Газета Завтра 242 (29 1998)

УНЕСЕННЫЕ РЫНКОМ ( открытое письмо председателю правительства РФ С. В. Кириенко )

Господин премьер!

Ассоциация по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев “Адепт” подготовила ПРОГРАММУ ИНТЕГРАЦИИ ВЫНУЖДЕННЫХ МИГРАНТОВ В РЫНОЧНУЮ ЭКОНОМИКУ РОССИИ. В документе учтены рекомендации федеральных ведомств, российских регионов, науки. Разработана система, которая увязывает обустройство всех недобровольно перемещающихся лиц с социально-экономическими преобразованиями на местах, предложены пути выхода из нынешней тупиковой ситуации.

Для внедрения этой системы Центру, правда, предстоит поделиться ответственностью с субъектами Федерации.

Концепция программы в 1997 году трижды направлялась вице-премьерам правительства РФ, но всякий раз ее отвергала Федеральная миграционная служба (ФМС) России. Будто речь идет не о конкретных механизмах включения огромного потенциала в рыночные преобразования, а о стиле и характере работы этого ведомства, которое, по его же мнению, не нуждается ни в каких переменах.

По-другому отреагировали руководители субъектов Федерации, которые ознакомились с новыми подходами. Там согласились и одобрили реалистичные пути разрешения сложной проблемы, а в части внедрения обозначились две позиции: кто-то предпочитает подождать решения Москвы, другие - выразили готовность приступить и уже приступают к реализации Программы на своих территориях. Это подтверждает особую важность темы, поэтому, передавая вам в апреле с. г. материалы (как “Программу организованной миграции в России”, теперь уточнено ее название), мы надеялись на внимание нового правительства.

На сей раз нам отписал зам. министра Минэкономики России. Вновь ни слова по делу, полное игнорирование регионального фактора. Ссылаются на наличие Федеральной миграционной программы и “Комплексный план” мероприятий, демонстрируя непоколебимую уверенность, что ничего иного России не требуется.

Сергей Владиленович, так ли это?

Мы разделяем вашу убежденность, что экономику делают в регионах. Это в полной мере совпало с ведущей идеей наших комплексных предложений, и они могут вписаться в заявленные правительством преобразования по выводу страны из кризиса.

Прежде всего следует уточнить, почему к миграционной составляющей представленной системы необходимы новые подходы.

Официальным инструментом проводимой политики в России является “Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг.”, утвержденная в конце прошлого года председателем правительства РФ.

Программа относится к весьма ограниченной группе мигрантов, а ее реализация зависит только от объемов выделяемых бюджетных средств (их получает ФМС России, а потом делит между регионами), что исключает инициативы расширять ограниченные финансовые рамки, но стимулирует синдром ожидания. В программе нет и намека на выработку механизмов включения и использования трудового и культурного потенциала вынужденных мигрантов, напротив, укрепляется отношение к ним как к обузе для государства и общества.

Напомним, проблемы отнесенных к этой службе мигрантов - беженцев и вынужденных переселенцев из нового зарубежья - в последнее время неоднократно рассматривались в парламенте России, на заседании правительства РФ, на межведомственной комиссии Совета безопасности. Было признано, что, занимаясь решением локальных оперативных вопросов, ФМС России не контролирует общероссийские миграционные события, нерешенные проблемы нарастают, работа службы оценена как не соответствующая миграционной ситуации в стране.

Вам, конечно, известно, насколько критичнее выводы общественности и самих переселенцев этой категории. Другие вынужденные мигранты, а их большинство, вне Федеральной миграционной программы. Схема понятна - в зависимости от причины вынужденной миграции переселенцы жестко распределены по отдельным ведомствам, в заявках на бюджетное финансирование у государства запрашиваются астрономические суммы (их не было и нет), а потом все провалы списываются на “недостаточное бюджетное финансирование”.

Упомянутый документ, естественно, не станет основой проведения полезной для России политики, будучи откровенно ограниченным узкими ведомственными рамками, возможностями и интересами.

Между тем миграции затронули всю страну: в движение приведены мощные пласты населения, тяжело идет адаптация людей в новой среде обитания, уже крайне негативны и далее непредсказуемы экономические и социальные последствия массовых переселений. Увязывая миграции с социально-экономическими преобразованиями на местах, ПРОГРАММА ИНТЕГРАЦИИ предлагает конкретные механизмы реализации, инструменты управления, порядок и последовательность действий.

Новые подходы к решению проблемы опираются на то, что руководство субъекта РФ знает потенциал своего региона; оно может обеспечить реальную организационную, правовую, социальную основы как для оперативных действий, так и в долгосрочном планировании; только оно способно аккумулировать выделяемые государством средства и вовлечь местные резервы.

Но при сложившихся системах управления и финансирования миграций регионы пассивны, хотя несут фактически полную ответственность. Эту ответственность надо просто легализовать, прежде всего закреплением за субъектами Федерации реальных рычагов управления.

Не имея возможности обстоятельно рассмотреть в письме все аспекты комплексных предложений, выделим три наиболее существенных.

Во-первых. В течение последних нескольких лет миграции связаны не столько с притоком в Россию переселенцев из стран нового зарубежья, сколько с массовыми вынужденными переселениями внутри страны и с обустройством уже находящихся на местах людей. При этом проблемы: военных отставников, которые ютятся в заброшенных коровниках; турок-месхитинцев, которым открыто угрожают физической расправой; “мертвых” северных поселков и целых городов и многие другие - как бы не являются миграционной темой, и прямого ответственного на федеральном уровне не существует даже номинально.

Для местных же властей не имеет абсолютно никакого значения причина миграции - отставники это или северяне, переселенцы из Казахстана или из зон экологических катастроф и т. д. Всем попавшим в тяжелое положение надо содействовать в обеспечении работой, гарантировать перспективы на постоянное жилье, предоставить социальную защищенность и контролировать социальную стабильность в обществе.

Установленное на бюрократическом уровне искусственное разграничение вынужденных переселенцев из-за причин миграции не только не способствует решению их проблем, но создает неразбериху, резко осложняет работу местной власти.

Во-вторых. ПРОГРАММА ИНТЕГРАЦИИ позволяет определить границы прав и реальных интересов вынужденных мигрантов, включить механизмы их реализации; устанавливает сферы ответственности и полномочий органов управления разных уровней; создает объективные предпосылки для формирования федеральной и региональной инфраструктуры.

В составе концепции впервые:

- представлена миграционная специфика российских регионов - реципиенты, доноры, имеющие внутренние противоречия, неблагоприятные для повторного расселения, перспективные для проведения активной иммиграционной политики. На этой основе дана классификация субъектов РФ, а с учетом особенностей - указаны основные направления действий;

- учтены все категории вынужденных мигрантов, предложены схемы их делового и организационного взаимодействия с местной властью, хозяйственными структурами и между собой;

- исходя из реально выделяемых объемов, обосновано использование средств федерального бюджета на создание стартовых условий для становления мигрантов и их объединений в качестве полноправных субъектов хозяйствования.

Реализация новых подходов требует уточнения управленческих функций на федеральном (законодательном и исполнительном), региональном и местном уровнях. Такие предложения представлены.

Далее. Каждому региону необходима программа с ясными приоритетами, порядком и последовательностью действий. Поэтому основной раздел работы включает:

- структуру и содержание регионального ЗАКОНА с перечнем прав, обязанностей и “правил игры” всех заинтересованных сторон на данной территории. Это оперативно обеспечит правовую основу, которой нет на федеральном уровне и ее принятие в обозримом будущем не предвидится. Впрочем, пока нет и сколько-нибудь внятных императивов универсального миграционного Закона для самого большого государства мира;

- (на примере региона-реципиента) состав и порядок подготовки ПРОЕКТА по выявлению миграционного потенциала и ресурсов субъекта РФ, которые могут быть задействованы с участием вынужденных мигрантов, конкретные адреса их размещения, сферы деловой и трудовой активности. Люди смогут получать достоверную информацию, осознанно и ответственно выбирать;

- МЕХАНИЗМЫ внедрения и реализации, основные из которых относятся к адаптации вынужденных мигрантов в новой среде обитания, управлению и финансированию.

Как видно, эти подходы не совпадают с официальной программой, однако обеспечивают профилактику повсеместных массовых нарушений прав переселенцев, содействуют их вовлечению в процессы социально-экономических преобразований.

В-третьих. При рассмотрении ПРОГРАММЫ ИНТЕГРАЦИИ у ФМС России вызвал повышенную озабоченность вопрос прямого финансирования регионов. Но он излишне драматизирован, ибо региону предстоит принять свою комплексную программу, и только после этого руководство решит, какая форма скромного бюджетного финансирования его устроит - выделенная целевая строка в Законе о бюджете субъекта РФ или действующая схема (через посредника).

На местах, и только там, определят, как обеспечивать интеграцию мигрантов на своей территории. Владея подготовленной информацией и опираясь на региональный закон, управляющая структура будет не столько “сортировать” переселенцев и выполнять связанные с этим формальности (что делается теперь), сколько помогать остро заинтересованным в ее услугах. А это: предприятия системы Госкомсевера РФ (которым известны их ближайшие и отдаленные перспективы); Минобороны РФ (сертификации жилья для отставников - это ведь далеко не полное решение проблемы их обустройства на новом месте); переселенцы из нового зарубежья, экологические и этнические мигранты. То есть все, кому сегодня некуда обращаться за получением элементарной исходной информации.

Пока же люди продолжают скитаться по России, их спонтанное обустройство никто не сопровождает, а это приводит к человеческим трагедиям.

Следовательно, предлагается с и с т е м а обустройства значительной части граждан России, определенное регулирование распределения производительных сил страны на переходном этапе. Вынужденные мигранты - их наибольшая по численности социально активная часть - хотят, могут и должны стать мощным движителем социально-экономического развития.

Они не обуза, а серьезный экономический ресурс. Руководители отдельных регионов это уже признали и приступают к практическим действиям по привлечению этого ресурса. Однако для ш и р о к о г о включения мигрантов в активную деятельность важно понимание, поддержка и четкая позиция руководства страны. ПРОГРАММА ИНТЕГРАЦИИ ни в коей мере не разрушает ранее сделанного, надо лишь обратить внимание на этот сектор, и тогда без труда можно преодолеть сопротивление небольшой группы чиновников от миграции.

Да, меняются приоритеты. Но это необходимо для утверждения России в качестве государства с рыночной экономикой, а перемены укладываются в рамки развития системы государственного строительства и перераспределения функций управления между Центром и субъектами Федерации.

Такой расклад выгоден всем, и прежде всего самой федеральной власти.

Господин премьер! Почему мы настойчиво привлекаем к проблеме внимание руководства страны и не можем удовлетвориться заключениями отдельных федеральных ведомств?

Потому что предложенная система инициирует решение важных задач.

1. Пострадавшие не по своей воле работоспособные люди смогут успешно обустраиваться на новом месте, когда включатся в процессы экономических преобразований, займут достойное место в обществе. Тогда можно рассчитывать на улучшение условий жизни и социально незащищенных мигрантов. Альтернативы этому не видно. Видимо, шести лет отношения к вынужденным переселенцам, как к обузе, достаточно, чтобы понять, наконец, порочность такого подхода и к судьбам миллионов людей, и в части неполученной государством экономической выгоды.

2. Конечно, вынужденные мигранты России не могут объединяться в профсоюзы, перекрывать железные дороги, оказывать давление на правительство, как шахтеры или учителя, врачи или банкиры. Но и не будучи мигрантами, граждане понимают неизбежность структурных преобразований, связанное с этим закрытие многих предприятий и вытекающие из этого последствия. Поэтому они должны иметь возможности какого-то выбора, знать, куда можно переехать и чем там заниматься. Подготовка и внедрение описанных р е г и о н а л ь н ы х программ наиболее действенная и доступная форма. Это не панацея, но реальный шаг на пути выхода из кризиса. Этот шаг не на словах, а на деле позволяет стимулировать активность провинции, смягчать социальное напряжение в обществе.

3. Обреченность нынешней миграционной политики доказана жизнью.

Вместе с тем субъекты Федерации часто опережают Центр, принимая прогрессивные законы в интересах людей и страны. Поэтому есть основания предполагать, что на местах скорее возникнут предпосылки для отказа от устойчивых управленческих догм - “запретить”, “отказать”, “распределить” и т. д. - в пользу принципа создавать условия для широкой самодеятельности на основе обеспечения правовых гарантий, поддержки инициатив, оказания помощи, организации систем эффективного контроля.

Если же идея регионального приоритета (действенного, конечно, а не в форме упоминаний субъектов РФ в разных “Планах мероприятий” следом за длинным списком министерств) не принимается, если решение вопросов включения мигрантов в процессы социально-экономических преобразований на местах Центр оставляет за собой, правительство РФ может четко заявить об этом обществу, как и о конкретных механизмах действий на нынешнем этапе. Это прерогатива его, правительства, а не отдельного федерального ведомства.

С уважением -

М. КАЦНЕР,

научный руководитель программы,

Л. МИГУНОВА,

вице-президент Ассоциации “Адепт”