Насилие и социальные порядки

Введение

Хотя порядки открытого доступа являются гораздо более: мирными, чем естественные государства, в общественных науках этот «мир» воспринимается как должное. Не существует моделей, объясняющих, почему насилие, как правило, отсутствует, в форме ли переворотов, массовых беспорядков, восстаний или гражданских войн. Это «веберианские» общества: государство обладает монополией на легитимное насилие, которое используется в соответствии с ясными и четкими правилами. При порядке открытого доступа политические и социальные механизмы определяют набор военных и полицейских организаций, которые могут легитимно использовать насилие, а также набор политических организаций, которые контролируют использование насилия армией и полицией. Контроль над деятельностью государства, в свою очередь, может быть оспорен и используется в соответствии с ясными и четкими правилами.

Порядки открытого доступа представляют «благой круг», увязывающий контроль над насилием и открытый доступ. Политическая система ограничивает доступ к средствам насилия; открытость экономического и социального доступа обеспечивает открытость доступа к политической системе; надежные запреты использования насилия как средства конкуренции поддерживают открытость экономического и социального доступа; наконец, политическая и судебные системы обеспечивают соблюдение запретов на использование насилия. Подобным образом, открытый доступ к организациям во всех системах поддерживает конкуренцию во всех системах. Конкуренция во всех системах, в свою очередь, помогает поддерживать открытый доступ.

Стандартный взгляд на то, как развитые общества управляются и поддерживают себя, обычно фокусируется на одной из систем — рынке или демократии, не рассматривая другую. Экономическая теория принимает открытый доступ как данность и исследует его последствия; объяснения рыночной стабильности обычно основываются на равновесных свойствах экономики. Поскольку экономическая теория не предлагает объяснения того, почему и как политическая система определяет права собственности, обеспечивает соблюдение контрактов и создает порядок «верховенства права» (rule of law), которые необходимы для рынков, экономическая теория не способна объяснить стабильность порядка открытого доступа. Точно так же объяснения политической науки фокусируются на демократии, принимают открытый доступ и политическую конкуренцию как данность и исследуют их последствия. Политическая наука неспособна объяснить, почему порядки открытого доступа сохраняют стабильную демократию, а большинство естественных государств — нет, каким образом демократия в порядках открытого доступа поддерживает рыночную экономику или почему демократия в естественных государствах не может этого сделать. Политическая наука, следовательно, не способна объяснить богатство и производительность порядка открытого доступа.

Опираясь на идею двойного баланса, мы покажем, что открытый доступ во всех системах является взаимодополняющим. Система нашей аргументации состоит из трех частей. Во-первых, в порядках открытого доступа граждане разделяют системы убеждений, которые акцентируют равенство, совместный доступ и всеобщее включение. Чтобы поддержать эти убеждения, все порядки открытого доступа используют институты и проводят политику, позволяющие распределить выгоды и понизить индивидуальные риски участия в рыночной деятельности, которые включают всеобщее образование, набор программ социального страхования, а также обширную инфраструктуру и общественные блага*. Более того, поскольку

Буэно де Мексита и соавторы (Bueno de Mesquita et al., 2003) при- эти программы широко распределяют выгоды рыночной экономики дополняющим рынки способом, они способствуют снижению потребности граждан в таком перераспределении, которое способно нанести вред экономике.

Во-вторых, политические партии борются за власть на конкурентных выборах. Успешное функционирование партийной конкуренции зависит от открытого доступа, которому способствуют конкурентная экономика и гражданское общество, обеспечивающие множество организаций, которые представляют самые различные интересы и могут мобилизовать самых разных избирателей, в случае если правящий режим попытается укрепить свои позиции путем создания ренты, ограничения доступа или принуждения.

В-третьих, ряд институтов и систем стимулов создают дополнительные издержки для правящей партии, которая пытается укрепить свое положение путем систематического создания ренты и ограничения доступа: систематическое создание ренты ведет к экономическому спаду и снижению налоговых поступлений. Мобильные ресурсы покидают страну, что ведет к ухудшению ее конкурентных позиций на международных рынках. Подобная реакция создает прямые затраты для режима, который пытается ограничить доступ, и предоставляет оппозиции конкурентную возможность привлечь голоса избирателей, чтобы вернуться к власти.

Важным свойством порядков открытого доступа является кажущаяся независимость экономической и политической систем. Экономическим организациям в порядках открытого доступа не надо участвовать в политике для отстаивания своих прав, обеспечения исполнения контрактов или защиты от экспроприации; их право на существование и участие в конкуренции не зависит от сохранения привилегий. Поэтому рынки в порядках ходят к схожим выводам: в соответствии с их подходом авторитарные правительства тяготеют к частным благам, тогда как демократические тяготеют к общественным благам. Тем не менее эти исследователи не проводят различия между демократиями в порядках открытого доступа и естественными государствами.

открытого доступа кажутся более автономными, чем в естественных государствах, где все значительные рыночные организации должны также обслуживать политические задачи. Эта же логика справедлива и для политики, которая в порядках открытого доступа кажется вмешательством — то есть ограничением, контролем и регулированием — в работу рынков, существование которых внешне не зависит от действий или поддержки политической системы. Однако эта видимая автономия является эндогенной для открытого доступа.

Неотъемлемой чертой порядка открытого доступа является рост государства. Расширение круга людей, наделенных правом голоса, заставляет реагировать на их интересы (Acemoglu and Robinson, 2006). Отмеченное выше широкое распределение в порядках открытого доступа влечет за собой большие государственные расходы. Производство общественных благ в сфере образования и инфраструктуры требует осуществления дорогостоящих программ, также необходимы разнообразные программы, которые обеспечивают социальное страхование, включая страхование по безработице, старости, инвалидности и медицинское страхование. Таким образом, государственные расходы в порядках открытого доступа выше, чем в естественных государствах, а действия и политика правительства в большей степени комплементарны рынкам.

Общие черты: характеристики порядка открытого доступа

Порядки открытого доступа существенно отличаются друг от друга, и эти различия можно проследить как на протяжении 150-летней истории их существования, так и в любой данный момент времени[124]. Одни из них имеют парламентскую систему управления, тогда как другие президентскую; одни являются небольшими торговыми государствами, другие — большими странами со сложной, диверсифицированной экономикой. Тем не менее все порядки открытого доступа имеют ряд общих характеристик. Во-первых, все характеризуются наличием набора убеждений, широко распространенных среди населения. Эти убеждения содержат различные формы включения, равенство и совместный доступ к результатам экономического роста. Все граждане равны. Все граждане имеют возможность создавать организации, заключать контракты, использовать суды и бюрократию, а также имеют доступ к общественным благам и услугам. В разных порядках открытого доступа эти убеждения имеют специфическую природу. Так, в англо-американских странах большее значение придается равенству перед законом, а в восточноазиатских — совместному доступу к результатам экономического роста. Природа этих убеждений отличалась и в разные периоды времени. В порядках открытого доступа середины и конца XIX в. в основе убеждения о включении лежала инкорпорация масс в качестве граждан с их правами на участие в политической деятельности и на равный доступ крынкам и государственным институтам, включая суды. До этого времени в странах, которые находились на пороге потенциального перехода, доступ ко многим институтам верховенства права имели только элиты. В процессе перехода эти страны существенно расширили права и доступ. После Второй мировой войны включение в большинстве порядков открытого доступа в гораздо большей степени основывается на равенстве и справедливости, которые обеспечиваются рядом социальных программ, способствующих распределению выгод и снижению индивидуального риска участия в рыночной деятельности.

Вторая характеристика тавтологична — открытый доступ имеет важнейшее значение для всех порядков открытого доступа. Гражданское общество включает в себя широкий спектр независимых от государства организаций. Открытый доступ также способствует конкуренции во всех системах, в частности в политике и экономике. Систематическая конкуренция за контроль над государством означает, что эти государства являются демократическими; систематическая конкуренция в экономике означает, что эти государства имеют рыночную экономику. Все порядки открытого доступа имеют конституции, которые включают институты и поддерживающие их стимулирующие системы.

В-третьих, все порядки открытого доступа в основном безличны. Эти общества имеют только такой тип правительства, который может систематически предоставлять гражданам и организациям услуги и блага на безличной основе, то есть не обращая внимания на социальное положение граждан или идентичность и политические связи руководства организаций. Программы страхования по безработице на самом деле приносят выгоду тем индивидам, кто недавно потерял работу, а не людям с хорошими связями или клиентам могущественных патронов. Пособия на еду предоставляются тем людям, которые соответствуют необходимым характеристикам, а не продаются коррумпированными бюрократами лицам, предлагающим самую высокую цену, как в случае с продовольственными карточками в Индии. Важной особенностью безличности является верховенство права: гражданские права, справедливость и защита связаны правилами и беспристрастны. Экономика в этих государствах также характеризуется безличным обменом.

Наконец, порядки открытого доступа не могут легко манипулировать интересами. Поскольку порядки открытого доступа предоставляют общественные блага всем гражданам, этим государствам сложнее принуждать потенциальных оппонентов к своей поддержке угрозами лишить их доступа к важным услугам, если они этого не сделают. С другой стороны, порядки открытого доступа не могут манипулировать интересами также и потому, что полномочия правительства в этих государствах ограничены: их конституции создают то, что социальные мыслители иногда называют областью частных дел вне досягаемости правительства. Гражданские права, например, ограничивают действия правительства таким образом, чтобы обеспечить индивидам свободу от политических манипуляций и преследований.

Итак, мы можем обобщить характеристики порядка открытого доступа. Помимо наличия двух предварительных условий— постоянно существующего государства и консолидированного политического контроля над насилием— порядок открытого доступа имеет следующие характеристики:

Широко распространенный набор убеждений о включении и равенстве всех граждан.

Отсутствие ограничений на занятие экономической, политической, религиозной и образовательной деятельностью.

Открытая для всех поддержка организационных форм в любом виде деятельности (например, обеспечение соблюдения контрактов).

Действие принципа верховенства права беспристрастно обеспечено всем гражданам.

Безличный обмен.¹

Как мы покажем ниже, эти характеристики имеют последствия для структуры государства и его институтов. Первая характеристика требует, чтобы реальность не была слишком далека от идеала, иначе убеждения о равенстве и интеграции не могут быть устойчивыми. Без некоторой основы в реальности граждане в порядках открытого доступа не могут поддерживать свои убеждения о равенстве.

Характеристики 2 и 3 требуют, чтобы порядок открытого доступа обеспечил открытый доступ организационным формам во всех сферах жизни, а также любому лицу или группе, отвечающим набору минимальных, безличных требований. Открытый доступ для организаций в любом виде деятельности означает, что порядки открытого доступа одновременно имеют политическую и экономическую конкуренцию, рынки и демократию. Стабильная демократия требует целого ряда самоподдер- живающихся ограничений деятельности правительства. Иначе говоря, политические деятели должны иметь стимулы соблюдать правила (Przeworski, 1991; Пшеворский, 2000; Weingast, 19997, 2006а).

Характеристика 4 требует наличия набора институтов, которые делают возможным осуществление гражданских прав безличным и беспристрастным образом по отношению ко всем гражданам. Верховенство закона для всех граждан, в свою очередь, требует постоянно существующего государства, способного постоянно охранять права и организации; политический контроль над армией предполагает, что государство обладает монопольным контролем над насилием, который связан соответствующими нормами, определяющими использование насилия, в особенности против граждан. Рассмотрим теперь характеристику 5. При порядке ограниченного доступа во всех обменах преобладают личные знания. Важным изменением, которое привносит порядок открытого доступа, является безличный обмен: людям больше не надо знать друг друга, чтобы осуществить обмен. Как долгое время подчеркивалось экономическим историками, безличный обмен значительно расширил экономические возможности, сделав возможным действие эффекта масштаба в современной капиталистической экономике (см. Greif, 2006; North, 1981).

Для поддержания всех этих характеристик требуются определенные институты. Особые институты нужны для выполнения предварительных условий, а в различных порядках открытого доступа могут иметься различные формы достоверных обязательств. Не существует простого шаблона для определения институтов, которые нужны для выполнения этих задач. Мы рассмотрим эту проблему в следующем параграфе.

Тем не менее все порядки открытого доступа обладают общим набором институциональных элементов. Во всех них существуют открытый доступ для организаций всех типов, рыночная экономика, создающая сравнительное преимущество, которое генерирует основную часть богатства общества, а также конкурентные выборы со всеобщим избирательным правом. Другие институты поддерживают гражданские права, включая свободу печати, свободу слова, свободу совести и вероисповедания, а также свободу собраний. Во всех порядках открытого доступа существует некоторая форма разделения властей и множество точек вето (Tsebelis, 2002), иногда явная, подобно закрепленной в Конституции США системе разделения полномочий, а иногда неявная, как в европейских коалиционных правительствах с отдельными министерствами, премьер-министром, кабинетом, в котором члены коалиции ведут переговоры и одобряют законодательство, а также парламентом, который это законодательство принимает. Все порядки открытого доступа также имеют судебные и бюрократические механизмы, которые обеспечивают соблюдение гражданских прав и выполнение контрактов. И, наконец, все они имеют конституции (будь то официальные документы или конституции с маленькой буквы «к»), которые предусматривают ограничение власти таким образом, чтобы ее нельзя было полностью захватить на следующих выборах (Weingast, 2006а).

Порядки открытого доступа предотвращают беспорядок при помощи конкуренции и открытого доступа. Консолидированный политический контроль над насилием сочетается с правилами, регулирующими использование этого насилия, чтобы сократить и контролировать доступ к нему. Конституции и верховенство права ограничивают государственную политику и тем самым сокращают угрозы, которые граждане могут почувствовать со стороны правительства и которые в естественных государствах заставляют граждан для своей защиты поддерживать применение насилия и неконституционные действия. Кроме того, как мы увидим в параграфе 4.5, конкуренция непосредственно участвует в соблюдении конституции и верховенства права, которые поддерживают эти ограничения в отношении насилия.

Идея Шумпетера

Заключительным аспектом всех порядков открытого доступа является шумпетерианское понятие созидательного разрушения, одно из наиболее сильных определений конкурентной экономики с открытым доступом. Когда в начале 1940-х годов Шумпетер написал «Капитализм, социализм и демократию», экономическая теория совершенной конкуренции среди атомистических фирм (то есть таких фирм, которые слишком малы, чтобы иметь власть над рынком) подвергалась непрерывным нападкам как нереалистичная. Крупные и влиятельные экономические организации господствовали в новой экономике, а их поведение совсем не соответствовало учебникам. Но, несмотря на это господство, в экономике началось исторически беспрецедентное, устойчивое экономическое развитие. Шумпетер спрашивал, как крупный бизнес, который должен был задушить конкуренцию и экономический рост, смог породить столь впечатляющий рост производительности в мире, который, казалось, стал еще более конкурентным?

Этот парадокс Шуметер смог разрешить, выйдя за рамки распространенных представлений о конкуренции и сфокусировавшись на конкуренции в мире крупных организаций, которую он назвал созидательным разрушением.

Капитализм по самой своей сути — это форма или метод экономических изменений, он никогда не бывает и не может быть стационарным состоянием… Основной импульс, который приводит капиталистический механизм в движение и поддерживает его на ходу, исходит от новых потребительских благ, новых методов производства и транспортировки товаров, новых рынков и новых форм экономической организации, которые создают капиталистические предприятия… Открытие новых рынков, внутренних и внешних, и развитие экономической организации от ремесленной мастерской и фабрики до таких концернов, как «Ю.С. Стил», иллюстрируют все тот же процесс экономической мутации, — если можно употребить здесь биологический термин, — который непрерывно революционизирует экономическую структуру изнутри, разрушая старую структуру и создавая новою. Этот процесс «созидательного разрушения» является самой сущностью капитализма, в его рамках приходится существовать каждому капиталистическому концерну (Schumpeter, 1942, р. 82–83; Шумпетер, 1995, с. 126–127).

Предприниматели у Шумпетера одновременно являются инноваторами и организаторами, то есть теми, кто видит новые возможности для продуктов, процессов и рынков, а также использует эти возможности, создавая новые организации и изменяя структуру старых. Шумпетериан- ское созидательное разрушение требует открытого входа и доступа к организационным формам. Естественное государство неспособно поддержать созидательное разрушение, потому что создание новых организаций напрямую угрожает существующим экономическим организациям и их формам извлечения ренты.

Как созидательное экономическое разрушение затрагивает политику? Во-первых, в экономике оно постоянно меняет структуру экономических интересов и тем самым способы давления на политических лидеров; во-вторых, в сфере государственного устройства политические предприниматели непрерывно приспосабливаются, продвигая новые идеи и создавая новые коалиции. Поскольку организации формируются независимо от того, какие цели они преследуют, а процесс созидательного разрушения непрерывно создает в обществе новые структуры интересов, политические организации направляют эти интересы в политическое действие. Политические предприниматели, возглавляющие политические партии, стремятся продвинуть новые идеи и программы таким образом, чтобы увеличить шансы на победу над своими соперниками.

Однако это еще не все. Как политическая конкуренция обеспечивает открытый доступ? Само по себе созидательное разрушение в политических системах вряд ли обеспечит права проигравших (Przerworski, 1991; Пшеворский,

Эффективная политическая конкуренция требует надежных гарантий того, что проигравшие не будут экспроприированы, и в будущем проигравшие политические организации будут иметь возможность участвовать в конкуренции. Каковы же надежные гарантии прав проигравших на сохранение политического доступа?

Поддерживающие открытый доступ институты, убеждения и стимулы

Политические деятели в порядках открытого доступа сталкиваются с гражданами с общими убеждениями, которые подчеркивают различные формы интеграции и равенства. Чтобы эти убеждения существовали, они должны иметь основу в реальности. Порядки открытого доступа подкрепляют эти убеждения при помощи ряда общественных благ и услуг, которые открывают новые возможности для значительной части населения (сюда относятся образование, доступ к судам и создание инфраструктуры), а также способствуют распределению выгод экономического роста и снижению рисков участия в рыночной деятельности для отдельных лиц (различные программы социального страхования).

Порядки открытого доступа также заставляют политических деятелей конкурировать как в экономической, так и в политической области, что ограничивает их возможности закрепить свои преимущества путем создания ренты (как рассматривается нами ниже в параграфе 4.6). Там, где для обеспечения порядка и стабильности порядки ограниченного доступа используют создание ренты и ограниченный доступ, порядки открытого доступа используют конкуренцию и открытый доступ. Индивиды и группы могут свободно создавать организации и заниматься большинством видов экономической, политической, социальной и другой деятельности в соответствии с общими, действующими безлично правилами, такими как воздержание от насилия. Поэтому открытый доступ приводит к плотной и разнообразной структуре организаций, часто называемой гражданским обществом. Политические мыслители и ученые неоднократно подчеркивали значение гражданского общества для открытых и демократических обществ (Gellner, 1983; Lipset, 1963; O’Donnell and Schmitter, 1986; Putnam, 1993; Патнэм, 1997; Tocqueville, 1969 [1835]; Токвиль, 1992; Widner,

Для наших целей гражданское общество имеет значение с двух точек зрения. С одной стороны, открытый доступ является необходимым условием для всеобъемлющего и активного гражданского общества. Ограничение возможностей создания организаций напрямую препятствует гражданскому обществу. С другой стороны, как подчеркивается в литературе, гражданское общество содержит широкий спектр организаций, которые легко могут быть приспособлены к политическим целям, когда государство угрожает порядку открытого доступа. Организации — от клубов садоводов и футбольных лиг до многонациональных корпораций, неправительственных организаций (НПО), групп интересов и политических партий — обеспечивают агрегирование интересов, которое может оказывать независимое влияние на политический процесс. Стремление крейте в этой системе приводит к конкуренции, которая приводит к ее, этой ренты, эрозии.

Институты обеспечивают достоверные обязательства для поддержания верховенства права, включая открытый доступ и конкуренцию. Здесь тоже убеждения играют центральную роль и представлены в форме консенсуса, то есть граждане в порядках открытого доступа разделяют убеждения о целесообразности основных принципов их конституции и помогают осуществлению правил, отказывая в поддержке тем политическим деятелям, кто стремится к нарушению этих принципов.

Инкорпорация: расширение гражданства

Возможно, наиболее важной особенностью порядков открытого доступа является трансформация от общества, основанного на элитах, к обществу, основанному на массах граждан. Эта трансформация также сочетает в себе веру в равенство и открытый доступ к рынкам, институционализацию принципа верховенства права и массовое политическое участие.

Инкорпорация граждан охватывает различные группы в разное время. В начале первой трансформации только часть мужского коренного населения становятся гражданами, хотя некоторые страны (такие как США) имели относительно либеральные законы о гражданстве для иммигрантов мужского пола из некоторых регионов. Позднее эти государства расширили избирательное право для мужчин и включили другие группы, особенно женщин, в начале двадцатого века. Процесс инкорпорации продолжается и сегодня, как показывает борьба в Европе с мусульманскими иммигрантами, а в США — более чем столетняя борьба за инкорпорацию афроамериканцев.

Политическая инкорпорация при открытом доступе предполагает массовую политику, включая развитие постоянно существующих политических партий, которые конкурируют за голоса граждан. Политическое участие влечет за собой ответную реакцию: как полагают Буэно де Мескита и соавторы (Bueno de Mesquita et al., 2005), политические лидеры, сталкивающиеся с массами избирателей, отвечают предоставлением общественных, а не частных благ.

Исторически порядки открытого доступа последовательно предоставляли разные типы общественных благ. В начале первой трансформации в этих обществах действие принципа верховенства права распространилось от элит ко всем гражданам, этот процесс мы рассмотрим в главе 6. В дальнейшем обычно развивались инфраструктура и начатки массового образования. Например, транспортная инфраструктура часто преобразовывает обширные области традиционно устроенных, низкодоходных и самодостаточных крестьянских хозяйств в специализированных производителей продовольствия на интегрированных региональных, национальных или международных рынках, значительно повышая как эффективность производства, так и доходы. В-треть- их, после серьезной борьбы, нередко насильственной, порядки открытого доступа начали страховать работников от превратностей участия на безличных рынках труда. Некоторые виды политики напрямую затрагивали рынок труда, например, политика, позволяющая работникам создавать профессиональные союзы и вести переговоры с работодателями. Эта политика была противоречивой и разворачивалась в течение нескольких поколений как в Европе, так и в США. Другая разновидность политики развивалась более медленно и стала особенно важной после Второй мировой войны: программы социального страхования, которые защищают рабочую силу от новых проявлений неопределенности, возникших с интегрированными рынками в конце xix— начале XX в. Эти программы, которые заметно сократили индивидуальный риск участия в рыночной деятельности, включают страхование по безработице, страхование от несчастных случаев, медицинское страхование и страхование по старости.

Чтобы проиллюстрировать этот процесс ответной реакции политики, рассмотрим пример США. При основании Соединенные Штаты находились в процессе перехода к порядку открытого доступа. Страна была приспособлена для элит, основанных на владении собственностью. Тем не менее доступ в элиту был относительно открыт, поскольку в сравнении с Европой обилие земли и недостаток рабочей силы делали доступ к собственности гораздо более легким в Америке, чем в Европе (North, 1961). По мере расширения Соединенных Штатов новые штаты и приграничные территории конкурировали за дефицитную рабочую силу. Действуя в шумпетерианской манере, политические предприниматели в этих штатах стремились привлечь на свою сторону рабочих, производя инновации, связанные с созданием ряда институтов и обеспечением общественных благ, включая безопасность прав собственности, верховенство права и всеобщее избирательное право для белых мужчин. Нередко эти конкурентные инновации заставляли старые штаты следовать их примеру [125]. Общественные блага, которые предоставлялись приграничными штатами и территориями, включали инфраструктуру, дававшую гражданам доступ к рынкам в других штатах, включая дороги, каналы и — позднее — железные дороги, а также банки для финансирования пересылки товаров на рынки [126]. В то время как в 1800-х годах многие люди переезжали на приграничные территории в качестве самодостаточных фермеров, те, кто переезжал в 1840-х, обычно делали это, стремясь специализироваться на межрегиональных и международных рынках. На приграничных территориях также развивалось всеобщее образование. Наконец, расширение избирательного права на приграничных территориях заставило старые штаты на восточном побережье последовать их примеру. К 1840-м гг. белые мужчины получили избирательные права на всей территории США. Более того, как мы подробнее рассмотрим в главе 6, массовые политические партии были впервые организованы для мобилизации голосов граждан.

Эволюция прав организованного труда отражает другую совокупность порой насильственных конфликтов во всех порядках открытого доступа. В США, как и в Европе, активность профсоюзов время от времени сталкивалась с узаконенным подавлением и насилием, которое осуществлялось при поддержке государства. Ситуация резко изменилась в 1930-х годах — во многом благодаря Великой депрессии. Прямо, поскольку Депрессия лишила работы огромное число людей, что способствовало росту промышленного профсоюзного движения, и косвенно, поскольку Депрессия привела к власти демократов, которые стали проводить свой Новый курс, включая Закон о регулировании трудовых отношений (National Labor Relations Act) 1935 г., который гарантировал рабочим право создавать организации, заключать коллективные договора при помощи профсоюзов, проводить забастовки, а также обращаться за разрешениям их споров с фирмами в новое агентство — Национальный совет по трудовым отношениям (National Labor Relations Board). В результате членство в профсоюзах резко выросло, насилие против организованного труда практически исчезло, а правительство прекратило практику тайных сговоров с фирмами о применении насилия против рабочих (Davis et al., 1972, p. 223–227).

Расширение на другие группы произошло в XX в., начиная с белых женщин. На протяжении этого периода ко многим европейским иммигрантам конца XIX — начала XX в. сохранялось подозрительное отношение, особенно к немецким, ирландским и еврейским иммигрантам. Но к середине XX в. эти группы были инкорпорированы. В 1960-х годах при значительной политической и социальной конфронтации была предпринята серия шагов по инкорпорации афроамериканцев, включая Закон о гражданских правах (Civil Rights Act) 1964 г. и Закон об избирательных правах (Voting Rights Act) 1965 г. Одновременно для удовлетворения интересов этих групп избирателей национальное правительство разработало ряд новых программ «Великого общества». Суды были вовлечены в политику, рассматривая дела о школьной интеграции, равной защите и позитивной дискриминации. Тем не менее процесс инкорпорации афроамериканцев остается незаконченным.

Другой особенностью политической ответной реакции является изменение политики правительства вслед за изменением доходов граждан, их ценностей и предпочтений. Например, в течение XIX в. регулирование экономики в США осуществлялось штатами, а не национальным правительством. Система федерализма вызывала конкуренцию между штатами, включая соревнование за решение общих проблем [127]. Эта система достаточно хорошо работала, особенно когда большая часть экономической деятельности была локальной или региональной. Но в конце столетия все более и более интегрированное народное хозяйство создало несколько экономических проблем, которые штаты не могли решить самостоятельно. Особое значение имели проблемы, связанные с обширной, интегрированной сетью железных дорог и антимонопольной политикой. Обе проблемы приобрели национальный политический характер, поскольку граждане все больше требовали действий на национальном уровне. Национальное правительство ответило разработкой двух первых значительных законов, регулирующих экономическую жизнь во всей стране: Закона о торговле между штатами (Interstate Commerce Act) 1887 г., который регулировал деятельность железных дорог, и Антитрестовского закона Шермана (Sherman Antitrust Act) 1890 г., обеспечившего национальное антимонопольное законодательство.

Контроль над насилием в порядках открытого доступа

Логика контроля над насилием в порядках открытого доступа противоречит логике естественного государства. В естественном государстве рассеянный контроль над насилием приводит к образованию господствующей коалиции, которая управляет доступом в экономике и обществе, для поддержания политических договоренностей в рамках коалиции. Доступ к насилию открыт любому, кто достаточно силен и достаточно хорошо организован, чтобы его использовать. Естественное государство осуществляет координацию этих индивидов и групп через взаимосвязанный комплекс рентообразующих соглашений, который ограничивает доступ всей остальной части общества.

Общества открытого доступа строго ограничивают доступ к насилию, гарантируя открытый доступ к политической и экономической деятельности. Поскольку политическая система при порядке открытого доступа не ограничивает экономический доступ, кажется, что экономика существует независимо от политической системы. В соответствии с неоклассической фикцией, сначала существуют рынки, а затем происходит политическое вмешательство. Эта кажущаяся независимость политики и экономики в обществе открытого доступа скрывает гораздо более глубокую и фундаментальную связь. Именно здесь безличность занимает центральное место. Политический контроль над специализированной военной и полицейской силой охватывает формальные институты и соглашения о том, как и когда насилие может быть легитимно использовано. Правила, которые принимаются для регулирования использования насилия в порядках открытого доступа, должны быть безличными; соглашения — применяться независимо от личности отдельных членов сил военных или полиции, а также, что не менее важно, независимо от личности политического руководителя [128]. Если правила не применяются безлично, общество является естественным государством [129]. Граждане защищают эти правила, отказывая в поддержке тем политическим лидерам, которые пытаются нарушить эти институты и соглашения (Weingast, 1997).

Поскольку порядки открытого доступа уполномочивают полицию и армию использовать насилие для урегулирования взаимоотношений между всеми членами общества без исключений, правила применения насилия затрагивают общество в целом. Одной из функций судебной системы в обществе открытого доступа является урегулирование правительственных взаимоотношений с армией и полицией; другой функцией является регулирование формальных полномочий, предоставленных полиции и армии для вмешательства в частные взаимоотношения. Общества, в которых правительство способно надежно и безлично ограничивать использование насилия в частных взаимоотношениях, способны также обеспечить беспристрастную поддержку ненасильственных частных взаимоотношений.

Кажущаяся независимость экономических, политических и военных соглашений в порядках открытого доступа отражает основные условия, которые делают общества открытого доступа более устойчивыми к динамическим изменениям. Политическое управление насилием основано на безличных правилах и организациях, а не как в естественном государстве — на манипулировании экономическими привилегиями. В результате общества открытого доступа приспосабливаются к экономическим и социальным изменениям, обходясь без изменения политических соглашений о насилии.

Рост государства

«Большое правительство» при порядке открытого доступа — это не отклонение, а неотъемлемая черта этого типа обществ. Как видно из Табл. 1.1, приведенной в главе 1, государственные расходы (всех уровней) в богатых странах с доходом на душу населения свыше 20 ООО долларов, составляют в среднем 53 % валового внутреннего продукта (ВВП). Напротив, в странах с доходом на душу населения от 2000 до 5000 долларов государственные расходы составляют в среднем 27 % ВВП, а в странах с доходом от 5000 до 10 000 долларов — в среднем 33 % ВВП.

Росту государственных расходов в порядках открытого доступа способствует несколько факторов. Как уже упоминалось выше, инкорпорация масс граждан делает политику более восприимчивой к требованиям последних [130], а политика обеспечения равенства и распределения теснейшим образом связана с политикой поддержания открытого доступа. Программы социального страхования— в отличие от популизма, социализма и других форм более явного, массового перераспределения — представляют собой относительно дешевый способ распределения благ рынка без его разрушения. Эти программы стали неотъемлемой частью порядков открытого доступа в том, что благодаря снижению индивидуальных рисков эти программы понижают издержки индивидов от участия в рыночной деятельности, а это снижает вероятность анти- рыночной политической реакции во время кризисов. Все эти программы требуют значительных бюджетных расходов и расширения правительства.

Безличность является вторым фактором, подкрепляющим рост государственных расходов в порядках открытого доступа. Люди во всех странах нуждаются в ряде общественных благ и услуг. Однако в большинстве естественных государств политическая система одновременно менее чувствительна к этому спросу и менее способна их удовлетворить. Впрочем, наибольшим отличием является эффект со стороны предложения. Поскольку порядки открытого доступа способны обеспечить выгоды политики на безличной основе, они могут предоставить более широкий диапазон общественных благ и услуг, чем естественные государства. Результатом является «большое правительство» в смысле широкого диапазона осуществляемой политики и высокой доли государственных расходов в ВВП.

Другая характеристика роста государства менее уловима и подразумевает то, что иногда называют государственным строительством. Этим государствам требуется ряд общественных благ и услуг-, которые государство должно предоставить для поддержания открытого доступа, включая пять характеристик, перечисленных в параграфе 4.2. Все эти элементы требуют институционально сложного правительства, способного осуществлять политику особым образом, не погружаясь в коррупцию или персонифицированную политику естественных государств. Они также накладывают строгие ограничения на правительство — ограничительное условие (Weingast, 2006а). Каждое из условий, перечисленных в параграфе 4.2, требует ограничений правительства, что снижает ставки в борьбе за власть и помогает сделать общество более стабильным и менее подверженным попыткам со стороны власть имущих, которые не способны остаться у власти при помощи поддержки избирателей, удержать власть силой и таким образом отвергнуть демократию. Институты, которые ограничивают ставки в борьбе за власть, также снижают поддержку переворотов: они делают демократию — особенно в смысле издержек проигрыша выборов — менее затратной.

Поэтому порядки открытого доступа должны иметь гораздо более отчетливые институциональные структуру и процессы, чем естественные государства. Явный процесс управления одновременно более прозрачен и более сложен; и порядки открытого доступа способны иметь большее число игроков с правом вето, включая разделение исполнительной, законодательной и судебной функций. Процесс создания распоряжений высшей власти однозначен и всем ясен: все знают, как разрабатываются законы и предписания, и эти законы представляют собой безличные правила, которые касаются всех. Все эти институты защищены достоверными обязательствами, включая условие всеобщего согласия о защите основных правил политической и экономической систем.

Рост государства во всех порядках открытого доступа отражает политику, необходимую для поддержания социального порядка путем распределения выигрышей долгосрочного экономического роста. Создание и поддержание порядка открытого доступа требует, чтобы общество инкорпорировало массы граждан, а выборы не сопровождались наносящим ущерб экономике перераспределением. Участие масс делает неизбежной некоторую форму перераспределения, поэтому важным аспектом порядка открытого доступа является инкорпорация масс граждан с низкими чистыми издержками. Перечисленный ранее набор программ — общественные блага и программы социального страхования — позволяет разделить блага рынка и помочь предотвратить более массовое перераспределение. Многие из этих программ скорее дополняют рынки, а не вмешиваются в их работу, особенно образование, обеспечение инфраструктуры, а также социальное страхование, которое увеличивает инвестиции рабочей силы в человеческий капитал. В работахИверсена (Iversen, 2005) и Марес (Mares, 2003) говорится еще об одной особенности этой комплементарности. Поскольку программы социального страхования сокращают для рабочей силы риски превратностей рынка, они побуждают рабочую силу осуществлять специфические инвестиции в своих отраслях и фирмах, что повышает производительность в этих отраслях.

Для иллюстрации этой точки зрения рассмотрим малые торговые государства среди европейских порядков открытого доступа, включая Австрию, Бельгию, Ирландию, Италию, Нидерланды, Скандинавию и Швейцарию (Katzen- stein, 1985; Rogowski, 1989). Каждая из этих стран имеет относительно небольшой торговый сектор по сравнению с остальной экономикой, который создает экономическую отдачу на международных рынках при помощи специализации и сравнительного преимущества. Внутренние политические соглашения в этих странах отражают обмен: политическую стабильность, умеренные требования о повышении заработной платы и правила, благоприятные для экспортного сектора, в сочетании со значительными налогами, которые распределяют плоды экономического успеха, но не при помощи прямых выплат, а через высокий уровень программ социального страхования. Этот обмен обеспечивается различными политическими институтами — такими как пропорциональное представительство и коалиционные правительства, — которые защищают соглашение о статус-кво, а следовательно, оберегают осуществленные инвестиции от экспроприации (Rogowski, 1987). Согласно нашей идее, изложенной в параграфе 4.3, экономика также ограничивает политику: поскольку торговый сектор должен конкурировать на международных рынках, экспроприация и драконовские налоги подвергают риску конкурентоспособность экспортного сектора и вызывают немедленный отклик.

Другим преимуществом порядков открытого доступа перед естественными государствами является то, что они могут обеспечить соглашения и компромиссы, которые надежно разрешают важные проблемы. В европейских корпоративистских странах национальные соглашения о заработной плате позволяют найти компромиссное решение бюджетных проблем: например, рабочие отсрочивают требования о повышении заработной платы в обмен на более высокие налоги для компаний (Garrett, 1998). В США до Гражданской войны несколько компромиссов между нерабовладельческим или свободным Севером и рабовладельческим Югом позволяли сохранять единство страны. Система сдержек и противовесов предоставляла каждому региону право вето в отношении национальной политики на основе равного представительства в Сенате. Вето позволяло рабовладельцам предотвращать осуществление антирабовладельческой политики. Это вето давало северянам стимулы для взаимовыгодного сотрудничества в других областях, особенно в экономике (Weingast, 1998).

Способность создавать достоверные обязательства дает порядкам открытого доступа способность решать многие текущие политические проблемы по мере их возникновения. Не имея возможности заключать эти надежные соглашения, индивиды и группы начнут вместо этого проводить свои краткосрочные максимизирующие стратегии и будут не способны решать проблемы.

Укрепление краткосрочной стабильности

Все порядки открытого доступа сталкиваются с двумя проблемами стабильности. Первая касается статической стабильности: институты и стимулы, которые создают самоподдерживающийся порядок открытого доступа и предотвращают тенденцию деградации в естественное государство. Вторая касается динамики: как порядки открытого доступа сохраняют свое существование перед лицом многочисленных проблем и кризисов, которые возникают с течением времени. Первая проблема исследуется в этом параграфе, а вторая — в следующем.

У политического руководства во всех государствах есть соблазн использовать создание ренты для укрепления своих позиций и изменять правила таким образом, чтобы затруднить своим оппонентам возможность конкуренции. Для выживания открытого доступа руководители должны иметь стимулы сопротивляться этим соблазнам. В этом параграфе мы покажем, как конкуренция в политической и экономической системах помогает поддерживать порядок открытого доступа. Не существует како- го-то одного института или набора стимулов, который поддерживал бы порядок открытого доступа; напротив, институты и системы стимулов, поддерживающие этот общественный строй, многочисленны и избыточны (как показывают Ландау (Landau, 1969) и Митал (Mital, 2008) в случае с Конституцией США).

Выборы, партийная конкуренция и гражданское общество

Демократия в порядках открытого доступа поддерживает конкуренцию между политическими партиями за власть. Борьба за власть побуждает партии предлагать конкурирующие концепции решения основных проблем общества. Как и в других формах конкуренции, инноваторы, изобретающие более привлекательные способы решения проблем, обладают преимуществами над теми, кто этого не делает. Поскольку новые проблемы, разногласия и кризисы неизбежно возникают, шумпетерианская конкуренция господствует: партии в своих попытках приобрести или сохранить власть должны постоянно пробовать новые идеи. Как подчеркивает Райкер (Riker, 1982а, ch. 1 и 9), проигравшие на выборах имеют особенно сильные стимулы к инновациям, так как стремятся вернуться к власти. В противном случае существует риск остаться вне власти при отсутствии личных и политических вознаграждений. Чтобы прийти к власти, сегодняшние проигравшие должны изобрести новые способы объединения интересов, групп избирателей и политической поддержки.

Разработка Франклином Рузвельтом политики Нового курса после выборов 1932 г. и преобразование Тони Блэром британской лейбористской партии в середине и конце 1990-х годов иллюстрируют этот принцип. Оба лидера разрабатывали новые программы перед лицом успешных оппонентов и скромных успехов их собственных партий. Триумфу Рузвельта после выборов 1932 г. предшествовало долгосрочное доминирование республиканцев на американских выборах после 1860 г. и особенно после 1918 г. Обращавшиеся к различным проблемам, связанным с Великой депрессией, рузвельтовские программы Нового курса стали очень популярными не только среди демократов, но также и среди республиканцев, которые были затронуты безработицей или боялись этого [131].

Их политический успех обеспечил демократам объединенный политический контроль над американским национальным правительством на дюжину лет, период времени, которым они не пользовались с момента выборов Джексона в 1828 году. К Блэру успех пришел вслед за успешным консервативным поворотом Великобритании, который был начат Маргарет Тэтчер после того, как она стала премьер-министром в 1979 году. Используя лозунг «нового лейборизма», Блэр сделал цели своей партии более умеренными, символом чего стало удаление из ее программы пункта о стремлении к обобществлению средств производства. Лейбористы отказались от кейнсианского стиля управления экономикой, национализации промышленности, а также смягчили свои позиции в области политики доходов, сфокусировавшись вместо этого на конкурентных рынках и фискальном и монетарном консерватизме (Iversen, 2005, р. 253). Хотя Блэр заметно увеличил расходы на здравоохранение и образование, а также поднял минимальную заработную плату, он сохранил многое из тэтчеровской экономической политики и продолжил координировать внешнюю политику с США.

Партийная конкуренция принуждает партии к компромиссу и умеряет группы интересов и запросы избирателей. Создание ренты не может быть основным результатом партийной конкуренции в порядках открытого доступа. Рассмотрим избирательные системы «победитель получает все» (first-past-the-post). Такие системы подчиняются законуДюверже (Сох, 1997; Duverger, 1959; Дюверже, 2000; Riker, 1982b), то есть приводят кустановлению двухпартийной политической системы*. Успешные партии в этих системах являются поэтому большими и охватывают организации, которые объединяют широкий спектр разнообразных групп и интересов. Партия не может надеяться на победу на общих выборах, выступая с крайних позиций или предлагая политику, которая не получит поддержки различных групп интересов, округов и участников голосования. Поскольку партии нуждаются в поддержке со стороны многих групп интересов, они должны умерить запросы (по созданию ренты) каждой из них, чтобы взаимосвязанные крайние позиции не препятствовали избирательным перспективам партии [132].

Эффективность партийной конкуренции, однако, зависит от открытого доступа к организациям и гражданского общества. Организации позволяют гражданам, чьи интересы страдают, координировать свои действия и продвигать интересы, а выборы являются дешевым средством получения результатов без прямой конфронтации с правительством (Fearon, 2006). Организации также отслеживают действия должностных лиц и реагируют, когда затрагиваются их интересы. Они имеют стимулы сотрудничать с оппозиционными партиями, когда должностные лица наносят ущерб их интересам. Как подчеркивается в литературе, успешная демократия и гражданское общество идут рука об руку (Lipset, 1963; Gellner, 1994; Геллнер, 2004; O’Donnell and Schmitter, 1986; Toc- queville, 1969 [1835]; Токвиль, 1992; Putnam, 1993; Патнэм, 1997; Widner, 2001).

Межпартийная конкуренция способствует внутрипартийной сдержанности и сотрудничеству в том или ином виде. Ван Бюрен [133] объяснил в 1830-х гг., что без конкуренции индивиды и организации, составляющие партию, имеют только слабые стимулы делать компромиссы, необходимые для поддержания партии как эффективной организации и участника предвыборной борьбы (Hofstadter, 1969, ch. 6, особ. р. 226–252). С момента возникновения организованных политических партий в рамках первой американской партийной системы в начале 1790-хгг., одна партия стремилась уничтожить другую. Американцы этой эпохи не имели представления о лояльной оппозиции: такой оппозиции никогда не существовало ни в одной политической системе. Когда в период «Эры доброго согласия» (1816–1824) исчезла оппозиционная федералистская партия, доминирующая джефферсонианская партия распалась на несколько фракций, которые не могли работать вместе. Смерть оппозиции не привела к триумфу.

Ван Бюрен понял, что противоположные фракции внутри партии имеют стимулы к компромиссу и приспособлению друг к другу, только когда этого требует победа. Хофштадтер объясняет:

Тогда стало ясно, что партия проиграла не из-за присутствия сильной оппозиционной партии, но из-за ее отсутствия: отсутствие внешнего принуждения к солидарности, привело к беспрепятственному внутреннему распаду. Урок был ясным: распри и волнения, вызываемые личными фракциями [134] гораздо более серьезны и гораздо более достойны осуждения, чем открытый принципиальный конфликт двух больших партий (Hofstadter, 1969, р. 229.—Курсив наш).

С развитием второй партийной системы (примерно с 1832 по 1860 г.), последовавшим за «Эрой доброго согласия», убеждения пришли в соответствие с опытом: с середины 1830-х гг. возникла новая система стабильной двухпартийной конкуренции и в американской системе ценностей произошла трансформация — от убеждений, отражавших попытки одной партии подавить другую, к идее двухпартийной системы с лояльной оппозиционной партией.

Трансформация убеждений является центральной для поддержания партийной конкуренции в порядках открытого доступа. Сейчас конкуренция между партиями кажется нам общим местом, но идея партийной конкуренции, особенно идея лояльных оппозиционных партий, должна была быть изобретена и поддержана. Ван Бюрен выявил центральный пункт системы стимулов, поддерживающих эти убеждения: конкуренция со стороны оппозиции необходима для успеха победителя. Также мы здесь видим, что результатом устойчивой партийной конкуренции являются ограничения политики: победители не стремятся уничтожить оппозицию, а у последней нет цели взять власть и уничтожить тех, кто обладает ею сейчас.

Представители политической теории плюрализма показали другой аспект той же самой логики конкурентной политики. Эти исследователи понимали политику как баланс власти групп интересов (Truman, 1952). В классическом плюралистическом тексте Даля «Кто управляет?» (Dahl, 1962) показано, что демократии порядка открытого доступа сталкиваются с множеством общественных проблем и что ни одна из групп не может извлечь из этого слишком много из страха мобилизации большого числа других групп против своих действий. Даль заметил, что по разным общественным проблемам различаются наборы активных или внимательных групп интересов и совокупностей избирателей. Группы, которые имеют влияние по одним проблемам (например, застройщики озабочены местным городским развитием), как правило, не являются основными игроками в других вопросах (например, образовании, социальном обеспечении, сельском хозяйстве или обороне).

Данное наблюдение содержит важную мысль, которая не была понята в этой литературе. Проблема плюралистического анализа и исследований групп интересов в основном заключается в том, что структура электората и активность групп считаются экзогенными. Напротив, группы интересов, проявляющие активность относительно какой-либо проблемы, являются эндогенными. Если группа стремится получить слишком много, то другие группы, обычно неактивные по этому вопросу, вероятно, обратят на это внимание и станут активными настолько, что потенциально смогут изменить расклад политических сил и, следовательно, результат. Использование эндогенного плюраличестского подхода при исследовании влияния групп показывает, что группы в порядках открытого доступа в большинстве случаев имеют стимулы для того, чтобы умерить свои требования. В противном случае существует риск мобилизации аутсайдеров к активному участию в формах, наносящих ущерб интересам исходной группы. Эндогенный подход показывает, что некоторые рынки в порядках открытого доступа могут быть монополизированы или защищены, как в сельском хозяйстве, а определенные рынки могут регулироваться для создания ренты, как в случае с авиалиниями в США в середине XX в. Тем не менее эти рынки являются исключением, а не общим правилом.

Сила как меж-, так и внутрипартийной конкуренции, а также плюралистические аргументы показывают, что те, кто стремится к получению ренты, имеют сильные стимулы для того, чтобы просчитывать последствия собственных действий и умерять свои политические запросы. Иначе те группы, которые в настоящее время неактивны по данному вопросу, начнут проявлять активность и нарушат существующее политическое равновесие. Хотя многие виды политики способствуют созданию ренты, большинство рынков в порядках открытого доступа не монополизированы и не подлежат высокому уровню тарифной защиты. В этом аспекте два социальных порядка существенно отличаются друг от друга.

Фискальные стимулы представляют собой еще один набор стимулов против рентоориентированного поведения в порядках открытого доступа, дополняющий политическую конкуренцию[135]. Независимо от целей, которые преследует политическое руководство во всех правительствах, для их достижения оно нуждается в доходах. Данный фискальный эффект склоняет должностных лиц в пользу политики, которая способствует увеличению налоговых поступлений. В порядках открытого доступа для повышения доходов, как правило, используются общие налоги на экономическую деятельность, например, распространенный в Европе налог на добавленную стоимость или подоходный налог в США. Зависимость от налогов такого типа означает, что финансовые ресурсы правительства растут и сокращаются вместе с экономическим благосостоянием. Политика, препятствующая экономическому развитию, снижает налоговые поступления.

Основной вывод ясен: широко распространенная политика по созданию ренты дестабилизирует властную коалицию. Подобная политика ведет к сжатию экономики и сокращению налоговых поступлений, поэтому коалиция не может поддерживать существующую структуру распределения благ и, следовательно, должна сократить расходы, нанося ущерб тем группам избирателей, кому эти расходы выгодны. Фискальные интересы политических должностных лиц вынуждают их быть заинтересованными в экономическом процветании, даже если оно не является их основной целью. Действующие власти в порядках открытого доступа имеют сильные стимулы поддерживать процветание, а имеющиеся свидетельства подтверждают, что в противном случае они рискуют лишиться власти (Kramer, 1971; Tufte, 1978). Кроме того, как показывают Буэно де Мескита и соавторы (Bueno de Mesquita et al., 2003), создание ренты в больших масштабах неэффективно в условиях массовыхвыборов; политические лидеры завоюют гораздо больше голосов благодаря предоставлению общественных благ (образования, социального страхования), а не частных (создание ренты).

Рыночная конкуренция

Процветающие рыночные экономики также способствуют стабильности порядков открытого доступа — и особенно демократии — необычайным множеством способов.

Исследуя демократию в отрыве от рынков, политологи не заметили эти силы политической стабильности. И очевидно — этот эффект давно известен политологам, — что конкурентные рынки обеспечивают наиболее мощные средства долгосрочного экономического процветания. Данные по целому ряду политических систем показывают, что чем выше их благосостояние, тем они стабильнее, а действующие власти занимают более прочные позиции, если они обеспечивают процветание (Haggard and Kauffman, 1995; Kramer, 1971; Londregan and Poole, 1990; Tufte, 1978). Поскольку порядки открытого доступа обеспечивают условия для процветания рынков, они создают благосостояние в долгосрочном периоде такими путями, которые недоступны естественным государствам.

Точнее, благодаря его влиянию на политическую стабильность ценовой механизм облегчает плюрализм, гражданское общество и партийную конкуренцию. Цены на конкурентных рынках отражают предельные издержки. Это означает, что изменение в одной из сфер политики передается через экономику, например, путем изменения цен на других рынках. Чем сильнее изменения в других сферах политики, вызванные первоначальным изменением политики, тем сильнее вероятное ответное воздействие групп интересов из других сфер в исходной политической области. Поэтому конкурентные рынки сочетаются с открытым доступом к организациям для облегчения наблюдения за правительственной политикой и координации действий против неблагоприятной политики, проводимой правительством. Отсутствие конкурентных рынков препятствует этой передаче сигналов и ответному воздействию.

Другая особенность рынков с открытым доступом отражает идею о том, что этот порядок способствует широкому распределению благ рыночной экономики: когда один из секторов экономики существенно совершенствуется и расширяется, динамические аспекты экономики приводят к тому, что последствия этого ощущаются во всех отраслях экономики. Например, если в развивающемся секторе заметно увеличивается найм рабочей силы, это повышает заработную плату, затем фактор

выравнивания цен повышает заработную плату в других частях экономики, приводя к большему распределению плодов экономического роста. Неполные и жестко контролирующиеся рынки в естественных государствах препятствуют данному эффекту. Тот же эффект действует и при росте производительности, вызванном рынками с открытым доступом. С ростом производительности труда то же самое происходит с заработными платами.

Международная конкуренция между порядками открытого доступа отражает еще один набор сил, позволяющих поддерживать эти общества [136]. Во-первых, порядок открытого доступа, проводящий политику создания ренты с высокими издержками для экономики, предоставляет рыночное преимущество своим международным конкурентам. Эта конкуренция создает эффект обратной связи: страна должна решить, стоят ли политические выгоды своей экономической цены. Эффект обратной связи особенно важен для малых торговых государств, которые финансируют значительную часть государственных расходов за счет налогов, связанных с экспортным сектором. Поскольку эти эффекты быстро ощущаются, они помогают защитить конкурентный сектор в малых торговых государствах.

Например, с рыночной интеграцией в Европе, старением рабочей силы, ростом глобализации и ростом экономики услуг многие европейские государства ослабили свой контроль над рынками, ограничили макроэкономическое управление своими экономиками и аспекты социальной политики. По всей Западной Европе социал-демократические партии умерили свои программы и планы по сравнению с 1970-ми и 1980-ми гг., а также произвели в них инновационные изменения, приспособив к реалиям 1990-х и 2000-х г. (Garrett, 1998; см. также Berman, 2006; Prasad, 2006), как показывает трансформация лейбористской партии при Тони Блэре. Скандинавские страны — одни из самых новаторских социал-демократий в 1960-х и 1970-х гг. — претерпели значительные реформы. Как отмечает Линдерт (Lindert, 2004, ch. 11), большая часть шведских реформ сосредоточилась на макроэкономическом управлении и налоговой политике, а не на реформе государства всеобщего благосостояния. Гарретт (Garrett, 1998) говорит об этом применительно к Западной Европе в целом.

Второй эффект международной конкуренции касается насилия и войны. Как показывают две мировые войны и холодная война XX в., внешнее насилие является важнейшим, хотя и эпизодическим аспектом международной обстановки. Для выживания порядки открытого доступа должны иметь способность преуспеть не только в экономической конкуренции, но также и в насильственной конкуренции (Ferguson, 2002; Schultz and Weingast, 2003; Tilly, 1992; Тилли, 2009). Без этой способности они рискуют уступить амбициям авторитарных государств. Например, если бы нацисты выиграли Вторую мировую войну, порядки открытого доступа вряд ли доминировали бы сегодня в мире, а вся Европа могла бы остаться авторитарной [137]. Успех порядков открытого доступа во Второй мировой и холодной войне свидетельствует о том, что этим государствам необходимо поддерживать экономическое, военное и адаптивное превосходство, иначе они рискуют быть захваченными или столкнуться с серьезнейшими вызовами со стороны агрессивных, мощных естественных государств. Этот риск остается и сегодня, наглядным свидетельством чего служат международный терроризм и события 11 сентября 2001 г.

Насильственная международная конкуренция также влияет на политику в порядках открытого доступа, особенно в периоды интенсивной конкуренции. Иллюстрацией этого может служить готовность европейских стран к сотрудничеству с США во время холодной войны. Советские войска на востоке, включая их господство силой в Восточной Европе, не только способствовали сотрудничеству в рамках НАТО, помощь США также помогла проведению рыночных реформ в Западной Европе. Помощь США часто зависела от рыночных реформ; например, необходимым условием знаменитого Плана Маршалла после Второй мировой войны было снижение странами Западной Европы взаимных тарифных барьеров, создание реалистичного плана макроэкономического управления и присоединение к новой организации экономического сотрудничества, названной Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Помощь была сосредоточена на рыночной экономике, которая должна была обеспечить процветание, в частности для того, чтобы сделать социализм менее привлекательной альтернативой.

Международная военная конкуренция имеет два тесно связанных эффекта. Первый эффект является экономическим: процветающие рынки в порядках открытого доступа обеспечивают ресурсную базу, на основе которой эти общества выдерживают долгосрочную международную борьбу с враждебными конкурентами. Порядки открытого доступа, которые ставят под угрозу свою экономику, также ставят под угрозу свою способность выстоять против враждебных международных конкурентов. Второй эффект — институциональный: порядки открытого доступа имеют способность давать надежные обещания. Относительно государственного долга эта способность позволяет порядкам открытого доступа осуществлять значительные заимствования в тяжелые времена. Заимствования увеличивают ресурсы общества, так что оно может тратить больше того, что может получить от увеличения налогов. Заимствования и погашение облигаций в течение 30-50-летнего периода позволяют обществу произвести «сглаживание налогообложения», то есть распространять экономическое бремя конфликта за счет налогов на гораздо более длительный период, тем самым значительно снизив суммарные чистые потери налогообложения (Вагго, 1979). Напротив, способность естественных государств к заимствованиям более ограниченна; эти государства должны в большей степени опираться на текущие налоги для финансирования своих войн. Поскольку им приходится взимать больше налогов в неблагоприятные времена, связанные налоговое бремя и чистые экономические потери неизбежно высоки. Как показывают Шульц и Вайнгаст (Schultz and Weingast, 2003), заимствования облегчили успех порядков открытого доступа в нескольких длительных конфликтах с естественными государствами, включая англо-француз- ско-американское противостояние с Германией (с конца XIX в. и до окончания Второй мировой войны) и холодную войну между Соединенными Штатами и их союзниками и Советским Союзом (с конца Второй мировой войны и до распада Советского Союза в 1991 г.) [138].

С этим тесно связан политический эффект: чтобы создать процветающие рынки, особенно в тех областях Европы раннего Нового времени, которые приближались к порогу и затем осуществили переход, государства должны были создать различные формы достоверных обязательств, обеспечивающих верховенство права, сначала для элит, а затем для всех граждан (North and Weingast, 1989). Эти институты создавали новые конституционные институты, которые лежали в основе зарождавшихся порядков открытого доступа Западной Европы и обеспечивали открытый доступ как в политике, так и в экономике.

Выводы

Все страны, включая порядки открытого доступа, сталкиваются с давлением рентоориентированного поведения. Политическое руководство склонно создавать ренты для укрепления своих позиций и блокирования своих оппонентов. Однако в обществах открытого доступа против попыток создания рент работают доступ и конкуренция. При отсутствии конституционного переворота, который резко и быстро меняет правила игры, чрезмерное создание ренты властями дает оппозиции конкурентное преимущество: в экономическом отношении оно обычно приводит к финансовым ограничениям и снижению общественного благосостояния, а в политическом отношении обеспечивает оппозиции шумпе- терианскую основу для начала эффективных кампаний против властей, которые уничтожили средства обеспечения процветания. Открытый доступ у организаций способствует подобному исходу, поскольку оппоненты тех, кто получил ренту, поддерживают оппозицию в ее попытках отменить новую политику, связанную с созданием ренты.

Этот результат отражает «благой круг» конкуренции и открытого доступа. Политическая и экономическая конкуренция дополняют друг друга: правительства, которые не способны обеспечить процветание и ценимые гражданами общественные блага и услуги, наказываются сжатием экономики, снижением налоговых доходов, бегством мобильных факторов производства и оппозиционными партиями, которые стремятся сместить их.

Силы долгосрочной стабильности: адаптивная эффективность

Все общества сталкиваются с проблемой выживания перед лицом неопределенности, бесконечного ряда новых вызовов, дилемм и кризисов. Источники этих вызовов бывают различными: изменения относительных цен, макроэкономические кризисы, этнические конфликты, гражданские войны, технологические изменения и защита от конфликтов с другими странами.

Конкуренция в порядках открытого доступа, разрешая основные социальные проблемы, способствует адаптивной эффективности, способности общества выживать перед лицом постоянно меняющегося множества проблем и трудностей (Науек, 1960; North, 2005; Норт, 2010; Ober, 2008). Шумпетерианская конкуренция предлагает политическим и экономическим предпринимателям стимулы для разработки лучших и более привлекательных решений проблем их общества.

Порядки открытого доступа демонстрируют динамическую стабильность по двум причинам. Первая следует из открытого доступа и конкуренции, которые способствуют решению новых проблем. Открытый доступ и свободный поток идей создают широкий диапазон новых потенциальных путей понимания и разрешения новых проблем. Чем шире проблема, стоящая перед обществом, тем интенсивнее дебаты о природе этой проблемы и набор возможных решений. Затронутые проблемой индивиды и организации имеют стимулы для того, чтобы инвестировать в создание и рекламу новых решений проблем. Политические партии, группы интересов и организации конкурируют между собой за учаетие в решении важнейших проблем и преодолении кризисов. Те, кто находится у власти, ищут решения, которые помогут им остаться у власти. Оппозиционные партии и их группы поддержки имеют сильные стимулы разоблачать недостатки предложений властей и вырабатывать более привлекательные альтернативы. Чем масштабнее проблема, тем больше индивидов и организаций она привлекает и тем более широки общественное участие и дискуссия. Свободное и открытое выражение идей означает, что многие идеи будут услышаны. В своем стремлении сохранить или вернуть власть конкурирующие партии будут опираться на эту конкуренцию возможных решений, стремясь найти идеи, которые помогут им удовлетворить свои интересы.

Данный процесс далек от совершенства; на самом деле он часто приводит к беспорядку. Тем не менее в сравнении

с естественными государствами порядки открытого доступа с большей готовностью создают наборы решений проблем; они с большей готовностью экспериментируют с решениями проблем и отвергают идеи и лидеров, которые не способны их решить. Например, правящие партии пытаются разработать программу, которая, по их мнению, направлена на решение проблемы таким способом, который соответствует интересам их избирателей. Если эта программа не способна решить проблему, граждане могут проголосовать против действующих властей, и те перейдут в оппозицию. Чем привлекательнее программа оппозиции, тем вероятнее подобный переворот. Если правящая партия скорее стремится принести пользу своим сторонникам, чем решить проблему, это дает ее оппонентам конкурентное преимущество на следующих выборах.

Этот экспериментальный процесс несовершенен — отчасти вследствие фундаментальной неопределенности природы проблемы, отчасти вследствие невежества избирателей. Тем не менее экспериментирование предоставляет наилучшую возможность для сохранения порядков открытого доступа. В сравнении с отсутствием с открытого доступа или конкуренции в авторитарных естественных государствах и более «хромой» разновидностью избирательной борьбы во многих естественных государствах конкуренция за разрешение проблем в порядках открытого доступа работает достаточно хорошо. Агрегирование информации и идей в свободном обществе открытого доступа да§т этим странам значительные преимущества перед естественными государствами в поиске решений проблем. Ограниченный доступ в естественных государствах ограничивает круг индивидов, групп и организаций, которые участвуют в разработке и обсуждении новых решений; они также имеют гораздо меньше механизмов, обеспечивающих замену идей и лидеров, поэтому в этих обществах экспериментирование работает менее эффективно [139].

Второй причиной динамической стабильности является способность порядков открытого доступа обеспечивать достоверные обязательства. Политические конфликты возникают во всех обществах, например, между богатыми и бедными, сельским хозяйством и промышленностью, работниками и компаниями, а также между разными регионами. Способность давать достоверные обязательства в порядках открытого доступа сочетается со способностью предоставлять безличные блага для расширения круга возможных решений конфликтов. Поэтому порядки открытого доступа легче разрешают эти конфликты, не допуская беспорядка. Например, исследователи Западной Европы утверждают, что явное формирование профсоюзов позволяет давать достоверные обязательства в политике разрешения бюджетных проблем в период финансового стресса. Напротив, Спиллер и Томмази (Spiller and Tommasi, 2007) в своем исследовании Аргентины показывают, что неспособность сделать это препятствует способности естественных государств решать подобные проблемы.

Все порядки открытого доступа сталкивались с этим типом политического конфликта, и все они приняли политические решения, которые меняли политику таким образом, чтобы учесть в разной степени интересы обеих сторон. Подобные решения часто называются в литературе «пактами» (Burton, Gunther, and Higley, 1992). Например, США нашли выход из четырех важнейших кризисов XIX в. при помощи пактов — это Компромиссы 1820,1833, 1850 и 1877 годов, которые осуществили значительные изменения в правилах игры, что способствовало разрешению политических кризисов. Подобным обра- ч зом, «Революционное устроение» в результате Славной революции (1689) и различные законы о реформировании избирательной системы в Великобритании XIX в. (предмет глав 5 и 6) были пактами, которые разрешили политические конфликты. Напротив, более ограниченная способность осуществлять достоверные обязательства в естественных государствах сокращает круг допустимых компромиссов. Эти государства не могут так легко подкреплять политические решения достоверными обязательствами, поэтому успех пактов менее вероятен. Следовательно, конфликт с большей вероятностью приведет к беспорядку.

Некоторые другие особенности порядков открытого доступа также способствуют большей устойчивости этих порядков к кризисам. Во-первых, предприниматели в рыночных экономиках стремятся открыть и использовать новые ниши. Некоторые проблемы, встающие перед естественными государствами, никогда не станут проблемами для порядков открытого доступа, потому что они решаются или смягчаются рынками. Во-вто- рых, порядки открытого доступа сталкиваются с меньшим количеством проблем, чем естественные государства, отчасти потому, что естественные государства сами создают для себя проблемы вроде макроэкономических дисбалансов, ведущих к нестабильности режима. В отличие от подавляющего большинства естественных государств очень немногие порядки открытого доступа испытали гиперинфляцию. В-третьих, как мы отмечали, способность обеспечивать блага на безличной основе означает, что порядки открытого доступа могут обеспечивать гораздо больше общественных благ, чем естественные государства. Большая политическая гибкость здесь также означает, что порядок открытого доступа может решать определенные проблемы путем изменения политики.

Источники изменений в порядках открытого доступа

Порядки открытого доступа представляют много источников изменений. Две причины, лежащие в основе динамической стабильности, — экспериментирование и достоверные обязательства — в сочетании с неопределенностью и бесконечным многообразием новых проблем предполагают, что порядки открытого доступа показывают регулярные, хотя и эпизодические, изменения. В главе 2 мы объяснили, почему естественные государства стабильны, но не статичны. Они также сталкиваются с бесконечным числом новых проблем и вызовов.

Тем не менее их более ограниченные возможности для решения этих проблем — выработка соответствующих решений и наделение этих решений достоверными обязательствами — означают, что господствующая коалиция гораздо менее стабильна. В сравнении с порядками открытого доступа в этих обществах обнаруживается гораздо больше беспорядка в форме переворотов, политических потрясений, макроэкономической нестабильности и этнических конфликтов. Наше рассмотрение средневековой Англии в главе 3 иллюстрирует этот процесс, в котором естественное государство является стабильным, но не статичным.

Эта мысль иллюстрируется различными реакциями на Великую депрессию 1930-х годов. Хотя депрессия создала политические проблемы во всех порядках открытого доступа, реакция на эти проблемы в них была куда менее острой, чем во многих естественных государствах. В Латинской Америке, например, некоторые крупные государства, включая Аргентину и Бразилию, пережили политические беспорядки и военные перевороты. В то же время основные порядки открытого доступа, такие как Великобритания, Франция и США, были способны экспериментировать с новой политикой, которая отвечала интересам граждан, не разрушая эти порядки.

Политическая история каждого порядка открытого доступа отмечена кризисами и силами, создающими или ограничивающими способы, которыми общество может разрешить эти кризисы: войны, массовые рынки для сельскохозяйственной продукции, обширные атомистические рынки рабочей силы, сталкивающиеся с крупными компаниями; этнические, расовые и религиозные проблемы, а также рецессии и депрессии.

Вторым источником динамики является шумпетериан- ская конкуренция. Эта конкуренция означает, что рынки постоянно эволюционируют, создавая новые фирмы, продукты и структуры потребления. Данная эволюция изменяет диапазон интересов в обществе. Эти изменения сочетаются с положительным откликом политических институтов порядка открытого доступа, предполагая, что политика приспособится к изменению интересов.

Почему при открытом и ограниченном доступе институты работают по-разному

Во всех естественных государствах существуют некоторые рынки и определенная степень развития гражданского общества; их правительства сталкиваются с фискальными стимулами и мобильными факторами производства; также многие имеют выборы и конкурирующие партии. Если эти институты присутствуют в естественных государствах, почему результаты их деятельности отличаются в порядках открытого доступа? Эта проблема кажется особенно загадочной в контексте демократии, поскольку как в современной научной литературе, так и в популярной прессе имеется тенденция отождествлять демократию с выборами [140].

Ответ заключается в том, что при наличии открытого доступа и конкуренции одни и те же институты работают иначе, чем при ограниченном доступе и отсутствии конкуренции. Рассмотрим политическую систему. Во многих зрелых естественных государствах существуют выборы и партийная конкуренция, поэтому в современной политической науке они обычно рассматриваются в качестве таких же демократий, как и в порядках открытого доступа Западной Европы, США и Японии. Однако по разным сторонам этого барьера выборы неодинаковы, и мы не можем сваливать их в одну категорию под названием «демократия».

Зрелые естественные государства могут иметь выборы и партийную конкуренцию, но у них нет широкого круга институтов, поддерживающих демократию открытого доступа [141]. В зрелых естественных государствах не существует открытого доступа к организациям, поэтому в них обычно имеют слабое гражданское общество, в котором широкий спектр организаций может представлять и мобилизовать интересы своих членов. Многие естественные государства накладывают ограничения на конкурентный партийный процесс, осложняя или исключая возможность организации, выдвижения своих кандидатов или использования прессы для оппозиции. Их ограниченная способность предоставлять безличные блага означает, что естественные государства не способны обеспечивать общественные блага и программы социального страхования, которые способствуют широкому распределению благ рыночной экономики, не причиняя вреда самим рынкам. Эти государства, следовательно, гораздо более склонны к популизму и политике, ведущей к макроэкономической нестабильности и бюджетным кризисам, как это обычно случается в странах Латинской Америки (в последний раз — в период кризисов 1998–2000 гг. во всем регионе). Экономические эффекты в естественных государствах отличаются от подобных эффектов в порядках открытого доступа. Например, естественные государства стремятся не опираться на общие налоги на экономическую деятельность, и поэтому фискальные интересы правительства не отражают состояние экономики, как это имеет место в порядках открытого доступа [142]. Точно также ограниченный доступ настолько препятствует рыночной конкуренции, что эти государства стремятся изолировать себя от эффектов мобильности ресурсов и международной конкуренции. Иными словами, естественные государства действуют в обход открытого доступа и конкурентных механизмов, которые обеспечивают «благой круг» в порядках открытого доступа и тем самым, хотя они и могут иметь выборы и партийную конкуренцию, эти институты не работают так же, как при порядке открытого доступа.

Неспособность обеспечить безличные блага ослабляет естественные государства еще в одном отношении. Это означает не только то, что суды в них, как правило, коррумпированы, но также и то, что естественные государства не способны проводить в жизнь законодательство о распределении благ в соответствии с безличными критериями. В порядках открытого доступа законодательство детально описывает, как исполняются законы: например, что лицо, недавно потерявшее работу, получает пособие установленного размера в течение определенного срока. В этих государствах беспристрастные, подчиненные верховенству права суды налагают санкции на исполнительную власть за неисполнение законов. В типичном естественном государстве все обстоит иначе. В нем коррумпированные суды не ограничивают исполнительную власть; более того, законодательные органы редко — и рационально— предпринимают труд по детальному описанию условий, ограничивающих исполнительную власть, оставляя чиновникам значительную свободу распределять средства по своему желанию. Свидетельства из Латинской Америки показывают, что социальные программы служат сиюминутным политическим целям, таким как переизбрание, а не по своему прямому назначению.

Данные положения сочетаются с основной логикой естественного государства. Использование естественным государством привилегий и рент для поддержания господствующей коалиции требует ограниченного доступа, который предупреждает появление оппозиционного гражданского общества, способного повлиять на политику правительства. Например, многие естественные государства обеспечивают государственным служащим, профсоюзным деятелям и преподавателям привилегированные позиции и заработные платы выше рыночных, а также различные права на рабочие места, которые изолируют их от рыночных сил. В отличие от политики социального страхования порядков открытого доступа эта политика поощрения работников снижает стимулы к инвестированию и даже труду (действительно, свидетельства многих из этих стран говорят о том, что занятые в этих категориях часто не работают на своих рабочих местах, а имеют вторую работу). Многие зрелые естественные государства проводят популистскую политику, которая гораздо более вредна для их экономики, чем политика социального страхования порядков открытого доступа.

Рассмотрим теперь рынки. Большинство естественных государств имеют некоторые рынки, но естественные государства систематически ограничивают доступ к организациям и видам рыночной деятельности. Создание ренты для поддержания господствующей коалиции означает, что многие рынки сталкиваются с очень ограниченным доступом или его отсутствием, а следовательно, и с отсутствием конкуренции. Широко распространенные привилегии и ренты также препятствуют сигнальной функции ценового механизма. Естественные государства ограничивают возможности для формирования новых организаций, которые мобилизуют граждан против государства. Ограниченный доступ также означает, что новые источники ренты обычно находятся в руках правящей коалиции. Иными словами, в естественных государствах элементы рынков, выборов и организаций сочетаются совершенно иначе, чем в порядках открытого доступа. У этих государств отсутствует динамический шумпетерианский характер порядков открытого доступа.

Наконец, рассмотрим убеждения. На самом общем уровне некоторые естественные государства имеют широко распространенные убеждения о равенстве и включении. Их неспособность обеспечить безличные блага препятствует предоставлению общественных благ и услуг, поэтому действительность соответствует отсутствию таких убеждений: значительное число людей остается за рамками. Естественные государства не могут поддерживать политику, которая широко распределяет плоды экономического роста. Напротив, граждане, особенно бедные, с большей вероятностью поддержат популистскую политику, которая находится в конфликте с рынками. Важнейшей причиной популярности среди бедных президента Венесуэлы Чавеса является то, что бедные получили не слишком много от экономического роста в период нефтяного бума, плоды которого в непропорциональной степени достались элите.

На уровне специфических убеладений — условие всеобщего согласия — порядки открытого доступа имеют гораздо более широкий диапазон и область применения. Это условие охватывает конституцию в порядках открытого доступа, включая разнообразные структуры и процессы, создающие ограничительное условие. Даже в зрелых естественных государствах (как в Венесуэле) или в тех, что далеко продвинулись в процессе перехода (как в Корее), опросы показывают, что граждане имеют несовместимые с сохранением конституции убеждения, включая поддержку военных переворотов при некоторых обстоятельствах и веру в то, что авторитарные режимы могут лучше решить некоторые проблемы общества[143]. Естественные государства могут иметь выборы, но они не имеют обширных систем прав или действия принципа верховенства права для большинства граждан, а ограничения на создание организаций препятствуют мобилизации многих интересов.

Наша идея о том, что те же самые институты работают по-другому в естественных государствах, чем в порядках открытого доступа, противоречит некоторым утверждениям современной литературы. Мы уже упомянули, что экономисты и политологи не могут понять личностную, ориентированную на создание ренты основу естественных государств, которая осложняет производство множества обычных общественных благ и услуг, связанных с рынками и экономическим ростом. Литература о демократии представляет другой пример. Современные исследования демократии переоценивают выборы в качестве особенно существенной характеристики демократии. Хотя они, бесспорно, необходимы для демократии открытого доступа, сами по себе выборы не в состоянии охватить более широкий контекст демократии.

Большинство межстрановых исследований не в состоянии учесть, проводимое нами разграничение. Так, Аргентина, Бразилия, Мексика и Россия имеют выборы, но эти выборы не делают их порядками открытого доступа.

Таким образом, многие естественные государства обладают некоторыми характеристиками и институтами экономической и политической конкуренции, но ни одна из этих систем не работает так же, как в порядках открытого доступа. Рынки в естественных государствах обладают гораздо меньшими возможностями доступа и подчинены гораздо более явным привилегиям и созданию ренты, поэтому они значительно менее конкурентны. Цены часто не отражают предельные издержки. То же самое относится и к предвыборной конкуренции. Во многих естественных государствах существуют выборы и оппозиционные партии, но они не имеют конкурентной демократии открытого доступа, которая работает совершенно иначе. Ограничения на конкурентный процесс (препятствование способности оппозиции организоваться и конкурировать), ограниченный доступ к организациям и неразвитое гражданское общество — все это мешает конкурентному процессу. Подобным образом отсутствие конкурентных рынков также снижает благотворное воздействие на правительство фискальных стимулов и мобильности ресурсов. Естественные государства не могут создать благой круг открытого доступа и конкуренции.

Новая «логика коллективных действий» и теория поиска ренты

Теория порядков открытого доступа представляет новый подход к «логике коллективных действий», который совершенно отличен как от теории Олсона (Olson, 1965, 1982; Олсон, 1995,1998), так и от исследований поиска ренты школой общественного выбора (Buchanan, Tollison, and Tullock, 1980). И те и другие исследователи подчеркивали пагубные последствия организации групп интересов. Логика коллективных действий Олсона (Olson 1965; Олсон, 1995) предполагает некоторый перекос в формировании групп интересов: по сравнению с рассеянными интересами сконцентрированные интересы легче организуются. Он доказывал, что эта тенденциозность позволяет последним присвоить политические выгоды за счет первых. Хотя Олсон (Olson 1982; Олсон, 1998) доказывал, что «широкая» группа способна подтолкнуть государство к тому, что оно будет обеспечивать большие блага для граждан, влияние групп интересов в конечном счете вредит всем государствам; вслед за Томасом Джефферсоном он отмечал, что странам время от времени нужны революции для преодоления негативного влияния групп интересов. Точно так же исследователи, придерживающиеся теории поиска ренты, считают, что политики реагируют на сконцентрированные интересы, предоставляя политические преимущества, которые создают привилегии, исключение и ренты. Несомненно, значительная часть политической деятельности во всех порядках открытого доступа отражает подобную логику.

Тем не менее оба подхода не в состоянии ухватить сущность порядков открытого доступа. Конкурентные рынки в порядках открытого доступа выживают, несмотря на продолжающийся рост числа и размера крупных, хорошо организованных групп интересов. Европа, США, Япония и некоторые страны Содружества наций долгое время характеризуются рыночной экономикой открытого доступа. Ни Олсон, ни сторонники теории общественного выбора и поиска ренты не могут объяснить, почему рынки открытого доступа и конкуренция продолжают существовать, сталкиваясь с организованными группами интересов, которые составляют гражданское общество. Эти подходы не могут объяснить и того, почему создание ренты занимает гораздо более важное место в естественных государствах, чем в порядках открытого доступа.

Наша система предполагает другой взгляд. Организации— это жизненная основа политической и экономической конкуренции. Они являются инструментами, с помощью которых экономические и политические предприниматели осуществляют свои идеи и влияют на развитие экономики и политики. Более того, наш эндогенный подход к плюрализму позволяет увидеть, что Олсон и исследователи стремления к получению ренты игнорируют идею равновесия политически активных групп. Да, многие активные группы интересов получают политические преимущества и ренты, но подход Олсона не допускает потенциальной возможности того, что более широкий круг групп интересов может противодействовать систематическим попыткам ликвидации порядка открытого доступа при помощи привилегий и создания ренты. Олсон также не придает значения способности политических институтов отражать интересы неорганизованных групп. Когда слишком много рент угрожает порядку открытого доступа, оппозиционная партия получает шумпетерианские стимулы сделать это одним из главных вопросов, предать данную проблему гласности и выступить за ее искоренение.

Большинство организаций стремятся к поиску ренты, и кое-кому (особенно некоторым ключевым группам вроде сельскохозяйственных производителей) удается добиться проведения политических мер, которые позволяют создавать регулируемые государством картели и получать субсидии и ренты. Однако это только одна сторона проблемы, поскольку организации также являются главной причиной того, что подавляющее большинство рынков не монополизировано, несмотря на большую концентрацию производителей по сравнению с потребителями, а также того, что расширение привилегий не доминирует в порядках открытого доступа и не трансформирует их в порядки ограниченного доступа. Без открытого доступа к организациям и вытекающего отсюда гражданского общества гражданская реакция, лежащая в основе консенсусного механизма, не будет работать даже близко так хорошо; охрана конституции и общественных структур и процессов будет гораздо труднее.

Действительно, одной из основных целей порядков открытого доступа является раскрытие потенциала организаций. Идея Гэлбрейта (Galbraith, 1956) о компенсирующей силе крупных организаций позволяет лучше понять работу современных порядков открытого доступа. Все фирмы хотят получить от правительства привилегии и политические преимущества, а большинство крупных фирм политически активны сегодня. Тем не менее все они заинтересованы в том, чтобы сохранились равные условия игры, а их конкуренты, поставщики и потребители не получили привилегии за их счет. В то же время конкурентный процесс эрозии ренты представляет силу, которая преодолевает привилегии в порядках открытого доступа. Результатом является появление множества новых источников рент в шумпетерианском процессе созидательного разрушения, а не в политическом процессе создания рент при помощи привилегий и ограниченного доступа.

Демократия и перераспределение

Наиболее важные для понимания демократического процесса принятия решений модели политэкономической литературы рассматривают демократию как перераспределительную. Мелцер и Ричард (Meltzer and Richard, 1981), работа которых долгое время являлась стандартом, показывают, что при наличии отклонений в распределении доходов граждане с низким и средним доходом в соответствии с теоремой о медианном избирателе перераспределят доходы богатых в свою пользу. Данная модель предполагает одномерные условия, в которых избиратели сталкиваются с единственным выбором политики перераспределения дохода. Асемоглу и Робинсон (Асето- glu and Robinson, 2000, 2006; Асемоглу и Робинсон, 2011) используют вариант этой логики в своей недавней работе о демократизации, показывающей, что выборы являются методом, посредством которого богатым элитам приходится со временем производить перераспределение дохода в пользу бедных масс (см. также: Boix, 2003). Этот подход к демократии как к средству распределения весьма влиятелен в исследованиях перераспределения, государственных расходов, политики всеобщего благосостояния и роли государства в экономике (см., напр.: Iversen, 2005; Wren, 2006).

Мы придерживаемся другого подхода. Демократия предполагает ответную реакцию на граждан. Однако подход Мелцера и Ричарда ограничивается рамками одного измерения, где единственным выбором является перераспределение. В этих рамках теряется суть ответной реакции в порядках открытого доступа. Порядки открытого доступа предполагают включение, равенство и безличность. Политическая реакция предполагает не перераспределение, направленное на выкачивание денег из богатых, но общественные блага и услуги, которые дополняют рынок, предоставляющий всем открытый доступ [144]. Как мы отмечали, подобная политика предполагает массовое образование, финансовую и транспортную инфраструктуру, а также программы социального страхования, которые вместе облегчают экономический рост, увеличивают человеческий капитал и снижают для индивидов риски участия в рыночной деятельности. Как отмечает Линдерт (Lindert, 2004), вовсе не очевидно, что эти программы в конечном итоге приводят к затратам для порядков открытого доступа. Отчасти это объясняется идеей взаимодополнительности. Эти программы являются не простым переводом дохода с чистыми потерями, а общественными благами, которые создают положительную экономическую отдачу.

Большинство естественных государств не могут проводить безличную политику, из-за чего у них возникают трудности с обеспечением общественных благ, инфраструктуры, массового образования и программ социального страхования. Когда к ним предъявляются высокие требования, очень часто они реагируют на них так, как это описывали Мелцер и Ричард: прямые выплаты, к примеру, государственным служащим, учителям, а также гарантии занятости. Различные формы популизма в Латинской Америке и Африке очень часто приводят к макроэкономическому неравновесию, экономическим кризисам и краху режимов.

Порядкам открытого доступа удается избегать игры с нулевой суммой, описанной Мелцером и Ричардом.

В порядках открытого доступа не только имеют место более конкурентные выборы. Эти порядки также способны обеспечивать блага безличной политики, что позволяет реагировать на требования граждан игрой с положительной суммой, связанной с общественными благами.

Игра с положительной суммой содержит важный институциональный аспект. Для создания и поддержания равенства и безличности порядки открытого доступа создают институты и верховенство права, которые предупреждают дискриминацию. Например, американская конституция ограничивает возможность законной дискриминации отдельных лиц, определяя законы как общие положения, относящиеся к широким классам индивидов.

В подтверждение нашей точки зрения рассмотрим, как схема, предложенная Асемоглу и Робинсоном (Acemoglu and Robinson, 2006), работает применительно к первым переходам в XIX в. Одна из проблем их подхода заключается в том, что в XIX в. правительства везде были небольшими и редко проводили программы, предполагавшие явное перераспределение. Правительство в этих странах нельзя рассматривать как сделку о перераспределении богатства от богатых к бедным. В буквальном смысле Асемголу и Робинсон ошибаются; однако они правы на более глубоком уровне.

При переходе к порядкам открытого доступа реакция правительства имела своим результатом включение: обеспечение для всех граждан доступа к существующим институтам верховенства права, который прежде был ограничен только элитой; введение или расширение образования для масс, а также открытие доступа к рынкам и организациям, которые некогда были открыты только для привилегированной элиты. Здесь также демократическая обратная реакция не была игрой с нулевой суммой, как предполагалось Мелцером и Ричардом. Как мы увидим в главах 5 и 6, открытие доступа не было результатом принуждения элит, а частично осуществлялось ими самими, поскольку элиты нашли, что расширение доступа в их интересах. Здесь также политика включения и обратной реакции предполагали игру с положительной суммой.

В литературе о капитализме, демократии и государстве всеобщего благосостояния также содержатся свидетельства в пользу нашего подхода. Например, Гарретт (Garrett, 1998, р. 5) так объясняет логику игры с положительной суммой в корпоративистских порядках открытого доступа Западной Европы:

Социал-демократические корпоративистские режимы основаны на благом круге, в котором правительственная политика [например, программы социального страхования], которая смягчает сбои в работе рынка, проводится взамен на регулирование национального рынка труда руководством всеохватных профсоюзных движений. Плоды этого благого круга включают предсказуемые схемы регулирования заработной платы, которые ставят повышение реальной заработной платы в зависимость от производительности и ограничений конкурентоспособности высококвалифицированных и производительных работников, сотрудничество между трудом и бизнесом на рабочем месте, а также низкий уровень социальной борьбы вообще. Эти экономические «блага», привлекательные даже для мобильных держателей активов, создаются большим правительством и высокими затратами на рабочую силу, о которых говорит неоклассическая экономическая теория.

Еще один пример: раньше в литературе о социальных программах утверждалось, что правительство проводило эти программы против желания капиталистов, но в более современной литературе приводятся свидетельства того, что компании и лидеры бизнеса сотрудничали в создании этих программ (Estevez-Abe, Iversen, and Soskice, 2001; Garrett, 1998; Iversen, 2005; Iversen and Soskice, 2001; Mares, 2003; Swensen, 2002). Эти исследования опираются на наблюдение о том, что социальные программы побуждают работников осуществлять специфические инвестиции для компании и отрасли, которые дают отдачу и работникам, и компаниям. Отталкиваясь от совсем другой традиции и данных, Фишбэк и Кантор (Fishback and Kan- tor, 2000) показали, что возникновение программ компенсации работников в американских штатах требовало сотрудничества работодателей, страховых компаний и работников. Отказ любого из этих игроков от сотрудничества приводил к отказу штата принять такую программу. Уроком этих исследований является то, что программы социального обеспечения не были результатом принуждения богатых или работодателей, как в контексте игры с нулевой суммы, а возникли в контексте кооперации, при которой выигрывают обе стороны. Эти программы показывают, что порядок открытого доступа и демократия при таком порядке способствуют взаимодополнению, а не конфронтации и политике с нулевой суммой.

Адаптивная эффективность и кажущаяся. независимость экономики и политики в порядках открытого доступа

Определяющей характеристикой общества открытого доступа является открытый вход в политику и экономику. С политической стороны расширение гражданства создает массовую политику и политическую конкуренцию и имеет фундаментальное значение для открытия доступа. В разные эпохи инкорпорация граждан распространялась на все большее число групп, начиная с мужского коренного населения, продолжая женщинами, а затем еще более широкими группами. С экономической стороны предоставление доступа к организационным формам, обеспечение возможностей участия в кредите и товарных рынках, а также расширение прав индивидов выходить на любые рынки, если они ощущают, что способны на них конкурировать, имеет фундаментальное значение для открытия доступа.

Экономический и политический доступы глубоко взаимосвязаны. Политическая реакция в порядках открытого доступа отражает изменения в экономических интересах. Это, в свою очередь, заставляет политиков обеспечивать набор общественных благ и услуг, соответствующий экономическим возможностям. Ранее в истории открытого доступа общественные блага были связаны с доступом к институтам и услугам, которые традиционно были исключительной прерогативой элит, вроде доступа к рынкам, верховенства права и отправления безличного правосудия. Порядки открытого доступа XIX в. также обеспечивали инфраструктуру, особенно такую, которая обеспечивала доступ крынкам (дороги, каналы, железные дороги) в Западной Европе, помогая преобразовывать обширные области некогда традиционно организованного, самодостаточного, бедного крестьянского хозяйства в рыночную экономику. Распространение массового образования также началось в эту эпоху. В XX в. общественные блага распространились на широкий круг локальных общественных благ, услуг и программ социального страхования, которые смягчили последствия превратностей рынка для индивидов.

Подход, описанный в этой главе, позволяет по-новому взглянуть на демократию. Господствующая точка зрения отождествляет демократию с борьбой на выборах. Мы не согласны. Выборы в естественных государствах отличаются от выборов в порядках открытого доступа в нескольких отношениях. Открытый доступ дает развитое гражданское общество, свободную прессу, открытую конкуренцию со стороны оппозиции, тогда как естественные государства стремятся все это ограничить. Способность порядков открытого доступа предоставлять безличные блага позволяет им предлагать гораздо более широкий спектр общественных благ по сравнению с естественными государствами. Эти государства используют общественные блага, чтобы ответить на предвыборные запросы способами, которые в большей степени дополняют рынки и снижают издержки, чем это делают естественные государства. В отличие от описанной Мелцером и Ричардом (Meltzer and Richard, 1981) игры перераспределения с нулевой суммой, которая характерна для многих естественных государств, выборы и ответная реакция в порядках открытого доступа становятся игрой с положительной суммой (Garrett, 1998). Только общества открытого доступа могут поддерживать демократию в смысле стабильной системы контроля над политическими деятелями и удовлетворения требований граждан.

В этой главе также предлагается новая «логика коллективных действий». Олсон и другие теоретики стремления к получению ренты подчеркивают пагубные последствия существования организованных групп интересов. Эти теории не объясняют, почему порядкам открытого доступа удается существовать на протяжении поколений. Рассматривая политическую систему как данность, эти подходы показывают, что организованные группы интересов получают ренту. Но, рассматривая открытый доступ как данность, сторонники этих подходов оказываются не способны увидеть, что организации являются важнейшей причиной стабильности системы. Организации являются инструментами, которые позволяют избирателям мобилизоваться, когда их интересы находятся под угрозой, и которые помогают контролировать правительство, когда оно угрожает нарушить конституционные принципы.

Способность предоставить изменяющийся набор общественных благ является лишь только одним проявлением способности порядков открытого доступа приспосабливаться к динамическому изменению, которую Хайек (Науек, 1960) и Норт (North, 2005; Норт, 2010) назвали адаптивной эффективностью. Все общества сталкиваются с новыми вызовами, дилеммами и кризисами. Порядки открытого доступа обеспечивают лучшие средства приспособления перед лицом этих продолжающихся вызовов. В силу открытого доступа эти общества создают новые идеи для разрешения дилемм. Политическая конкуренция также создает сильные стимулы для тех, кто находится у власти, для проведения такой политики, которая способна разрешить проблему; те, кто не может этого сделать, рискуют потерять власть. Отражая процесс шумпетерианского созидательного разрушения, экономические акторы быстро находят и используют новые источники прибыли в меняющихся условиях. Новые экономические условия изменяют стимулы для политических акторов. Внутри политической системы также идет процесс созидательного разрушения, поскольку политическая оппозиция имеет особенно сильные стимулы для разработки творческих решений дилемм (Riker, 1982а): обеспечение более привлекательных решений, чем предлагаемые действующей властью, является очевидной дорогой к политической должности. Порядки открытого доступа лучше, чем естественные государства, создают новые и отбрасывают плохие идеи перед лицом неизбежного развертывания новых проблем, встающих перед всеми обществами.

Адаптивная эффективность в порядках открытого доступа кажется следствием независимых экономической и политической систем. В естественном государстве все большие экономические организации обязательно являются также политическими организациями, поскольку они не могут выжить и защитить свои привилегии, не обслуживая политических задач. Напротив, большинство крупных экономических организаций в рыночных экономиках порядков открытого доступа сосредотачиваются на рыночной деятельности. Как отмечают Розенберг и Бирдзелл (Rosenberg and Birdzell, 1986) в своей экономической истории организаций на Западе, экономические организации в порядках открытого доступа не должны были служить политическим интересам. В терминах нашего подхода, экономическим организациям в порядках открытого доступа не нужно иметь тесные связи с политическими акторами для осуществления своих прав или защиты от экспроприации. Порядки открытого доступа защищают права индивидов и организаций и обеспечивают верховенство права, включая обеспечение исполнения контрактов. Поэтому рынки и другие системы в порядках открытого доступа кажутся более автономными, чем в естественных государствах, где все важные рыночные организации должны также служить политическим целям. Та же логика действует и в политике. Хотя политические системы в порядках открытого доступа поддерживают безличные рынки, кажется, будто рынки существуют без всякого действия или поддержки со стороны политической системы.

Однако эта кажущаяся независимость отражает равновесную независимость. В порядке открытого доступа результатом политического действия, затрагивающего экономические интересы, являются более активные в политическом отношении экономические организации. Мобильность ресурсов и фискальные интересы напрямую ограничивают возможную политику, хотя и достаточно тонкими способами, которые часто не замечаются исследователями. Если политические акторы ожидают потенциальной реакции экономических акторов, это удерживает первых от проведения такой политики, которая может заставить экономических акторов стать политически активными. Степень, в которой экономические акторы, как кажется, действуют в основном посредством экономических организаций, зависит от этой тесной, но не очевидной связи между экономикой и политикой.

Кажущаяся независимость экономической и политической систем в порядках открытого доступа объясняет также, почему порядки открытого доступа обнаруживают гораздо более высокую степень адаптивной эффективности, чем естественные государства. Намного бблыная степень, в которой экономические механизмы могут корректироваться независимо от политических механизмов, придает обществам открытого доступа гораздо бблыную гибкость перед лицом динамических изменений. Поскольку порядки открытого доступа успешно контролируют насилие, в повседневном принятии политических и экономических решений такой проблемы не возникает. Большая степень независимости экономики и политики может быть обманчивой и вводящей в заблуждение. Если мы принимаем экономику или демократию как данность, мы упускаем тонкие, но примечательные формы их взаимодействия, которые поддерживают открытый доступ.