 млн рублей. Один процент трудоспособного населения — это 1 млн человек. Если для них подоходный налог будет составлять 30%, то в год это даст казне дополнительно 1,5 трлн рублей.

«В принципе вопрос о реформировании НДФЛ назрел давно, — говорит ведущий эксперт Экономической экспертной группы Александра Суслина . — Наша плоская шкала в 13 процентов представляет собой почти уникальный вариант налогообложения доходов физических лиц. В мировой практике налогообложение личных доходов (зарплаты) чаще всего происходит по прогрессивной шкале и по более высоким ставкам». Однако любое повышение налогов для населения должно быть увязано с повышением качества предоставляемых госуслуг. «В идеале такие налоги, как НДФЛ, — это как бы плата населения за предоставленные государством общественные блага — дороги, инфраструктуру, безопасность и прочее. Если плата за такие блага растет, а качество — становится все ниже, то ничего, кроме негативной реакции населения и роста уклонений, увеличение налогов не вызовет», — предупреждает эксперт. При этом реформа НДФЛ — будь то повышение общей ставки или введение прогрессивной шкалы — должна происходить в рамках общей реформы налогообложения физических лиц. «Такие налоги, как НДФЛ, налог на имущество, земельный налог, новый налог на недвижимость, потенциальный налог на роскошь, — это все должно быть связано между собой, чтобы не допустить перекосов в уровне налоговой нагрузки на население», — добавляет Суслина.

Пакет предложений, касающийся прогрессивной ставки НДФЛ и сопутствующих мер, стимулирующих инвестиции, есть у «Деловой России». Она предлагает ввести трехмерную шкалу НДФЛ: по ставке 0% облагать доход работника, равный прожиточному минимуму на работающего, и дополнительно предоставлять по вычету на всех содержащихся за его счет иждивенцев ежемесячно. Величину дохода до 3 млн рублей облагать по прежней базовой ставке в 13%. Доход свыше 3 млн рублей в год — по ставке 15%. При этом, настаивает Марина Зайкова, необходимы льготы для реинвестирования дохода в бизнес: «Если вы, получая доход, решили вложить его в развитие своей организации или в покупку акций высокотехнологичной компании, следует предоставить возможность льготировать вложенные средства, частично освободив их от НДФЛ. Механизм для этого — налоговый вычет, аналогично социальному и имущественному».

Естественный скептицизм связан, конечно, с собираемостью — она традиционно не очень высока и, как предупреждает Игорь Николаев, может свести на нет все усилия по обложению высоких доходов и предметов роскоши по высоким ставкам. «Налог на богатых, введение прогрессивной ставки налога на доходы — все это нужно делать, когда в экономике нет проблем. И категорически противопоказано, когда экономика заходит в рецессию, — уверен директор Института стратегического анализа ФБК. — Выехать на богатых не получится: это все владельцы бизнеса, крупные собственники, менеджеры. Повышение налоговой нагрузки их, разумеется, дестимулирует. Весь опыт стран, шедших по этому пути, говорит, что это снижает деловую активность еще больше».

Где искать деньги

Стоит вообще отвлечься от налогов и взглянуть на нехватку денег в бюджетах пошире. Почему, к примеру, в таких случаях всегда заходит речь о повышении налоговой нагрузки, но никто и не требует, чтобы госкомпании платили приемлемые дивиденды? Росимущество не первый год бьется за то, чтобы госкомпании платили дивиденды исходя из прибыли по МСФО, а не по РСБУ, но абсолютно никто из высших лиц не поддерживает усилий этого ведомства. Между тем речь идет о десятках миллиардов рублей: для примера можно взять «Транснефть», которая по итогам 2013 года заплатила в качестве дивидендов 7,9 млрд рублей — это 70,16% чистой прибыли по РСБУ, или всего 5% (!) по МСФО. Плати «Транснефть» рекомендованные Росимуществом 25% чистой прибыли от МСФО, акционеры, главный из которых государство, получили бы 40 млрд рублей.

Наконец, прежде чем искать источники повышения доходов, неплохо бы разобраться с расходами. В Минфине говорят о необходимости в 2016–2017 годах сократить все расходы по госпрограммам на 2% — с тем чтобы министерства и ведомства сами решали, как более эффективно распорядиться ограниченным бюджетом. Но задача гораздо сложнее: не просто срезать расходы, а добиться максимально эффективной работы с теми деньгами, что уже выделены. Так, в Фонде ЖКХ скопилось 49 млрд рублей, которые лежат мертвым грузом, — а тем временем программа расселения ветхого и аварийного жилья, на которую эти деньги выделены, сорвана. В начале этого года Счетная палата проверила особые экономические зоны; выяснилось, что ОАО ОЭЗ не использовало почти 40% выделенных государством средств (35 млрд рублей на начало 2014 года), 22,6 млрд из них — свободные, незаконтрактованные средства. Пока эффективность особых экономических зон — 80 копеек на один вложенный рубль.

«Оптимизация — краеугольный камень нашей бюджетной системы, — говорит Александра Суслина. — Не секрет, что эффективность наших бюджетных расходов достаточно низкая. Существуют оценки МВФ, показывающие, что порядка 30 процентов средств, выделенных на образование и здравоохранение, расходуется неэффективно. Другой пример — расходы на Олимпиаду, которые, по разным сведениям, в три-пять раз превысили смету. Отдельного внимания заслуживает вопрос госзакупок и прозрачности проведения тендеров на господряды. Упомянутые фонды не успевают потратить в силу несовершенства механизмов реализации госпрограмм. Особые экономические зоны — это и “зоны повышенного риска” для бюджетной системы. Несмотря на огромные ресурсы, потраченные на создание ОЭЗ, и масштабные льготы для резидентов, многие ОЭЗ совершенно неэффективны».

Ярослав Лисоволик соглашается, что главная проблема российского бюджета не в налоговой, а в расходной части. «Понятно, что с точки зрения технической имплементации легче повысить налоги и в краткосрочной перспективе стабилизировать бюджет. Но в среднесрочном плане для совершенствования бюджетной системы ключевым является рост эффективности госрасходов, особенно по крупным инфраструктурным проектам, — говорит главный экономист Duetsche Bank в России. — Должны быть определены критерии эффективности, согласно которым можно было бы регулярно публично оценивать эффективность расходов на такие цели. И Минфин предпринимает определенные шаги для этого: так, разработана концепция Открытого бюджета, которая может дать позитивный эффект. Но мне кажется, что усилия по повышению налогов не должны уменьшать усилия по более эффективному расходованию средств». Минфин можно понять: повысить собираемость налогов сложнее, чем просто поднять ставки. Но повысить собираемость легче, чем добиться эффективного расходования средств, — особенно в условиях, когда в правительстве нет единства и каждое ведомство заинтересовано только в своем финансировании. «Все последние годы, особенно после кризиса 2008-го, при обсуждении бюджета каждый раз встает вопрос об увеличении расходов, финансировании новых госпрограмм и проектов, а вопросы повышения эффективности откладываются до лучших времен либо в результате “оптимизации” объем расходов даже увеличивается, — иронизирует Дробышевский. — Мы считаем, что консервативный подход при формировании бюджета на очередной финансовый год является полностью оправданным, а если бюджет сможет собрать вследствие более высокого роста экономики дополнительные доходы, особенно не нефтегазовые, то их расходование — это вопрос отдельного решения и корректировок бюджета уже в течение года. Гораздо хуже ситуация, при которой мы сверстаем оптимистичный бюджет, а потом вынуждены будем сокращать обещанное финансирование».

О том, как запоздало повышается эффективность расходов на Олимпиаду, может рассказать реальный сектор: не один и не два подрядчика столкнулись с тем, что им не платят за уже сделанные работы. «Не давать денег» — не лучший способ повышать эффективность госрасходов. Начать можно с малого: заставить государственные фонды, корпорации и ведомства хотя бы ежеквартально публиковать информацию о соответствии расходования средств плану, усовершенствовать механизмы реализации госпрограмм, повысить ответственность чиновников. А вот когда не менее 90% средств, выделенных бюджетом, будет работать, а не лежать на счетах, можно будет поговорить и о повышении налогов.