Гола економіка. Викриття нудної науки

Розділ 8 Влада організованих інтересів: що економіка може нам розповісти про політику

Багато років тому я проводив відпустку з групою друзів. Єдиний нау­ковець на всю компанію, я був об’єктом помірного зацікавлення. Коли я пояснив, що вивчав публічну політику, один із моїх товаришів скептично запитав: «Якщо люди так багато знають про публічну політику, чому все так заплутано?» З одного боку, запитання було ідіотське: це все одно, що запитати: «Якщо ми знаємо стільки про медицину, чому люди увесь час продовжують помирати?» Можна завжди знайти розумні заперечення через десять років. (У той час я лише спромігся промурмотіти: «Ну, це так складно».) Я мав би вказати, що в галузі публічної політики, як і в медицині, ми досягли досить хороших успіхів. Американці мають краще здоров’я, стали багатші, більш освічені й менш уразливі для економічних бумів і криз, ніж будь-коли в історії, не згадуючи останнього економічного спаду.

І все ж це запитання мучило мене багато років, значною мірою тому, що за ним криється важливий момент: навіть якщо економісти досягають консенсусу щодо публічної політики, яка покращить наше життя, ці пропозиції розбиваються об цегляний мур політичної опозиції. Досконалим прикладом є міжнародна торгівля. Я не впевнений, що знаю хоч одного економіста, який би вважав, що міжнародна політика не є тим вирішальним чинником для добробуту і багатих, і бідних країн. Лиш одна мала проблема: це питання буквально викликає протести на вулицях. Навіть перед насильницькими антиглобалізаційними протестами, такими як у Сіетлі й Генуї, угоди про розширення торгівлі на зразок Північноамериканської угоди про вільну торгівлю (NAFTA) викликали запеклі політичні баталії.

Водночас популістські закони проходять через Конгрес, викидаючи гроші на малі проекти, які не можна вважати такими, що сприяють національним інтересам. Протягом майже п’ятдесяти років федеральний бюджет містив статтю виплати грошей американським фермерам — виробникам мохеру. (Мохер виробляють із вовни ангорських кіз, і він є замінником шерсті.) Мохерова субсидія була введена 1955 року на вимогу збройних сил, щоб забезпечити достатнє постачання волокна для військової уніформи у разі війни. Не сперечатимуся з цього приводу. Однак військові перейшли на синтетичні тканини для своєї уніформи ще близько 1960 року. Уряд продовжує виплачувати великі гроші мохеровим фермерам протягом наступних тридцяти п’яти років. Мохерова субсидія фактично була скасована, коли стала втіленням популістської політики і була приречена через свою повну абсурдність.

Але потім, коли нашу увагу привернуло щось інше, вона повернулася. Закон про фермерство 2008 року містить положення про субсидії для виробників мохеру й шерсті для врожаю років з 2008 по 2012. Як це сталося?

Це сталося не тому, що мохерові фермери дуже впливові, добре забезпечені чи політично підковані. Жодне з цього не має до них ніякого стосунку. Насправді мала кількість мохерових фермерів — це перевага. Єдине, що мохерові фермери мають запропонувати, це те, що вони можуть отримувати великі урядові виплати, яких платники податків навіть не помітять. Припустімо, що є тисяча мохерових фермерів, кожний із яких отримує чек на 100 тисяч доларів від федерального уряду щовесни лиш за те, щоб вони були мохеровими фермерами. Ті фермери, які отримують цю субсидію, дуже дбають про неї — мабуть, більше, ніж про будь-яку іншу урядову політику. Водночас решта з нас, які платять лише центи додатково до податків, щоб запобігти необов’язковим поставкам мохеру, узагалі не цікавляться цим. Будь-який політик, що займається безпекою роботи, може вирахувати, що голосування за мохерову субсидію принесе значну підтримку від мохерових фермерів, і при цьому нічого не коштуватиме іншим виборцям. Елементарно в політичному сенсі.

Проблема в тому, що мохерові фермери — не єдина група, яка прагне отримати субсидії, зменшення податків, торговельний захист чи якусь іншу урядову політику, що принесе їм до кишені гроші. Дійсно, найспритніші політики можуть торгувати між собою прихильниками — якщо ви підтримаєте мохерових фермерів у моєму окрузі, я підтримаю Зал слави Бінго у вашому. Коли я був спічрайтером губернатора штату Мен, ми зазвичай називали бюджет штату різдвяною ялинкою. Кожний законодавець міг повісити одну-дві прикраси. Нині я живу в Іллінойсі, у П’ятому окрузі Конгресу, місце якого протягом десятиліть обіймав Дан Ростенковскі[170] (а після нього Рам Емануель). Ми, чиказьці, можемо їздити по місту і буквально тицяти пальцем у те, що збудував Рості. Коли Музею науки й промисловості потрібні були десятки мільйонів доларів для будівництва підземного паркінгу, Дан Ростенковскі знайшов федеральні фонди[171]. Чи повинні були платники податків із Сіетла чи сільського Вермонту заплатити за паркінг під музеєм у Чикаго? Звичайно, ні. Однак коли я взяв своїх дітей у минулі вихідні до музею під час сильного дощу, то був радий припаркуватися під дахом. Це допомагає пояснити, чому Дан Ростенковскі, недавно вийшовши з федеральної в’язниці, усе ще може зривати овації навстоячки на політичних мітингах у Чикаго.

Закон про стимулювання економіки, підготовлений адміністрацією Обами під час глибокої економічної кризи, став величезною законодавчою різдвяною ялинкою. У наступному розділі я покажу, що ці стимули були розумною справою для тих обставин. Однак не дуже тверезомисляча людина розробляла той закон, до якого увійшло фінансування справ від «зелених» машинок для гольфу до розбивача полярного льоду. Так, процес, що створив десятиліття тому виплату грошей мохеровим фермерам, живе й процвітає. Візьмімо етанол, добавку до бензину на основі зернових із гіпотетичними перевагами для довкілля. Бензин, змішаний з етанолом, оподатковується на 5,4 цента на галон менше, ніж чистий бензин, під приводом того, що він чистіше згорає і зменшує нашу залежність від закордонної нафти. Звичайно, ані вчені, ані екологи не переконані в таких чудових властивостях етанолу. Проведені 1997 року Головною рахунковою палатою (пізніше перейменованою на Урядову Рахункову палату), недержавним дослідницьким органом Конгресу, дослідження виявили, що етанол мало впливає і на поліпшення екології, і на нашу залежність від закордонної нафти. Однак субсидії на етанол коштують Скарбниці 7,1 мільярда доларів утрачених податкових надходжень. Ще гірше те, що етанол фактично може давати гірше забруднення повітря. Він випаровується швидше, ніж чистий бензин, посилюючи проблеми з озоном за високих температур. Дослідження 2006 року, опубліковані в Доповідях Національної академії наук, довели, що етанол дійсно знижує викиди парникових газів на 12 % порівняно з чистим бензином, однак розрахунки показали, що переробка всього американського врожаю зерна для отримання етанолу замінить лише невелику частку загального споживання бензину в Америці. Вирощування зерна також впливає на деградацію довкілля через застосування добрив і пестицидів[172].

Однак покластися на науку означає втратити основну лінію. Як зазначила New York Times у розпал президентських перегонів 2000 року, «Незалежно від того, чи справді етанол є надзвичайним пальним для автомобілів, він явно робить дива для кампанії у штаті Айова»[173]. Податкові субсидії для етанолу підвищують попит на зерно, що приносить гроші до кишень фермерів. Безпосередньо перед висуванням кандидатів у штаті Айова зерновий фермер Мартін Флаєр казав кореспондентові Times: «Іноді я думаю, що [кандидати] щойно вийшли й почали нам догоджати. — А потім додав: — Звичайно, це не найгірша справа». Національна асоціація виробників зерна зазначає, що програма підтримки етанолу збільшує попит на зерно, що додає до ціни кожного проданого бушелю 30 центів.

Білл Бредлі виступав проти субсидії на етанол протягом трьох термінів перебування сенатором від штату Нью-Джерсі (не дуже важливий відносно вирощування зерна штат). Дійсно, деякі його найважливіші досягнення як сенатора стосувалися очистки податкового кодексу від субсидій та обхідних шляхів, що загалом приносять більше шкоди, ніж користі. Однак коли Білл Бредлі прибув до Айови як кандидат від Демократичної партії далекого 1992 року, він «поговорив з деякими фермерами» й раптом виявив у своєму серці прагнення підтримати зниження податку для етанолу. Коротше, він зрозумів, що етанол є дуже важливим для виборців Айови, а Айова має вирішальне значення для президентських перегонів. Відтоді кожний основний кандидат у президенти підтримував субсидії для етанолу за винятком одного — Джона МакКейна. До його честі, сенатор МакКейн узагалі виступив проти субсидій на етанол під час своїх президентських кампаній 2000 і 2008 років. Хоча «відверта мова» сенатора МакКейна викликає захоплення, згадаймо одну важливу деталь: Джон МакКейн не є нині президентом Сполучених Штатів. Ним є Барак Обама — прихильник субсидій на етанол.

Етанол не належить до потужних особливих інтересів, що змушують нас підкорятися. Фермери складають лише 2—3 % населення, і ще менше з них вирощують зернові. Якби усунення вподобань з політичного процесу було справою грубої сили, тоді ті з нас, хто не може відрізнити телицю від бичка, мали б відганяти фермерів геть. Дійсно, американські виборці-правші могли б зібратися разом і вимагати зниження податків за рахунок виборців-шульг. І можна було б знайти свій спосіб упоратися з тими мохеровими фермерами. Однак цього не сталося.

Економісти висунули теорію політичної поведінки, яка краще пояснює те, що ми насправді спостерігаємо. Коли справа доходить до груп інтересів, вигідно бути малим. Ґері Бекер, той самий Нобелівський лауреат із Університету Чикаго, який так яскраво був представлений під час нашого обговорення людського капіталу, написав визначну роботу на початку 1980-х років, яка чудово ввібрала в себе те, що відомо як економіка регулювання. Базуючись на праці, що сягнула назад аж до докторської дисертації Мілтона Фрідмана, Бекер теоретизував, що за всіх інших рівних умов малі, добре організовані групи є найуспішнішими в політичному процесі. Чому? Бо витрати на отримання ними привілеїв від системи розподіляються на весь великий неорганізований сегмент населення.

Звернімося знову до етанолу. Вигоди від тих 7 мільярдів доларів податкових субсидій припадають на малу групу фермерів, приносячи кожному з них гарні прибутки. Водночас затрати розподіляються по решті 98 % населення, опускаючи етанол кудись нижче за засоби гігієни рота в нашому списку щоденних інтересів. Для мого плану, щоб виборці-шульги платили субсидії виборцям-правшам, справедливе протилежне. В Америці приблизно на одного шульгу припадає дев’ять правшів, тож якщо кожний правша отримуватиме від уряду вигоду, скажімо, в 100 доларів, кожний шульга муситиме платити 900 доларів, щоб профінансувати ці видатки. Ліворукі можуть сильно обуритися через свої податкові рахунки на 900 доларів, можливо, настільки, що це вийде на перший план у їхніх політичних поглядах, тоді як правші можуть помірно захоплюватися своєю стодоларовою субсидією. Фаховий політик, мабуть, покращив би перспективи своєї кар’єри, голосуючи за шульг.

Курйозний факт набуває більшого сенсу в світлі нашого обговорення: у країнах, де фермери становлять малу частку населення, як в Америці та Європі, уряди надають великі субсидії сільському господарству. Однак у країнах, де частка фермерів відносно велика, наприклад, у Китаї та Індії, субсидії йдуть іншим шляхом. Фермерів примушують продавати своє зерно за цінами нижче ринкових, щоб міські жителі могли купувати базові продукти задешево. У першому випадку фермери отримують політичні пільги, в другому — вони повинні платити за них. У логічну систему ці два приклади пов’язує те, що в обох випадках велика група субсидіює малу.

У політиці хвіст може крутити собакою. І це може мати глибокий вплив на економіку.

Смерть від тисячі субсидій. Витрати на підземний паркінг Дана Ростенковскі незначні, якщо взяти до уваги, що вартість нашої економіки — 14 трильйонів доларів. Те саме стосується і субсидій на етанол. Те саме — і для торговельних преференцій, і для зниження податків фармацевтичних компаній, що діють в Пуерто-Рико, і для підтримки цін для виробників молочної продукції. Однак разом усі ці справи — і десятки тисяч інших, подібних їм, мають велике значення. Малі прояви неефективності починають руйнувати найбільш базову функцію ринкової економіки — зробити вкладення ресурсів і виробництво товарів та послуг максимально ефективним. Якщо уряд повинен підтримувати ціни на молоко, реальною проблемою стає надто велика кількість фермерів — виробників молока. Найкраще визначення, яке я коли-небудь чув про податковий захист, — це інвестиції особливого виду чи поведінка, що втрачає сенс у відсутності податкових чинників. І саме це і є проблемою: уряди не повинні займатися створенням стимулів для людей там, де без них немає ніякого сенсу щось робити.

У розділі 3 наведено всі міркування того, чому хороший уряд є не стільки важливим, скільки суттєвим. І все ж справедливо також сказати, що, коли Конгрес звертає свою увагу на проблему, на різдвяній ялинці з’являється купа нових прикрас. У своїх пізніших роботах Джордж Стіґлер, економіст із Університету Чикаго, який отримав Нобелівську премію 1982 року, пропонував і обстоював антиінтуїтивну концепцію: фірми й галузі часто мають вигоду від регулювання. Насправді вони можуть використовувати політичний процес, щоб вводити регулювання, яке або допомагає їм самим, або заважає їхнім конкурентам.

Чи це видається малоймовірним? Розгляньмо сертифікацію вчителів. Кожний штат вимагає, щоб учителі публічних шкіл робили певні справи або досягали певного рівня, аби отримати ліцензію. Більшість людей вважають це достатньо резонним. У штаті Іллінойс вимоги до сертифікації з часом усе зростали. І знову це бачиться резонним, враховуючи нашу пильну увагу до реформи публічних шкіл. Однак якщо почати розкривати зміст політики сертифікації, справи стають досить похмурими. Профспілки вчителів, одна з найпотужніших політичних сил в Америці, завжди підтримують ті реформи, які потребують більш ретельного навчання й випробувань учителів. Однак почитайте дрібний шрифт. Майже без винятків ці закони звільняють нинішніх учителів від будь-яких нововведених вимог. Іншими словами, індивіди, які хочуть стати вчителями, повинні брати додаткові курси чи складати додаткові іспити, а діючі вчителі — ні. Це втрачає будь-який сенс, якщо закони про сертифікації написані на користь учнів. Якщо виконання певних дій необхідне, щоб навчати, тоді, напевно, кожен, хто стоїть перед дітьми у класі, повинен уміти їх виконувати.

Інші аспекти закону про сертифікацію також не є надто змістовними. Учителі приватних шкіл, багато з яких мають десятки років досвіду, не можуть викладати в публічних школах без проходження через різні перевірки (включно з викладанням учням), що є майже напевно не необхідними. Те саме стосується й університетських професорів. Коли Альберт Ейнштейн прибув до Принстона, штат Нью-Джерсі, він не мав легальної кваліфікації, щоб викладати фізику в середній школі.

Найбільш вражає (і дратує) в усьому цьому те, що дослідники виявили, що вимоги сертифікації фактично ніяк не корелюють із показниками роботи з учнями. Найкращий доказ цього (що узгоджується з усіма іншими свідченнями, про які я знаю) походить із Лос-Анджелеса. Коли Каліфорнія прийняла наприкінці 1990-х років закон про зменшення розмірів класу по всьому штату, Лос-Анджелес мусив узяти на роботу величезну кількість нових учителів, багато з яких були не сертифіковані. Лос-Анджелес зібрав також дані на рівні класу про успіхи учнів, приписаних до одного вчителя. Ці дослідження, проведені для Проекту Гамільтона — аналітичного центру публічної політики, — розглянули показники 150 тисяч учнів за три роки й дійшли таких двох висновків: (1) має значення якість учителя. Учні, приписані до найкращої чверті вчителів, мали на 10 балів[174] кращі показники, ніж учні, приписані до найгіршої чверті вчителів (виходячи з перевірки початкового рівня успішності учнів); і (2) сертифікація не має ніякого значення. Дослідження «не виявили ніяких статистично значимих відмінностей в успішності учнів, приписаних до сертифікованих і до несертифікованих учителів». Автори дослідження рекомендують штату усунути бар’єри, що перешкоджають талановитим людям ставати шкільними вчителями[175]. Більшість штатів роблять протилежне.

Містер Стіґлер стверджував би, що все це легко пояснити. Лиш подумайте про те, чим цей процес вигідний учителям, а не учням. Введення труднощів на шляху до вчителювання зменшує притік нових людей до цієї професії, що добре для тих, хто уже в ній. Будь-які бар’єри виглядають привабливо зсередини.

У мене є особистий інтерес до всіх видів ліцензій на професію (випадків, коли штати вимагають, щоб індивіди були ліцензовані, перш ніж займатися певною професією). Моя докторська дисертація пояснювала позірно аномальну ситуацію в Іллінойсі: штат вимагає, щоб ліцензії отримували перукарі й манікюрниці, але не електрики. Недбала робота електрика може спалити цілий квартал, а поганий манікюр чи зачіска відносно значно безпечніші. Однак саме перукарі й манікюрниці підпадають під регулювання урядом штату. Цьому є коротке пояснення з двох слів: групи інтересів. Найкращим прогнозистом того, чи ліцензується професія в Іллінойсі, є розміри й бюджет її професійної асоціації. (Кожна професія мала порівняно з розмірами населення штату, тому всі ці групи мають «мохерові» переваги. Розміри й бюджет професійної асоціації відображають ступінь організації її членів, що дозволяє використовувати її.) Прикметно, що політична організація є кращим прогнозистом введення ліцензування, ніж небезпека професії, подана її членами для публіки (вимірювана розмірами їхніх членських внесків). Джордж Стіґлер мав слушність: групи намагаються стати ліцензованими.

Малі організовані групи уникають публічного ока й тиснуть на законодавців, щоб ті робили те, що не є обов’язковим для блага решти з нас. Економісти, особливо ті, що пов’язані з приналежною до вільного ринку «Чиказькою школою», часом сприймаються як вороги уряду. Точніше їх можна було б назвати скептичними. Чим ширше коло діяльності уряду, тим більше місця для особливих інтересів, що прагнуть отримати зиск для самих себе, і це не має нічого спільного зі законодавчими функціями уряду, описаними в розділі 3.

Тиранія статус-кво. Якщо малі групи можуть отримати бажане від законодавчого процесу, то вони можуть і зупинити те, що їм не потрібне, принаймні спробувати. Йозеф Шумпетер, який ввів в обіг поняття «творчої деструкції», описував капіталізм як процес безперестанного руйнування старої структури і створення нової. Це може бути позитивним для світу, але це погано для фірм і галузей, що складають «стару структуру». Індивіди, що встають на шляху прогресу капіталізму, — чи руйнації з їхнього погляду, — використовуватимуть усі засоби, аби уникнути деструкції, включно з політикою. А чому б і ні? Законодавчий процес допомагає тим, хто допомагає сам собі. Групи, що відчувають загрозу від конкуренції, можуть прагнути до торговельних преференцій, державної підтримки, сприятливих умов оподаткування, обмежень для конкуруючої технології чи якихось інших особливих ставлень. Перспектива скорочення виробництва чи банкрутства може зробити звернення до політиків украй необхідним.

То в чому ж проблема? А проблема в тому, що ми не отримаємо вигод від нової економічної структури, якщо політики вирішать захистити стару. Роджер Ферґюсон-молодший, колишній віце-президент ради директорів Федерального резерву, пояснює: «Виробники політики, нездатні визнати взаємозв’язок між неперервним кипінням конкурентного середовища і створенням добробуту, прийдуть до зосередження своїх зусиль на методах і вміннях, що слабшають. У такий спосіб вони встановлюють публічні політики, спрямовані на захист слабких, застарілих технологій, а в кінцевому підсумку вони сповільнюють ходу економіки вперед»[176].

І політика, і милосердя підказують нам, що ми повинні простягти руку тим, кого підкосила конкуренція. Якщо певні драматичні зміни ведуть до прогресу, тоді пиріг повинен збільшуватися. А якщо пиріг збільшується, то принаймні частину його треба запропонувати переможеним — у формі допомоги в реформуванні, перекваліфікації робочої сили чи чогось іще, що допоможе тим, хто вилетів на узбіччя, знову стати на ноги. Однією з особливостей Північноамериканської угоди про вільну торгівлю, що зробила її привабливою, було положення про компенсацію тим працівникам, втрата роботи якими могла бути пов’язаною із розширенням торгівлі з Мексикою. Подібним чином багато штатів використовують гроші від масової законодавчої угоди з виробниками тютюнової продукції, щоби компенсувати фермерам зменшення споживання тютюну, що загрожує їхньому добробуту.

Однак тут є вирішальна відмінність між використанням політичного процесу для створення безпечних умов тим, кого зачепила творча деструкція, і використанням політичного процесу в першу чергу для припинення самої творчої деструкції. Пригадаймо історію з телеграфом і компанією Pony Express. Однією справою було допомогти звільненим працівникам Pony Express перекваліфікуватися на операторів телеграфу, і зовсім іншою — допомагати їм заборонити телеграф. Часом політичний процес вдається до дій, еквівалентних останньому, з причин, подібних до проблеми мохеру. Економічні вигоди від конкуренції величезні, однак вони розподіляються серед великої групи, а витрати менші, проте більш концентровані. В результаті майже не видно тих, хто отримує вигоду від творчої деструкції, а лузери шикуються до приймальні свого конгресмена в пошуках захисту, як зробив би кожен із нас, якби наші засоби для існування чи громада опинилися б під загрозою.

Це спостерігається в галузі міжнародної торгівлі. Торгівля — це добро для споживачів. Ми платимо менше за черевики, авто, електроніку, продукти й усе інше, що можна виробити краще або дешевше деінде у світі (або дешевше виробити у своїй країні завдяки міжнародній конкуренції). Наше життя покращується тисячами малих способів, що в сумі дають значний ефект. Оглядаючись на президентство Клінтона, колишній секретар Скарбниці Роберт Рубін відзначав: «Економічні вигоди від зменшення митних тарифів, про які ми домовлялися протягом останніх восьми років, є найсильнішим зменшенням податків за всю світову історію»[177].

Дешеве взуття тут, кращі телевізори там — цього, мабуть, недостатньо, щоб середньостатистична людина полетіла кудись і брала участь у марші на користь Світової організації торгівлі (СОТ). Водночас ті, на кого найбільш негативно вплинула глобалізація, мають значно потужнішу мотивацію. В одному відомому випадку AFL-CIO[178] та інші профспілки 1999 року відправили близько тридцяти тисяч своїх членів до Сіетла, щоб протестувати проти розширення СОТ. Зовнішнім приводом стало те, що профспілка була стурбована заробітками й умовами праці в країнах, що розвиваються. Нонсенс. AFL-CIO опікується американськими робочими місцями. Розширення торгівлі означає дешевші товари для мільйонів американців і втрату робочих місць та закриття заводів. Саме це мотивуватиме робітників марширувати вулицями, як це було багато разів в історії. Перші луддити були бандами англійських текстильних робітників, які руйнували обладнання для виробництва текстилю, протестуючи проти низьких заробітків і безробіття, зумовлених механізацією. Що, якби вони досягли своєї мети?

Врахуйте, що на початку XV століття Китай був значно більш просунутим технологічно порівняно із Заходом. Китай мав передові наукові знання, сільське господарство, техніку, навіть ветеринарну медицину. Китайці виплавляли залізо за двісті років до Різдва Христового, приблизно за п’ятнадцять століть до європейців. Однак Промислова революція сталася в Європі, а китайська цивілізація занепала. Чому? Одна історична інтерпретація вважає, що китайські еліти більше цінували стабільність, ніж прогрес. У результаті лідери блокували радикальні суспільні зміни, які зробили можливою Промислову революцію. Наприклад, у XV столітті лідери Китаю заборонили морські торговельні подорожі, задушивши торгівлю, а також економічний розвиток, відкриття й суспільні зміни, що супроводжують їх.

Ми створили деякі інститути, що допомагають благу більшості превалювати над вузькими (якщо розуміти у вищому сенсі) інтересами. Наприклад, президент часто прагнутиме до «швидкого схвалення» Конгресом, коли адміністрація веде переговори щодо міжнародних торговельних угод. Конгрес усе ж повинен ратифікувати кожну досягнуту угоду, однак лише прямим голосуванням. Нормальний процес, коли законодавці можуть робити доповнення, скасований. Логіка полягає в тому, що законодавцям не надається можливість вихолощувати угоду, виділяючи окремі галузі: торговельна угода, що встановлює захист для кількох особливих інтересів у кожному районі, — це взагалі не торговельна угода. Процес швидкого схвалення підганяє політиків, які забалакують вільну торгівлю, приміряючи її на себе.

Піддана несправедливій критиці Світова організація торгівлі насправді є міжнародною версією процесу швидкого схвалення. Вести переговори про зниження торговельних бар’єрів між багатьма країнами, кожна з яких має повно своїх груп інтересів, — монументальне завдання. СОТ робить цей процес політично більш керованим, визначаючи, що країни повинні робити, аби приєднатися до неї: відкрити ринки, скасувати субсидії, скоротити митні тарифи тощо. Це ціна членства. Країни, які погодились із цим, отримують доступ до ринків усіх членів організації, а це величезний пряник, що стимулює політиків казати «ні» мохеровим фермерам світу.

Зменшити політикам відпустку. Наприкінці 2000 року розпочалася моя багатообіцяюча політична кар’єра. Мене обрали головою громадської організації Seminary Townhouse Association[179]. (Мабуть, «обрали» надто сильно сказано: попередній голова, залишаючи посаду, запитав, чи візьмуся я за це, а я був надто наївним, щоб сказати «ні».) Приблизно в цей час Управління громадського транспорту Чикаго (СТА) оголосило про плани розширити мережу надземної залізниці й збудувати станцію дуже близько до наших будинків. Запропоноване розширення привело б нашу станцію у відповідність із Законом про американців з інвалідністю і дало б змогу СТА перевозити більше пасажирів. Це також перемістило б рейки надземки (разом із відповідним шумом) на десять метрів ближче до наших будинків. Коротше кажучи, цей план був хороший для громадського транспорту Чикаго і поганий для нашої асоціації таунхаусів. Під моїм чуйним керівництвом ми писали листи, проводили збори, консультувалися з архітекторами, подали альтернативні плани (деякі з них потребували б конфіскації й знесення будинків у іншому місці нашого району). Врешті-решт Фуллертон-авеню отримала нову станцію надземки, однак лише після того, як ми зробили все, що було в наших силах, аби зруйнувати цей проект.

Так, пані та панове, ми є група з особливими інтересами. Усі ми. Ви можете не вирощувати ангорських кіз (джерело мохеру), ви можете не вирощувати зернові (сировину для етанолу). Однак ви є частиною певної групи, та навіть багатьох груп, що мають унікальні інтереси: професійні, етнічні, демографічні, місцеві, галузеві, регіональні. Як каже стара приповідка: «Те, за що ви стоїте, визначається тим, де ви сидите». Легко проголошувати, що політики повинні діяти правильно. Відоме старе кліше щодо важких рішень має сенс. Правильні дії — ухвалення рішень, що приносять нації більше вигоди, ніж втрат, — не змусять людей підхопитися і палко їх вітати. Значно імовірніше, що та більшість, якій ви принесли вигоду, навряд чи це помітить, а от мала група, що зазнала втрат, закидає ваш автомобіль помідорами.

2008 року моя малоперспективна політична кар’єра стала цікавішою (хоча й не обов’язково більш перспективною). Президент Обама призначив конгресмена Рама Емануеля главою своєї адміністрації, внаслідок чого утворилася дірка в П’ятому окрузі Конгресу в Іллінойсі. Це мій округ у виборах до Конгресу, і я разом з іще більш ніж двадцятьма кандидатами вирішив поборотися на спеціальних виборах за це місце. (Нашу кампанію не треба плутати з вакантним місцем сенатора від Іллінойсу, яке колишній губернатор Род Блаґоєвич намагався продати.) Я міркував, що, коли вже зібрався писати книжки на зразок цієї, щоб критикувати публічні політики, то мені потрібно вийти на ринг замість того, щоб кидати камінці зі сторони. (Просто для відома — я виступав проти субсидій на етанол, а це відносно безглузда позиція, враховуючи, що П’ятий виборчий округ до Конгресу повністю міський, і тут немає жодного фермера.)

Ключову думку цього розділу можна звести до мого досвіду участі в цій виборчій кампанії. На перших зборах кандидатів модератор, політичний оглядач чиказької газети, попросив кожного кандидата прокоментувати своє бачення федеральних цільових грошей. Цільові асигнування — це механізм, за допомогою якого члени Конгресу проводять бажані доповнення до законів. Він скеровує федеральні гроші на специфічні проекти в окрузі відповідного члена, а отже, ізольовані від будь-якого формального контролю щодо того, чи має сенс цей проект. Наприклад, цільові асигнування в законі про транспорт, такі як сумнозвісний «міст у нікуди» на Алясці[180], скеровують кошти на будівництво мосту навіть попри те, що Департамент транспорту ніколи б не фінансував його. Питання цільових грошей виникло тому, що перший закон про витрати, підписаний Президентом Обамою, мав майже дев’ять тисяч пунктів щодо цільових грошей. (І це не перебільшення.)

Один за одним кандидати різко критикували і концепцію цільових грошей, і політиків, що підтримують її. Один кандидат навіть запропонував арештовувати конгресменів, які пропонують такі речі. Однак це питання було пасткою, призначеною ось для чого. Модератор поставив їм пов’язане з цим запитання, щось типу «То чи всі ви виступите проти цільових грошей на Дитячу меморіальну лікарню?» Якщо ви знаєте, ця конкретна дитяча лікарня розташована у П’ятому виборчому окрузі, десь 300 метрів від того місця, де ми сиділи. Відповіді на це питання були менш емоційними, ніж початкові нападки на принцип цільового виділення грошей, і містили коментарі, як-от: «Звичайно, лікарня — це щось інше», «Ці конкретні асигнування стосуються дітей» або «Я як конгресмен зроблю все можливе для підтримки Дитячої меморіальної лікарні» тощо. Жоден не запропонував запроторити у в’язницю конгресменів, які підтримують цільові асигнування для лікарні.

Кожен зневажає всі цільові асигнування, окрім своїх власних. Член Конгресу, що забезпечує особливе фінансування для Дитячої меморіальної лікарні, має успіх. Церемонія відкриття з перерізанням стрічки вінчатиме цей проект у супроводі тістечок, соку і промов, що прославлятимуть тяжку працю цього політика в Конгресі. Як прийшло це фінансування? Не завдяки тому, що один політик виголосив з трибуни Палати промову, яка була настільки емоційна й натхненна, що решта 534 члени Палати вирішили виділити гроші на дитячу лікарню в Іллінойсі. Він зробив це завдяки тому, що підтримав закон із дев’ятьма тисячами інших цільових асигнувань, одним із яких було запропоноване ним. Це політична реальність у демократичній системі: ми любимо свого конгресмена, який знаходить фінансування для нашої лікарні, але ненавидимо політиків, що підтримують цільові асигнування.

Чи змінить щось фінансова реформа виборчих кампаній? Мінімально, якщо й узагалі змінить щось. Гроші є явно одним із засобів для привернення уваги політика, однак є й інші. Якщо молочні фермери (що отримують вигоду від федеральної підтримки цін) не можуть давати гроші, вони наймуть лобіста, дзвонитимуть у двері, скликатимуть мітинги, писатимуть листи, погрожуватимуть голодними страйками і голосуватимуть як одне ціле. Кампанія з фінансової реформи не змінить того факту, що молочні фермери глибоко зацікавлені у своїх субсидіях, тоді як люди, що сплачують за них, узагалі цим не цікавляться. Демократичний процес завжди віддаватиме перевагу малим, добре організованим групам за рахунок великих розсіяних груп. Мова йде не про те, скільки людей стурбовані одним підходом чи іншим, головне — наскільки вони цим стурбовані. Два відсотки тих, що глибоко зацікавлені в чомусь, — значно більша політична сила, ніж 98 % тих, хто начебто виступає проти, але недостатньо вмотивовані, щоб щось зробити стосовно цього.

Боб Керрі, колишній сенатор-демократ від штату Небраска, сказав, що він не вірить, що фінансова реформа виборчих кампаній приведе до хоч якихось змін. «Найважливіша корупція, що спостерігається в політиці, нікуди не дінеться, навіть якби ви мали повністю публічне фінансування виборчої кампанії, — сказав він кореспонденту The New Yorker. — І ось що: я не хочу сказати, що ви чимось відрізняєтесь. Якби я мав вибір між схваленням через двадцять шість секунд аплодисментів і невдоволеним гудінням, тому що сказав вам правду, я б обрав схвалення»[181].

Отже, якби мене знову запитали, чому наше все більше знання про публічну політику не завжди перетворюється на досконалий світ, цей розділ був би моєю більш повною відповіддю.