Глобализация: тревожные тенденции

ГЛАВА ПЕРВАЯ. ЧТО ОБЕЩАЛИ ГЛОБАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ

Международная бюрократия ― безликий символ современного мирового экономического порядка ― повсюду подвергается атакам. Проходившие некогда гладко и неприметно встречи малоизвестных технократов, обсуждающих мировые проблемы, такие, как обусловленные кредиты или торговые квоты, сегодня превращаются в сцены яростных уличных битв и массовых демонстраций. Акции протеста, сопровождавшие сессию Всемирной торговой организации в Сиэтле в 1999 г., были подобны шоку. С тех пор движение усилилось, а ярость распространилась еще больше. Фактически каждая важная встреча Международного валютного фонда и Всемирной торговой организации сопровождается теперь конфликтами и беспорядками. Смерть участника протестов в Генуе в 2001 г. стала предвестником того, что протесты могут превратиться в войну против глобализации с многочисленными человеческими жертвами.

Мятежи и протесты против политики глобализации и ее осуществления международными организациями отнюдь не новость. На протяжении десятилетий население развивающегося мира протестовало, когда жесткие программы фискальной экономии, навязанные их странам, оказывались слишком суровыми. Но эти протесты, как правило, не были услышаны на Западе. Новое заключается в том, что волна протестов докатилась теперь и до развитых стран.

Обычно такие темы, как займы для структурной адаптации (программы, предназначенные для того, чтобы страны могли перестроиться и преодолеть кризисы) и банановые квоты (ограничения, вводимые некоторыми европейскими странами на импорт бананов из стран, не являвшихся в прошлом их колониями), интересовали лишь немногих. Сегодня даже шестнадцатилетние подростки из пригородов имеют твердые убеждения относительно таких эзотерических договоров, как ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле) и НАФТА (Североамериканская зона свободной торговли, соглашение, подписанное в 1992 г. между Мексикой, США и Канадой, которое обеспечивает более свободное перемещение товаров, услуг и инвестиций- но не людей ― между этими странами). Протесты вызвали огромный всплеск самокритики со стороны власть имущих. Даже такой консервативный политик, как президент Франции Жак Ширак, выразил озабоченность, что глобализация не улучшает жизнь тех, кто больше всего нуждается в обещанных ею благах^{1}. Почти каждому очевидно, что получилось что-то крайне неудачное. Как- то вдруг глобализация стала наиболее злободневной проблемой, обсуждаемой всюду ― от правлений компаний до редакционных статей и школьных классов.

* * *

Почему глобализация ― сила, принесшая много полезного, оказалась в центре острой полемики? Открытие рынков для международной торговли помогло многим странам осуществить гораздо более быстрый экономический рост, чем это могло бы быть в ином случае. Международная торговля способствует экономическому развитию тогда, когда экспорт страны влияет на ее экономический рост. Стимулируемый экспортом рост был центральным пунктом промышленной политики, обогатившей значительную часть Азии и существенно улучшившей жизнь миллионов. Благодаря глобализации увеличилась продолжительность жизни у многих народов мира, повысился их жизненный уровень. На Западе низкооплачиваемую работу в корпорации «Найк» считают эксплуатацией, но для огромного большинства населения развивающихся стран возможность трудиться на ее предприятиях представляется гораздо лучшей судьбой, чем жизнь в деревне и выращивание риса.

Глобализация уменьшила чувство изоляции, которое остро ощущалось в развивающихся странах, и открыла многим из них доступ к знаниям в таком масштабе, который на порядок выше возможностей даже самых богатых жителей любой страны сто лет назад. Само антиглобалистское протестное движение является результатом того, что мир стал взаимосвязанным. Связи между активистами движения в различных частях мира, осуществляемые, в частности, через Интернет, создали давление общественности, которое привело к международному договору о запрещении использования противопехотных мин, несмотря на сопротивление могущественных государств. Подписанный 121 страной в 1997 г., он снижает вероятность для детей и других невинных жертв получить увечье от этого опасного оружия. Хорошо организованное общественное давление вынудило международное сообщество списать долги части беднейших стран. Даже некоторые негативные стороны глобализации имеют нередко и положительные последствия. Открытие молочного рынка Ямайки для импорта из США в 1992 г., возможно, нанесло удар по местным фермерам ― производителям молочных продуктов, в то же время оно означало, что дети бедноты смогли получать более дешевое молоко. Новые иностранные фирмы могут причинить ущерб покровительствуемым государственным предприятиям, но они являются проводниками новых технологий, открывают новые рынки и способствуют возникновению новых отраслей.

Иностранная помощь ― еще один аспект глобализированного мира ― при всех ее недостатках принесла пользу миллионам. Однако механизмы ее осуществления оставались почти незамеченными: повстанцы на Филиппинах, сложившие оружие, были обеспечены рабочими местами по проекту, финансируемому Всемирным банком; ирригационные проекты удвоили доходы крестьян, получивших воду; образовательные проекты принесли грамотность в сельские местности; в некоторых странах проекты борьбы со СПИДом помогли сдержать распространение этого смертельного заболевания.

Те, кто демонизирует глобализацию, слишком часто упускают из виду ее полезные результаты. Однако сторонники глобализации отличаются еще большей предвзятостью. Для них глобализация (которая обычно ассоциируется с торжествующим капитализмом американского типа) и есть прогресс, развивающиеся страны должны принять его, если они хотят эффективного роста и преодоления бедности. Однако большому числу стран глобализация не принесла обещанных экономических выгод.

Растущий разрыв между имущими и неимущими оставляет все больше людей «третьего мира» в жестокой бедности, живущими менее чем на один доллар в день. Несмотря на повторные обещания, данные в течение последнего десятилетия XX в., число людей, живущих в бедности, возросло почти на 100 млн.^{2} И это произошло в то время, когда общемировой доход возрастал в среднем на 2,5 процента в год.

В Африке огромные надежды, появившиеся после достижения независимости, по большому счету не оправдались. Континент все больше погружается в нищету, падает душевой доход, снижается жизненный уровень. Завоеванное с таким трудом на протяжении последних десятилетий увеличение ожидаемой продолжительности жизни сменяется обратной тенденцией. Хотя главной причиной этого является прорыв волны СПИДа, бедность также играет роль убийцы. Даже те страны, которые отказались от африканского социализма, пытались сформировать честные правительства, сбалансировать бюджеты и сдержать инфляцию, обнаружили, что просто не могут привлечь иностранных инвесторов, а без этих инвестиций они не в состоянии обеспечить устойчивый рост.

Если глобализация не преуспела в сокращении бедности, то еще менее она преуспела в обеспечении стабильности. Кризисы в Азии и Латинской Америке угрожали экономике и стабильности всех развивающихся стран. Есть опасения, что финансовые неурядицы распространяются по всему миру, что коллапс валют возникающих рыночных экономик может привести к падению и других валют. В течение 1997-1998 гг. казалось, что Азиатский кризис представляет угрозу для мировой экономики в целом.

Глобализация и переход к рыночной экономике не дали обещанных результатов в России, как и в большинстве других стран, переходящих от коммунизма к рынку. Запад внушил этим странам, что новая экономическая система должна принести им беспрецедентное процветание. Вместо этого она принесла беспрецедентную бедность: во многих отношениях для большинства населения рыночная экономика оказалась даже хуже, чем это предсказывали их коммунистические лидеры. Больший контраст, чем переход к рынку в России, организованный международными экономическими институтами, и переход к рынку в Китае, программа которого была разработана собственными силами, трудно себе представить. Если в 1990 г. внутренний валовой продукт Китая (ВВП) составлял 60 процентов от российского, то к концу XX в. соотношение стало обратным. В то время как в России произошел беспрецедентный рост бедности, Китай пережил ее беспрецедентное сокращение.

Критики глобализации обвиняют страны Запада в лицемерии, и они в этом правы. Западные страны подтолкнули бедные страны к ликвидации торговых барьеров, сохранив при этом свои собственные, препятствуя экспорту сельскохозяйственной продукции развивающихся стран и тем самым лишая их столь необходимого экспортного дохода. Соединенные Штаты, разумеется, были основным объектом обвинений, и это я весьма остро ощущал. Будучи председателем Совета экономических консультантов, я боролся изо всех сил против этого лицемерия, не только наносившего ущерб развивающимся странам, но и увеличивавшего расходы американцев и как потребителей, вынуждая их покупать по более высоким ценам, и как налогоплательщиков, финансировавших многомиллиардные долларовые субсидии американскому сельскому хозяйству. Моя борьба была, как правило, безрезультатной: особые торговые и финансовые интересы брали верх, а перейдя во Всемирный банк, я слишком ясно увидел последствия этого для развивающихся стран.

Запад так продвигал программу глобализации, чтобы обеспечить себе непропорционально большую долю выгод за счет развивающихся стран. Несправедливым было то, что более развитые промышленные страны отказывались открыть свои рынки для товаров развивающихся стран, например сохраняя свои квоты на множество товаров ― от текстиля до сахара,- и настаивали в то же время на том, чтобы те открыли свои рынки для товаров из более богатых стран; несправедливым было то, что развитые промышленные страны продолжали субсидировать свое сельское хозяйство, затрудняя развивающимся странам конкуренцию и настаивая при этом на том, чтобы развивающиеся страны ликвидировали свои субсидии производству промышленных товаров. Если посмотреть на «условия торговли» ― цены, которые развитые и менее развитые страны получают за свою продукцию, ― после последнего (восьмого) торгового соглашения 1995 г., то оказывается, что чистый эффект заключался в снижении цен для ряда беднейших стран относительно того, что они вынуждены были платить за свой импорт[3]. В результате положение ряда беднейших стран фактически ухудшилось.

Западные банки сильно выиграли от ослабления контроля над рынками капитала в Латинской Америке и Азии, но эти регионы пострадали, когда приток в эти страны спекулятивных «горячих денег» (деньги, которые приходят в страну внезапно, как и покидают ее, зачастую представляя собой не что иное, как пари, заключаемое на то, предстоит ли ревальвация или девальвация) неожиданно сменялся их оттоком. Резко возросший отток оставил после себя обрушившиеся валюты и ослабленные банковские системы. Уругвайский раунд укрепил также защиту интеллектуальной собственности. Американские и другие западные фармацевтические компании теперь могли предотвращать «кражу» компаниями Индии и Бразилии своей интеллектуальной собственности. Но фармацевтические компании этих развивающихся стран производили жизненно необходимые медикаменты для граждан своих стран, доступные по цене, составляющей лишь малую долю от той, по которой аналогичные лекарства продаются западными фармацевтическими компаниями.

Таковы лицо и изнанка решений, принятых на Уругвайском раунде. Западные компании получили возможность увеличить прибыли. Их защитники говорили, что это стимулирует расширение инновационной деятельности; но прирост прибылей от продаж в развивающихся странах был невелик, поскольку лишь немногие могли позволить себе приобретение лекарств, и поэтому стимулирующее воздействие оказалось в лучшем случае незначительным. С другой стороны, тысячи людей были обречены на смерть, ибо ни государство, ни частные лица не могли более оплачивать требуемую теперь высокую цену. Применительно к СПИДу возмущение международной общественности было настолько сильным, что компании пришлось отступить и согласиться в конечном счете понизить цены и продавать средства против СПИДа по ценам осени 2001 г. Но стоящие за этим проблемы ― а именно тот факт, что режим интеллектуальной собственности, установленный Уругвайским раундом, не был сбалансированным и отражал преимущественно интересы и планы производителей, ущемляя интересы потребителей как в развивающихся, так и в развитых странах,- сохранились.

Однако не только в области либерализации торговли, но и во всех других аспектах глобализации, когда, казалось бы, руководствовались благими намерениями, часто получался негативный побочный эффект. Когда проекты как в области сельского хозяйства, так и в области инфраструктуры, рекомендованные Западом, разработанные с помощью западных советников и финансируемые Всемирным банком или другими международными организациями, проваливались, то бремя возврата кредитов тем не менее ложилось на бедные слои населения развивающихся стран, если, конечно, не было в той или иной форме соглашений о списании долгов.

Польза от глобализации очень часто была гораздо меньше, чем утверждали ее защитники, а ее цена гораздо выше, поскольку разрушалась среда обитания, в политические процессы проникала коррупция, и, кроме того, быстрые перемены не давали странам времени для культурной адаптации. Кризисы, за которыми следовала массовая безработица, влекли за собой более долговременные проблемы распада социальных структур ― от актов насилия в Латинской Америке до этнических конфликтов в других частях света, например в Индонезии.

Эти проблемы вряд ли новы, однако растущая волна возмущения против политики, движущей глобализацию, существенно меняет обстановку. Целые десятилетия возмущение африканской бедноты, равно как развивающихся стран в других частях света, оставалось по большей части не услышанным на Западе. Те, кто работал в развивающихся странах, сознавали, что есть что-то порочное в политике глобализации, особенно когда видели, что финансовые кризисы становятся обычным явлением, а число бедных возрастает. Но у них не было никаких средств воздействия, дабы изменить правила или оказать влияние на международные финансовые институты, которые эти правила предписывали. Люди, ценившие демократизм в выработке решений, понимали, что «обусловленность» ― условия, навязываемые иностранными заимодателями в качестве платы за их помощь,- подрывала национальный суверенитет. Но пока не сформировалось протестное движение, было мало надежды на изменения и на то, что жалобы будут услышаны. Одни протестующие прибегли к экстремистским действиям; другие предложили повысить протекционистские барьеры развивающихся стран. Однако, несмотря на внутренние проблемы движения, именно члены профсоюзов, студенты и защитники окружающей среды ― простые граждане, маршируя по улицам Праги, Сиэтла, Вашингтона и Генуи, поставили в повестку дня вопрос о необходимости реформы в развитом мире.

Участники акций протеста видели глобализацию совсем в ином свете, чем министр финансов США или министры финансов и торговли большинства развитых промышленных стран. Огромная разница в точках зрения могла породить сомнение, говорят ли протестующие и лица, разрабатывающие политику, об одних и тех же явлениях? Располагают ли они одними и теми же данными? Не проистекает ли столь затуманенное видение власть имущих из особых и частных интересов?

Какова же суть феномена глобализации, являющегося одновременно предметом и нападок, и похвал? В своей именно глубинной основе более тесная интеграция стран и народов принесла огромное сокращение расходов на транспорт и связь, слом искусственных барьеров на пути потоков товаров, услуг, капиталов, знаний и (в меньшей мере) передвижения людей через границы. Глобализация сопровождалась созданием новых институтов, которые присоединились к существующим, чтобы работать в наднациональных рамках. В области международного гражданского общества новые группы, подобные Юбилейному движению[4], требующему снижения бремени долгов для беднейших стран, присоединились к уже давно существующим организациям, таким, как Красный Крест. Глобализация мощно проталкивается транснациональными корпорациями, которые перемещают через границы не только капиталы и товары, но и технологии. Глобализация обновила также внимание к давно созданным межгосударственным институтам: ООН, занятой поддержанием мира, Международной организации труда (МОТ), учрежденной в 1919 г. и проводящей сегодня свои программы под лозунгом «За достойный труд», и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), озабоченной улучшением условий сохранения здоровья в развивающихся странах.

Многие, возможно даже большинство, из аспектов глобализации приветствуются повсеместно. Никто не хочет видеть, как его ребенок умирает, в то время когда знания и медикаменты доступны в других местах мира. Полемику вызывает экономический аспект глобализации в его узком смысле, а также международные институты, которые создали правила, узаконивающие или навязывающие такие меры, как либерализация рынков капитала (отмена правил и регулирования во многих развивающихся странах, разработанных для стабилизации потоков «коротких денег» как из страны, так и в страну).

Для понимания ошибочности действий важно рассмотреть три главных института, управляющие глобализацией: МВФ, Всемирный банк и ВТО. В дополнение к ним есть множество других организаций, также играющих свою роль в международной экономической системе ― ряд региональных банков, более мелких и младших по возрасту братьев Всемирного банка, большое число институтов ООН, таких, как Программа развития ООН (ПРООН) или Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД). Точки зрения этих организаций зачастую сильно отличаются от позиций МВФ и Всемирного банка. Например, МОТ обеспокоена тем, что МВФ уделяет слишком мало внимания правам рабочих, в то время как Азиатский банк развития требует «соревновательного плюрализма», в условиях которого развивающиеся страны могли бы располагать альтернативными вариантами стратегий развития, включая «азиатскую модель». В этой модели государство, опираясь на рынки, играет активную роль в их создании, формировании и управлении ими, в том числе продвигая новые технологии. В ней фирмы возлагают на себя значительную долю ответственности за социальное благосостояние своих работников. Азиатский банк развития рассматривает эту модель как принципиально отличную от «американской модели», проталкиваемой базирующимися в Вашингтоне институтами.

В данной книге я фокусирую внимание преимущественно на МВФ и Всемирном банке потому, что они были в центре принятия решений по главным экономическим проблемам последних двух десятилетий, включая финансовые кризисы и переход бывших коммунистических стран к рыночной экономике. МВФ и Всемирный банк возникли во время Второй мировой войны в результате Конференции ООН по кредитно-денежным проблемам в Бреттон-Вудсе (Нью-Нью-Гемпширв июле 1944 г. как часть концентрированных усилий по финансированию восстановления разрушенной войной Европы, по предохранению мира от экономических депрессий в будущем. Полное название Всемирного банка звучит как Международный банк реконструкции и развития, что отражает его первоначальную миссию; последнее слово в названии- «развитие» ― было добавлено почти что задним числом. В то время большинство стран в развивающемся мире все еще оставались колониями, и ответственность за те слабые усилия по развитию, которые могли бы или стали бы предприниматься, возлагались на их европейских хозяев.

Предполагалось, что более трудную задачу по обеспечению глобальной экономической стабильности будет решать МВФ. Те, кто собрались в Бреттон-Вудсе, все время имели в виду глобальную депрессию 1930-х годов. Почти три четверти века назад капитализм оказался перед лицом самого жестокого кризиса за все свое существование вплоть до нашего времени. Великая депрессия, охватившая весь мир, привела к беспрецедентному росту безработицы. В низшей точке кризиса четверть американских рабочих не имели работы. Английский экономист Джон Мейнард Кейнс, который был ключевым участником Конференции в Бреттон-Вудсе, предложил простое объяснение и соответственно простой набор предписаний: экономические спады объясняются недостаточным совокупным спросом, который государство может стимулировать своей политикой. В случаях, когда кредитно-денежная политика оказывается неэффективной, государство может прибегнуть к фискальной политике, увеличивая расходы или снижая налоги. Хотя модели, лежавшие в основе анализа Кейнса, впоследствии были подвергнуты критике и усовершенствованы, что привело к более глубокому пониманию того, почему рыночные силы не могут быстро вернуть экономику на уровень полной занятости, основные выводы Кейнса остаются в силе.

Международному валютному фонду было поручено предотвращение новой глобальной депрессии. Предполагалось, что это будет осуществляться путем организации международного давления на страны, которые не вносят должного вклада в поддержание глобального совокупного спроса и допускают скатывание своих экономик в спад. При необходимости он должен был также предоставлять ликвидные средства в виде кредитов странам, которые, столкнувшись с понижательной экономической конъюнктурой, оказывались не в состоянии стимулировать совокупный спрос из своих собственных ресурсов.

Первоначальная концепция МВФ основывалась на признании того, что рыночный механизм часто не срабатывает, что может вести к массовой безработице, и что он не может сам по себе обеспечить финансовые фонды, необходимые странам для восстановления экономики. МВФ опирался на принцип, согласно которому экономическая стабильность требует коллективных действий на глобальном уровне, подобно тому как Объединенные Нации опирались на принцип необходимости коллективных действий на глобальном уровне для поддержания политической стабильности. МВФ считается общественным институтом, учрежденным на деньги налогоплательщиков всего мира. Очень важно не забывать это, потому что МВФ не отчитывается непосредственно ни перед теми гражданами, которые его финансируют, ни перед теми, чью жизнь затрагивает его деятельность. Вместо этого он отчитывается перед министерствами финансов и центральными банками государств всего мира. Они осуществляют свой контроль посредством сложной процедуры голосования, в основе которой лежит преимущественно соотношение экономической мощи стран, сложившееся в конце Второй мировой войны. С тех пор были внесены незначительные изменения, но командуют парадом основные развитые страны, причем только одна страна ― Соединенные Штаты ― обладает фактическим правом вето. (В этом смысле Фонд аналогичен ООН, где ставший историческим анахронизмом принцип определяет тех, кто имеет право вето, а именно победители во Второй мировой войне,- но там по крайней мере его делят пять стран.)

Со временем МВФ претерпел значительные изменения. Основанный на признании, что рыночный механизм часто функционирует неудовлетворительно, он стал теперь с идеологическим жаром отстаивать верховенство рынка. Придерживаясь при создании принципа необходимости международного давления на страны, с тем чтобы вынудить их проводить более экспансионистскую экономическую политику ― такую, как увеличение расходов, снижение налогов или снижение процентных ставок в целях стимулирования экономики,- сегодня МВФ, как правило, предоставляет фонды только тогда, когда страны соглашаются проводить политику сокращения бюджетных дефицитов, повышения налогов или процентных ставок, что ведет к сжатию экономики. Кейнс перевернулся бы в гробу, если бы узнал, что случилось с его детищем.

Наиболее драматичные изменения произошли в этих институтах в 1980-е годы, в эру, когда Рональд Рейган в Соединенных Штатах, а Маргарет Тэтчер в Соединенном Королевстве проповедовали идеологию свободного рынка. МВФ и Всемирный банк стали новыми миссионерскими институтами, через которые эти идеи проталкивались в сопротивляющиеся, но испытывающие острую нужду в кредитах и грантах бедные страны. Министерства финансов бедных стран были готовы принять новую веру, если это требовалось для получения фондов, невзирая на то, что подавляющее большинство государственных чиновников и, более того, население этих стран чаще всего продолжали сомневаться в необходимости предлагаемых мер. В начале 1980-х годов в исследовательском департаменте Всемирного банка, определявшем идеологию и направление политики Банка, была проведена чистка команды Холлиса Ченери, одного из наиболее выдающихся в Америке специалистов по экономическому развитию, профессора Гарвардского университета. Ченери внес фундаментальный вклад в изучение экономического развития и в другие области экономической науки, являлся доверенным лицом и советником Макнамары, ставшего президентом Всемирного банка в 1968 г. Под впечатлением от бедности, которую он видел во всех странах «третьего мира», Макнамара переориентировал усилия Банка на ликвидацию бедности, и Ченери собрал группу первоклассных экономистов со всего мира для совместной работы. Нов 1981 г. произошла смена караула, и пост президента занял Уильям Клаузен, а новым главным экономистом стала Энн Крюгер, специалист по международной торговле, более всего известная своими исследованиями проблемы «охоты за рентой», т.е. использования тарифов и других протекционистских мер особыми группами интересов для повышения своего дохода за счет других. Если Ченери и его команда концентрировали внимание на том, почему рыночный механизм оказался несостоятельным в развивающихся странах и что может сделать государство для его улучшения и снижения бедности, то Крюгер считала, что само государство создает проблемы. По ее мнению, решение проблем развивающихся стран должны были дать свободные рынки. В атмосфере новой идеологической лихорадки многие первоклассные экономисты, приглашенные Ченери, покинули Банк.

Хотя миссии обоих институтов оставались различными, именно с этого времени началось тесное переплетение их деятельности. В 1980-х годах Банк вышел за пределы кредитов под проекты (такие, как дороги и плотины) и стал оказывать широкомасштабную поддержку в форме кредитов для структурной адаптации, но делал это только тогда, когда получал одобрение МВФ ― и вместе с одобрением на страну налагались условия Фонда. Предполагалось, что Международный валютный фонд сосредоточится на кризисах; но развивающиеся страны постоянно нуждались в помощи, и, таким образом, МВФ стал неотъемлемой частью жизни большинства развивающихся стран.

Падение Берлинской стены открыло для МВФ новую арену деятельности: управление переходом к рыночной экономике в бывшем Советском Союзе и европейских странах коммунистического блока. Совсем недавно, когда кризисы стали масштабнее и даже объемистые сундуки МВФ, по-видимому, оказались недостаточными, Всемирный банк был приглашен для того, чтобы предоставлять десятки миллиардов чрезвычайной поддержки, но строго на положении младшего партнера, действующего в рамках программ, диктуемых МВФ. В принципе существовало разделение труда. Предполагалось, что работа МВФ со страной ограничится проблемами ее макроэкономики, дефицитом государственного бюджета, кредитно-денежной политикой, инфляцией, торговым дефицитом, иностранными заимствованиями; а Всемирный банк предположительно брал на себя структурные проблемы: порядок расходования денег правительством страны, ее финансовые институты, рынки труда, торговую политику. Но МВФ занял достаточно имперскую позицию в отношении разделения обязанностей: поскольку почти все структурные проблемы могли затронуть общее функционирование экономики и, следовательно, государственный бюджет или торговый дефицит, МВФ считал, что почти все это попадает в сферу его компетенции. Он часто выражал недовольство Всемирным банком, где даже в годы, когда идеология свободного рынка верховодила во всем, часто возникала полемика по вопросам о том, какая политика наилучшим образом соответствует условиям данной страны. Но МВФ, имея на все свои ответы (в основном одинаковые для любой страны), не признавал необходимости этих дискуссий и, в то время как Всемирный банк обсуждал, что надо сделать, считал себя вправе заполнить вакуум и обеспечить решения.

Оба института могли бы предложить странам альтернативные варианты ответов на вопросы, возникавшие в связи с процессом развития и переходом к рынку, и если бы они это делали, то могли бы укрепить демократический процесс. Но оба они были ведомы коллективной волей «большой семерки» ― G-7 (правительств семи главных развитых промышленных стран)[5], главным образом их министров финансов, и зачастую менее всего стремились к демократическим дебатам по альтернативным стратегиям.

Спустя полвека после основания МВФ стало ясно, что его миссия обернулась провалом. То, что намечалось, не было реализовано ― предоставление финансовых фондов странам, стоящим перед лицом спада, с целью оказания помощи в восстановлении экономик до уровня полной занятости. Вопреки тому, что наше понимание экономических процессов за последние пятьдесят лет заметно углубилось, и несмотря на усилия МВФ в последнюю четверть века, кризисы в нашем мире участились и (за исключением Великой депрессии) стали глубже. По некоторым оценкам, почти сто стран испытали кризисы. Но что еще хуже, многие политические мероприятия МВФ, в частности преждевременная либерализация движения капитала, внесли свой вклад в усиление глобальной нестабильности. И если в стране начинался кризис, то фонды и программы МВФ не только не способствовали стабилизации положения, но во многих случаях фактически ухудшали состояние дел, особенно для бедных. МВФ не справился со своей первоначальной миссией поддержания глобальной стабильности; не достиг он успехов и в руководстве переходом стран от коммунизма к рыночной экономике.

Бреттон-Вудское соглашение призвало также к созданию третьего международного экономического института ― Всемирной торговой организации для управления международными торговыми отношениями, задачи, аналогичной управлению МВФ международными финансовыми отношениями. Торговая политика «разорения соседа», осуществляя которую страны поднимали тарифы для поддержки своей экономики за счет соседей, была осуждена как способствующая распространению и углублению депрессии. От международной организации требовалось не только препятствовать возобновлению такой политики, но и стимулировать свободный поток товаров и услуг. Хотя Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) успешно справилось с задачей снижения тарифов, очень трудным оказалось принятие окончательного акта о создании такой организации; и не ранее чем в 1995 г., через полвека после войны и почти две трети столетия после Великой депрессии, появилась наконец Всемирная торговая организация. Но ВТО существенно отличается от двух других организаций. Она не устанавливает правила сама; скорее она представляет собой форум, где проходят торговые переговоры; она обеспечивает проведение достигнутых соглашений в жизнь.

Идеи и намерения, стоявшие за созданием международных институтов, были когда-то хорошими, но с годами они эволюционировали и стали в конечном счете совсем иными. Кейнсианская ориентация МВФ, утверждавшая, что рынку свойственны провалы и что роль государства в создании рабочих мест велика, была вытеснена иконой свободного рынка образца 1980-х годов, частью нового Вашингтонского консенсуса ― консенсуса между МВФ, Всемирным банком и министерством финансов США относительно «правильной» политики для развивающихся стран,- что обозначило в корне отличающийся подход к экономическому развитию и стабилизации.

Многие идеи, включенные в консенсус, получили развитие в ответ на проблемы Латинской Америки, где правительства выпустили госбюджеты из-под контроля, в то время как безответственная кредитно-денежная политика привела к бурной инфляции. Быстрый рост в некоторых странах региона в десятилетия непосредственно после Второй мировой войны не получил устойчивого характера якобы в результате излишнего государственного вмешательства в экономику. Эти идеи были развиты применительно к латиноамериканским странам и, как будет показано в дальнейшем изложении, впоследствии сочтены применимыми к любой стране мира. Либерализацию капиталов протолкнули, несмотря на недоказанность того, что она подстегивает экономику. И в других случаях экономическая политика, оформленная в виде Вашингтонского консенсуса и внедренная в развивающиеся страны, оказалась неадекватной для находящихся на ранних стадиях развития или ранних стадиях перехода.

Рассмотрим лишь некоторые примеры. Большинство развитых стран, в том числе Соединенные Штаты и Япония, построили свою экономику благодаря мудрой и селективной защите ряда своих отраслей, которая осуществлялась до тех пор, пока они достаточно не усилились для конкуренции с иностранными компаниями. Хотя сплошной протекционизм часто не срабатывал в странах, пытавшихся его применять, однако не срабатывала и скоропалительная либерализация. Принуждение развивающейся страны открыть себя для импортной продукции, которая станет конкурировать с производствами некоторых ее отраслей, отраслей, опасно уязвимых со стороны гораздо более сильных аналогичных отраслей в других странах, могло иметь катастрофические как социальные, так и экономические последствия. Крестьяне-бедняки в развивающихся странах были не в состоянии конкурировать с высокосубсидируемыми товарами из Европы и Америки. Рабочие места систематически уничтожались, прежде чем отечественные аграрный и промышленный сектора могли укрепиться и начать создавать новые. Более того, предписание МВФ о том, чтобы развивающиеся страны придерживались жесткой кредитно-денежной политики, вело к процентным ставкам, при которых создание рабочих мест было невозможным даже при всех прочих благоприятных условиях. И поскольку либерализация торговли происходила до того, как создавались страховочные сетки социальной безопасности, тех, кто потерял работу, обрекали на нищету. Либерализация, таким образом, не сопровождалась обещанным ростом, а усугубляла неблагополучие. Даже те, кто сохранил рабочие места, находился под стрессом постоянного чувства неуверенности в будущем.

Контроль за движением капиталов является еще одним примером. Европейские страны не разрешали свободный переток капиталов вплоть до 70-х годов. Кто-то может сказать, что нечестно настаивать на том, чтобы развивающиеся страны с едва функционирующей банковской системой рисковали, открывая свои рынки. Но если оставить в стороне рассуждения о честности и справедливости, это является плохой экономической политикой: приток «горячих денег» в страну и уход из нее, что так часто следует за либерализацией рынка капиталов, оставляет за собой опустошение. Маленькие развивающиеся страны подобны мелким суденышкам. Ускоренная либерализация рынка капиталов по образцу, проталкиваемому МВФ, была равносильна тому, что отправить их в путешествие по бурному морю прежде, чем будут залатаны дырявые корпуса; прежде, чем капитаны пройдут подготовку; прежде, чем спасательные жилеты будут взяты на борт. Даже при самых благоприятных обстоятельствах высока вероятность того, что они перевернутся, получив удар высокой волны в борт.

Применение ошибочных экономических теорий не было бы такой проблемой, если бы в результате ухода с арены сначала колониализма, а потом и коммунизма МВФ и Всемирный банк не получили возможность расширить сферу своей компетенции. Сегодня эти институты вошли в число доминирующих игроков мировой экономики. Страны, не только ищущие их помощи, но и стремящиеся получить «ярлык одобрения», чтобы иметь лучший доступ на международные рынки капитала, вынуждены следовать их экономическим предписаниям: предписаниям, которые отражают свободно-рыночную идеологию и теорию этих институтов.

Результатом для множества людей явилась бедность, а для многих стран ― социальный и политический хаос. МВФ допускал ошибки во всех областях, в которые был вовлечен: в развитии, управлении кризисами и в странах с переходными экономиками.

Программы структурной адаптации не приносили устойчивого роста даже тем, кто, подобно Боливии, строго придерживался ограничений МВФ; во многих странах излишняя фискальная экономия душила рост. Успешные экономические программы требуют крайней аккуратности в соблюдении последовательности ― порядка, в котором реформы осуществляются,- и темпа. Если, например, рынки открываются для конкуренции слишком быстро, опережая создание сильных финансовых институтов, то старые рабочие места уничтожаются быстрее, чем создаются новые. Во многих странах ошибки в последовательности и темпе привели к росту безработицы и нищеты^{3}.

После Азиатского кризиса 1997 г. политика МВФ усугубила кризисы в Индонезии и Таиланде. Рыночные реформы в Латинской Америке имели ограниченный успех ― неоднократно приводившийся пример Чили,- но большей части континента предстоит наверстать потерянное для роста десятилетие, последовавшее за так называемым успешным выкупом МВФ долгов в 1980-х годах. Во многих странах и сегодня существуют высокие уровни застойной безработицы; так, в Аргентине ее уровень выражается двузначной цифрой и сохраняется с 1995 г., несмотря на то что темп инфляции удалось сбить. Крах в Аргентине в 2001 г. ― один из самых недавних в серии провалов последних лет. С учетом высокого уровня безработицы, который сохраняется уже семь лет, удивительно не то, что граждане в конце концов восстали, а то, что они терпеливо и долго переносили бедствия. Даже в тех странах, где наблюдался рост, хотя и в ограниченных масштабах, плоды его достались богатым, и прежде всего очень богатым ― верхним 10 процентам, ― при сохранении высокого уровня бедности, а во многих случаях доходы тех, кто находится в самом низу, еще и упали.

За всеми проблемами МВФ и других международных институтов стоит проблема управления: кто решает, что надо делать. Доминирующая роль в этих институтах принадлежит не просто богатейшим промышленным странам, а их коммерческим и финансовым кругам, и политика этих институтов, естественно, отражает это. Подбор руководящего состава этих институтов символизирует проблемы, которыми они занимаются, что зачастую способствует нарушению их функций. В то время как почти вся деятельность МВФ и Всемирного банка сосредоточена сегодня на развивающихся странах (по крайней мере вся их кредитная деятельность), их руководство состоит из представителей развитых стран (по традиции и молчаливому соглашению главой МВФ всегда является европеец, а Всемирного банка ― американец). Их выбирают за закрытыми дверями, и еще не было случая, чтобы от такого главы требовался опыт работы в развивающемся мире. Институты не являются представительными с точки зрения наций, которым они служат.

Возникает также проблема, кто говорит от имени страны. В МВФ это министры финансов и управляющие центральными банками. В ВТО это министры торговли. Каждый из этих министров тесно связан с определенными группировками внутри своей страны. Министры торговли отражают интересы делового сообщества ― как экспортеров, которые хотят видеть открытие новых рынков для своей продукции, так и товаропроизводителей, которые конкурируют с новыми импортными поступлениями. Эти группировки, разумеется, хотят в меру своих сил оставить как можно больше барьеров на пути торговли и сохранить любые субсидии, которые они смогли убедить Конгресс (или свой парламент) им предоставить. То обстоятельство, что торговые барьеры поднимают потребительские цены, волнует их гораздо меньше, чем их прибыли, а проблемы среды обитания и труда волнуют их еще меньше, да и то как препятствия, которые должны быть преодолены. Министры финансов и управляющие центральными банками обычно тесно связаны с финансовым сообществом: они приходят из финансовых фирм и после пребывания на государственной службе уходят туда же. Роберт Рубин, занимавший пост министра финансов большую часть периода, который описан в книге, пришел из инвестиционного банка «Голдмен Сакс» и вернулся на фирму «Ситигруп», контролирующую крупнейший коммерческий банк «Ситибэнк». Второе лицо в МВФ в течение этого периода, Стэнли Фишер, отправился из МВФ сразу же в «Ситигруп». Эти люди видят мир глазами финансового сообщества. И вполне естественно, что решения любого института отражают планы и интересы тех, кто их принимает; неудивительно, что ― и к этому мы будем постоянно возвращаться в последующих главах ― политика международных экономических институтов слишком часто бывает тесно связана с коммерческими и финансовыми интересами определенных кругов в развитых промышленных странах.

Для крестьян в развивающихся странах, работающих на выплату долгов своих стран Международному валютному фонду, или для бизнесменов, несущих урон от более высокого налога на добавленную стоимость, установленного по требованию МВФ, нынешняя система является налогообложением без представительства[6]. Разочарование международной системой глобализации под эгидой МВФ нарастает по мере того, как бедным в Индонезии, Марокко или Папуа ― Новой Гвинее снижают субсидии на топливо и питание; как население Таиланда наблюдает распространение СПИДа в результате сокращения расходов на здравоохранение под давлением МВФ; как семьи во многих развивающихся странах вынуждены платить за обучение своих детей в соответствии с так называемой программой возмещения издержек, которая лишь приводит к необходимости сделать болезненный выбор ― отказаться от посещения своими дочерьми школы.

Лишенные всяких альтернатив, возможности выразить свою озабоченность, люди восстают, чтобы добиться перемен. Улицы- это, конечно, не то место, где обсуждаются альтернативные решения проблем и формируется политика или вырабатываются компромиссы. Но протесты заставили государственных чиновников и экономистов во всем мире искать альтернативы политике Вашингтонского консенсуса, которая рассматривалась как единственный и истинный путь к росту и развитию. Все более ясно становится не только рядовым гражданам, но и разработчикам политики и в развивающихся, и в развитых странах, что глобализация, как она проводится сейчас, не выполнила обещаний, которые раздавали ее сторонники, или того, что она могла и должна была сделать. В некоторых случаях не состоялся даже экономический рост, а, если он имел место, чистым эффектом политики, предложенной Вашингтонским консенсусом, слишком часто оказывалась выгода ничтожной кучки за счет огромного большинства; богатых за счет бедных. Во многих случаях коммерческие интересы и ценности отодвигали на задний план заботу о среде обитания, демократии, правах человека и социальной справедливости.

Глобализация сама по себе не является ни хорошей, ни плохой. В ней заложена огромная сила делать добро, и для стран Восточной Азии, принявших глобализацию на своих собственных условиях и придавших ей свой собственный темп, она принесла огромную пользу, несмотря на откат во время кризиса 1997 г. Но для большей части мира она не принесла сопоставимой пользы, а для многих обернулась катастрофой.

Опыт Соединенных Штатов в XIX в. представляет собой хорошую параллель сегодняшней глобализации, и этот контраст помогает высветить прошлые успехи и нынешние провалы. В то время как снижались транспортные издержки, расширялись местные рынки, формировалась новая национальная экономика, появились общенациональные компании, занимавшиеся бизнесом в масштабах всей страны. Но рынки не были брошены на произвол судьбы, не развивались как попало; государство играло жизненно важную роль в формировании курса развития экономики. Правительство США получило широкие возможности для экономической деятельности, когда суды дали расширительную интерпретацию положению конституции, позволившему федеральному правительству осуществлять регулирование торговли между штатами. Федеральное правительство начало регулировать финансовую систему, определять минимальную заработную плату и условия труда, а в конце концов учредило системы страхования от безработицы и социального страхования, чтобы разрешить проблемы, созданные рыночной системой. Федеральное правительство способствовало развитию некоторых отраслей (например, проложенная в 1842 г. федеральным правительством первая телеграфная линия между Балтимором и Вашингтоном) и поощряло другие, такие, как сельское хозяйство, не только помогая учреждать университеты, с тем чтобы они вели исследования, но и обеспечивая развитие служб, обучающих фермеров новым технологиям. Федеральное правительство не ограничивалось центральной ролью в стимулировании роста американской экономики. Даже если оно и не прибегало к активным методам политики перераспределения доходов, оно по меньшей мере имело программы, выгоды от которых распределялись между очень многими: широкое распространение образования и усовершенствование методов повышения производительности в сельском хозяйстве, раздача земельных участков[7] позволили обеспечить минимальные возможности для всех американцев.

Сегодня вместе с дальнейшим снижением транспортных и коммуникационных расходов и сокращением искусственных барьеров на пути потоков товаров, услуг и капитала (хотя все еще остаются серьезные барьеры на пути свободных потоков рабочей силы) мы наблюдаем процесс «глобализации», аналогичный более ранним процессам, путем которых формировались национальные экономики. К сожалению, у нас нет мирового правительства, ответственного за народы всех стран, чтобы контролировать процесс глобализации способами, сопоставимыми с теми, которыми национальные правительства направляли процессы образования наций. Вместо этого у нас есть система, которую можно назвать глобальным управлением без глобального правительства, такая, в которой кучка институтов ― Всемирный банк, МВФ, ВТО ― и кучка игроков ― министерства финансов, внутренней и внешней торговли, тесно связанные с финансовыми и коммерческими интересами, ― доминируют на сцене, но при этом огромное большинство, затрагиваемое их решениями, остается почти безгласным. Настало время изменить некоторые правила, управляющие мировым экономическим порядком, пересмотреть процедуры принятия решений на международном уровне, равно как и то, в чьих интересах они принимаются, меньше внимания уделять идеологии, а больше наблюдать за тем, что оказывается на практике результативным. Исключительно важно, чтобы успешное развитие, осуществленное в Восточной Азии, распространилось повсюду. Продолжение нестабильности чревато огромными издержками. Глобализация может быть перестроена, и когда это произойдет, когда она будет проводиться надлежащим образом и честно, когда все страны получат право голоса при определении затрагивающей их политики, тогда возникнет возможность создать новую глобальную экономику, в которой не только рост окажется более устойчивым и менее изменчивым, но и его плоды будут распределяться более справедливо.