Науково-практичний коментар Земельного кодексу України

Стаття 18. Склад земель

1. До земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.

2. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

3. Україна за межами її території може мати на праві державної власності земельні ділянки, правовий режим яких визначається законодавством відповідної країни.

До частини першої. Територія України обмежується державним кордоном відповідно до ЗУ "Про державний кордон України", а на морі - також положень ст.ст. 2, 3, 5 та ін. Конвенції ООН з морського права 1982 року, ратифікованої ЗУ від 03.06.1999).

Загальна площа території України складає 603700 кв. км., що складає 5,7% території Європи[87].

Щодо поділу земель України на категорії див. ст. 19 ЗКУ та коментар до неї.

До частини другої. Щодо поділу земель України на категорії див. ст. 19 ЗКУ та коментар до неї.

Поняття "правовий режим земель, що вживається у ч. 2 коментованої статті, законодавчо не визначається і є категорією доктринальною. У спеціальній літературі пропонуються різні визначення цього поняття[88], узагальнюючи які, ми вважаємо за доцільне визначити правовий режим земель як встановлений правовими нормами порядок поведінки по відношенню до них.

Особливості правового режиму різних категорій земель розкриваються у главах 5-12 розділу II "Землі України" (див. коментар).

До частини третьої. Придбання земельних ділянок у власність України за межами її території можливе, насамперед, для розміщення дипломатичних представництв. Коментована частина статті наголошує, що навіть у разі придбання такої земельної ділянки відносини щодо неї не регулюватимуться земельним законодавством України. Разом із тим, відповідна земельна ділянка матиме правовий режим "приміщення дипломатичного представництва" (ст. 1 Віденської конвенції про дипломатичні зносини, ратифікованої Указом Президії Верховної Ради УРСР від 21.03.1964) і користуватиметься недоторканністю та захистом, імунітетом від сплати більшості податкових платежів у відповідній країні (ст. 22 та ін. Віденської конвенції про дипломатичні зносини).

Стаття 19. Категорії земель

1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

2. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

(Стаття 19 із змінами, внесеними згідно із Законом №3404-IV від 08.02.2006)

1. До частини першої.

1.1. Термін "основне цільове призначення земель". Ч. 1 ст. 19 ЗКУ оперує поняттям "основне цільове призначення земель", що використовується для їх поділу на категорії. Дане поняття у спеціальній літературі та правозастосовчій практиці розуміється по-різному:

Дехто розуміє слово "основне" (цільове призначення) таким чином, що земельна ділянка може мати кілька цільових призначень - основне та другорядне (другорядні). Наприклад, у разі розміщення у житловому будинку об'єкта зв'язку основним цільовим призначенням буде "розміщення житлової забудови" (що визначатиме належність ділянки до земель житлової та громадської забудови), а другорядним - "розміщення об'єктів зв'язку".

Інше розуміння полягає в тому, що основне цільове призначення може поділятися на кілька цільових призначень в межах однієї і тієї самої категорії: так, землі сільськогосподарського призначення поділяються на землі, надані для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, товарного виробництва тощо (див. главу 5 ЗКУ та коментар до неї).

Багато практичних працівників використовують як синонім терміну цільове призначення (у тому числі для конкретизації поняття "основне цільове призначення") поняття "функціональне призначення" або "функціональне використання", що широко вживаються у законодавстві про оцінку земель (див. ПКМ " від 23.03.1995 №213 "Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів", від 30.05.1997 №525 "Про Методику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)", від 11.10.2002 №1531 "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок").

Поряд із цим, при оформленні прав на землю і видачі державних актів використовується т. з. Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), затверджений листом (!) Держкомзему України від 24.04.98 №14-1-7/1205. Не затверджений наказом, не зареєстрований у Міністерстві юстиції України і, зрозуміло, не оприлюднений у встановленому порядку (тобто в силу положень ст.ст. 57, 117 Конституції України нечинний), цей документ тим не менш використовується органами земельних ресурсів та землевпорядними організаціями при оформленні прав на землю, зокрема, при заповненні та видачі державних актів. Істотні зауваження можна висловити не лише до форми документа, а й до його змісту. Зокрема, ним передбачено існування земель комерційного використання, громадського призначення, земель досліджень і розробок (у складі земель комерційного використання) тощо, використовуються різні та суперечливі критерії поділу земель, причому часто із земельними відносинами зовсім не пов'язані. Класифікатор зовсім не узгоджується із положеннями ст. 19 ЗК.

Також існує підхід, за яким перелік видів цільового призначення, що випливає із закріпленого у ст. 19 ЗКУ поділу земель на категорії, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає, і слово "основне", вжите у ст. 19, істотного правового навантаження не несе.

Відзначаючи недосконалість законодавчого регулювання, яке дозволяє подібну неоднозначність у тлумаченні, висловимо думку, що за існуючих умов відмінності термін "основне цільове призначення" слід розглядати як найбільш загальне цільове призначення земельної ділянки, що визначає її належність до певної категорії земель. Основне цільове призначення конкретизується шляхом визначення цільового призначення земельної ділянки за допомогою містобудівної та землевпорядної документації.

1.2. Категорії земель. Кожна із передбачених у ч. 1 ст. 19 ЗКУ категорій земель має особливий правовий режим (див. коментар до ч. 2 ст. 18 ЗКУ). Щодо змісту правових режимів окремих категорій земель див. глави 5-13 ЗКУ та коментар до них.

Не можемо не відзначити, що, на наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду[89]. Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування.

(1) Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб'єктом використання (див., наприклад, положення ст. 68 ЗКУ, ст. 23 ЗУ "Про транспорт" щодо земель транспорту, ст. 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст. 38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови).

(2) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст.ст. 91, 96 ЗКУ), цим самим взяв на себе обов'язок охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій земель. Задача дуже серйозна, і, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана.

У спеціальній юридичній літературі неодноразово зверталася увага на прогалини у правовому режимі різних категорій земель: населених пунктів, рекреаційного призначення, оборони тощо[90].

(3) Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст.ст. 14, 16 ЗУ "Про планування та забудову територій", ч. 3 ст. 83 ЗКУ). Навряд чи можна вважати задовільним те, що ці землі "ховаються" за формулою "землі іншого призначення" (п. "ж" ч. 1 ст. 19 ЗКУ).

Вважаємо, що слід повністю підтримати В.В. Носіка в тому, що "поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб'єктивних земельних прав[91], натомість, правовий режим землі має визначатися "на основі планування територій з урахуванням вимог чинного законодавства України щодо формування національної екологічної мережі[92]. На наш погляд, створити всеохоплюючий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, і навряд чи доцільно. Тим більше, як видається, абсолютно неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом "дозволено лише те, що передбачене законодавством''' (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що правовий режим земель має визначатися за іншим принципом: "дозволене те, що не заборонене, обов'язкове те, що прямо передбачене". Законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок (категорій земель), причому законодавчо встановлений перелік категорій земель можна і слід зробити відкритим. Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗКУ, ЗУ "Про планування і забудову територій"). Нарешті, законодавчі та планувальні обмеження можуть доповнюватися (а за відсутності таких - замінятися) вимогами до конкретної земельної ділянки у землевпорядній та містобудівній документації.

1.3. Визначення належності земельної ділянки до тієї чи іншої категорії земель.

Цільове призначення земельної ділянки (а отже, і належність її до певної категорії) на сьогодні на практиці визначають кількома способами, що можуть давати різні результати: (1) за фактичним становищем (наприклад, якщо на ділянці знаходиться ліс або водний об'єкт), (2) за даними державного земельного кадастру, які можуть суперечити існуючому фактичному становищу, землевпорядній та містобудівній документації тощо, (3) за даними землевпорядної документації (проектами відведення тощо), (4) за даними статистичної звітності (т. з. форми 6-зем тощо - див. ст. 203 ЗКУ та коментар до неї) - такий підхід часто практикують податкові органи та органи прокуратури.

На наш погляд, визначальними для з'ясування цільового призначення земельної ділянки є насамперед положення щодо цільового призначення, вміщені у документах, які посвідчують право на земельну ділянку (ст.ст. 125, 126 ЗКУ). Розбіжності між правоустановчими документами та фактичним станом земельної ділянки (наприклад, знаходження на ній природного водного об'єкту, лісових насаджень, правомірно збудованих об'єктів житлової та громадської забудови та ін.), положеннями містобудівної та землевпорядної документації можуть свідчити про наявність процедурних порушень при оформленні правоустановчих документів, що є підставою для їх оспорювання. Що ж стосується статистичної звітності, вона може лише відображати існуючий фактичний стан, проте не може сама по собі виз­начати цільове призначення земельної ділянки.

До частини другої. Згідно із положеннями коментованої частини, землі будь-якої категорії, "які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі". Невдалим слід визнати вживання у коментованій статті слова "можуть". Як видається, виходячи із мети даної норми, а також із системного тлумачення норм земельного законодавства, які не передбачають формальної процедури віднесення земель до запасу, формулювання "можуть" не слід тлумачити буквально. Не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб землі "автоматично" (ipso iure) перебувають у запасі.

Слід наголосити, що такі землі не є нічийними: вони перебувають або у комунальній, або у державній власності, на що вказують положення ч. 2 ст. 83, ч. 1 ст. 84 ЗКУ. До розмежування земель державної та комунальної власності всі землі запасу перебувають у державній власності (див. п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Землі запасу за чинним ЗКУ не є окремою категорією земель, оскільки критерій, за яким вони виділяються, не пов'язаний із їх цільовим призначенням.

Стаття 20. Встановлення та зміна цільового призначення земель

1. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

2. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

3. Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

4. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства.

(Статтю 20 доповнено частиною четвертою згідно із Законом №3404-IV від 08.02.2006)

До частини першої. Віднесення земель до певної категорії відбувається при їх передачі у власність або наданні у користування шляхом затвердження відповідних землевпорядних проектів або прийняття рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення (див. ч. 2 ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

Щодо поняття "цільове призначення земель" див. коментар до ч. 1 ст. 19 ЗКУ.

На жаль, на даний час можливість або неможливість зміни цільового призначення певної земельної ділянки обумовлюється суб'єктивною позицією відповідних органів, що погоджують проекти землеустрою та затверджують їх.

До частини другої. Щодо зміни цільового призначення земельних ділянок при передачі їх у власність та наданні в користування, у тому числі в поєднанні з викупом та вилученням земельних ділянок, див. ст.ст. 118, 123, 146, 149-151, 186 ЗКУ та коментар до них.

Щодо зміни цільового призначення земельних ділянок при створенні об'єктів природоохоронного призначення див. розділ VII "Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду" ЗУ "Про природно-заповідний фонд України".

Щодо зміни цільового призначення земельних ділянок при створенні об'єктів історико-культурного призначення див. п. 14 ст. 5 ЗУ "Про охорону культурної спадщини", що відносить "визначення меж територій пам'яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць" до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спад­щини (на сьогодні - Міністерство культури та туризму України, див. пп. 4 п. 4 Положення про Міністерства, затвердженого ПКМ від 08.11.2006 №1566), та інші норми названого закону, які визначають компетенцію щодо оголошення об'єктами історико-культурного призначення (ст.ст. 4, 5, 31, 33).

До частини третьої. На даний час законодавство, на наш погляд, дещо штучно "розриває" процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, що знаходяться у власності фізичних та юридичних осіб, та зміни цільового призначення інших земельних ділянок. Між тим, як видається, принципових відмінностей у цих процедурах немає та бути не повинно.

Коментована норма передбачає, що зміна цільового призначення "земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України". На реалізацію цієї норми KM України прийнято постанову від 11.04.2002 №502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб".

Велике практичне значення, якого набувають у сучасних умовах питання зміни цільового призначення земельних ділянок, зумовлюють потребу зупинитися на процедурі зміни цільового призначення детально.

Процедура зміни цільового призначення земель включає в себе:

подання заяви із доданими документами власником земельної ділянки "до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту" (п. 2 Порядку, затвердженого згаданою постановою від 11.04.2002 №502). Серед документів, що мають додаватися до заяви, згадане "обґрунтування необхідності зміни цільового призначення". У правозастосовчій діяльності відсутнє єдине розуміння цього терміну. Часто вимагається надання обґрунтування у формі містобудівного обґрунтування, проекту будівництва, типового проекту тощо. На наш погляд, за відсутності формальних вимог, обґрунтування може бути виконане у довільній формі;

надання дозволу на підготовку (перепогодження) проекту відведення (п. 3 Порядку), строк на що складає 1 місяць. Його дотримання є проблематичним, особливо у випадку прийняття рішень органами місцевого самоврядування. Фактично для надання дозволу на розробку проекту відведення необхідний строк у 1-3 місяці;

складання проекту відведення у строк, визначений договором, що практично становить не менше 1 місяця (див. також ПКМ "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" 26.05.04 №677, "Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" 04.03.04 №266);

погодження або перепогодження (у Київській області, наприклад, практика "перепогодження" проектів відсутня - в усіх випадках складається новий проект відведення) проекту відведення (п. 6 Порядку) (1) органом земельних ресурсів, (2) санітарно-епідеміологічним органом, (3) органом архітектури, (4) органом охорони культурної спадщини, (5) природоохоронним органом. Щодо земель, зайнятих лісами, див. також ч. 4 коментованої статті. Строк для надання погоджень встановлюється лише загальним законодавством про звернення громадян, яке не поширюється на відносини за участю юридичних осіб. На практиці погодження відбуваються не одночасно, а послідовно, зазвичай, першим відбувається погодження із органом земельних ресурсів, останнім - погодження з природоохоронним органом. Загалом пересічний термін погодження складає біля 3 місяців. При зміні цільового призначення "в межах однієї категорії земель" часто робиться лише два погодження - з органами земельних ресурсів та органами архітектури, що, безумовно, доцільно, проте формально не узгоджується із положеннями Порядку;

проведення державної землевпорядної експертизи (п. 6 Порядку), що триває біля 20 днів (див. ЗУ "Про державну землевпорядну експертизу землевпорядної документації", ч. З ст. 186 ЗКУ та коментар до неї). Фактично тривалість може складати 30-40 днів і довше, проте існує практика оформлення висновків "заднім числом", з тим, щоб "дотриматися" 20-денного терміну;

у разі, якщо рішення про зміну цільового призначення (п. 9 Порядку) приймається обласною державною адміністрацією або KM України, надається висновок районної державної адміністрації (1 місяць);

у разі, якщо рішення про зміну цільового призначення приймається KM України (п. 10 Порядку), надається також висновок обласної державної адміністрації (1 місяць).

в деяких областях існує практика надання висновків обласних рад (1-3 місяці), що законодавством не передбачено;

прийняття рішення щодо зміни цільового призначення органом, що визначається відповідно до п.п. 7-Ю Порядку (1 місяць). За існуючою практикою, у разі незгоди зі зміною цільового призначення відповідні органи не приймають рішення про відмову, а просто утримуються від винесення будь-якого рішення. Таким чином, процедура відведення просто "зависає" у повітрі. Така практика є, поза сумнівом, незаконною;

перенесення проекту відведення в натуру (на місцевість), видача та реєстрація державного акту на право власності зі зміненим цільовим призначенням (терміни можуть дуже сильно різнитися) (див. коментар до ст. 125 ЗКУ).

На практиці зустрічаються відхилення від процедури зміни цільового призначення земель, передбаченої вказаним порядком. Наприклад, розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 05.05.2005 №236 "Про тимчасову зміну повноважень у зв'язку з проведенням комплексної перевірки дотримання вимог законодавства, реалізації державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель згідно з розпорядженням Президента України від 20 квітня 2005 року №985/2005-рп" передбачено погодження питання зміни цільового призначення земельної ділянки з т. з. "робочою групою". Є практика вимагання документів про оплату "послуг" із погодження проекту відведення, існує також практика вимагання акту погодження місця розташування об'єкту або акту обстеження земельної ділянки, на незаконність чого вказав Державний комітет України по земельних ресурсах у листі від 07.02.2006 року №14-17-100165/952.

Фактична загальна тривалість процедури зміни цільового призначення складає від 3 (якщо рішення приймається районною державною адміністрацією і всі рішення приймаються максимально оперативно) до 12 місяців (якщо рішення приймається KM України). Проте у ситуаціях, коли розгляд питання затягується, процедура може тривати "нескінченно".

До частини четвертої. Положення коментованої частини щодо зміни "цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства" кореспондують нормам ст. 62 Лісового кодексу України (ЛК України).

Закон не містить вказівки на безумовну обов'язковість згаданих у ч. 4 ст. 20 ЗКУ висновків, проте на практиці розуміється саме так. На наш погляд, підставою для відмови у зміні цільового призначення може бути не сам факт наявності негативного висновку (висновків), а лише передбачені законодавством підстави для відмови, які можуть бути вказані у висновку.

Стаття 21. Наслідки порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для:

а) визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;

б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;

г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Загальна характеристика. Порушення порядку зміни цільового призначення земельних ділянок найчастіше виражаються у самовільному використанні земельних ділянок не за цільовим призначенням без застосування встановленої законодавством (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї) процедури зміни цільового призначення. Також можливі найрізноманітніші відхилення від встановленої процедури зміни цільового призначення земельних ділянок. Можуть бути порушені матеріально-правові приписи, що перешкоджають зміні цільового призначення земельної ділянки. Наприклад, ділянка може бути надана в користування із порушенням вимог містобудівної документації, без дотримання режиму охоронних, санітарно-захисних зон тощо. Як видається, такі порушення також є "порушенням порядку" встановлення та зміни цільового призначення земель.

До пункту "а". Щодо порядку та підстав визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування див. коментар до п. "г" ч. 3 ст. 152 ЗКУ.

До пункту "б". Відповідно до чинного земельного законодавства України, цільове призначення земельної ділянки у процесі її відчуження змінене бути не може, крім випадків приватизації земельних ділянок (див. ст. 118 ЗКУ та коментар до неї). Зміна цільового призначення вимагає наявності проектної документації, що розглядається в адміністративному порядку (див. ст. 186 ЗКУ та коментар до неї).

Тому, якщо набувач земельної ділянки бажає змінити цільове призначення земельної ділянки, він може зробити це або після набуття її у власність, або забезпечити зміну цільового призначення ділянки ще до відчуження. У цьому разі відносини майбутнього набувача із власником часто оформлюються т. з. попереднім договором (ст. 635 ЦК України), де вказується, що земельна ділянка буде придбана після зміни цільового призначення.

Щодо визнання недійсними угод щодо земельних ділянок див. коментар до п. "в" ч. 3 ст. 152, ст. 211 ЗКУ

У цивільному законодавстві замість терміну "угода" вживається термін "правочин". За змістом ці терміни є тотожними.

На даний час залишається спірним питання, до якого виду недійсних угод - оспорюваних чи нікчемних - належать угоди щодо земельних ділянок, укладені з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок. Нагадаємо, що нікчемна угода - це така угода, недійсність якої встановлена законом. Визнання такої угоди недійсною судом не вимагається (ч. 2 ст. 215 ЦК України). Оспорювана угода - це угода, недійсність якої прямо не встановлена законом, проте закон передбачає можливість визнання її недійсною судом з певних підстав (ч. З ст. 215 ЦК України).

Коментована норма передбачає для правочинів із земельними ділянками (у тому числі тих, що за ЦК України визнаються нікчемними) їх "визнання" недійсними, що характерно для оспорюваних угод, на що і звертає увагу ряд дослідників[93]. З іншого боку, недійсною може бути визнана і нікчемна угода, тому положення ЗКУ щодо можливості "визнання" недійсною угод само по собі не означає, що такі угоди є оспорюваними. На наш погляд, варто вважати зазначені у п. "б" ст. 20 ЗКУ угоди нікчемними, оскільки угоди, укладені з порушенням порядку зміни цільового призначення земельних ділянок, не відповідають загальній умові чинності правочину - вони не відповідають законодавству (ч. 1 ст. 203 ЦК України). Крім того, на нікчемність таких угод вказують і п.п. "в" та "г" коментованої статті, де застосування різних правових наслідків, пов'язаних із порушенням порядку зміни цільового призначення земель, не ставиться у залежність від визнання недійсними відповідних угод судом.

У будь-якому випадку, відзначимо, що з міркувань доцільності при судовому розгляді варто заявляти вимогу про визнання недійсною угоди щодо земельної ділянки, навіть вважаючи її нікчемною - лише рішення суду зможе усунути спірність у правовідносинах. Більш того, в більшості випадків існуватиме доцільність визнання недійсним і правоустановчого документа, виданого на підставі угоди - державного акту (див. ст. 125 ЗКУ та коментар до неї).

До пункту "в". Щодо порядку здійснення "державної реєстрації земельних ділянок" див. ст.ст. 125, 202 ЗКУ та коментар до них. Існуюче на сьогодні правове регулювання державної реєстрації земельних ділянок не деталізує положень п. "в" ст. 20 щодо відмови у реєстрації з підстав порушення порядку зміни цільового призначення земельної ділянки.

Визнання "реєстрації земельних ділянок недійсною", згадане у коментованому пункті, не є ефективним способом захисту порушених прав і практично не застосовується. Натомість, використовується визнання недійсними угод про відчуження або надання в користування земельних ділянок, а також визнання недійсними правоустановчих документів на земельні ділянки (див. коментар до попереднього пункту).

До пункту "г". Хоча законодавство не передбачає спеціальної відповідальності за порушення порядку зміни цільового призначення земельних ділянок, у разі вчинення таких порушень винні особи можуть бути притягнуті практично до усіх основних видів юридичної відповідальності.

Так, за певних умов можливе притягнення до кримінальної відповідальності за псування земель (ст. 239 КК України), безгосподарське використання земель (ст. 254 КК України), а також до відповідальності за злочини у сфері службової діяльності - зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК України), службове підроблення (ст. 366 КК України) тощо.

У разі порушення порядку зміни цільового призначення земель може наставати адміністративна відповідальність за псування земель (ст. 52 КУпАП), порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП) та ін.

Винні особи можуть притягатися до дисциплінарної (ст.ст. 147-152 КЗпП України) та матеріальної відповідальності (глава IX КЗпП України).

Заподіяні порушенням порядку зміни цільового призначення земель збитки мають бути відшкодовані в порядку цивільної (глава 82 ЦК України) та господарської (глава 25 ГК України) відповідальності. У разі зміни цільового призначення сільськогосподарських угідь або лісових земель підлягають стягненню втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (див. ст.ст. 207-209 ЗКУ та коментар до них).

За певних умов діяльність суб'єктів господарювання може бути припинена шляхом застосування адміністративно-господарської санкції у вигляді обмеження чи зупинення діяльності суб'єкта господарювання (ст. 246 ГК України).

Стаття 22. Визначення земель сільськогосподарського призначення та порядок їх використання

1. Землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей.

2. До земель сільськогосподарського призначення належать:

а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);

б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі тимчасової консервації тощо).

3. Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування:

а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва;

б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільсько-господарського виробництва;

в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства;

г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства.

4. Землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам.

(Стаття 22 із змінами, внесеними згідно із Законом №3404-IV від 08.02.2006)

До частини першої. Під поняттям "сільськогосподарська продукція'", вжитим у ч. 1 ст. 22 ЗКУ, слід розуміти продукцію, віднесену до сільськогосподарської розділами 01-23 ДК 016-97 "Державного класифікатора продукції та послуг", затвердженого і введеного в дію наказом Держстандарту України від 30.12.1997 №822.

Щодо "сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності" та суб'єктів її здійснення див. п. "в" ч. 3 коментованої статті, а також ч. 1 ст. 24 ЗКУ та коментар до неї.

Детальну характеристику "відповідної виробничої інфраструктури", необхідної для ведення сільськогосподарського виробництва, див., зокрема, у Інструкції з внутрігосподарського землеустрою колгоспів, радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств Української РСР, затвердженої Міністерством сільського господарства УРСР 28.03.1975, а також ДБН Б.2.4-3-95. Генеральні плани сільськогосподарських підприємств, затверджених наказом Держкоммістобудування України від 27.01.95 №17, ДБН Б.2.4-4-97. Планування і забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) госпо­дарств, затверджених наказом Держкоммістобудування від 25.03.97 №42.

Під формулюванням "землі, призначені для цих цілей" (тобто для "виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності"), слід розуміти, наприклад, землі сільськогосподарського призна­чення (ЗСГП), що перебувають у запасі, а також ті, що підлягають сільськогосподарській рекультивації після видобування корисних копалин; цілину, болота, піски, ділянки з чагарниками та малопродуктивним лісом тощо, що підлягають сільськогосподарському освоєнню відповідно до певного правового акта[94] (затвердженого землевпорядного проекту, проекту рекультивації, проекту консервації тощо).

На сьогодні немає однозначного законодавчого вирішення питання про категорію та правовий режим сільськогосподарських угідь, що знаходяться у складі інших категорій земель: транспорту, лісогосподарського призначення та водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення тощо (у т. ч. тих, що надаються для сільськогосподарських потреб тимчасово). Наприклад, на сьогодні фактично існують, хоча і поза правовим полем, т.з. службові земельні наділи. Питання надання та використання службових земельних наділів визначались главою 27 ЗКУ УРСР від 25.12.1970, такі наділи згідно зі ст. 131 ЗКУ УРСР надавались для вирощування сільськогосподарських культур, а також для сінокосіння окремим категоріям працівників транспорту, лісового господарства, лісової промисловості, зв'язку, водного, рибного, мисливського господарства, а також деяких інших галузей народного господарства. Виділялись такі наділи із земель, які були в користуванні підприємств, організацій і установ відповідних міністерств і відомств, а при нестачі таких земель - із земель державного запасу і земель державного лісового фонду, розміри наділів визначалися ст. 132 ЗКУ УРСР. На думку В.І. Семчика, такі землі не належать до ЗСГП[95]. Вважаємо, що достатніх законодавчих підстав для такого висновку немає. Як видається, більш правильним було б вважати, що вказані земельні ділянки належать одночасно до кількох категорій земель.

Станом на 01.01.2006 у складі земель країни із 60,3 млн. га майже 71,2 % (41,2 млн. га) займали сільськогосподарські землі[96].

До частини другої. Коментована частина визначає склад ЗСГП, які поділяються на дві великі групи: сільськогосподарські угіддя та несільськогосподарські угіддя.

Окремі різновиди ЗСГП потребують коментарю.

Так, не є загальнозрозумілим термін "перелоги", вжитий у п. "а". Перелоги - один з видів сільськогосподарських угідь, переважно орних, що втратили родючість і не були в обробітку протягом кількох років. На ділянках, зайнятих перелогами, формуються сприятливі умови для відновлення природного рослинного покриву[97].

Щодо змісту терміну "землі тимчасової консервації" див. ст. 172 ЗКУ та коментар до неї.

За даними Держкомзему України, структура сільськогосподарських угідь (усього - 42030,3 тис. га) України включає 77,8 % ріллі, 13,2 % пасовищ, 5,8 % сіножатей, 2,2 % багаторічних насаджень, 1,0 % перелогів. За роки проведення земельної реформи на 1033,7 тис. га змен­шилася площа ріллі при одночасному збільшенні площі перелогів на 432,7 тис. га[98].

Така структура земель свідчить про наявність серйозної проблеми. Розорюється близько 54 % території - 32,5 млн. га, що є одним з найвищих у світі показників (у Франції -32,1 %, Польщі - 44,3 %, Великій Британії - 24,1 %, Німеччині - 33,1 %, Нідерландах - 21,7 %)[99]. Розораність сільськогосподарських угідь в Україні є найвищою в світі. В Україні до обробітку залучені і малопродуктивні землі, включаючи схилові землі та водоохоронні зони, що значно знижує ефективність їх використання[100].

Природно, що різні види угідь повинні мати різний правовий режим. Між тим, на сьогодні відсутні спеціальні правила використання різних сільськогосподарських угідь, якщо не враховувати розрізнених вимог, вміщених у законодавстві про меліорацію, селекцію та насінництво, боротьбу з бур'янами, ерозією, про консервацію деградованих земель тощо[101]. Дана проблема може бути вирішена за допомогою нормування у галузі охорони земель, землевпорядного та агротехнічного нормування.

До частини третьої. Правовий режим ЗСГП характеризується особливим суб'єктним складом у відносинах із їх використання.

Щодо особливостей використання ЗСГП громадянами (п. "а" коментованої частини) для ведення особистого селянського господарства див. ст. 33 ЗКУ та коментар до неї; для садівництва - ст. 35 ЗКУ та відповідний коментар; городництва - ст. 36 кодексу із коментарем; сінокосіння та випасання худоби - ст. 34 ЗКУ та коментар до неї. Використання ЗСГП громадянами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва можливе як шляхом ведення фермерського господарства (див. ст. 31, 32 ЗКУ та коментар до них), яке є юридичною особою, так і шляхом здійснення підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем без статусу юридичної особи (ст.ст. 58, 128 ГК України). У цьому випадку режим використання ЗСГП практично нічим не відрізняється від використання ЗСГП сільськогосподарськими підприємствами (п. "б" коментованої частини).

Щодо використання ЗСГП сільськогосподарськими підприємствами для ведення товар­ного сільськогосподарського виробництва (п. "б" коментованої частини), див. ст.ст. 24, 28 ЗКУ та коментар до них.

Земельне законодавство не передбачає спеціальних положень щодо використання ЗСГП сільськогосподарськими науково-дослідними установами та навчальними закладами, сільськими професійно-технічним училищами та загальноосвітніми школами для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства (п. "в" коментованої частини). Таке використання здійснюється практично в тому самому порядку, що і використання земель сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (див. ст.ст. 24, 28 ЗКУ та коментар до них), особливо враховуючи, що отримана продукція в багатьох випадках реалізується як товарна.

Щодо використання ЗСГП несільськогосподарськими підприємствами, установами, організаціями, релігійними організаціями та об'єднаннями громадян для ведення підсобного сільського господарства (п. "г" коментованої частини) див. ст. 37 ЗКУ та коментар до неї.

Із особливим суб'єктним складом пов'язаний і особливий порядок передачі ЗСГП у власність та надання у користування. Такий особливий порядок встановлений насамперед для приватизації ЗСГП для ведення фермерського господарства (ФГ), особистого селянського господарства (ОСГ), садівництва.

До частини четвертої. Коментована частина встановлює заборону на передачу ЗСГП "у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам"'. Вона підкріплена положеннями ст.ст. 81, 82, 86 ЗКУ, які обмежують коло земель, що можуть перебувати у власності таких суб'єктів, та способи набуття ними земель у власність.

Слід розглянути питання про застосування коментованої норми до біпатридів. Відповідно до ст. 2 ЗУ "Про громадянство України", біпатрид "у правових відносинах з Україною ... визнається лише громадянином України".

Слід наголосити, що передбачена коментованою нормою заборона не означає повної неможливості набуття ЗСГП у власність перерахованими суб'єктами. Спеціальні положення ч. 4 ст. 81, ч. 4 ст. 82 ЗКУ встановлюють можливість набуття ними ЗСГП у власність у порядку спадкування, одночасно передбачаючи обов'язок відчуження земель протягом року (див. коментар до названих норм).

Стаття 23. Пріоритетність земель сільськогосподарського призначення

1. Землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання.

2. Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, про­вадиться на підставі даних державного земельного кадастру.

3. Для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв'язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов'язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

4. Лінії електропередачі і зв'язку та інші комунікації проводяться головним чином вздовж шляхів, трас тощо.

Загальна характеристика. Коментована стаття встановлює принцип пріоритетності ЗСГП, а якщо бути більш точним - пріоритетності сільськогосподарських угідь. Даний принцип відображений не лише у даній статті, айв інших положеннях земельного законодавства. Детальний опис механізму забезпечення пріоритетності ЗСГП див. у коментарі до п. "б" ч. 1 ст. 164 ЗКУ, яка відносить до змісту охорони земель "захист сільськогосподарських угідь ... від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб".

До частини першої. Буквальне розуміння коментованої частини передбачає використання земель за наявності кількох альтернативних варіантів переважно для сільськогосподарських потреб. Така ситуація у реальному житті не зустрічається, тому що існуюча процедура надання земельних ділянок передбачає їх надання для конкретно визначених потреб без будь-якої альтернативності. Тому, на наш погляд, ч. 1 ст. 23 ЗКУ не має практичного застосування. Крім того, надмірна розораність території України ставить під сумнів потребу у коментованому положенні.

До частини другої. Щодо визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, див. ст.ст. 199, 200, 203 ЗКУ та коментар до них.

Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, здійснюється органами, які погоджують, здійснюють експертизу та затверджують відповідну землевпорядну документацію (див. ст.ст. 118, 123, 186 та ін. ЗКУ).

До частини третьої. Коментована частина в сукупності із іншими положеннями ст. 23 встановлює пріоритет сільськогосподарського використання земель. Проте у правовій доктрині цілком обґрунтовано відзначається, що цей пріоритет не є абсолютним, на що вказує термін "переважно" у тексті коментованої норми. На наш погляд, сільськогосподарські угіддя можуть бути надані для несільськогосподарських потреб, але лише у випадку, коли суспільна вигода від цього перевищуватиме завдану шкоду, а альтернативний варіант задоволення несільськогосподарських потреб, для яких надається земельна ділянка, відсутній.

При визначенні поняття "сільськогосподарських угідь гіршої якості" слід виходити із положень ст.ст. 199 та 200 ЗКУ щодо бонітування та економічної оцінки земель.

Слід також враховувати, що положення ст. 23 ЗКУ слід застосовувати в сукупності із положеннями ст. 5 кодексу[102], яка закріплює принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки та забезпечення раціонального використання та охорони земель. З цього, на думку П.Ф. Кулинича, до якої ми приєднуємося, з необхідністю випливає, що земельні ділянки повинні використовуватися насамперед у спосіб, що забезпечить їх максимальне наближення до природного стану[103], і лише в другу чергу, по можливості - використання для сільськогосподарських потреб за умови забезпечення нормативів оптимального співвідношення земельних угідь (ст. 165 ЗКУ). Як вже зазначалося вище, надмірна сільськогосподарська освоєність земель України, і у тому числі - надмірна частка орних земель, являє на сьогодні серйозну екологічну проблему (див. коментар до ч. 2 ст. 22 ЗКУ).

Слід також відзначити неповноту законодавчого закріплення принципу пріоритетності ЗСГП. Коментована норма, виходячи із її буквального змісту, не поширюється на випадки внутрігосподарського будівництва, коли сільськогосподарські угіддя використовуються для несільськогосподарських потреб, але ділянки для цього не надаються. Це сприяє зловживанням[104]. Так, наприклад, в Україні існують випадки будівництва речових ринків під виглядом внутрігосподарського будівництва без формального виведення земель зі складу ЗСГП.

До частини четвертої. Положення коментованої частини фактично є деталізацією правила, викладеного у частині третій статті. Детальніше щодо правового регулювання використання земельних ділянок для ліній зв'язку та електропередач див. ст.ст. 75, 76 ЗКУ та коментар до них.

Стаття 24. Земельні ділянки державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій

1. Державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної і комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

2. Державні і комунальні сільськогосподарські підприємства, установи і організації можуть орендувати земельні ділянки, що перебувають у власності громадян та юридичних осіб.

3. У разі ліквідації державного чи комунального підприємства, установи, організації землі, які перебувають у їх постійному користуванні, за рішенням відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування переводяться до земель запасу або надаються іншим громадянам та юридич­ним особам для використання за їх цільовим призначенням, а договори оренди земельних ділянок припиняються.

Загальна характеристика. У коментованій статті перефразовано різні норми чинного законодавства. Фактично, стаття позбавлена самостійного правового навантаження. Виділення "державних підприємств, установ та організацій" не узгоджується із класифікацією юридичних осіб за ЦК України (див. главу 7 ЦК України), проте певним чином кореспондує нормам глави 6 ГК України.

Щодо особливостей правового режиму земельних ділянок державних та комунальних сільськогосподарських підприємств див. Інструкцію з внутрігосподарського землеустрою колгоспів, радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств Української РСР, затверджену Міністерством сільського господарства Української РСР 28.03.1975.

До частини першої. У коментованій частині фактично відтворено положення ч. 1 ст. 22 та ч. 2 ст. 92 ЗКУ.

До частини другої. Державні та комунальні підприємства, поза сумнівом, можуть орендувати земельні ділянки, що перебувають у власності громадян та юридичних осіб незалежно від прямої вказівки на це в коментованій нормі. Крім того, вони можуть орендувати і державні та комунальні землі (детальніше див. ст. 93 ЗКУ та коментар до неї, ст. 5 ЗУ "Про оренду землі"), хоча така можливість у коментованій нормі і не зазначена.

До частини третьої. Викладене у коментованій частині з необхідністю випливає із суті ліквідації юридичної особи як її припинення без правонаступництва (ч. 1 ст. 104 та ін. ЦК України). Ліквідація тягне за собою припинення права постійного користування земельною ділянкою (п. "в" ст. 141 ЗКУ) або її оренди (п. "в" ст. 141 ЗКУ, ст. ч. 1 ст. 31 ЗУ "Про оренду землі") та перехід ділянки до земель запасу (ч. 2 ст. 19 ЗКУ).

Після переходу земельних ділянок до запасу вони можуть бути надані іншим особам. Наскільки б малим не був проміжок часу між переходом ділянки до запасу та її наданням іншій особі, він обов'язково має бути. Орган державної влади або місцевого самоврядування не може розпорядитися ділянкою, право користування якою не припинене. Тому формулювання "або надаються" вжите у коментованій нормі некоректно - замість нього мала бути вжита формула "/ можуть бути надані".

Стаття 25. Приватизація земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій

1. При приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров'я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю).

2. Рішення про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій приймають органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій.

3. Землі у приватну власність особам, зазначеним у частині першій цієї статті, передаються безоплатно.

4. Площа земель, що передаються у приватну власність, становить різницю між загальною площею земель, що перебували у постійному користуванні сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, і площею земель, які залишаються у державній чи комунальній власності (лісогосподарського призначення, водний фонд, резервний фонд).

5. Особи, зазначені у частині першій цієї статті, мають гарантоване право одержати свою земельну частку (пай), виділену в натурі (на місцевості).

6. При обчисленні розміру земельної частки (паю) враховуються сільськогосподарські угіддя, які перебували у постійному користуванні державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, за винятком земель, що залишаються у державній та комунальній власності. Загальний розмір обчисленої для приватизації площі сільськогосподарських угідь поділяється на загальну кількість осіб, зазначених у частині першій цієї статті.

7. Вартість і розміри в умовних кадастрових гектарах земельних часток (паїв) працівників відповідних підприємств, установ і організацій та пенсіонерів з їх числа є рівними.

Розміри земельних ділянок, що виділяються для працівників державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, освіти та охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа, які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу, не можуть перевищувати норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, встановлених законом для ведення особистого селянського господарства.

8. Внутрігосподарські шляхи, господарські двори, полезахисні лісосмуги та інші захисні насадження, гідротехнічні споруди, водойми тощо можуть бути відповідно до цього Кодексу передані у власність громадян, сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що створені колишніми працівниками державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій.

9. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у процесі приватизації створюють резервний фонд земель за погодженням його місця розташування з особами, зазначеними в частині першій цієї статті у розмірі до 15 відсотків площі усіх сільськогосподарських угідь, які були у постійному користуванні відповідних підприємств, установ та організацій.

10. Резервний фонд земель перебуває у державній або комунальній власності і призначається для подальшого перерозподілу та використання за цільовим призначенням.

(Стаття 25 із змінами, внесеними згідно із Законами №1694-ІV від 20.04.2004, №3404-IV від 08.02.2006)

Загальна характеристика. ЗКУ від 25.10.2001 передбачене раніше невідоме законодавству України право громадян на земельну частку (пай) у землях державних та комунальних сільськогосподарських підприємств. Таке право слід відрізняти від права на земельну частку (пай) у землях, переданих у колективну власність недержавним сільськогосподарським підприємствам (КСП, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам тощо - див. п.п. 16, 17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них). Право на земельну частку (пай) у землях державних та комунальних сільськогосподарських підприємств за своєю природою є специфічним правом на приватизацію земельної ділянки державної або комунальної власності. На відміну від права на земельну частку (пай) у землях, переданих у колективну власність, таке право на приватизацію має публічно-правове походження і має особистий характер; воно не може бути відчужене, у т.ч. в порядку спадкування.

Недоліком коментованої статті є те, що вона не визначає співвідношення приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств із приватизацією самих підприємств, що може відбуватися шляхом перетворення їх у колективні сільськогосподарські підприємства або у відкриті акціонерні товариства за рішенням загальних зборів (зборів уповноважених) (ст. 6 ЗУ "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі"). На наш погляд, ці процедури погано узгоджуються. Більш того, приватизація земель дер­жавних або комунальних сільськогосподарських підприємств фактично означає припинення господарської діяльності підприємства.

Недосконала конструкція статті, яка фактично не визначає процедури паювання, містить суперечності із іншими актами законодавства в частині визначення кола осіб, що мають право на приватизацію (див. коментар до інших частин статті), та має інші техніко-юридичні недоліки, призвела до того, що у тих нечисленних випадках, коли стаття має практичне застосування, виникає багато спірних ситуацій, існує практика оспорювання приватизації у судовому порядку.

До частини першої. Коментована частина визначає коло суб'єктів, що мають право на приватизацію земельних ділянок. Право на земельну частку (пай) у землях державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, згідно із цією нормою, надається "працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров'я, розташованих на території відповідної ради, а також: пенсіонерам з їх числа". Конструкція даної норми є вкрай невдалою. Вона не узгоджена навіть із положеннями інших частин (напр., ч. 7) коментованої статті, із положеннями інших актів законодавства (див. нижче). Через велику кількість осіб, що мають право на приватизацію, та невизначеність процедури приватизації провести її, не порушивши чиїхось прав, практично неможливо. Закон не враховує ситуації, коли після затвердження проекту приватизації, але до видачі та реєстрації державного акту особа, що має право на приватизацію земельної ділянки, померла; ситуацій, коли окремі особи відмовляються отримати у власність земельні ділянки. Все це робить приватизацію вкрай вразливою для оспорювання.

Щодо працівників підприємств, установ та організацій. Під "працівниками підприємств, установ та організацій", на нашу думку, слід розуміти як постійних, так і тимчасових працівників, оскільки обмежень за ознакою строку трудового договору закон не передбачає.

Щодо працівників закладів освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа. У ч. 7 коментованої статті, яка стосується визначення розмірів земельних ділянок, що приватизується, зазначені особи описуються як працівники "державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, освіти та охорони здоров'я та з їх числа, які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу". Таким чином, з'являється критерій місця проживання. Вказана норма викладена вкрай невдало, її буквальне прочитання вказує на те, що розмір часток осіб, "які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу", обмежується. Вочевидь, малося на увазі інше - що право на приватизацію мають лише ці особи. На наш погляд, при будь-якому прочитанні статті, обмеження кола осіб, що мають право на приватизацію, за ознакою місця проживання на момент приватизації суперечить конституційному принципу рівності перед законом, що прямо забороняє дискримінацію за такою ознакою (ст. 24 Конституції України).

У коментованій частині передбачено право на приватизацію лише працівників державних та комунальних закладів освіти. При цьому право на приватизацію надане будь-яким працівникам, не лише педагогічним. Наведена норма має істотні розбіжності із положеннями ч. 4 ст. 57 ЗУ "Про освіту", що визначає право на приватизацію земельних ділянок педагогічних працівників. Так, названий Закон надає право на приватизацію земель лише педагогічним працівникам, проте незалежно від форми власності закладу освіти, "а також пенсіонерам, які раніше працювали педагогічними працівниками в цих населених пунктах і проживають у них". І ч. 4 ст. 57 ЗУ "Про освіту", і ч. 1 ст. 25 ЗКУ, що коментується, викладені у чинній редакції ЗУ №1694-IV від 20.04.2004. Тобто Закон вніс до різних актів зміни, неоднакові за змістом. На наш погляд, виходячи із очевидного призначення внесених змін - надати додаткові соціальні гарантії певним особам, а також із того, що будь-який громадянин України має право на приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства (п. "в" ч. 3 ст. 116, п. "б" ч. 1 ст. 121 ЗКУ), коло осіб, що мають право на приватизацію земельних ділянок, слід розглядати максимально широко, викори­стовуючи положення і Закону, і ЗКУ. Як вже зазначалося, на наш погляд, обмеження кола осіб, що мають право на приватизацію, є неконституційним.

Право на приватизацію земельних ділянок працівників культури передбачене, окрім коментованої частини, також ч.ч. 2 та 3 ст. 29 Основ законодавства України про культуру. Між тим, у наведеній нормі таке право передбачено лише для працівників "державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, які працюють і проживають у сільській місцевості та селищах міського типу, а також: пенсіонерів з їх числа". Слід визнати, що дане положення звужує коло осіб, що мають право на приватизацію, за ознакою місця проживання, що, як вже зазначалося, суперечить ст.ст. 24 та 33 Конституції України.

Як і у випадку із працівниками закладів освіти, спеціальний закон - Основи законодавства України про охорону здоров'я - містить істотні розбіжності із коментованою ч. 1 ст. 25 ЗКУ в частині визначення права на приватизацію земельних ділянок. Згідно із п. "м" ч. 1 ст. 77 Основ, право на приватизацію мають "медичні і фармацевтичні працівники" незалежно від форми власності закладу, в якому вони працюють, та місця свого проживання.

До частини другої. Повноваження щодо прийняття рішень про приватизацію земель­них ділянок визначаються ч.ч. 2 та 3 ст. 80, а також ч. 3 ст. 118 ЗКУ: землями комунальної власності розпоряджаються місцеві ради, а державної - районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Слід також пам'ятати, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями державної власності визначаються п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ.

Коментована частина частково регламентує процедуру приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ і організацій. Також положення, що регулюють дану процедуру, містяться у ч.ч. 3-5 ст. 118 ЗКУ. З урахуванням цих норм, приватизація має здійснюватися у такій послідовності:

звернення з клопотанням громадян, що мають право на отримання земельних ділянок у власність, до місцевої ради або районної адміністрації (ч. 2 ст. 25, ч. З ст. 118 ЗКУ). Закон не визначає, яка мінімальна кількість громадян, що мають право на приватизацію земельних ділянок, має підтримати клопотання. Із тексту названих законодавчих актів слід зробити формальний висновок, що з клопотанням може звернутися навіть одна особа. З іншого боку, із положень ст. 25 ЗКУ випливає, що складається один проект приватизації на всі землі підприємства. Виходячи із цього, все ж таки вважаємо, що клопотання про приватизацію повинні підтримати більшість осіб, що мають право на приватизацію;

розгляд клопотання радою або адміністрацією (у місячний термін) та надання дозволу на розробку проекту приватизації (ч. 4 ст. 118 ЗКУ);

розробка проекту приватизації земель землевпорядною організацією;

погодження проекту приватизації (ст. 30 ЗУ "Про землеустрій");

затвердження проекту приватизації (ст. 30 ЗУ "Про землеустрій", ч. 2 ст. 25, ч. 5 ст. 118 ЗКУ);

перенесення меж земельних ділянок в натуру, оформлення, видача та реєстрація державного акту на право власності на землю (див. ст.ст. 125, 126 ЗКУ та коментар до них).

До частини третьої. Даною нормою передбачено, що приватизація земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій здійснюється безоплатно. Між тим, це не усуває необхідності понесення зацікавленими особами витрат на складання проекту приватизації земель, виготовлення державних актів тощо.

Варто мати на увазі, що на вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення державних актів обмеження, передбачені ст. 1 ЗУ "Про захист конституційних прав громадян на землю", не поширюються. Вказана норма обмежує лише вартість робіт із землеустрою "щодо виготовлення документів, які посвідчують право власності на земельні ділянки, при виділенні в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)". Особи ж, що отримують земельні ділянки в порядку ст. 25 ЗКУ, не є "власниками земельних часток (паїв)".

Закон не визначає джерела покриття зазначених витрат. Зазвичай вони фінансуються за рахунок підприємства, що приватизується, або його правонаступників, та за рахунок громадян, що набувають земельні ділянки у власність.

До частини четвертої. Згідно із коментованою частиною, об'єктом паювання є різниця "між загальною площею земель, що перебували у постійному користуванні сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, і площею земель, які залишаються у державній чи комунальній власності (лісогосподарського призначення, водний фонд, резервний фонд)" Ч.ч. 9, 10 коментованої статті містять положення, які визначають призначення резервного фонду та встановлюють його граничний розмір (до 15 % від площі сільськогосподарських угідь.

Необхідно наголосити, що спеціальні положення коментованої норми щодо повної неможливості передачі у приватну власність земель лісогосподарського призначення та водного фонду заміщають норми ч. 2 ст. 56 та ч. 2 ст. 59 ЗКУ, які допускають приватизацію земельних ділянок цих категорій у розмірах відповідно до 5 га та до 3 га.

Положення коментованої частини не узгоджується із нормами ч. 4 ст. 57 ЗУ "Про освіту", ч. 2 ст. 29 Основ законодавства України про культуру, п. "м" ч. 1 ст. 77 Основ законодавства України про охорону здоров'я, які відносять до об'єкту паювання також землі запасу та резервного фонду, які можуть надаватися, відповідно, працівникам освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерам з їх числа (див. ч. 1 та коментар до неї). Хоча названі норми надають додаткові можливості для наділення землею вказаних осіб із земель запасу та резервного фонду, вони водночас позбавляють ясності питання про обсяг земель, що підлягають розподілу (див. також коментар до ч.ч. 7 та 8 статті).

До частини п'ятої. Дана частина самостійного правового навантаження не несе.

До частини шостої. Коментовану частину слід застосовувати з урахуванням викладеного у коментарі до ч.ч. 1,4 та 7 даної статті, тому обчислення розміру земельних часток (паїв) відбувається не зовсім так, як описано у ч. 6 ст. 25 ЗКУ Перш за все, необхідно визначити обсяг земель, що приватизуються. До таких земель, окрім сільськогосподарських угідь, "які перебували у постійному користуванні державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, за винятком земель, що залишаються у державній та комунальній власності", можуть бути віднесені також землі запасу та резервного фонду, які можуть надаватися працівникам освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерам з їх числа (див. ч. 1 та коментар до неї).

Потім площу слід поділити на кількість осіб, що мають право на приватизацію. Якщо отримана частка у разі її виділення в натурі перевищуватиме 2 га, слід виділити працівникам освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерам з їх числа частки у розмірі 2-х га (див. ч. 7 коментованої статті та коментар до неї), і лише після цього решту площі сільськогосподарських угідь, що підлягають приватизації, слід поділити на загальну кількість інших осіб, зазначених у ч. 1 статті (працівників та пенсіонерів з їх числа).

До частини сьомої. Коментована частина встановлює рівність вартості земельних ділянок, що приватизуються працівниками підприємств та пенсіонерів із їх числа. Відповідно, на одну й ту саму суму може припадати різна площа земель в залежності від їх якості.

Визначення часток в умовних кадастрових гектарах самостійного практичного значення не має.

Розміри земельних ділянок, що виділяються для працівників культури, освіти та охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа, обмежуються нормою "безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, встановленню] законом для ведення особистого селянського госпо­дарства." П. "б" ч. 1 ст. 121 ЗКУ, ч. 1 ст. 5 ЗУ "Про особисте селянське господарство" встановлює таку норму на рівні 2 га.

До частини восьмої. Системне тлумачення коментованої норми свідчить про те, що у ній мається на увазі виключно можливість передачі "у власність громадян, сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що створені колишніми працівниками державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій", певних земельних ділянок т.з. "загального користування", але аж ніяк не об'єктів, розташованих на цих ділянках (господарських дворів, насаджень, споруд, водойм тощо), як буквально сказано у статті.

Коментована частина має відсильний характер і сама по собі не є підставою для передачі земель. Сама ж передача можлива в загальному порядку або шляхом викупу ділянок під об'єктами нерухомого майна (ст. 128 ЗКУ), або шляхом відчуження на конкурентних засадах (глава 21 ЗКУ). Можливий також перехід права власності на ділянки під нерухомим майном у разі його відчуження (див. ст. 120 ЗКУ та коментар до неї).

До частини дев'ятої. Коментована частина передбачає формування у процесі приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій т.з. резервного фонду у розмірі до 15 % "площі усіх сільськогосподарських угідь, які були у постійному користуванні відповідних підприємств, установ та організацій". При цьому місце розташування таких земель визначається "за погодженням" із особами, що мають право на приватизацію. Спосіб такого погодження закон не визначає. Як видається, згоду мають надати не менш ніж половина від загальної кількості осіб, що мають право на приватизацію. Практично, крім розташування земель, погоджується і їх площа.

Станом на 01.04.2006 резервний фонд становив 3271,4 тис. га[105].

До частини десятої. Землі резервного фонду спеціально призначаються для перерозподілу, насамперед - в порядку приватизації. Землі резервного фонду не є окремою категорією земель (ст. 19 ЗКУ), вони належать до ЗСГП. їх також слід відрізняти від земель запасу. Землі запасу - це землі, "які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб" (ч. 2 ст. 19 ЗКУ), у той час як землі резервного фонду - це землі, залишені у державній власності при приватизації земель сільськогосподарських підприємств (ст. 25 ЗКУ). Також землі резервного фонду формувалися в Україні під час передачі земель у колективну власність (відповідно до ст. 5 ЗКУ в ред. 1992 p.). Хоча землі резервного фонду можуть перебувати у запасі, вони також можуть бути надані в користування і у цьому випадку до земель запасу не належатимуть.

Науково-технічною радою Держкомзему України 21.08.1998 схвалено Рекомендації щодо порядку перерозподілу земель резервного фонду з метою використання їх за цільовим призначенням. Вони можуть бути застосовані у частині, що не суперечить чинному ЗКУ.

Стаття 26. Використання земельних ділянок з меліоративними системами

Земельні ділянки, одержані громадянами внаслідок приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, на яких розташовані та функціонують меліоративні системи, використовуються спільно на підставі угоди. У разі відсутності згоди щодо спільного використання зазна­чених земельних ділянок питання вирішується в судовому порядку.

Коментована стаття регламентує порівняно вузьке коло відносин - щодо ділянок з меліоративними системами, що "одержані громадянами внаслідок приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств". Формально стаття не стосується величезних площ земель з меліоративними системами, що були передані у колективну власність та згодом розпайовані.

Поняття меліоративної системи законодавчо визначене у ст. 1 ЗУ "Про меліорацію земель".

На початку 2002 р. в Україні налічувалося 5283 тис. га земельних ділянок з меліоративними системами, що становить 12,7 % усіх сільськогосподарських угідь. Основна частина зрошуваних земель зосереджена в зоні Степу. В Автономній Республіці Крим зрошувані землі становлять 29,2 % орних земель, у Херсонській області - 25,6, Запорізькій - 13,4, Одеській - 11,2, Миколаївській - 11,1 %. Осушених земель найбільше у західних областях та зоні Полісся: у Рівненській - 41%, Львівській - 39 %, Волинській — 38 %, Закарпатській - 37 % та Івано-Франківській - 31 % орних земель[106]. З цих земель лише мізерна частина припадає на приватизовані землі державних та комунальних сільськогосподарських підприємств.

Поза сумнівом, існує необхідність забезпечення комплексного, ефективного та раціонального використання меліоративних систем як єдиного цілого. Саме на це спрямовані положення коментованої статті, які вимагають використовувати земельні ділянки, одержані громадянами внаслідок приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, на яких розташовані та функціонують меліоративні системи, "спільно на підставі угоди". Спеціальних вимог щодо форми таких угод закон не встановлює, тому вона визначається згідно із загальними положеннями ст.ст. 205-209 ЦК України.

Проте ефективність даної норми є незначною. Досягнення угоди десятками та сот­нями власників з суперечливими інтересами є проблематичним. Крім того, складність судового процесу за участю десятків та сотень сторін ставить під сумнів доцільність його ініціювання.

Слід також зважати, що під час паювання земель та майна колективних сільськогосподарських підприємств меліоративні системи не паювалися (п. 21 Методики уточнення складу і вартості пайових фондів майна членів КСП, у тому числі реорганізованих, затвердженої ПКМ від 28.02.2001 №177). Оскільки у разі ліквідації КСП існувала можливість переходу меліоративних систем у власність членів КСП, що була серйозною загрозою для їх цілісності, змінами до ЗУ "Про колективне сільськогосподарське підприємство" (п. 8 ст. 31 в ред. від 20.02.2003) було передбачено, що меліоративні системи в складі іншого майна, що не підлягало паюванню, підлягають безоплатній передачі до комунальної власності в порядку, встановленому KM України (див. ПКМ від 13.08.2003 №1253 "Про затвердження Порядку безоплатної передачі у комунальну власність об'єктів соціальної сфери, житло­вого фонду, у тому числі незавершеного будівництва, а також внутрішньогосподарських меліоративних систем колективних сільськогосподарських підприємств, що не підлягали паюванню в процесі реорганізації цих підприємств та передані на баланс підприємств-правонаступників"). Таке рішення призвело до утворення ситуації, коли на приватних землях знаходяться комунальні меліоративні системи. На жаль, у цій ситуації власники вбачають більшу вигоду у здаванні труб системи на металобрухт, ніж в її утриманні.

Як результат, протягом останніх років скоротилися площі меліорованих земель, погіршився їх екологічний стан. На масивах зрошення спостерігається підтоплення (15-20 %), вторинне осолонцювання (30-40 %), засолення (6-9 %). Близько 70 % площ зрошується водою 2 і третього класу (обмежено придатною і непридатною). Осушені землі характе­ризуються частим спрацюванням торфового шару (і навіть виходом на поверхню пісків, що підстилають торф). У більшості випадків це спричинено надмірною вагою просапних культур і відсутністю подвійного регулювання водного режиму[107]. Площа зрошуваних сільськогосподарських угідь, на яких необхідно здійснити комплексну реконструкцію, становить 491,5 тис. га, або 24,2 % усіх зрошуваних земель. Відновлення осушувальної мережі необхідно виконати на площі 175, 4 тис. га[108].

Для забезпечення ефективного та еколого-безпечного використання меліорованих земель 02.11.2006 Державним комітетом України по водному господарству та Міністерством аграрної політики України було видано спільний наказ №206/638 "Про Порядок використання меліоративних фондів і меліорованих земель". Як видається, положення затвердженого наказом Порядку матимуть обмежений ефект, оскільки або повторюють існуючі вимоги законодавства, або не забезпечені механізмом примусового забезпечення.

Таким чином, задовільна правова база для спільного використання земель з меліоративними системами відсутня. Чинне законодавство, що визначає правовий режим земельних ділянок з меліоративними системами (ЗУ "Про меліорацію земель", ДБН В.2.4-1-99 "Меліоративні системи та споруди" тощо), на жаль, не розраховано на ситуацію, коли земельні ділянки із меліоративними системами поділені на дрібні "клаптики". На наш погляд, ефективне використання земель за таких умов взагалі неможливе. Потрібно законодавчо заохочувати концентрацію земель з меліоративними системами в обмеженого кола власників (або хоча б користувачів) і не допускати подрібнення таких земель у майбутньому.

Стаття 27. Збереження права на землю сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, особистих селянських і фермерських господарств

Сільськогосподарські підприємства, установи та організації, особисті селянські і фермерські господарства, які об'єднуються в асоціації та інші організаційно-правові форми, зберігають право на свої земельні ділянки, якщо інше не передбачено договором.

У коментованій статті відтворено, щоправда, не зовсім повно, бо спірне положення цивільного та господарського законодавства, за яким майно передається об'єднанню підприємств на основі установчого договору або рішення про утворення об'єднання (ч. 2 ст. 123 ГК України). Відповідно, за відсутності вказівки у договорі або рішенні положення про об'єднання майна, у т.ч. права на земельні ділянки, до об'єднання не переходять.

Стаття 28. Земельні ділянки сільськогосподарських підприємств

1. Сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, крім державних і комунальних, землі сільськогосподарського призначення можуть належати на праві власності.

2. Право власності на землю цих підприємств може набуватися шляхом внесення до статутного фонду земельних ділянок їх засновників та придбання земельних ділянок за договорами купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами.

3. Реалізація права власності на землю зазначеними сільськогосподарськими підприємствами здійснюється відповідно до закону.

(Стаття 28 зі змінами, внесеними згідно із Законом №997-V від 27 квітня 2007 року)

До частини першої. Коментовану частину слід розглядати в сукупності із ч. 4 ст. 22, ч.ч. 2-4 ст. 82 ЗКУ, якими істотно обмежено можливість набуття ЗСГП у власність іноземними та спільними підприємствами. Такі юридичні особи можуть набувати ЗСГП у порядку спадкування, проте протягом року зобов'язані їх відчужити (ч. 4 ст. 82 ЗКУ).

Разом із тим, на наш погляд, перераховані норми не забороняють змінювати цільове призначення належних іноземним та спільним підприємствам земель на сільськогосподарське, як не забороняють іноземним юридичним та фізичним особам, особами без громадянства придбавати частки, акції, паї у статутних капіталах українських підприємств, що мають ЗСГП на праві власності.

Право власності підприємств на ЗСГП за своєю природою є правом приватної власності (ст. 82 ЗКУ). Водночас варто пам'ятати, що деякі ЗСГП продовжують використовуватися сільськогосподарськими підприємствами на т. з. праві колективної власності, яка у чинному ЗКУ не згадується взагалі, але за даними Держземагентства України на 01.01.2009 в Україні у колективній власності формально перебувало 0,1 % території держави, що складає 76,9 тис. га[109].

Ні Конституція України, ні ЗКУ не передбачають припинення або переходу права колективної власності до інших суб'єктів (хоча й не згадують про колективну власність). Тому таке явище, як колективна власність на ЗСГП, продовжує в Україні існувати, хоча і є свого роду правовим атавізмом.

Правові питання, пов'язані із колективною власністю на землю, визначалися головним чином ст. 5 ЗКУ в ред. 1992 p., а також ст. 10 ЗУ "Про колективне сільськогосподарське підприємство", що є чинним і нині.

До частини другої. Щодо набуття права на землю на підставі цивільно-правових угод див. главу 20 "Придбання земельних ділянок на підставі цивільно-правових угод" ЗКУ та коментар до неї.

Особливості внесення земельних ділянок до статутного фонду сільськогосподарських кооперативів визначаються ст.ст. 20, 22, 25 ЗУ "Про сільськогосподарську кооперацію" (зокрема, відповідно до імперативної норми ст. 25 Закону, у разі виходу особи з кооперативу земельна ділянка повертається в натурі (на місцевості).

Істотною специфікою характеризується набуття права власності на землю сільськогосподарськими підприємствами у процесі реструктуризації підприємств кооперативного типу (насамперед, КСП). З цього приводу див. насамперед п.п. 16,17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них, а також Тимчасові методичні рекомендації щодо формування землеволодінь і землекористувань недержавних сільськогосподарських підприємств в процесі реструктуризації існуючих господарств, схвалені науково-технічною радою Держкомзему України 30.10.1997.

До частини третьої. Засади використання ЗСГП сільськогосподарськими підприємствами визначаються насамперед низкою нормативних документів технічного характеру: ДБН Б.2.4-3-95 "Генеральні плани сільськогосподарських підприємств", СанПин №5.02.12/н Санітарні правила і норми розміщення, влаштування та експлуатації малих ферм для утримання тварин (худоби, птиці, звірів) у населених пунктах Української РСР", СНиП 2.05.11-83 "Внутрихозяйственные автомобильные дороги в колхозах, совхозах и других сельскохо-зяйственннх предприятиях и организациях", Ветеринарно-санітарними правилами для боєнь, забійно-санітарних пунктів господарств та подвірного забою тварин", затвердженими наказом Державного департаменту ветеринарної медицини Міністерства аграрної політики України від 14.01.04 №4.

Стаття 29. Визначення місця розташування земельних ділянок громадян при ліквідації сільськогосподарських підприємств, установ та організацій

1. При ліквідації сільськогосподарських підприємств, установ та організацій переважне право на отримання земельних ділянок поруч з населеними пунктами мають власники земельних часток (паїв), які проживають у цих населених пунктах.

2. Місце розташування земельних ділянок визначається з урахуванням вимог раціональної організації території і компактності землекористування відповідно до землевпорядних проектів, які затверджуються зборами власників земельних часток (паїв).

Загальна характеристика. Наявність даної статті в основній частині кодексу, на наш погляд, є непорозумінням. Адже її положення стосуються розподілу земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв). Для багатьох сільськогосподарських підприємств (приватних, т. з. "приватно-орендних", товариств з обмеженою відповідальністю та ін.) взагалі не характерно існування "земельних часток (паїв)". Особливо слід наголосити, що суб'єкти права на земельну частку (пай), згадані у основній частині кодексу (ч. 1 ст. 25 ЗКУ), не є "власниками" паїв; вони лише мають право публічно-правового характеру на приватизацію земельних ділянок. Тому коментована стаття стосується лише відносин щодо розподілу земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв) у землях, переданих свого часу у колективну власність. Відносно цих паїв законодавство передбачає розподіл відповідних земельних ділянок не у разі ліквідації підприємства, а у разі наявності волевиявлення суб'єкта права. До того ж, ці відносини мають тимчасовий характер і врегульовані п.п. 16, 17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ (див. коментар), а також ст. 9 "Розподіл земельних ділянок між: власниками земельних часток (паїв)" ЗУ "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)".

Крім того, положення статті є вкрай неформалізованими, що утруднює їх застосування.

До частини першої. Коментована частина встановлює "переважне право" на отримання земельних ділянок поруч з населеними пунктами власників земельних часток (паїв), що про­живають у цих населених пунктах. Враховуючи, що більшість власників земельних часток (паїв) проживають у відповідних населених пунктах, фактично вони конкуруватимуть між собою, що вихолощує зміст "переважного права". А використання у формулюванні норми слова "поруч" перетворює її на пусту декларацію, оскільки розуміння цього терміну можуть бути самими різноманітними.

Ст. 9 ЗУ "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" цілком обґрунтовано, на наш погляд, відмовилася від використання ефемерного "переважного права". Згідно із ч. 2 статті, "розподіл земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв) у межах одного сільськогосподарського підприємства проводиться за згодою не менш як двох третин власників земельних часток (паїв), а за її відсутності — шляхом жеребкування".

До частини другої. Коментована частина стосується визначення місця розташування, а отже - і конфігурації відповідних земельних ділянок. Слушні побажання щодо урахування при цьому вимог "раціональної організації території і компактності землекористування" на сьогодні, на жаль, є недостатньо формалізованими (див. п. "а" ч. 1 ст. 164, ч. 2 ст. 165 ЗКУ та коментар до них).

Процедура розподілу земельних ділянок, у т.ч. особливості розробки, експертизи та розгляду відповідних землевпорядних проектів детально визначаються ЗУ "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (див. насамперед ст.ст. 7-9).

Стаття 30. Розподіл несільськогосподарських угідь при ліквідації сільськогосподарських підприємств

1. При ліквідації сільськогосподарських підприємств несільськогосподарські угіддя, що перебували у їх власності, розподіляються відповідно до установчих документів цих підприємств або за згодою власників земельних часток (паїв). У разі недосягнення згоди це питання вирішується в судовому порядку.

2. Земельні ділянки державної і комунальної власності, які перебували у користуванні сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що ліквідуються, включаються до земель запасу або передаються у власність чи користування відповідно до цього Кодексу.

До частини першої. На наш погляд, положення коментованої частини, згідно із якими "при ліквідації сільськогосподарських підприємств несільськогосподарські угіддя, що перебували у їх власності, розподіляються відповідно до установчих документів цих підприємств або за згодою власників земельних часток (паїв)", не скасовують положень чинного законодавства України, що визначає розподіл майна підприємства у разі його ліквідації (ст.ст. 111, 112 ЦК України, ст. 61 ГК України). Згідно із цими нормами, майно юридичної особи використовується "за вказівкою власника" або "передається її учасникам" лише після задоволення вимог кредиторів. Оскільки і установчі документи, і згода власників - це форма "вказівки власника", розподіл несільськогосподарських угідь відповідно до установчих документів або за згодою власників паїв можливий лише після виконання вимог закону про задоволення вимог кредиторів.

Варто наголосити, що коментована норма не поширюється на землі державних та комунальних підприємств, які не можуть використовувати земельні ділянки на праві власності (див. ст. 82 ЗКУ та коментар до неї).

Також слід зважати, що несільськогосподарські угіддя колективних сільськогосподарських підприємств можуть бути розподілені за згодою власників земельних часток (паїв) відповідно до коментованої статті лише у випадку, якщо землі сільськогосподарського підприємства були передані у колективну власність, а ліквідація підприємства здійснюється під час дії коментованої норми, тобто після набрання чинності діючим ЗКУ (насправді таких випадків дуже небагато). Тому коментована норма не вирішує долі несільськогосподарських угідь у тих випадках, коли ліквідація сільськогосподарського підприємства відбулася до 1 січня 2002 року (моменту набрання чинності ЗКУ).

Правовий режим несільськогосподарських угідь зі складу колективної власності підприємств, ліквідованих до 1 січня 2002 року, є серйозною проблемою. Законодавство про паювання не передбачало і не передбачає механізму розподілу таких угідь, і у правозастосовчій діяльності прогалина почала заповнюватися, причому по-різному. У деяких випадках несільськогосподарські угіддя наслідували долю будівель і споруд, розташованих на них (обґрунтуванням такої практики було посилання на ст. 377 ЦК України, що ще донедавна суперечила ст. 120 ЗКУ, і тому, на наш погляд, формально застосуванню не підлягала). В інших випадках долю угідь вирішували збори власників земельних часток (паїв), обґрунтуванням чому була коментована стаття (в силу правил про дію закону в часі вона, на нашу думку, в більшості випадків також не підлягала застосуванню). Переважаючим же є підхід, за яким після ліквідації суб'єкта права колективної власності переходять до державної власності до складу земель запасу (обґрунтуванням чому є ч. 1 ст. 84 ЗКУ).

На наш погляд, доцільно законодавчо передбачити, що несільськогосподарські угіддя є спільною частковою власністю суб'єктів права на земельну частку (пай), водночас, вста­новивши спрощений порядок реалізації права - за рішенням більшості співвласників (а не всіх, як зараз - див. ч. 1 ст. 88 ЗКУ).

До частини другої. Див. коментар до ч. 3 ст. 24 ЗКУ.

Стаття 31. Землі фермерського господарства

1. Землі фермерського господарства можуть складатися із:

а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі;

б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності;

в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.

2. Громадяни - члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).

Загальна характеристика. Поняття "фермерське господарство" визначається ст. 1 ЗУ "Про фермерське господарство" як "форм[а] підприємницької діяльності громадян із створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону". Засади діяльності та статус фермерських господарств визначаються насамперед названим Законом, ст. 114 ГК України, а також іншими положеннями господарського та цивільного законодавства України.

Оскільки фермерське господарство є різновидом підприємств (див. визначення підприємства, наведене у ст. 62 ГК України), на землі фермерських господарство поширюються положення ст. 28 ЗКУ (див. також коментар до названої статті).

Особливості правового режиму земель фермерських господарств покликаний визначити розділ IV ЗУ "Про фермерське господарство", проте більшість його положень повторюють загальні норми, що визначають права і обов'язки власників землі та землекористувачів (зокрема, ст. 90, 91, 95, 96 ЗКУ). Специфікою характеризуються лише положення, які обме­жують здійснення права загального землекористування на землях фермерських господарств (ст. 17 Закону) - воно дозволяється лише за згодою власників або на підставі сервітутів, а також встановлення нормативів мінімальних розмірів земельних ділянок, які утворюються в результаті поділу земельної ділянки фермерського господарства, що успадковується (ст. 23 ЗУ "Про фермерське господарство", ПКМ від 10.12.2003 №1908 "Про затвердження мінімальних розмірів земельних ділянок, які утворюються в результаті поділу земельної ділянки фермерського господарства, що успадковується"). Нормативи встановлені в залежності від адміністративного утворення (області), у якій знаходиться земельна ділянка. Між тим, на наш погляд, на мінімально допустимий розмір земельної ділянки повинні впливати вид сільськогосподарських угідь, тип ландшафту, кліматичні зони (що не збігаються із кордонами областей), рельєф місцевості тощо, що чинним законодавством не враховується. Крім того, значення нормативів значною мірою нівелюється обмеженою сферою їх застосування - лише відносинами спадкування.

Також певні особливості правового режиму земель фермерських господарств випливають із розділу X "Перехідні положення" ЗКУ. П. 13 обмежує площу ЗСГП, що можуть перебувати у приватній власності, а п. 15 встановлює тимчасовий мораторій на їх відчуження (детальніше див. коментар).

Правовий режим земельних ділянок, що використовуються для ведення фермерського господарства, визначається земельно-кадастровою документацією, їх належністю до певних видів сільськогосподарських або несільськогосподарських угідь. Планування території фермерських господарств здійснюється відповідно до ДБН Б.2.4-4-97 "Планування і забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) господарств"[110].

До частини першої. Положення коментованої частини відтворені у ч. 1 ст. 12 ЗУ "Про фермерське господарство".

Під поняттям "землі фермерського господарства" слід розуміти будь-які земельні ділянки, які використовуються членами господарства для його ведення, тобто виробництва товарної сільськогосподарської продукції, її переробки та реалізації. Це не означає, що право на всі ці землі переходить до господарства як юридичної особи.

Визначений коментованою статтею склад земель фермерського господарства вказує на те, що під поняттям "землі фермерського господарства" слід розуміти не лише землі, які використовуються самим господарством на певному правовому титулі, а й земельні ділянки, права на які мають його члени. Згідно із ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про фермерське господарство", "права володіння та користування земельними ділянками, які знаходяться у власності членів фермерського господарства, здійснює фермерське господарство".

Слід вказати, що законодавець є дещо непослідовним при віднесенні земельних ділянок до земель фермерського господарства.

По-перше, перераховані далеко не всі земельні ділянки, що могли б використовуватися для ведення фермерського господарства. Не згадані земельні ділянки, що можуть використовуватися на праві емфітевзису; також відповідно до п. 6 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ (з урахуванням рішення Конституційного Суду України №5-рп/2005 від 22.09.2005), громадяни можуть використовувати для ведення фермерського господарства земельні ділянки, надані їм у постійне користування. До того ж, законодавство не забороняє використовувати для ведення фермерського господарства земельні ділянки, орендовані особисто членами господарства (а не господарством) тощо.

По-друге, не всі названі у п. "б" ч. 1 коментованої статті земельні ділянки можуть використовуватися для ведення фермерського господарства. Це стосується, наприклад, земельних ділянок, наданих членам господарства у приватну власність (або придбаних ними за цивільно-правовими угодами) для індивідуального гаражного, житлового будівництва та інших несільськогосподарських потреб. Ці земельні ділянки несільськогосподарського призначення вважати землями фермерського господарства не можна.

Ще до прийняття чинного ЗКУ виникла проблема щодо визначення підвідомчості спорів щодо ділянок фермерських господарств. Наприклад, справи про припинення права користування землями, наданими для ведення фермерських господарств, розглядаються господарськими судами. Таким чином, господарство вважається суб'єктом права на ділянки, що були надані для ведення господарства в порядку приватизації[111]. Таку практику визнати вірною не можна, адже земельна ділянка для ведення фермерського господарства (далі - ФГ) надається громадянину (ст.ст. 118, 121 та ін. ЗКУ, ст. 7 ЗУ "Про фермерське господарство"). Створення ФГ як юридичної особи само по собі не призводить до переходу права власності на земельну ділянку від громадянина до господарства.

До частини другої. Ч. 2 статті у загальному вигляді передбачено право громадян-членів фермерського господарства на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю). Порядок здійснення права визначається ст.ст. 118, 121 та ін. ЗКУ, ст. 7 ЗУ "Про фермерське господарство" і детально розглядається у коментарі до ст. 32.

Стаття 32. Приватизація земельних ділянок членами фермерських господарств

1. Громадянам України - членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність надані їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

2. Дія частини першої цієї статті не поширюється на громадян, які раніше набули права на земельну частку (пай).

Загальна характеристика. Право на приватизацію земельних ділянок для ведення фермерського господарства, передбачене коментованою статтею, не тотожне праву на отримання земельної частки (паю) в процесі паювання колективних сільськогосподарських підприємств, передбаченому Указами Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10.11.1994 №666 (зараз нечинний) та "Про порядок паювання земель, переданих в колективну власність сільськогосподарських підприємств і організацій" від 08.08.1995 №720, не дивлячись на законодавче зрівняння розмірів відповідних земельних ділянок. У першому випадку йдеться про передачу земель із державної або комунальної власності членам фермерського господарства, у другому - із колективної членам колективного сільськогосподарського підприємства. Слід також відрізняти приватизацію земельних ділянок для ведення фермерського господарства від приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, коли земельна ділянка передається із земель державної або комунальної власності працівникам державного або комунального сільськогосподарського підприємства (ст. 25 ЗКУ).

Коментована стаття регулює відносини лише щодо приватизації земельних ділянок членами фермерських господарств, і лише тих земельних ділянок, що були раніше надані цим особам в користування.

Слід наголосити, що це не заперечує можливості отримання у приватну власність для ведення фермерського господарства земельної ділянки особою, що не має земельної ділянки у користуванні. Така можливість випливає насамперед із положень ст.ст. 118 та 121 ЗКУ, які передбачають право кожного громадянина на отримання земельних ділянок для ведення фермерського господарства.

Подекуди існує практика[112] визнання недійсними за позовами прокурорів державних актів, виданих у процедурі приватизації земельних ділянок членам фермерських господарств, з тих мотивів, що громадяни, які отримали земельну ділянку, не були родичами інших членів господарства (в одному випадку - вийшли з його членів на момент видачі державного акта[113]), отже, приватизували земельну ділянку незаконно. Йшлося про земельні ділянки, що були частиною земельних масивів, свого часу наданих головам фермерських господарств у постійне користування.

Такий підхід слід визнати повністю помилковим, оскільки право на приватизацію земельної ділянки не залежить від членства у фермерському господарстві (див., зокрема, ст. 121 ЗКУ).

Порядок приватизації земельних ділянок членами фермерських господарств визначається ст. 118 ЗКУ.

Слід мати на увазі, що в переважній більшості випадків члени фермерських господарств використовують земельні ділянки більшого розміру, ніж вони мають право безоплатно приватизувати. За даними Держкомзему України, станом на вересень 2005 р. в країні обліковувалось 46387 фермерських господарств, що використовували на праві власності та користування 3467 тис. га земель. Порівняно із 1993 р. середній розмір земельних ділянок фермерських господарств збільшився майже в чотири рази і зараз становить 74,7 га (у 1993 p.- 19,9 га)[114].

Надлишки земельних ділянок, як нам видається, можуть бути викуплені користувачами відповідно до ст. 128 ЗКУ, а також керуючись ПКМ від 24.01.2000 №118 "Про порядок викупу земельних ділянок громадянами (понад норму, яка приватизується безкоштовно) для ведення фермерського або особистого підсобного господарства" у частині, що не суперечить ЗКУ.

До частини першої. Розмір земельної ділянки, що може бути безоплатно приватизована відповідно до коментованої статті, повинен дорівнювати розміру "земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради". У випадках, коли на території ради розташовано кілька сільськогосподарських підприємств, землі яких підлягають паюванню, слід звертатися до положень п. "а" ч. 1 ст. 121 ЗКУ, відповідно до якої у даному випадку "розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району".

Відповідно до Указу Президента України "Про порядок паювання земель, переданих в колективну власність сільськогосподарських підприємств і організацій" від 08.08.1995 №720, що визначив засади обчислення розмірів земельних часток (паїв), пай обчислюється не у фізичних, а в умовних (кадастрових) гектарах, та у вартісному вираженні (детальніше див. коментар до п.п. 16, 17 розділу X "Перехідні положення ЗКУ). З цього слідує, що саме в таких одиницях повинен визначатися і розмір земельної ділянки, що приватизується.

Неважко помітити, що існує принаймні два можливих шляхи обчислення середнього розміру земельної частки (паю) по кільком господарствам або середнього по району. У першому випадку середній розмір земельної частки може бути отриманий шляхом простого виведення середнього арифметичного, тобто шляхом сумування вартості однієї земельної частки (паю) по окремих господарствах та їх поділу на кількість господарств[115]. У другому випадку середній розмір земельної частки можна вивести шляхом виведення середньозваженої величини, тобто шляхом сумування загальної вартості земельних часток (паїв) по всіх господарствах і ділення отриманої суми на загальну кількість часток (паїв)[116]. Земельний кодекс не визначає, який спосіб повинен застосовуватися у даному випадку. Видається, що більш правильним буде застосування другого підходу як більш об'єктивного: за такого підходу буде забезпечений більш справедливий розподіл земельних ділянок.

До частини другої. Відповідно до ч. 2 коментованої статті, право на отримання земельних ділянок для ведення фермерського господарства не мають ті члени фермерських господарств, що раніше "набули право на земельну частку (пай)". Така норма повинна сприяти справедливому розподілу земельних ділянок між громадянами України, запобігати зловживанню правами на приватизацію земельних ділянок. Дане формулювання позбавляє права на приватизацію земельної ділянки для ведення фермерського господарства осіб, що набули земельну частку (пай) із земель як колективної власності (див. п.п. 16, 17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ), так і у процесі приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств (ст. 25 ЗКУ).

Разом із тим, як видається, в силу призначення даної норми не можна вважати, що вона позбавляє права на приватизацію земельних ділянок для ведення фермерських господарств тих осіб, які придбали право на земельну частку (пай) у землях, переданих свого часу у колективну власність, вторинним шляхом, за різними видами цивільно-правових угод (правочинів), наприклад, успадкувавши право на пай.

Стаття 33. Земельні ділянки особистих селянських господарств

1. Громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.

2. Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть мати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства на умовах оренди.

3. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.

Загальна характеристика. Відповідно до ч. 1 ст. 1 ЗУ "Про особисте селянське господарство" особисте селянське господарство - "це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму". Згідно із ч. 3 тієї ж статті, ведення ОСГ не відноситься до підприємницької діяльності.

Попередній ЗКУ 1990 року для позначення господарської діяльності громадян із виробництва сільськогосподарської продукції для задоволення власних потреб вживав термін "особисте підсобне господарство". Тотожність понять ОСГ та "особисте підсобне господарство" була підтверджена ЗУ "Про особисте селянське господарство" (ч. 6 ст. 5). Тому положення щодо земель ОСГ сьогодні поширюються на землі, надані свого часу для ведення особистого підсобного господарства.

Земельні ділянки для ведення ОСГ можуть набуватися в порядку приватизації (див. ст.ст. 118,121 ЗКУ та коментар до них, ч. 6 ст. 5 ЗУ "Про особисте селянське господарство"), шляхом виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власниками земельних часток (паїв) (див. п.п. 16, 17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них), а також за цивільно-правовими угодами (з урахуванням обмежень, встановлених п. 15 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ; див. ст.ст. 130-133 ЗКУ та коментар до них).

До частин першої та другої. Положення ч. 1 з необхідністю випливають із загальних положень ст. 81 ЗКУ, яка не встановлює обмежень щодо використання земельних ділянок на праві власності громадянами України.

Положення ч. 2 випливають із загального принципу свободи договору (п. 3 ч. 1 ст. З ЦК України), положень ст. 5 ЗУ "Про оренду землі". Слід мати на увазі, що з них не випливає повної заборони іноземним громадянам та іноземним особам без громадянства мати на праві власності земельні ділянки для ведення ОСГ. Така можливість існує, проте вона є обмеженою: лише шляхом набуття у порядку спадкування в поєднанні із обов'язком відчужити ділянку протягом року (ч. 4 ст. 81 ЗКУ; див. також ч. 4 ст. 22 ЗКУ та коментар до неї).

Положення ч.ч. 1 та 2 коментованої статті не дають чіткої відповіді на питання, чи можуть придбавати земельні ділянки для ведення ОСГ юридичні особи. Це питання не знаходить одноманітного вирішення ні у правовій доктрині, ні у правозастосовчій практиці.

Так, відповідно до ст. 1 ЗУ "Про особисте селянське господарство", ОСГ - це діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи, проте на думку П.Ф. Кулинича, законодавство не містить прямих чи непрямих заборон на придбання земельної ділянки для ОСГ юридичними особами (крім іноземних). На думку науковця, ставши власником земельної ділянки, юридична особа зобов'язана передати ділянку в оренду громадянину для ведення ОСГ або змінити цільове призначення[117]. На противагу такому підходу, незаконною вважають практику придбання ділянок для ведення ОСГ юридичними особами і М. Федорченко та О. Янов[118].

До частини третьої. Коментована частина при визначенні засад використання земельних ділянок для ведення ОСГ відсилає до "закону". Законом, що спеціально присвячений правовому регулюванню діяльності з ведення ОСГ, є ЗУ "Про особисте селянське господарство". Земельним ділянкам ОСГ присвячена ст. 5 Закону.

Зокрема, ст. 5 Закону обмежує земельні ділянки ОСГ площею у 2 га. (ч. 1). Ч. 2 статті проголошує, що "розмір земельної ділянки особистого селянського господарства може бути збільшений у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та її спадкування". Первісно це положення дозволяло застосовувати до доходів, отриманих віл ведення ОСГ на "приєднаній" ділянці, більш сприятливий режим оподаткування: відповідно до п. 4.3.36. ЗУ "Про податок з доходів фізичних осіб", доходи від ведення ОСГ не оподатковуються податком з доходів. Проте нова редакція п. 4.3.36. Закону прямо встановила, що така пільга щодо доходів від ведення ОСГ не застосовується, якщо розмір земельної ділянки "було збільшено в результаті отриманої в натурі (на місцевості) земельної частки (паю)".

Власне ж використання земельних ділянок ОСГ Законом практично не регламентується. За таких умов створюється суперечлива практика у визначенні режиму земельних ділянок ОСГ. Наприклад, немає єдності в питанні, чи можна на землях ОСГ зводити капітальні будівлі? Ні ЗКУ, ні ЗУ "Про особисте селянське господарство" дане питання чітко не вирішують, хоча Закон і згадує можливість використання для ведення господарства житлового будинку (ст. 6), господарських будівель і споруд. На наш погляд, таке будівництво можливе на несільськогосподарських угіддях, визначених затвердженою у встановленому порядку землевпорядною документацією.

Стаття 34. Землі для сінокосіння і випасання худоби

1. Громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.

2. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.

Загальна характеристика. Якщо більшість інших статей даної глави виокремлено за формою здійснення сільськогосподарської діяльності (державні або комунальні підприємства, фермерські господарства, ОСГ), дана стаття виділена за видом сільськогосподарських угідь - сіножатями та пасовищами.

Загальні засади використання земель для сінокосіння та випасання худоби визначаються ЗУ "Про рослинний світ". Варто наголосити, що спеціальне використання природних рослинних ресурсів шляхом сінокосіння та випасання худоби власників та землекористувачів земельних ділянок дозволу не потребує, крім випадків використання ресурсів, занесених до Червоної та Зеленої книг України (ч. 8 ст. 10 Закону).

Відповідно до ч. 2 ст. 18 Закону, "використання природних рослинних ресурсів для випасання худоби та забезпечення інших потреб тваринництва забороняється, якщо це може призвести до деградації земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, або перешкоджає їх своєчасному природному відтворенню".

Формалізація цього положення на сьогодні здійснюється виключно за допомогою методичних та рекомендаційних документів неофіційного характеру - наприклад, методичних рекомендацій щодо створення та використання багаторічних культурних пасовищ[119], документів, що встановлюють норми площ пасовищ на одну голову худоби тощо[120].

Із самого факту належності земель для сінокосіння та випасання худоби до сільськогосподарських угідь випливає неможливість будівництва на них будівель та споруд.

До частини першої. Орендувати земельні ділянки для сінокосіння та випасання худоби, поза всяким сумнівом, можуть не лише громадяни України, а й іноземці, особи без громадянства, юридичні особи. Це випливає із загального принципу свободи договору (п. 3 ч. 1 ст. З ЦК України), а також прямо передбачено ст. 5 ЗУ "Про оренду землі".

Сінокоси та пасовища можуть бути у складі земель будь-якого сільськогосподарського підприємства (див. ст.ст. 24, 28, 31 ЗКУ та коментар до них), у складі земель, які використовуються для ведення ОСГ (див. ст. 33 ЗКУ та коментар до неї).

До частини другої. Громадські сіножаті і пасовища, створення яких передбачено коментованою частиною, задумані як специфічний різновид земель загального користування, що виділяються зі складу земель державної та комунальної власності.

Громадськими пасовищами всі зацікавлені фізичні особи можуть користуватися безоплатно на титулі права загального землекористування (ст. 38 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"). Водночас, використання на даному титулі "громадських сіножатей" проблематичне, оскільки заготівля сіна неможлива без закріплення певних територій за окремими особами, що суперечить сутності права загального землекористування (як різновиду загального природокористування). Тому, на наш погляд, норма про "громадські сіножаті" ризикує залишитися "мертвонародженою".

Землевпорядні та процедурні аспекти створення громадських пасовищ на сьогодні регулюються лише рекомендаційним актом - Рекомендаціями щодо створення поблизу населених пунктів із земель запасу та резервного фонду громадських пасовищ для випасання худоби, що затверджені наказом Держкомзему України "Про затвердження рекомендацій щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки" від 30.12.1999 №130[121].

Стаття 35. Земельні ділянки для садівництва

1. Громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.

2. Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть мати земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва на умовах оренди.

3. Земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.

4. Землі загального користування садівницького товариства є його власністю. До земель загального користування садівницького товариства належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами та іншими об'єктами загального користування.

5. Приватизація земельної ділянки громадянином - членом садівницького товариства здійснюється без згоди на те інших членів цього товариства.

6. Використання земельних ділянок садівницьких товариств здійснюється відповідно до закону та статутів цих товариств.

Загальна характеристика. Законодавство не визначає терміну "садівництво", проте цей термін є усталеним та загальнозрозумілим і в даному контексті означає вирощування плодових і ягідних (садових) рослин[122].

До частин першої та другої. Ч. 2 коментованої статті передбачено право громадян України на приватизацію земельних ділянок для ведення індивідуального або колективного садівництва. Під колективним садівництвом мається на увазі ведення садівництва громадянами у складі садівницьких товариств, проте на індивідуальних ділянках таких громадян.

Порядок приватизації земельних ділянок визначається ст. 118 ЗКУ, а норми безоплатної приватизації для цих потреб - п. "в" ч. 1 ст. 121 ЗКУ (не більше 0,12 га). При цьому навіть у разі ведення колективного садівництва за громадянами закріплюються окремі ділянки, які вони мають право приватизувати окремо (див. ч. 5 та коментар до неї).

Орендувати земельні ділянки для ведення садівництва будь-які суб'єкти, у т. ч. і юридичні особи, не згадані у ч.ч 1 та 2 коментованої статті, можуть без обмежень, що випливає із загального принципу свободи договору (п. 3 ч. 1 ст. З ЦК України), а також прямо передбачено ст. 5 ЗУ "Про оренду землі".

Іноземці, особи без громадянства, іноземні юридичні особи та спільні підприємства можуть набувати земельні ділянки для садівництва у власність в порядку спадкування з обов'язком їх відчуження протягом року (ч. 4 ст. 81, ч. 4 ст. 82 ЗКУ).

В Україні існує практика опосередкування відносин із використання земельних ділянок для садівництва договорами емфітевзису (емфітевзис - "право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб"', див. ч. 1 ст. 102-1 ЗКУ)[123]. Між тим, використання земельної ділянки для садівництва передбачає можливість будівництва "необхідних будинків, господарських споруд тощо" (ч. 3 ст. 35 ЗКУ), тому відносини сторін одночасно можуть мати ознаки не лише емфітевзису, а й суперфіцію ("право користування чужою ділянкою для забудови" - див. ч. 1 ст. 102-1 ЗКУ). Подібна ж ситуація може скластись у випадку використання земель ФГ, земель різних сільськогосподарських підприємств, на яких розташовані будівлі і споруди. Як видається, в такому разі відносини сторін мають регулюватися одночасно положеннями законодавства і про емфітевзис, і про суперфіцій. У цивілістичній доктрині у подібних випадках пропонується вести мову про існування т. з. складених речових прав - "коли в інтересах однієї особи було встановлено особистий сервітут, емфітевзис та суперфіцій щодо конкретної земельної ділянки"[124].

Зразок договору емфітевзису, укладеного щодо земельної ділянки для садівництва, див. у коментарі до ст. 102-1 ЗК України (електронний варіант наведено на компакт-диску, що додається).

До частини третьої. Коментована частина передбачає використання земельних ділянок, призначених для садівництва, "для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також: для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо".

Забудова садових ділянок, що використовуються для колективного садівництва, на даний час детально регламентується ВСН 43-85 "Відомчі будівельні норми. Забудова територій колективних садів, будівлі та споруди. Норми проектування". Зокрема, п. 2.1. передбачено, що "на садових ділянках дозволяється зводити опалювані садові будинки площею забудови 50 кв. м. без врахування площі тераси (веранди) і мансарди, а також господарські будівлі ... для утримання домашньої птиці та кролів, зберігання господарського інвентарю та інших потреб ..., теплиці та інші споруди утепленого Грунту ... Садові будинки допускається зводити неопалюваними".

Незважаючи на очевидну застарілість, ці правила формально залишаються чинними (хоча і дуже часто порушуються). Водночас, вони не поширюються на садові ділянки, що використовуються для індивідуального садівництва, тому, на наш погляд, забудова таких ділянок можлива із загальними обмеженнями, що накладаються містобудівною та землевпорядною документацією (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї).

До частини четвертої. Коментована частина визначає правовий режим земель загального користування садівницького товариства, до яких відносить "земельні ділянки, зайняті захисними смугами, дорогами, проїздами, будівлями і спорудами та іншими об'єктами загального користування". Більш детально склад та структуру земель загального користування садівницьких товариств визначають ВСН 43-85 "Відомчі будівельні норми. Забудова територій колективних садів, будівлі та споруди. Норми проектування".

Положення коментованої частини, за якими "землі загального користування садівницького товариства є його власністю", сприймати буквально не можна. ЗКУ не передбачив переходу цих земель у власність садівницьких товариств безпосередньо на підставі закону (ipso iure). Більш того, ЗКУ не передбачає і будь-якої процедури, за якою садівницьке товариство могло б отримати землі загального користування у власність. В окремих населених пунктах така процедура визначається рішеннями місцевих рад - див., наприклад, Рішення Київської міської ради "Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в місті Києві" від 14.03.2002 №313/1747. З урахуванням положень ст. 14 Конституції України щодо набуття права власності на землю "виключно відповідно до закону" така правотворчість виглядає сумнівною.

Таким чином, на даний час землі загального користування садівничих товариств перебувають у державній власності. Користувачем цих земель є садівниче товариство (хоча в переважній кількості випадків це користування є фактичним, без оформлення відповідного права).

До частини п'ятої. У коментованій частині врегульовано відносини щодо приватизації земельних ділянок існуючих садівницьких товариств, що перебувають у користуванні члена товариства. Даною нормою цілком слушно передбачено, що приватизація земельної ділянки громадянином - членом садівницького товариства здійснюється "без згоди на те інших членів цього товариства". На наш погляд, із цього випливає також те, що приватизація здійснюється і без згоди самого товариства (яке в багатьох випадках формально є користувачем усієї території колективних садів - як земель загального користування, так і ділянок, розподілених між окремими членами товариства; така ситуація має місце, якщо ділянка була надана відповідно до ст.ст. 19, 51 ЗКУ 1970 року) та без застосування процедури припинення права користування товариства.

До частини шостої. За своєю правовою природою садівницькі товариства є обслуговуючими кооперативами і діють відповідно до ЗУ "Про кооперацію" та ЗУ "Про сільськогосподарську кооперацію". Структура та режим земельних ділянок садівницьких товариств визначаються, окрім положень ЗКУ, також ВСН 43-85 "Відомчі будівельні норми. Забудова територій колективних садів, будівлі та споруди. Норми проектування". Спеціальний закон, який визначав би правовий режим земельних ділянок таких товариств, на сьогодні відсутній.

Стаття 36. Земельні ділянки для городництва

1. Громадянам або їх об'єднанням із земель державної або комунальної власності можуть надаватися в оренду земельні ділянки для городництва.

2. На земельних ділянках, наданих для городництва, закладання багаторічних плодових насаджень, а також спорудження капітальних будівель і споруд не допускається.

3. На земельних ділянках, наданих для городництва, можуть бути зведені тимчасові споруди для зберігання інвентарю та захисту від непогоди. Після закінчення строку оренди зазначеної земельної ділянки побудовані тимчасові споруди підлягають знесенню власниками цих споруд за їх рахунок.

Загальна характеристика. Законодавство не визначає поняття "городництво". За таких умов його слід розглядати у загальномовному розумінні як вирощування овочевих культур в особистому господарстві (походження слова від іменника "город" вказує на те, що городництво первісно здійснювалося на огороджених ділянках садиб).

Таким чином, земельні ділянки для городництва за видом сільськогосподарських угідь є ріллею (див. ч. 2 ст. 22 ЗКУ). Рілля може перебувати у складі земель будь-якого сільськогосподарського підприємства (див. ст.ст. 24, 28, 31, 37 ЗКУ та коментар до них), у складі земель для ведення ОСГ (див. ст. 33 ЗКУ та коментар до неї). Городництво традиційно відрізняється від рільництва лише суб'єктом - у першому випадку йдеться про фізичну особу, у другому - сільськогосподарське підприємство.

Законодавство не містить критеріїв для розмежування городництва та обробітку ріллі (рільництва) у формі ведення фермерського господарства, іншого товарного сільськогосподарського виробництва, ОСГ.

До частини першої. Орендувати земельні ділянки для городництва можуть не лише громадяни та "їх об'єднання" (виходячи із визначення городництва, скоріш за все, законодавець мав на увазі групи громадян, а не об єднання громадян, яке у разі реєстрації стає юридичною особою - див. ст. 14 ЗУ "Про об'єднання громадян"), а й іноземці, особи без громадянства. Це випливає із загального принципу свободи договору (п. 3 ч. 1 ст. З ЦК України), а також ст. 5 ЗУ "Про оренду землі". Ріллю можуть орендувати й юридичні особи, проте використання ними ріллі не підпадатиме під усталене розуміння городництва.

Поза сумнівом, земельні ділянки для городництва можуть орендуватися не лише із земель державної та комунальної, але й із земель приватної власності.

До частин другої та третьої. Оскільки городництво здійснюється на ріллі, цілком природно, що на ній забороняється спорудження капітальних будівель і споруд та закладення багаторічних насаджень (ч. 2 статті). І те, і інше можна робити лише після переведення ріллі у несільськогосподарські угіддя (для будівництва) або у багаторічні насадження (для закладення насаджень) за відповідною землевпорядною документацією.

Ч. 3 статті розвиває положення ч. 2. Її слід тлумачити таким чином, що на земельних ділянках для городництва заборонене також і спорудження тимчасових будівель та споруд, крім тих, що призначені "для зберігання інвентарю та захисту від непогоди". Разом із тим, виглядає невиправданою безумовна вимога закону знести такі споруди після закінченню строку оренди. На наш погляд, вона поширюється лише на відносини із оренди земель державної та комунальної власності, про які йдеться у ч. 1 статті. При укладенні договору оренди земель приватної власності сторони цілком можуть відступати від даної вимоги, якщо споруди являють певну цінність для орендодавця.

Видається, що правила використання земельних ділянок для городництва слід було сформулювати більш загально, поширивши на ріллю в цілому.

Стаття 37. Право несільськогосподарських підприємств, установ та організацій на землю

1. Приватні несільськогосподарські підприємства, установи та організації можуть набувати у власність або оренду землі сільськогосподарського та іншого призначення для ведення підсобного господарства.

2. Державні та комунальні несільськогосподарські підприємства, установи та організації можуть набувати в оренду землі сільськогосподарського та іншого призначення для ведення підсобного господарства.

Загальна характеристика. Під підсобним господарством мається на увазі напрямок господарської діяльності підприємства, а не певний підрозділ юридичної особи (хоча такий підрозділ і може бути створений).

На наш погляд, враховуючи загальну правосуб'єктність юридичних осіб за чинним законодавством (ст. 91 ЦК України), поділ "підприємств, установ та організацій" на сільськогосподарські та несільськогосподарські є дуже умовним і позбавленим будь-якого правового значення. Використання земельних ділянок для ведення сільського господарства "несільськогосподарськими" підприємствами нічим не відрізняється від використання земель для цих цілей "сільськогосподарськими" підприємствами (ст.ст. 24, 28, 31 ЗКУ). З огляду на це, збереження у чинному законодавстві терміну "підсобне господарство" виглядає явним атавізмом.

До частини другої. На наш погляд, положення коментованої частини не можна розглядати як такі, що забороняють "державним та комунальним несільськогосподарським підприємствам" використовувати земельні ділянки для ведення "підсобного" господарства на праві постійного землекористування (див. ст. 93 ЗКУ).

Стаття 38. Визначення земель житлової та громадської забудови

До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

Землі житлової та громадської забудови займають 1,7 млн. га[125].

Для віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови закон передбачає дві умови: (1) земельна ділянка має бути розташована в межах населеного пункту; (2) вона повинна "використовуватися для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування". Вичерпного переліку "об'єктів загального користування" законодавство не визначає.

Поняття "межі населених пунктів" визначається ч. 1 ст. 173 ЗКУ як "умовна замкнена лінія на поверхні землі", що відокремлює територію відповідного населеного пункту від інших територій (детальніше див. ст.ст. 173-176 ЗКУ та коментар до них).

Положення коментованої статті щодо належності до земель житлової та громадської забудови земельних ділянок, "які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування", слід розуміти розширено: до даної категорії земель належать і ділянки, що не використовуються, але призначені для вказаних потреб (на правомірність такого тлумачення вказують, зокрема, положення ст. 20 ЗКУ). Визначення таких земельних ділянок має відбуватися на підставі затвердженої землевпорядної та містобудівної документації (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї).

Не являє складнощів питання, що відносити до земель житлової забудови. Виходячи із змісту глави 6 ЗКУ, до земель житлової забудови слід відносити земельні ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку та господарських будівель (ст. 40), земельні ділянки житлово-будівельних (жилих) кооперативів (ст. 41) та земельні ділянки багатоквартирних житлових будинків (ст. 42).

Перелік громадських будівель і споруд визначається ДБН В 2.2-9-99 "Громадські будинки і споруди" (неофіційний електронний текст наведено на компакт-диску, що додається). Між тим, вміщення положень щодо гаражного будівництва, як індивідуального (ст. 40), так і кооперативного (ст. 41), до глави 6 ЗКУ вказує на те, що і ці види забудови розглядаються саме "як громадські будівлі і споруди" або "інші об'єкти загального користування", що є не зовсім логічним і, звичайно, не узгоджується із названими ДБН.

Чинний ЗКУ (на відміну від чинних раніше кодексів) не виділяє як окрему категорію земель землі населених пунктів, з якими землі житлової та громадської забудови співвідносяться як частина до цілого. Мотивом законодавчої "заміни" категорії "землі населених пунктів" на "землі житлової та громадської забудови" стало те, що категорія земель населених пунктів виділялася, на думку багатьох вчених, не за критерієм цільового призначення, а за критерієм територіального розміщення. На перший погляд, дане зауваження виглядає логічним, проте повністю погодитися з ним все-таки не можна. Призначенням земель населених пунктів є створення територіальної основи для компактного розселення людей, обслуговування потреб мешканців населених пунктів, на що ще у 1976 році звертав увагу Б.В. Єрофеєв[126]. Таке спільне призначення і обумовлює спільні риси у правовому режимі відповідних земель (насамперед, усі вони використовуються відповідно до містобудівної документації - див. ст. 39 ЗКУ). Крім того, чинний ЗКУ і при виділенні земель житлової та громадської забудови не відмовився від критерію територіального розміщення: до даної категорії земель відносяться землі лише в межах населених пунктів.

Виділення в складі земельних ділянок населених пунктів земель громадської забудови виглядає штучним також тому, що не узгоджується із прийнятим у планувальній діяльності зонуванням земель населених пунктів. Поділ земель на різні зони здійснюється відповідно до підзаконних актів - зокрема, відповідно до п. 2.1 ДБН 360-92 територія міста поділяється за функціональним призначенням на сельбищну, виробничу (в т.ч. зовнішнього транспорту), і ландшафтно-рекреаційну зони. Здійснюється і дрібніший поділ: зокрема, промислові райони в місті за архітектурно-планувальними умовами і факторами формування поділяються на містобудівні категорії, для кожної з яких передбачено "функціонально-адекватний склад" підприємств, що розміщуються: промислова зона, комунально-складська зона тощо. На наш погляд, наведене зонування не може бути покладене в основу обґрунтованого виокремлення земель громадської забудови. Ламати ж усталені містобудівні підходи на догоду суб'єктивній забаганці законодавця навряд чи доцільно.

Відповідно до ст. 38 ЗКУ, до земель житлової та громадської забудови відносяться земельні ділянки лише в межах населених пунктів, відповідно, норми законодавства про дану категорію земель не поширюються на земельні ділянки під поселеннями за межами населених пунктів. Між тим, будинки та споруди можуть знаходитися і поза межами населених пунктів на землях, наданих для садівництва (ст. 35 ЗКУ), ведення особистого підсобного (ст. 7 ЗУ "Про особисте селянське господарство") або фермерського господарства (ст. 16 та ін. ЗУ "Про фермерське господарство"); на землях рекреаційного призначення (ст. 51 ЗКУ), землях транспорту (приміщення для проживання стрілочників, бакенників), оборони тощо. Фактично сьогодні закон не регламентує розміщення службового житла на різних категоріях земель. Правовий режим земель поселень за межами населених пунктів має чимало прогалин, що призводить до численних зловживань (наприклад, створення поселень на землях природно-заповідного, водного фонду під виглядом об'єктів рекреаційного призначення). При заповненні існуючих прогалин доцільно використати історичний досвід (положення ЗКУ УРСР 1970 р.) та відповідні норми законодавства зарубіжних країн, насамперед, РФ (Містобудівний кодекс РФ, Земельний кодекс РФ).

У судовій практиці зустрічаються справи, у яких визнання недійсним державного акта мотивоване тим, що надання земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва за межами населеного пункту суперечить закону[127]. З наведеним підходом погодитися не можна.

Положення про земельні ділянки для різних видів житлової забудови (садибної та "багатоквартирної") містяться у главі 6 ЗКУ "Землі житлової та громадської забудови". Відповідно до ст. 38 ЗК України "до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів...".

На перший погляд наведене свідчить про те, що будівництво об'єктів житлово-цивільного призначення можливе лише у межах населених пунктів. Втім такий висновок був би передчасним і помилковим.

Насамперед, ні у главі 6 ЗКУ, ні в жодному іншому нормативно-правовому акті не передбачено заборони на зведення житлових будинків та господарських будівель за межами населених пунктів. За відсутності такої заборони діє загальне правило, яке надає право будь-якому власнику землі землекористувачу "споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди" (п. "д" ч. 1 ст. 90, п. "ґ" ч. 1 ст. 95 ЗКУ) (звичайно, якщо немає якихось спеціальних заборон).

Більш того, у чинному законодавстві України існує ціла низка прямих вказівок на те, що будівництво жилих будинків за межами населених пунктів можливе (наприклад, ч. 2 ст. 5 Закону України "Про фермерське господарство"). Хоча наведене положення і не регулює безпосередньо відносин із надання земельних ділянок для індивідуального будівництва, воно досить однозначно формулює загальне ставлення законодавця до житлової забудови за межами населених пунктів - це ставлення позитивне. Таким чином, заборони на індивідуальне будівництво, а отже, і на надання земельних ділянок для індивідуального будівництва за межами населених пунктів законодавство ні прямо, ні опосередковано не встановлює.

Стаття 39. Використання земель житлової та громадської забудови

Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови.

Запровадження земель житлової та громадської забудови в якості окремої категорії земель є новелою чинного ЗКУ. Натомість, на відміну від ЗКУ від 18.12.1990, не виділяються як окрема категорія землі населених пунктів.

Слід визнати, що доцільність подібних змін є сумнівною. Положення коментованої статті фактично стосуються не лише земель житлової та громадської забудови, а взагалі всіх земель, що знаходяться в межах населених пунктів - адже всі землі, що знаходяться в межах населеного пункту, використовуються "відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови".

Розкриємо поняття, використані у коментованій статті.

Генеральний план населеного пункту. Ст. 1 ЗУ "Про планування і забудову територій" визначає генеральний план населеного пункту як містобудівну документацію, "яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту". Детальні вимоги щодо змісту генерального плану, а також повно­важення щодо його реалізації визначаються ст. 12 Закону і деталізуються ДБН Б.1-3-97 "СМБД. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів" (неофіційний електронний текст наведено на компакт-диску, що додається).

Інша містобудівна документація. Згідно зі ст. 1 ЗУ "Про планування і забудову територій", містобудівна документація - це "затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель". До містобудівної документації, окрім генерального плану населеного пункту, належать:

генеральна схема планування території України - "містобудівна документація, яка визначає концептуальні вирішення планування та використання території України" (ст. 1 ЗУ"Про планування та забудову територій"). Вимоги до цього документа визначені ст.ст. 5, 6 Закону, схема затверджена ЗУ „про Генеральну схему планування території України „ від 07.02.02.

схема планування території - „містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення планування, забудови та іншого використання відповідних територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин” (ст. 1 ЗУ"Про планування та забудову територій").

детальний план території - "містобудівна документація, що визначає зонування територій, розташування червоних ліній, інших ліній регулювання забудови, зон, у яких встановлюються планувальні обмеження, розміщення та функціональне призначення об'єктів містобудування, види забудови для окремих районів, мікрорайонів, кварталів та районів реконструкції існуючої забудови населених пунктів" (ст. 1 ЗУ "Про планування та забудову територій"). Вимоги до плану вміщені у ст. 13 Закону;

проект забудови територій - "документація, що поєднує властивості містобудівної та проектної документації, яка розробляється для будівництва комплексів будинків і споруд " (ст. 1 ЗУ "Про планування і забудову територій"). Правовий режим даного різновиду документації визначений ст. 15 Закону;

план червоних ліній - складова генерального плану або окремий документ, яким визначається розташування т. з. червоних ліній - визначених в містобудівній документації відносно пунктів геодезичної мережі меж існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які відмежовують території мікрорайонів, кварталів та території іншого призначення (ст.ст. 1, 14 ЗУ "Про планування і забудову територій");

проект розподілу територій - "містобудівна документація, яка розробляється для мікрорайону (кварталу) чи його частини з метою розмежування земельних ділянок" (ст. 16 ЗУ "Про планування і забудову населених пунктів").

План земельно-господарського устрою. Цей документ є різновидом землевпорядної документації, що, відповідно до ст. 12 ЗУ "Про планування та забудову території", складається на підставі містобудівної документації (генерального плану населеного пункту).

Таким чином, щодо земель населених пунктів, у тому числі земель житлової та громадської забудови, існує подвійна система планування їх використання - містобудівна та землевпорядна, що навряд чи є доцільним.

Низка положень, що стосуються плану земельно-господарського устрою, наведені у ЗУ "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду". Порядок "складення" плану земельно-господарського устрою населеного пункту встановлений ПКМ від 22.02.2008 №79.

Державні стандарти і норми. На даний час перелік державних стандартів України у "земельній" сфері вичерпується кількома десятками стандартів, що безпосередньо не стосуються земель населених пунктів. У майбутньому повинні бути розроблені і прийняті стандарти, що регламентують планування фізичних об'єктів і планування міст (розділ системи стандартизації 91.020)[128].

Під "нормами" у коментованій статті маються на увазі наступні види нормативних документів: (1) нормативні документи у галузі будівництва (насамперед, будівельні норми), (2) санітарні норми і правила, (3) нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки. Загальні положення про нормативні документи як джерела земельного права див. у коментарі до ст. З ЗКУ (п. 1.2.4. коментарю).

Серед нормативних документів, що визначають правовий режим земель населених пунктів, варто виділити ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом МОЗ України №173 від 19.06.1996.

Також безпосередньо регламентують відносини щодо використання земель населених пунктів (у т. ч. житлової та громадської забудови) наступні нормативні документи: ДБН Б.2.4-1-94 "Планування і забудова сільських поселень", СанПиН 3231-85 "Санитарные правила устройства и содержания дошкольных учреждений (детские ясли, детские сады, детские сады-ясли)", СанПиН 4076-86 "Санитарные правила устройства, оборудования, содержания и режима специальных общеобразовательных школ-интернатов для детей, имеющих недостатки в физическом и умственном развитии", СанПиН 4719-88 "Санитарные правила устройства, оборудования и содержания общежитий для рабочих, студентов, учащихся средних специальных учебных заведений и профессионально-технических училищ", СанПиН 5179-90 "Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации больниц, родильных домов и других лечебных стационаров", ДБН В.2.2-3-97 "Будинки та споруди навчальних закладів", ДБН В.2.2-4-97 "Будинки та споруди дитячих дошкільних закладів", ДБН Б. 1-3-97 "Державні будівельні норми України. Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", Державний санітарно-епідеміологічний нагляд за реалізацією генеральних планів розвитку міст (Положення П 2.2.1.006-98), ДСанПіН 5.5.2.008-98 "Устаткування, утримання середніх загальноосвітніх навчальних-виховних закладів та організація навчально-виховного процесу Державні санітарні правила та норми", ДСанПіН 2.2.2.028-99 "Гігієнічні вимоги щодо облаштування і утримання кладовищ в населених пунктах України". Перелік інших "державних стандартів та норм", що визначають режим використання земель населених пунктів, див. у коментарі до ст. 4 ЗКУ.

Регіональні правила забудови. Відповідно до ст. 1 ЗУ "Про планування та забудову територій", регіональні правила забудови - це "нормативно-правовий акт, яким встановлюється загальний для територій і населених пунктів області, Автономної Республіки Крим (крім міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим, міст обласного значення) порядок планування, забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок". Порядок розробки, затвер­дження та оприлюднення регіональних правил забудови визначається ст. 21 Закону.

Передбачено, що регіональні правила забудови розробляються на основі типових регіональних правил забудови, затверджених спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань архітектури та містобудування. На виконання цієї норми наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №219 від 10.12.2001 затверджені Типові регіональні правила забудови.

Прикладом регіональних правил забудови можуть бути Правила забудови території Київської області, затверджені рішенням Київської обласної ради від 19.06.2003 №096-08-XXIV.

Місцеві правила забудови. Згідно зі ст. 1 ЗУ "Про планування та забудови територій", місцеві правила забудови - це "нормативно-правовий акт, яким встановлюється порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та іншого використання територій та окремих земельних ділянок у межах зон, визначених планом зонування". Зміст, форма, порядок розробки та затвердження місцевих правил забудови визначаються ст. 22 названого Закону.

Звичайно, при використання земель населених пунктів, у т.ч. і земель житлової та громадської забудови, обов'язковим є і дотримання інших нормативно-правових актів, не названих у коментованій ст. 39 ЗКУ. Наприклад, важливими є вимоги ЗУ "Про благоустрій населених пунктів", наказу Держжитлокомунгоспу "Про затвердження Правил утримання жилих будинків та прибудинкових територій" від 17.05.2005 №76.

Велика кількість нормативно-правових актів регламентують окремі аспекти використання земель населених пунктів. Так, ст. 27 ЗУ "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" вимагає при плануванні та забудові населених пунктів забезпечити "пристосування для використання інвалідами"; правовий режим кладовищ у населених пунктах визначається ЗУ "Про поховання та похоронну справу", а також Інструкцією про порядок поховання, утримання кладовищ і організацію ритуального обслуговування в населених пунктах України, затвердженою наказом Держжитлокомунгоспу України від 16.12.1991 №126. Щодо особливостей використання земельних ділянок при комплексній реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду див. ЗУ "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду" від 22.12.2006.

Наведеним перелік нормативно-правових актів, що визначають режим земель житлової та громадської забудови і, загалом, усіх земель у межах населеного пункту, не вичерпується. Наприклад, деякі вимоги щодо правового режиму таких земель вміщені у Єдиних правилах ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених ПКМ від 30.03.1994 №198 (зокрема, що стосується можливості розміщення на таких землях малих архітектурних форм).

Стаття 40. Земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва

Громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

Право на приватизацію присадибних земельних ділянок. Суб'єктом права на приватизацію є громадяни України, що не здійснювали раніше приватизації земельних ділянок за даним видом використання (ч. 4 ст. 116 ЗКУ). Норма безоплатної приватизації встановлена п. "г" ч. 1 ст. 121 кодексу (в селах - 0,25 га, селищах - 0,15 га та містах - 0,10 га). Положення вказаної статті виключають можливість приватизації окремо земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку та окремо - для будівництва та обслуговування господарських споруд. Уся ділянка є єдиною, об'єднується спільною назвою - "присадибна земельна ділянка" - і підлягає загальному обмеженню граничного розміру безоплатної приватизації.

Для визначення поняття присадибної земельної ділянки важливим є поняття садибного жилого будинку. Згідно із п. 2.2. Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженою Наказом Держбуду України від 24.05.2001 №127, "житловий будинок указаної категорії складається із житлових та допоміжних (нежит-лових) приміщень. Характерними допоміжними приміщеннями будинків є: передпокій, кухня, коридор, веранда, вбиральня, комора, приміщення для автономної системи опалення, пральня тощо" Для порівняння див. поняття житлового будинку квартирного типу (п. 2.1. Інструкції).

Порядок реалізації права на приватизацію присадибної земельної ділянки визначається ст.ст. 116,118, 125 та ін. ЗКУ.

При реалізації права на приватизацію присадибних земельних ділянок, наданих грома­дянам відповідно до положень ЗКУ Української РСР від 25.12.1970[129], виникають проблемні ситуації, пов'язані із тим, що надана у користування земельна ділянка може перевищувати граничні норми безоплатної приватизації за ст. 121 чинного ЗКУ. У більшості таких випадків земельна ділянка може бути приватизована громадянами із її поділом на дві земельні ділянки - наприклад, присадибну ділянку та ділянку, призначену для ведення особистого селянського господарства. У цьому разі, як видається, спрощена процедура приватизації земельних ділянок, передбачена ч.ч. 1 та 2 ст. 118 ЗКУ, формально не може бути застосо­вана, оскільки виникає необхідність у розробці землевпорядного проекту утворення нового землеволодіння через зміну цільового призначення частини земельної ділянки (п. "б" ч. 1 ст. 186, ч. 2 ст. 20 ЗКУ). Вимога щодо розробки проекту відведення у даному випадку виглядає явною "надмірністю", тому за існуючою практикою земельна ділянка "дробиться" при розробленні технічної документації із виготовлення відповідного державного акту без розробки проекту відведення.

Щодо проблем, які виникають при приватизації присадибної земельної ділянки кількома співвласниками житлового будинку, див. коментар до ст. 89 ЗКУ.

Деякі особливості реалізації права громадян на приватизацію присадибних земельних ділянок можуть передбачатися рішеннями органів місцевого самоврядування. Як приклад можна навести Рішення Київської міської ради "Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в місті Києві" №313/1747 від 14.03.2002167.

Суб'єктний склад коментованої норми обмежується лише громадянами України. Зауважимо, що іноземні громадяни і особи без громадянства в силу положень ч. 2 ст. 81 ЗКУ користуються правом набувати у власність чи користування земельні ділянки для будівництва, обслуговування житлових будинків та господарських споруд.

Право на приватизацію земельних ділянок для гаражного будівництва. Ст. 40 ЗКУ надає громадянам України також право на приватизацію земельних ділянок для гаражного будівництва. Суб'єктом права є громадяни України, що не здійснювали раніше приватизації земельних ділянок за даним видом використання (ч. 4 ст. 116 ЗКУ). Норма безоплатної приватизації передбачена п. "д" ч. 1 ст. 121 кодексу (не більше 0,01 га). Порядок реалізації права на приватизацію земельної ділянки для гаражного будівництва визначається ст.ст. 116, 118, 125 та ін. ЗКУ.

Особливості реалізації права громадян на приватизацію земельних ділянок для гаражного будівництва можуть передбачатися рішеннями органів місцевого самоврядування. Зокрема, у місті Києві прийнято Рішення "Про питання індивідуального гаражного будівництва на територіях багатоповерхової житлової забудови в місті Києві" 23.12.1999 №165/667168, яке на сьогодні застосовується у частині, що не суперечить ЗКУ. Цим рішенням, серед іншого, передбачені обмеження щодо приватизації земельних ділянок для гаражного будівництва на деяких територіях міста.

Для гаражного будівництва можуть використовуватися і присадибні земельні ділянки, що не тягне обов'язку поділу присадибної земельної ділянки та/або зміни цільового призначення її частини.

Право на оренду присадибних ділянок та земельних ділянок гаражного будівництва із земель державної та комунальної власності. Коментованою статтею передбачена можливість оренди присадибних земельних ділянок та земельних ділянок для гаражного будівництва із земель державної та комунальної власності лише громадянами України та, за буквальним розумінням статті, лише у межах норм безоплатної приватизації.

Разом із тим, стаття не містить і чітко вираженої заборони або обмеження на оренду відповідних земельних ділянок. Ст. 93 ЗКУ "Право оренди земельної ділянки" та ЗУ "Про оренду землі", як і інші акти земельного законодавство, не обмежують ні кола орендарів земельних ділянок несільськогосподарського призначення, ні розміру земельної ділянки, що може орендуватися, у тому числі із земель державної та комунальної власності. Таке обмеження позбавлене будь-якого сенсу. З огляду на це, вважаємо, що положення коментованої статті не можна розглядати як такі, що накладають на оренду відповідних земельних ділянок якісь заборони або обмеження.

Право на набуття присадибних ділянок та земельних ділянок гаражного будівництва за цивільно-правовими угодами. У коментованій статті підкреслено, що норми безоплатної передачі земельних ділянок із земель державної та комунальної власності не обмежують можливості громадян та інших суб'єктів набувати присадибні земельні ділянки та ділянки для гаражного будівництва на підставі цивільно-правових угод. Особливості придбання земельних ділянок на підставі цивільно-правових угод закріплені у главі 20 ЗКУ "Придбання земельних ділянок на підставі цивільно-правових угод" (див. коментар до статей цієї глави).

Слід особливо підкреслити, що у разі придбання земельних ділянок із земель державної та комунальної власності не шляхом приватизації продаж земельних ділянок повинен здійснюватися на аукціоні (ст. 134 ЗКУ), крім встановлених кодексом винятків. Тому практику відчуження громадянам земельних ділянок державної власності частково (в межах норм безоплатної передачі) безоплатно, а частково - оплатно, але не на аукціоні ми вважаємо незаконною.

Правовий режим присадибних земельних ділянок та земельних ділянок для гаражного будівництва. На жаль, ЗКУ розглядає лише питання, пов'язані із набуттям прав на присадибні та гаражні земельні ділянки. Режим використання таких земельних ділянок визначається здебільшого різного роду нормативними документами, насамперед, ДБН 360-92 "Планування і забудова міських і сільських поселень", РСН 341-86 "Планировка и застройка районов индивидуального жилищного строительства в населенньїх пунктах Украинской ССР", ДБН В.2.2-15-2005 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення" та ін.

Стаття 41. Земельні ділянки житлово-будівельних (житлових) і гаражно-будівельних кооперативів

1. Житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового і гаражного будівництва передаються безоплатно у власність або надаються в оренду у розмірі, який встановлюється відповідно до затвердженої містобудівної документації.

2. Житлово-будівельні (житлові) та гаражно-будівельні кооперативи можуть набувати земельні ділянки у власність за цивільно-правовими угодами.

До частини першої.

1. Правосуб'єктність кооперативів. Правосуб'єктність, у тому числі земельна, житлово-будівельних (житлових) та гаражно-будівельних кооперативів визначається ЗУ "Про кооперацію", положеннями актів господарського та цивільного законодавства про юридичну особу та підприємство, статутами відповідних кооперативів. У частині, що не суперечить чинному законодавству України, застосовуються Примірний статут житлово-будівельного кооперативу, затверджений постановою Ради Міністрів СРСР від 30.04.1985 №186, а також Примірний статут кооперативу по будівництву та експлуатації колективних гаражів-стоянок для автомобілів та мотоциклів, що знаходяться у особистій власності громадян, затверджений постановою Ради Міністрів УРСР від 16.11.1962 №1318. За типом такі кооперативи є обслуговуючими (ст. 6 ЗУ "Про кооперацію").

2. Приватизація земельних ділянок кооперативами. Коментована норма передбачає можливість безоплатної передачі кооперативу у власність кооперативу земельних ділянок державної або комунальної власності, причому, за буквальним змістом статті, без застосування норм безоплатної приватизації.

Слід наголосити, що у ч. 1 ст. 41 ЗКУ йдеться саме про приватизацію ділянок кооперативами як юридичними особами. Системне тлумачення ст. 41 ЗКУ у поєднанні з положенням ЗКУ про приватизацію земель громадянами не дає підстав вважати, що земельні ділянки кооперативів можуть бути приватизовані громадянами - членами кооперативу. Ч. 3 ст. 116 кодексу ("Підстави набуття права на землю") серед різних видів передачі земельних ділянок громадянам не згадує можливість отримання громадянами земельних ділянок житлово-будівельних (житлових) та гаражних кооперативів.

При цьому можливість безоплатної приватизації земельних ділянок кооперативами як юридичними особами не отримала розвитку у ЗКУ - кодекс не передбачає процедури безоплатного набуття земельних ділянок юридичними особами, а також не визначає компетенції органів виконавчої влади з цього питання.

Законодавча неврегульованість призводить до спроб заповнити прогалину у правовому регулюванні шляхом правотворчості на місцевому рівні. Так, у місті Києві рішенням Київради від 14.03.2002 №313/1747 затверджено Порядок набуття права на землю юридичними особами та громадянами у місті Києві, п.п. 5.1-5.9, 3.4-3.8 якого передбачена процедура приватизації земельних ділянок житлово-будівельними (житловими) та гаражно-будівельними кооперативами. Законність таких дій виглядає сумнівною, враховуючи, що закон не надає повноважень міським радам визначати відповідну процедуру, а відповідно до ст. 14 Конституції України, право власності на землю набувається "виключно відповідно до закону".

Таким чином, чинне земельне законодавство містить чимало прогалин і суперечливих питань щодо передачі у власність земельних ділянок житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам. Очевидно, це і призвело до практично повної відсутності практики приватизації земельних ділянок такими кооперативами. Положення кодексу у відповідній частині поки що залишаються непрацюючими.

3. Надання житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам земельних ділянок в оренду. Положення коментованої статті щодо можливості оренди земельних ділянок кооперативами мають суто інформаційне значення, наголошуючи на існуванні можливості отримання кооперативами земельних ділянок в оренду.

4. Розмір земельних ділянок. Згідно із коментованою нормою розмір земельних ділянок кооперативів "визначається відповідно до затвердженої містобудівної документації" (щодо поняття "містобудівна документація" див. коментар до ст. 39 кодексу). Якщо бути більш точним, розмір та конфігурація земельних ділянок визначається проектом розподілу територій (ст. 16 ЗУ "Про планування і забудову населених пунктів"). Таке визначення здійснюється не довільно, а з урахуванням відповідних нормативних документів, насам­перед, ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень", ДБН Б.2.4-1-94 "Планування і забудова сільських поселень", ДБН В.2.2-15-2005 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення". Земельні ділянки житлово-будівельних (житлових) кооперативів мають правовий режим прибудинкових територій багатоквартирних жилих будинків (див. коментар до ч. 1 ст. 42 ЗКУ).

До частини другої. Як і положення щодо оренди земельних ділянок у ч. 1, вказівка ч. 2 коментованої статті на можливість придбання кооперативами земельних ділянок за цивільно-правовими угодами має суто інформативне значення.

Стаття 42. Земельні ділянки багатоквартирних жилих будинків

1. Земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території державної або комунальної власності, надаються в постійне користування підприємствам, установам і організаціям, які здійснюють управління цими будинками.

2. У разі приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку відповідна земельна ділянка може передаватися безоплатно у власність або надаватись у користування об'єднанню власників.

3. Порядок використання земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначається співвласниками.

4. Розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багато-квартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначаються на підставі проектів розподілу території кварталу, мікрорайону та відповідної землевпорядної документації.

До частини першої. Об'єктом права постійного землекористування є земельна ділянка багатоквартирного житлового будинку, до якої належить (1) земельна ділянка, на якій безпосередньо розташований житловий будинок та належні до нього будівлі і споруди (ділянка під плямою забудови), а також (2) прибудинкова територія, що ст. 1 Закону України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку" від 29.11.2001 визначається як "територія навколо багатоквартирного будинку, визначена актом на право власності чи користування земельною ділянкою і призначена для обслуговування багатоквартирного будинку". Прибудинкова територія, зокрема, включає проїзди та тротуари, озеленені території, ігрові майданчики для дітей, майданчики для відпочинку дорослого населення, майданчики для занять фізичною культурою; майданчики для тимчасового зберігання автомобілів, майданчики для господарських цілей, майданчики для вигулювання собак тощо.

Слід розмежовувати правовий режим земельних ділянок під багатоквартирними будинками та будинками садибного типу, які перебувають у спільній власності кількох осіб. На наш погляд, суди допускають помилку, коли приймають рішення про поділ земельної ділянки, яка знаходиться під житловим будинком із кількома квартирами[130] - до таких відносин слід застосовувати правила про неподільність прибудинкових територій багатоквартирних будинків (така судова практика також існує, хоча і є значно менш поширеною[131]). Як видається, будь-які сумніви щодо такого розуміння закону усуваються його цільовим тлумаченням: в описаних ситуаціях поділ земельних ділянок призводить до утворення ділянок, які вочевидь проблематично використати за призначенням.

Загальні засади визначення розмірів та конфігурації земельних ділянок визначені у ч. 4 статті, що коментується (див. нижче).

Суб'єктами права постійного користування можуть бути підприємства, установи та організації, що перераховані у ч. 2 ст. 92 ЗКУ. До таких суб'єктів належать насамперед житлово-експлуатаційні організації (ст. 24 Житлового кодексу України) або підприємства, установи та організації, що здійснюють безпосереднє управління відомчим державним житловим фондом. Суб'єкти, засновані на приватній або колективній власності, що здійснюють управління державними житловими будинками (наприклад, приватизовані або корпоратизовані підприємства, що є балансоутримувачами державного майна, яке не ввійшло до їх статутних капіталів), права на отримання земельної ділянки у постійне користування не мають.

Порядок надання земельної ділянки у постійне користування визначається ст. 123 ЗКУ (див. коментар).

До частини другої.

1. Об'єднання власників багатоквартирного жилого будинку як суб'єкт земельних правовідносин. На даний час правосуб'єктність об'єднань співвласників багатоквартирного будинку визначається ЗУ "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку". Ст. 1 Закону визначає об'єднання як юридичну особу, створену "власниками для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання і використання неподільного та загального майна". Статус об'єднання деталізовано ст. 4 Закону. Порядок державної реєстрації об'єднань співвласників та окремі питання їх діяльності визначені ПКМ від 11.10.2002 №1521 "Про реалізацію Закону України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного житлового будинку". Доктринально такі об'єднання прийнято називати кондомініумами (що з лат. мови перекладається саме як "спільна власність", "об'єднання співвласників"). Станом на 01.07.2005 в Україні було зареєстровано 4021 кондомініум, що охоплює лише 2,2 % житлових будинків[132].

Створення об'єднань співвласників багатоквартирних житлових будинків було передбачене ще ч. 3 ст. 10 ЗУ "Про приватизацію державного житлового фонду" від 19.06.1992. Хоча для найбільш ефективної діяльності об'єднання воно повинно мати у власності земельну ділянку багатоквартирного жилого будинку, проте аж до прийняття ЗКУ від 25.10.2001 така можливість заперечувалася, оскільки ЗКУ від 18.12.1990 (у т.ч. в ред. 13.03.1992) не називав об'єднання співвласників серед суб'єктів права власності на землю, а форма державних актів на право власності на землю виключала можливість його видачі об'єднанню.

Чинний ЗКУ у ст. 82 закріпив можливість юридичних осіб України, до яких належить і об'єднання співвласників, мати земельні ділянки на праві власності. Між тим, законодавство є суперечливим у вирішенні питання про те, хто є суб'єктом права власності на земельну ділянку під багатоквартирним житловим будинком. Ст. 42 ЗКУ, деякі акти органів місцевого самоврядування (Рішення Київської міської ради "Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві" №313/1747 від 14.03.2002) виходять з того, що земельна ділянка може перебувати у власності об'єднання власників багатоквартирного будинку як юридичної особи; у той же час положення ч. 3 ст. 42, ст. 89 ЗКУ, ст. 282 ЦК України, ст. 19 ЗУ "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку" вказують на те, що земельна ділянка перебуває у спільній сумісній власності власників житлових приміщень.

У будь-якому випадку, чинне земельне законодавство не встановлює процедури передачі земельної ділянки ні у власність об'єднань власників, ні у спільну власність цих осіб. Існуюча форма державного акту на право власності на землю (затверджена ПКМ від 02.04.2002 №449) не враховує особливостей можливої спільної власності на земельну ділянку під багатоквартирними житловими будинками (значна кількість співвласників, можливість достатньо частої зміни складу власників тощо).

Описані проблеми у правовому регулюванні призводять до того, що для переважної більшості багатоквартирних житлових будинків прибудинкові території не виділені та не надані. Поділяємо точку зору П. Ф. Кулинича, за якою земельні ділянки повинні повністю поділяти юридичну долю будинку[133]. Лише такий підхід дозволить покращити існуючу ситуацію.

2. Передача земельних ділянок багатоквартирних житлових будинків безоплатно у власність об'єднанню власників. Можливість передачі земельних ділянок багатоквартирних жилих будинків у власність об'єднанням співвласників "у разі приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку" (що не зовсім коректно, адже приватизуються приміщення у будинку, а не сам будинок) є новелою чинного ЗКУ. Проте, як вже зазначалося, процедура реалізації права на сьогодні залишається невизначеною (якщо не враховувати сумнівних з правової точки зору рішень окремих органів місцевого самоврядування). Ні ЗКУ, ні інші законодавчі акти не передбачають порядку безоплатного надання земельних ділянок юридичним особам із земель державної та комунальної власності.

3. Надання земельних ділянок багатоквартирних житлових будинків у користування об'єднанню власників. Ч. 2 коментованої статті передбачена можливість надання об'єднанням співвласників земельних ділянок у користування. Виходячи із того, що в постійне користування земельні ділянки надаються лише обмеженому колу суб'єктів (ст. 92 ЗКУ), до яких об'єднання співвласників не належить, земельні ділянки можуть вико­ристовуватися об'єднанням співвласників лише на таких правових титулах користування, як оренда (див. ст. 93 ЗКУ та коментар до неї) та суперфіцій (ст. 102-1 ЗКУ та коментар до неї). Також можливе використання на праві постійного користування земельних ділянок, набутих об'єднаннями до 01.01.2002 (до моменту набрання чинності новим ЗКУ).

До частини третьої. Відповідно до коментованої частини, порядок використання земельних ділянок багатоквартирних жилих будинків визначається "співвласниками". При цьому кодекс не конкретизує, які співвласники маються на увазі - співвласники земельної ділянки чи співвласники багатоквартирного будинку.

Фактично, дана норма має хоч якийсь механізм реалізації лише у випадку, якщо розуміти під "співвласниками" власників приміщень багатоквартирного житлового будинку, та якщо земельна ділянка надана об'єднанню власників як юридичній особі на праві власності (що малоймовірно) або користування. Тоді визначення співвласниками порядку використання повинно здійснюватися за правилами, встановленими для прийняття рішень вищим органом об'єднання співвласників багатоквартирного житлового будинку - загальними зборами його членів. Ці правила передбачені ст. 10 ЗУ "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку", і повинні деталізуватися у статуті об'єднання.

Отримати ж земельну ділянку у власність власники приміщень в силу низки причин не можуть (див. коментар до ч. 2).

На даний час надзвичайно поширеною є ситуація, коли земельна ділянка не надана у власність або користування ні об'єднанню співвласників, ні балансоутримувачу будинку, ні житлово-експлуатаційній організації. Вважаємо, що навіть за таких умов балансоутримувач або відповідна житлово-експлуатаційна організація зобов'язані виконувати обов'язки із утримання та благоустрою прибудинкової території багатоквартирних житлових будинків відповідно до ст. 25 ЗУ "Про благоустрій населених пунктів". Щоправда, ефективного механізму забезпечення виконання цього обов'язку законодавство не містить.

До частини четвертої. Ч. 4 коментованої статті визначає, що підставою для визначення розмірів та конфігурації є (1) відповідні проекти розподілу територій та (2) землевпорядна документація.

Проект розподілу територій - це різновид містобудівної документації, "яка розробляється для мікрорайону (кварталу) чи його частини з метою розмежування земельних ділянок". Одним із основних призначень проекту є якраз визначення площ та меж прибудинкових територій існуючих і запроектованих жилих будинків (ст. 16 ЗУ "Про планування і забудову населених пунктів").

Під "відповідною землевпорядною документацією", згаданою у коментованій частині статті, мається на увазі, насамперед, план земельно-господарського устрою населеного пункту (див. коментар до ст. 39).

Правила визначення площ та конфігурації земельних ділянок багатоквартирних жит­лових будинків визначаються відповідно до ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" за допомогою показника розрахункової щільності забудови. Між тим необхідно враховувати, що в минулому при забудові використовувалися й інші нормативні документи[134]:

• ПиН 1929 "Правила і норми забудови населених місць, проектування і зведення будинків і споруд" від 20.06.29;

• СН 41-58 "Правила і норми планування і забудови міст" від 01.12.58;

• СНиП П-К.2-62 "Будівельні норми і правила. Планування і забудова" від 07.05.66;

• СНиП 11-60-75 "Норми проектування. Планування і забудова міст, селищ і сільських населених пунктів" від 11.09.75;

• СНиП 207.01-89* "Норми проектування. Планування і забудова міст, селищ і сільських населених пунктів" від 13.07.90.

Тому, визначаючи розміри земельних ділянок будинків, збудованих під час дії відповідних норм, слід керуватися саме цими нормами.

Як слушно вказує А. П. Гетьман, "не викликає сумніву той факт, що курортні, лікувально-оздоровчі та рекреаційні зони у своїй сукупності утворюють єдиний комплекс, що є невід 'ємною частиною навколишнього середовища та найважливішим структурним елементом екологічної мережі України, який можна йменувати - "лікувально-рекреаційний фонд". ... Лікувально-рекреаційний фонд за своїми природно-біологічними, екологічними та іншими критеріями певною мірою невідворотно пов'язаний із природно-заповідним фондом як структурним елементом екосистеми України".

До 1990 р. землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призна­чення, землі рекреаційного, оздоровчого та історико-культурного призначення розглядалися як "землі спеціального призначення" разом із землями промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Навіть до цього часу правовий режим всіх перерахованих земель має досить багато спільного: встановлення зон з особливими умовами землекористування, нормування розмірів земельних ділянок та ін.

У ЗКУ УРСР 1990 р. землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, землі рекреаційного, оздоровчого та історико-культурного призначення були об'єднані в одну окрему категорію земель. Чинний ЗКУ вперше визнав ці землі різними категоріями земель.

За даними Держкомзему України, станом на 01.01.2006 підприємствам, організаціям та установам природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення надано 420,2 тис. га.

Стаття 43. Землі природно-заповідного фонду

Землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Визначення, наведене у коментованій статті, ідентичне визначенню, вміщеному у ч. 1 ст. 7 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України", і аналогічне - визначенню ч. 1 ст. 61 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".

Визначальним у понятті земель природно-заповідного фонду є формальний критерій: якими б цінними не були ділянки суші і водного простору з природоохоронного, екологічного, наукового, естетичного, рекреаційного боку тощо, лише ті з ними є об'єктами природно-заповідного фонду, яким надано відповідного статусу. І навпаки, ділянки, які вочевидь не мають істотної цінності, проте оголошені об'єктами природно-заповідного фонду, відповідний статус мають.

Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначається Розділом VII ЗУ "Про природно-заповідний фонд України".

Слід звернути увагу, що землі природно-заповідного фонду одночасно можуть бути землями історико-культурного (див. ст. 6 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України"), лісогосподарського призначення (див. ст.ст. 70, 85, 100 ЛК України), водного фонду (див. ст.ст. 5, 8, 9, 94 ВК України) тощо.

Стаття 44. Склад земель природно-заповідного фонду

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки при­роди, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).

Аналогічний за обсягом перелік наведений у ч. 2 ст. 61 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". Більш детальна класифікація об'єктів природно-заповідного фонду (а отже, і земель фонду) передбачена у ст. 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", де передбачений поділ об'єктів не лише на природні та штучні, а і на об'єкти загальнодержавного та місцевого значення, а також поділ об'єктів залежно від походження та інших особливостей (ч. ч. 2 - 4 статті).

Згідно із коментованою нормою на місцевості землі природно-заповідного фонду мають позначатися державними знаками та аншлагами відповідно до Положення, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 29.03.94 N 30. Разом із тим, на практиці існуючі об'єкти природно-заповідного фонду часто не мають встановлених меж, і діяльність по їх встановленню триває[135]. Так, за інформацією Держземагентства станом на 20.09.2009 межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлені в натурі (на місцевості) на площі 29,8 % таких об'єктів[136].

До 1991 р. в Україні було створено 15 заповідників та 3 національні природні парки. На 1999 р. в Україні існувало вже 20 заповідників та 9 національних природних парків. У 2001 р. - 16 природних, 4 біосферних заповідника, 11 національних природних парків, 17 ботанічних садів, 7 зоопарків, 19 дендропарків, а також 30 регіональних ландшафтних парків[137]. Щороку створюється більш як один заповідник чи парк.

Станом на 01.01.2005 площа земель під об'єктами природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення становила 2,7 млн. га або 4,5 % території країни. Найбільше таких земель у Криму, на заході та півночі країни, недостатньо - на сході та на південному сході[138].

Стаття 45. Використання земель природно-заповідного фонду

1. Землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

2. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

До частини першої. Коментовану норму слід застосовувати із урахуванням того, що деякі об'єкти природно-заповідного фонду та земельні ділянки, на яких вони розташовані, не підлягають передачі у приватну власність (див. ст. 4 Закону "Про природно-заповідний фонд України", а також положення ст.ст. 83, 84 ЗКУ щодо земель, що не можуть приватизуватися). Між тим, відповідні землі теоретично все-таки можуть перебувати у приватній власності, якщо, наприклад, при створенні об'єкту природно-заповідного фонду земельна ділянка приватної власності (її частина) під об'єктом не була викуплена у державну власність.

До частини другої. У коментованій нормі швидше йдеться не про "порядок", а про "режим" використання, який відрізняється в залежності від виду об'єкту природно-заповідного фонду. Щодо видів об'єктів природно-заповідного фонду див. ст. 44 ЗКУ та коментар до неї. Правовий режим кожного із об'єктів природно-заповідного фонду, вимоги щодо їх зонування тощо визначаються розділом III (ст.ст. 15-38) ЗУ "Про природно-заповідний фонд України", а також положенням про відповідний об'єкт або проектом організації його території, що приймаються відповідно до наказу Мінприроди від 06.07.2005 №245 "Про затвердження Положень про Проекти організації територій установ природно-заповідного фонду України", наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерства культури України від 20.02.1998 №21/46 "Про затвердження Положення про зоологічний парк загальнодержавного значення".

Можна виділити такі особливості правового режиму земель природно-заповідного фонду.

Насамперед, безпосередньо із цільового призначення випливає заборона здійснення на землях природно-заповідного фонду будь-якої діяльності, що суперечить цільовому призначенню або може негативно впливати на стан об'єктів природно-заповідного фонду; у більшості випадків земельні ділянки вилучаються із господарського використання, або така діяльність суворо обмежується (зокрема, див. ст.ст. 7, 9 та ін. Закону "Про природно-заповідний фонд України").

Встановлений особливий порядок оголошення територій об'єктами природно-заповідного фонду (ст.ст. 51-55 Закону "Про природно-заповідний фонд України"). Створення об'єктів природно-заповідного фонду регламентується також ЗУ "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки" та "Про екологічну мережу України", ПКМ "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" від 25.08.2004 №1094.

Здійснюється внутрішнє функціональне зонування земельних ділянок, коли для кожної із зон встановлюється диференційований режим використання, охорони і відтворення (наприклад, відповідно до ст. 18 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України" територія біосферного заповідника поділяється на заповідну зону, буферну зону та зону антропогенних ландшафтів). Зонування здійснюється відповідно до положень про конкретні об'єкти природно-заповідного фонду.

Встановлений пільговий режим оподаткування земель природно-заповідного фонду земельним податком: відповідно до п. 1 ст. 12 Закону "Про плату за землю", майже всі об'єкти природно-заповідного фонду (крім мисливських заказників), звільняються від земельного податку.

За порушення правового режиму земель природно-заповідного фонду встановлена посилена відповідальність: у КК України передбачена кримінальна відповідальність за ст. 252 "Умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду", вчинення злочину на території природно-заповідного фонду є кваліфікуючою ознакою складу злочину "Порушення правил охорони надр" (ст. 240 КК України) та конститутивною ознакою складів злочину "Незаконна порубка лісу" (ст. 246) та "Незаконне полювання" (ст. 248). Встановлена також адміністративна відповідальність за порушення режиму об'єктів природно-заповідного фонду - див. ст. 91 "Порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду" КУпАП. Вчинення правопорушення на території об'єкта природно-заповідного фонду є підставою для застосування адміністративної відповідальності за ч. 2 ст. 77-1 КУпАП "Самовільне випалювання сухої рослинності або її залишків". Ст. 65 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України" встановлює особливості застосування цивільної відповідальності - шкода стягується на основі кадастрово-екологічної оцінки та спеціальних такс. Ст.ст. 7 та 9 ЗУ "Про плату за землю" передбачають підвищені ставки земельного податку у разі невикористання земель природно-заповідного фонду за безпосереднім призначенням.

Стаття 46. Землі іншого природоохоронного призначення та їх використання

1. До земель іншого природоохоронного призначення належать земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність.

(Частина перша статті 46 в редакції Закону № 3404-IV від 08.02.2006)

2. Межі земель іншого природоохоронного призначення закріплюються на місцевості межовими або інформаційними знаками.

3. Порядок використання земель іншого природоохоронного призначення визначається законом.

До частин першої та третьої. Ч. 1 ст. 46 ЗКУ визначає землі "іншого природоохоронного призначення" дуже нечітко, не даючи формальної відповіді, які саме земельні ділянки слід віднести до земель іншого природоохоронного призначення. Так само бланкетний характер має ч. 3 коментованої статті, яка стосується порядку використання (режиму) земель "іншого природоохоронного призначення".

Розглянемо чинне законодавство на предмет виявлення земель, що через свій природоохоронний режим можна було б віднести до земель "іншого природоохоронного призначення".

На наш погляд, до таких земель слід віднести охоронні зони, що встановлюються навколо об'єктів природно-заповідного фонду (п. "а" ч. 1 ст. 112 ЗКУ, розділ IV ЗУ "Про природно-заповідний фонд України"). Території цих зон не належать до земель природно-заповідного фонду, проте мають особливий природоохоронний режим (ст. 40 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України").

Також ст. 55 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України" передбачає можливість резервування цінних природних територій для наступного заповідання із встановленням їх спеціального режиму. Ці території не можна віднести до земель природно-заповідного фонду, проте вони мають специфічний природоохоронний режим, що дозволяє віднести їх до земель іншого природоохоронного призначення. Так, наприклад, ст. 2 Указу Президента України "Про резервування цінних природних територій для наступного заповідання" від 24.04.1998 №374/98 передбачено, що "на територіях, що резервуються, не допускається без погодження з Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України житлове, господарське, дачне будівництво, проведення меліоративних робіт, розорювання та заліснення цілинних і перелогових земель та інша діяльність, яка може призвести до знищення або руйнування цінних природних комплексів та об'єктів." Н. Р. Малишева відносить до земель природоохоронного призначення також водоохоронні зони, прибережні захисні смуги та смуги відведення[139] (див. ст.ст. 60-64 ЗКУ та коментар до них). Слід погодитися із таким підходом.

До земель іншого природоохоронного призначення також можна віднести водно-болотні угіддя, визначені відповідно до Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (див. також ПКМ від 23.11.1995 №935 "Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення", від 29.08.2002 №1287 "Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення", наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 27.12.2002 №524 "Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення").

В перспективі велике значення для виконання природоохоронних завдань матиме створювана в Україні екологічна мережа (екомережа). Правовою основою для формування екологічної мережі в Україні є ЗУ "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки" від 21.09.2000 та "Про екологічну мережу" від 24.06.2004.

Поняття екологічної мережі наведене у ст. З ЗУ "Про екологічну мережу". Ст. 5 Закону відносить до складових екомережі наступні елементи:

"а) території та об'єкти природно-заповідного фонду;

б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони;

в) землі лісового фонду;

г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду;

ґ) землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами;

д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів;

е) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу природну цінність);

є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;

ж)території, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсивного використання — пасовища, луки, сіножаті тощо;

и) радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом, "

Закон передбачає проектування екомережі шляхом розроблення зведеної схеми планування екомережі України, регіональних та місцевих схем планування екомережі (ст.ст. 14, 15 Закону). Об'єкти екомережі включаються до переліків (1) ключових територій, (2) буферних зон, (3) сполучних територій, (4) відновлюваних територій екомережі (ст. 16 ЗУ "Про екологічну мережу"). Порядок включення територій до переліків об'єктів екомережі повинен визначити KM України (ч. 2 ст. 17 Закону). Поки що цього не відбулося.

Згідно із ч. 1 ст. 6 Закону, "включення територій та об'єктів до переліку територій та об'єктів екомережі не призводить до зміни форми власності і категорії земель на відповідні земельні ділянки та інші природні ресурси, їх власника чи користувача". На наш погляд, більш доцільно було б передбачити, що при включенні територій та об'єктів (крім земель природно-заповідного фонду) до відповідних переліків відповідні земельні ділянки відносяться до земель "іншого природоохоронного призначення"'.

Ч. 1 ст. 18 Закону передбачає, що "включення ... територій, що підлягають особливій охороні, до переліку територій та об'єктів екомережі не призводить до зміни режиму їх охорони та використання ...". З іншого боку, можуть відбутися зміни в режимі інших територій: "режим охорони та використання буферних зон, сполучних і відновлюваних територій екомережі визначається згідно з відповідною схемою екомережі" (ч. 3 ст. 18 Закону).

Варто наголосити, що на даний час положення законодавства про екологічну мережу практично не реалізуються, незважаючи на їхній надзвичайно великий потенціал для справи охорони природних комплексів та екологічних систем.

До частини другої. На даний час форми або зразків спеціальних "межових або інформаційних" знаків для позначення земель "іншого природоохоронного призначення" законодавством не встановлено, тому поки що інформаційні знаки можуть встановлюватися у довільній формі, а при встановленні меж використовуються "звичайні" межові знаки (див. ч. 2 ст. 106 ЗКУ та коментар до неї).

Стаття 47. Визначення земель оздоровчого призначення

До земель оздоровчого призначення належать землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей.

Невичерпний перелік, який можна витлумачити для з'ясування змісту терміну "природні лікувальні властивості", вжитого у коментованій статті, містить ст. 1 ЗУ "Про курорти". До таких властивостей віднесено "мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань".

Визначення, наведене у коментованій статті, слід розуміти звужено, адже "природні лікувальні властивості, що використовуються для профілактики захворювань і лікування людей", у тій чи іншій мірі має переважна більшість земель, проте особливості у правовому режимі мають лише ті земельні ділянки, щодо яких прийняті формальні рішення - щодо оголошення їх курортами або віднесення до категорії лікувальних (для водних об'єктів).

Так, землями оздоровчого призначення на сьогодні за усталеною практикою прийнято вважати ті, які в установленому порядку оголошені курортами (це випливає із визначення курорту, вміщеного у ст. 1 ЗУ "Про курорти"). Ст. 4 ЗУ "Про курорти" передбачає поділ курортів на курорти державного та місцевого значення, що впливає на правовий режим відповідних земель.

На наш погляд, до земель оздоровчого призначення також можна віднести землі, зайняті водними об'єктами, віднесеними до категорії лікувальних, що знаходяться поза межами курортів. Перелік лікувальних водних об'єктів на підставі ст. 62 ВК України затверджений ПКМ від 11.12.1996 №1499 "Про затвердження переліку водних об'єктів, що відносяться до категорії лікувальних". Згідно зі ст. 63 ВК України, такі об'єкти "використовуються виключно у лікувальних і оздоровчих цілях". Між тим, питання про режим земель під згаданими об'єктами поки що не отримало однозначного законодавчого і навіть доктринального вирішення.

За офіційними даними Держкомзему України, станом на 01.01.2005 площа земель оздоровчого призначення в Україні становила лише 31,9 тис. гектарів[140].

Стаття 48. Обмеження діяльності на землях оздоровчого призначення

1. На землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель.

2. На територіях лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів встановлюються округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони.

3. У межах округу санітарної (гірничо-санітарної) охорони забороняються передача земельних ділянок у власність і надання у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення.

До частини першої. Передбачена коментованою нормою загальна заборона здійснювати на землях оздоровчого призначення "діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель", деталізована у чинному законодавстві шляхом встановлення округів санітарної (гірничо-санітарної) охорони курорту, з приводу правового режиму яких див. ч. 2 статті та коментар до неї.

До частини другої. Насамперед, слід мати на увазі, що межі курортів одночасно є межами округу санітарної охорони курорту (ч. 1 ст. 28 ЗУ "Про курорти"). В межах округу "забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів " (ч. 1 ст. 28). Округи гірничо-санітарної охорони встановлюються для курортів, "які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні води, лікувальні грязі тощо) " (ч. 2 ст. 28 Закону).

Існування округів санітарної (гірничо-санітарної) охорони передбачено також ч.ч. 2, 3 ст. 62 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ст.ст. 93 та 104 ВК України.

Правовий режим округів санітарної (гірничо-санітарної) охорони наповнюється конкретним змістом за допомогою поділу округів на зони (ст. 30 ЗУ "Про курорти"): першу {суворого режиму), другу (обмежень) та третю (спостережень). Встановлення меж зон санітарної охорони здійснюється в порядку розроблення проектів землеустрою.

Для кожної із зон встановлений особливий правовий режим (ст.ст. 31-33 ЗУ "Про курорти"). Межі зон визначаються у рішенні про оголошення природної території курортом (див., наприклад, ЗУ "Про оголошення природних територій міста Бердянська Запорізької області курортом державного значення" від 11.01.2005 та постанову Верховної Ради України "Про оголошення природних територій міста Саки Автономної Республіки Крим курортом державного значення" від 11.01.2005).

До частини третьої. Заборона передачі "земельних ділянок у власність і надання у кори­стування підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення", прямо випливає із положень ч.ч. 1 та 2 коментованої статті. Щодо обмежень на передачу земельних ділянок курортів у власність див. також ч. 1 ст. 49 ЗКУ та коментар до неї.

Стаття 49. Використання земель оздоровчого призначення

1. Землі оздоровчого призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

2. Порядок використання земель оздоровчого призначення визначається законом.

До частини першої. Положення коментованої частини слід застосовувати з урахуванням обмеження на приватизацію санаторно-курортних закладів, а отже, і земельних ділянок, на яких такі заклади розташовані (див. ст. 26 ЗУ "Про курорти"), що підтверджено положен­нями п. "в" ч. 3 ст. 83, п. "г" ч. 4 ст. 84 ЗКУ).

До частини другої. Положення коментованої частини у визначенні правового режиму земель оздоровчого призначення мають бланкетний характер. Головним нормативно-правовим актом, що визначає правовий режим даної категорії земель, є ЗУ "Про курорти". Стосуються земель оздоровчого призначення і окремі положення ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" (ст.ст. 33, 60, 62 та ін.).

Безпосереднє відношення до визначення правового режиму земель оздоровчого призначення також мають положення законодавства, якими визначено режим територій оздоровчих закладів, наприклад, Державні санітарні правила розміщення, улаштування та експлуатації оздоровчих закладів, затверджені Наказом МОЗ України від 19.06.1996 №172, ДСанПіН 5.5.5.23-99 "Державні санітарні правила і норми. Улаштування, утримання і організація режиму діяльності дитячих оздоровчих закладів" тощо.

Правовий режим території конкретного курорту визначається актами про затвердження положення про нього або актом про оголошення курорту. Див, зокрема, такі нормативно-правові акти:

• постанову Ради міністрів Української РСР "Про затвердження положень про курорти Березівські мінеральні води і Синяк" від 16.08.1982 №421;

• постанову Ради Міністрів УРСР "Про затвердження положення про курорти Поляна, Сойми, Любінь Великий, Миргород, Ворзель" від 12.10.1982 №490;

• постанову Ради Міністрів УРСР "Про затвердження положень про курорти Трускавець і Слов'янськ" від 16.12.1982 №614;

• постанову Ради Міністрів УРСР "Про затвердження положень про курорти Пуща-Водиця та Конча-Заспа" від 12.07.1984 №291;

• постанову Ради Міністрів УРСР "Про межі округу і зон санітарної охорони курортів Великої Алушти у Кримській області" від 21.10.1987 №343;

• постанову Ради Міністрів УРСР "Про затвердження Положення про курорт Гусятин" від 04.08.1989 №178;

• ПКМ "Про затвердження Положення про курорт Сатанів" від 16.10.1992 №591;

• ПКМ "Про затвердження Положення про Всеукраїнську дитячу оздоровницю-курорт Євпаторія" від 14.07.1999 №1269;

• ЗУ "Про оголошення природних територій міста Бердянська Запорізької області курортом державного значення" від 11.01.2005 тощо.

Особливості правового режиму земель оздоровчого призначення, передбачених чинним законодавством, можна поділити на кілька груп.

Насамперед, це особливості, що безпосередньо випливають із цільового призначення. На землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель (див. ст. 48 ЗКУ та коментар до неї).

Також законодавство передбачає особливий порядок оголошення місцевостей курортами (ст.ст. 7-11 ЗУ "Про курорти"). Рішення про оголошення місцевості курортом приймає ВР України за поданням KM України (щодо курортних територій державного значення) або ради обласного рівня, Верховна Рада АР Крим за поданням державних адміністрацій обласного рівня, Ради міністрів АР Крим. Оголошенню передує достатньо складна процедура, що включає подання клопотання, його розгляд, погодження та експертизу. Землевпорядні аспекти оголошення місцевостей курортами та зонування їх території визначаються ПКМ "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" від 25.08.2004 №1094.

Встановлені обмеження на приватизацію санаторно-курортних закладів, а отже, і земельних ділянок, на яких такі заклади розташовані (див. ч. 1 коментованої статті, ст. 26 ЗУ "Про курорти", ст.ст. 83-84 ЗКУ).

Передбачено пільговий режим оподаткування земель оздоровчого призначення земельним податком. Земельні ділянки значної кількості санаторно-курортних закладів звільняються від земельного податку (п. 3 ч. 1 ст. 12 Закону "Про плату за землю"). З іншого боку, у разі використання земель оздоровчого призначення не за цільовим призначенням оподаткування здійснюється за підвищеними ставками (ч. 7 ст. 7, ст. 9 ЗУ "Про плату за землю").

Стаття 50. Визначення земель рекреаційного призначення

До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

Назва даної категорії земель походить від терміну "рекреація" - від лат. "recreatio" (відпочинок). "Рекреація" - "відпочинок, поновлення сил людини, витрачених на трудову діяльність"[141].

Враховуючи ту обставину, що для організації відпочинку населення можуть використовуватися найрізноманітніші земельні ділянки, вважаємо, коментоване положення кодексу слід розуміти звужено, витлумачивши його в сукупності із ст. 51 ЗКУ, що визначає склад земель рекреаційного призначення.

Поняття "туризму" розкривається у ЗУ "Про туризм" (ст. 1). Інші згадані у статті поняття ("відпочинок населення", "проведення спортивних заходів") вживаються у загальномовному розумінні.

У законодавстві (ст. 63 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища") вживається термін "рекреаційні зони", який за своїм змістом майже співпадає із терміном "землі рекреаційного призначення": такими "зонами є ділянки суші і водного простору, призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму."

У правовій доктрині також використовується поняття "природні рекреаційні території''. А.Г. Бобкова пропонує розуміти під ними "частини простору навколишнього природного середовища, придатні для відпочинку і відновлення життєвих сил та енергії людини, використання яких можливе під час здійснення рекреаційної діяльності. Серед них можна виділити: зони відпочинку - території, що мають природні ресурси і чинники, які можуть бути використані для відпочинку населення та організації рекреаційної діяльності; курортні зони - території, що мають природні курортні ресурси, які можна використати для оздоровлення і відпочинку населення та організації рекреаційної діяльності; лікувально-оздоровчі зони - території, що мають виражені лікувальні, оздоровчі ресурси та фактори, придатні для використання з метою відновлення і зміцнення здоров'я людей та визнані такими в установленому законодавством порядку". На наш погляд, за такого розуміння "природні рекреаційні території" є поняттям, більш загальним по відношенню до земель рекреаційного призначення.

За даними Держкомзему України, станом на 01.01.2005 в Україні площа земель рекреаційного призначення становила 104,6 тис. га[142]. Водночас, незрозуміло, за якими критеріями виділена ця цифра, тому що лише пляжі на узбережжі Чорного та Азовського морів (довжина 2870 км) займають близько 116 тис. га, а за деякими даними, майже 1,5 млн. га рекреаційних територій радіаційно-забруднені (у межах Київської, Житомирської та Рівненської областей)[143]. Такі розбіжності у даних свідчать про відсутність чіткого розуміння поняття "землі рекреаційного призначення" навіть серед спеціалістів.

Стаття 51. Склад земель рекреаційного призначення

До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих тури­стичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

Окремі різновиди земель, що коментована стаття відносить до земель рекреаційного призначення, потребують коментарю.

Насамперед, слід зупинитися на понятті зеленої зони. Хоча потреба в таких зонах є очевидною, чинний ЗКУ лише згадує про існування зелених зон (зокрема, у коментованій статті), проте не визначає їх режиму. Окремі положення про зелені зони містяться у ПКМ від 16.05.2007 №733 "Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок", а також у ГОСТ 17.5.3.01-78 "Охрана природи. Земли. Состав иразмер зелених зон городов" та ГОСТ 17.6.3.01-78 "Охрана природи. Флора. Охрана и рациональное использование лесов зелених зон городов. Общие требования" (неофіційні тексти документів наведено на компакт-диску, що додається). Таким чином, де-факто зелені зони міст на сьогодні існують, проте без належної законодавчої основи. Для визначення сутності поняття та режиму зелених зон слід звертатися до положень про землі лісогосподарського призначення (див. ст. 55-57 ЗКУ та коментар до них).

В Україні склалася практика здійснення позаміської житлової забудови під виглядом рекреаційних об'єктів. Таким чином забудова можлива і без введення запланованих під забудову земельних ділянок у межі населених пунктів (адже землі житлової та громадської забудови, відповідно до ст. 38 ЗКУ, можуть існувати лише в межах населених пунктів).

Стаття 52. Використання земель рекреаційного призначення

1. Землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

2. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.

Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

До частини першої. Ч. 1 ст. 52 ЗКУ передбачає можливість перебування земель рекреаційного призначення у будь-якій формі власності. Дану норму слід застосовувати із врахуванням того, що землі рекреаційного призначення можуть одночасно належать до інших категорій земель, для яких встановлені обмеження на передачу у комунальну або приватну власність: земель природно-заповідного фонду (див. коментар до ч. 1 ст. 45 ЗКУ), оздоровчого призначення (див. коментар до ч. 1 ст. 49 ЗКУ), історико-культурного призначення (див. коментар до ч. 1 ст. 54 ЗКУ), лісогосподарського призначення (див. коментар до ч. 1 ст. 56 ЗКУ), водного фонду (див. коментар до ч. 1 ст. 59 ЗКУ).

До частини другої. Безпосередньо із цільового призначення даної категорії земель випливає заборона діяльності, "що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також: негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель" (коментована частина, ч. 2 ст. 63 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"), заборона зміни природного ландшафту та проведення інших дій, що суперечить використанню цих зон за цільовим призначенням (ч. 2 ст. 63 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"). Дана заборона має дуже загальний характер і потребує деталізації (див. коментар до ч. З коментованої статті).

До частини третьої. Коментована частина у питанні визначення "порядку" (режиму) використання земель рекреаційного призначення відсилає до "закону". Спеціальний закон, що визначав би правовий режим таких земель, відсутній. ЗУ "Про туризм" та "Про фізичну культуру і спорт" (що є "провідними" у регулюванні рекреаційних відносин) практично не містять положень земельно-правового характеру. Тож правовий режим земель рекреаційного призначення визначають розрізнені нормативно-правові акти.

Так, законодавство передбачає землевпорядні особливості встановлення меж та організації територій рекреаційного призначення - див. ПКМ "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" від 25.08.2004 №1094.

Особливості планувально-просторової організації території під різними об'єктами стаціонарної рекреації, що передбачають будівництво будівель та споруд, регламентується будівельними нормами.

Законодавство про плату за землю встановлює особливості оподаткування земель рекреаційного призначення земельним податком. Відповідно до ч. 7 ст. 7, ст. 9 ЗУ "Про плату за землю", встановлені підвищені п'ятикратно ставки оподаткування за використання земельних ділянок рекреаційного призначення не за цільовим призначенням. З іншого боку, "вітчизняні заклади культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту, які повністю утримуються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів", розташовані на землях рекреаційного призначення, звільняються від сплати земельного податку (п. 4 ч. 1 ст. 12 Закону).

Щодо земель рекреаційного призначення діє особливий порядок зміни цільового призначення. Так, відповідно до ч. 9 ст. 149 ЗКУ, вилучення земель рекреаційного призначення, що перебувають у постійному користуванні, для інших потреб здійснюється за рішенням KM України.

При визначенні правового режиму земель рекреаційного призначення слід керуватися також положеннями законодавства про ті території у складі земель рекреаційного призна­чення, що входять до складу інших категорій земель.

Так, правовий режим земельних ділянок рекреаційного призначення у межах населених пунктів визначається головним чином різного роду нормативними документами у галузі будівництва (насамперед, ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень") та санітарними нормами (див., наприклад, розділ 6 "Вимоги до організації ландшафтно-рекреаційних територій" Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом МОЗ України від 19.06.1996 №173), а на їх підставі - містобудівною документацією (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї).

Щодо правового режиму зелених насаджень населених пунктів, див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї. Землі під насадженнями, що віднесені до лісів, відносяться також до земель лісогосподарського призначення (див. ст. 55-57 ЗКУ та коментар до них). Щодо правового режиму зелених зон як різновиду земель лісогосподарського призначення див. коментар до ст. 51 ЗКУ.

Ст.ст. 20-24, 32, 34, 36, 38 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України" передбачають використання для рекреаційних потреб певних об'єктів природно-заповідного фонду, у т.ч. створення зон регульованої рекреації, рекреаційних зон тощо.

Певне відношення до використання земель рекреаційного призначення має також ст. 12 "Екскурсійне відвідування пам'яток" ЗУ "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000.

Землі рекреаційного призначення можуть також належати до земель водного фонду. У цьому разі їх правовий режим визначається ст.ст. 58-64 ЗКУ (див. також коментар), відповідними положеннями ВК України, іншими актами водного законодавства - у т. ч. і ГОСТ 17.1.5.02-80 "Охрана природи. Гидросфера. Гигиенические требования к зонам рекреации водних обьектов", затвердженим постановою Держстандарту СРСР від 25.12.1980 №5976 (неофіційний текст документів наведено на компакт-диску, що додається).

Стаття 53. Склад земель історико-культурного призначення

1. До земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані:

а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, меморіальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями;

б) городища, кургани, давні поховання, пам'ятні скульптури та мегаліти, наскальні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військових таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів;

в) архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова.

ЗКУ визначає поняття земель історико-культурного призначення через їх склад. Склад земель історико-культурного призначення, наведений у ст. 53 ЗКУ, розширюється положеннями ч. 1 ст. 34 ЗУ "Про охорону культурної спадщини" за рахунок включення до даної категорії земель територій охоронних зон. Слід відзначити неузгодженість між положеннями ЗКУ та згаданого Закону. Між тим, на наш погляд, у такій ситуації не варто вважати, що при прийнятті ЗКУ законодавець прагнув свідомо обмежити коло земель історико-культурного призначення. Узагальнюючи наведені положення, землі історико-культурного призначення можна визначити як земельні ділянки, на яких розташовані визначені законом об'єкти, які мають особливу історичну, наукову, архітектурну, мистецьку та культурну цінність, а також: їх охоронні зони.

Більш детальна, ніж у коментованій статті, класифікація земель історико-культурного призначення може бути проведена також відповідно до класифікації об'єктів культурної спадщини, наведеної у ст. 2 ЗУ "Про охорону культурної спадщини".

Землі історико-культурного призначення можуть належати одночасно і до інших категорій земель, насамперед, земель природно-заповідного фонду та житлової і громадської забудови (див. коментар до ст. 54 ЗКУ).

Формально не віднесені до земель історико-культурного призначення т.з. "заповідні території народних художніх промислів", оголошення та режим яких передбачено ЗУ "Про народні художні промисли" та ПКМ від 13.03.2002 №283 "Деякі питання реалізації Закону України "Про народні художні промисли". Видається, що такий підхід є непослідовним, оскільки у призначенні та режимі заповідних територій народних художніх промислів та земель історико-культурного призначення багато спільного.

Землі історико-культурного призначення займають 43,7 тис. га, на яких під охороною держави перебуває понад 140 тис. об'єктів нерухомих пам'яток культурної спадщини[144].

Стаття 54. Використання земель історико-культурного призначення

1. Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

2. Навколо історико-культурних заповідників, меморіальних парків, давніх поховань, архітектурних ансамблів і комплексів встановлюються охоронні зони з забороною діяльності, яка шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання цих земель.

3. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

До частини першої. Положення ч. 1 ст. 54 слід застосовувати з урахуванням обмежень на передачу земель історико-культурного призначення у приватну власність. Згідно із п. "в" ч. 3 ст. 83, п. "в" ч. 3 та п. "г" ч. 4 ст. 84 ЗКУ, не можуть передаватися у приватну власність (із державної та комунальної) та комунальну власність (з державної) "земні під об'єктами ... історико-культурного ... призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом". "Інше" передбачене законом: відповідно до ч. 5 ст. 17 ЗУ "Про охорону культурної спадщини", "землі, на яких розташовані нам 'ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам'ятки археології - поля давніх битв".

Таким чином, у приватній та комунальній власності не можуть перебувати землі, на яких розташовані пам'ятки археології (крім полів давніх битв).

Також слід пам'ятати, що відповідно до ЗУ «Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації» від 23.09.2008 приватизація деяких пам'яток культурної спадщини заборонена, що означає і неможливість передачі у приватну власність відповідних земельних ділянок.

Частина земель історико-культурного призначення одночасно є землями природно-заповідного фонду, тому на них поширюються обмеження щодо приватизації таких земель (див. коментар до ч. 1 ст. 45 ЗКУ).

Відповідно до ст. 20 ЗУ "Про охорону культурної спадщини" центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини має право привілеєвої купівлі пам'ятки культурної спадщини національного значення в разі її продажу власником. Беручи до уваги положення ст. 120 ЗКУ, ст. 377 ЦК України, таке право поширюється також на відповідну земельну ділянку.

До частини другої. Більш детальні правила щодо встановлення охоронних зон та їх правового режиму передбачені ст. 32 Закону "Про охорону культурної спадщини". Окрім охоронних зон, встановлюються зони регулювання забудови, зони ландшафту, що охороняються, зони охорони археологічного культурного шару. Усі ці зони охоплюються узагальнюючим поняттям "зони охорони пам'яток".

"Межі та режими використання зон охорони пам 'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини" (ч. 1 ст. 32 Закону).

На підставі положень ч. 1 ст. 32 Закону порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них повинен бути встановлений центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. На даний час цього не відбулося.

До частини третьої. Коментована частина у питанні визначення "порядку" (режиму) використання земель історико-культурного призначення відсилає до "закону". Таким законом насамперед є ЗУ "Про охорону культурної спадщини", на виконання якого видана ціла низка підзаконних нормативно-правових актів. Також режим земель історико-культурного призначення визначають положення ЗУ "Про охорону археологічної спадщини", "Про природно-заповідний фонд України", "Про поховання та похоронну справу", "Про музеї і музейну справу". Режим земель конкретних пам'яток визначається актами про їх оголошення та відповідною проектною документацією [приклади].

Особливості правового режиму земель історико-культурного призначення можна умовно поділити на кілька груп.

Насамперед, істотні особливості правового режиму цих земель безпосередньо випливають із цільового призначення. Хоча пряма вказівка на це у законодавстві відсутня, на землях історико-культурного призначення категорично забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню. Це з необхідністю випливає із принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням (ст.ст. 91, 96 ЗКУ).

Більше того, законодавством встановлений дозвільний порядок використання земель історико-культурного призначення. Ст. 35 ЗУ "Про охорону культурної спадщини", ст. 10 та ін. ЗУ "Про охорону археологічної спадщини" передбачають необхідність отримання спеціальних дозволів для проведення певних видів робіт на цих землях (див. ПКМ "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів насе­лених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць" від 12.03.2002 №318 та "Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України" від 13.03.2002 №316). Передбачений обов'язок укладення охоронного договору між власником або землекористувачем земельної ділянки та відповідним органом охорони культурної спадщини (ст. 23 ЗУ "Про охорону культурної спадщини"; див. також ПКМ "Про затвердження Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини" від 28.12.2001 №1768). Передбачений дозвільний порядок розміщення засобів зовнішньої реклами "на пам'ятках та в межах зон охорони пам'яток національного або місцевого значення, в межах об'єктів природно-заповідного фонду" (ч. 4 ст. 16 ЗУ "Про рекламу").

Частина об'єктів культурної спадщини (заповідники, музеї-заповідники) одночасно є об'єктами природно-заповідного фонду, тобто мають складний правовий режим. Щодо режиму земель природно-заповідного фонду див. главу 7 ЗКУ та коментар до неї.

Встановлений особливий порядок віднесення земель до даної категорії (дав. ст.ст. 13-15, 33 ЗУ "Про охорону культурної спадщини"). Зокрема, передбачена процедура державної реєстрації об'єктів культурної спадщини. Порядок створення музеїв регламентується ст. 7 ЗУ "Про музеї та музейну справу". Землевпорядні особливості визначення меж та організації територій земель історико-культурного призначення визначаються ПКМ "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" від 25.08.2004 №1094.

Здійснюється зонування прилеглих територій навколо окремих об'єктів з метою їх захисту та збереження традиційного середовища розташування (ч. 2 коментованої статті, ст. 32 Закону "Про охорону культурної спадщини"). Встановлюються охоронні зони, зони регулювання забудови, зони ландшафту, що охороняються, зони охорони археологічного культурного шару. Законодавство також передбачає спеціальні положення про зонування території самих об'єктів історико-культурної спадщини - зокрема, музеїв. Відповідно до ст. 11 ЗУ "Про музеї та музейну справу", на території музею згідно з статутом музею може бути виділено заповідну, експозиційну, наукову, рекреаційну та господарську зони із особливими правовими режимами.

Встановлені особливості оподаткування земель історико-культурного призначення земельним податком. Історико-культурні заповідники (її. 1 ч. 1 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю") та вітчизняні заклади культури (п. 4 ч. 1 ст. 12) звільняються від оподаткування земельним податком; при використанні земельних ділянок історико-культурного призначення не за функціональним призначенням встановлюються підвищені ставки оподаткування (ст. 9 Закону);

Встановлена підвищена відповідальність за порушення правового режиму земель історико-культурного призначення. Ст. 298 КК України передбачає склад злочину "Знищення, руйнування або пошкодження пам'яток-об'єктів культурної спадщини та самовільне проведення пошукових робіт на археологічній пам'ятці; ст. 92 КУпАП - склад адміністративного правопорушення "Порушення правил охорони і використання пам'яток історії та культури". Ст.ст. 44-45 ЗУ "Про охорону культурної спадщини" передбачають господарсько-правову відповідальність юридичних осіб у вигляді адміністративно-господарського штрафу (фінансових санкцій) за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

(Назва глави 11 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3404-IV від 08.02.2006)

Стаття 55. Визначення земель лісогосподарського призначення

1. До земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства.

2. До земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті:

а) зеленими насадженнями у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів;

(Пункт "б " частини другої статті 55 виключено на підставі Закону № 3404-IV від 08.02.2006)

в) окремими деревами і групами дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках.

(Стаття 55 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3404-IV від 08.02.2006)

Обидві частини даної статті слугують визначенню земель лісогосподарського призначення, що робить доцільним їх одночасний, системний коментар.

Ч. 1 наводить визначення земель лісогосподарського призначення загального характеру, мало придатне для практичного застосування. Більш детальне, ніж у ч. 1 коментованої статті, визначення земель лісогосподарського призначення наведено у ч. 1 ст. 5 ЛК України. За цим визначенням, "[д]о земель лісогосподарського призначення належать лісові землі, на яких розташовані лісові ділянки, та нелісові землі, зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства."

Наведене визначення (як і визначення ч. 1 коментованої статті) "розпадається" на дві частини: до земель лісогосподарського призначення відносяться лісові та нелісові землі (ділянки).

Лісові землі (ділянки). Використане у визначенні ч. 1 ст. 5 ЛК України поняття "земельна лісова ділянка" розкривається у ст. 1 ЛК України: це "земельна ділянка лісового фонду України з визначеними межами, яка надається або вилучається у землекористувача чи власника земельної ділянки для ведення лісового господарства або інших суспільних потреб відповідно до земельного законодавства".

У свою чергу, зміст поняття "лісовий фонд" (вжите у визначення земельної лісової ділянки) визначається у ст. 1 ЛК України як "[у]сі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них".

Легальне поняття лісу наведене у цій же ст. 1 ЛК України: це "тип природних комплексів, у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав'яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище."

Виходячи лише із законодавчо закріпленого визначення лісу у ст. 1 ЛК України (див. вище), лісом слід було б вважати сади, парки, сквери, насадження на присадибних ділянках та інші види зелених насаджень, що у загальномовному розумінні лісом не вважаються. Природно, що поширення на такі насадження правового режиму лісу було б недоречним. Щоб уникнути невиправданого розширення розуміння лісу, закон конкретизує поняття лісу через характеристику лісового фонду. Ст. 4 ЛК України передбачає, що "до лісового фонду України належать лісові ділянки, в тому числі захисні насадження лінійного типу, площею не менше 0,1 гектара". До лісового фонду України, за цією нормою, не належать "зелені насадження в межах населених пунктів (парки, сади, сквери, бульвари тощо), які не віднесені в установленому порядку до лісів" та "окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках." Ці винятки продубльовані у ч. 2 коментованої статті. Правовий режим нелісових зелених насаджень та земельних ділянок під ними визначається ЗУ "Про рослинний світ", "Про благоустрій населених пунктів", наказом Мінбуду України від 10.04.2006 №105 "Про затвердження Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України" та ін. нормативно-правовими актами.

Нелісові землі (ділянки). Склад нелісових земель визначений безпосередньо ч. 1 ст. 5 ЛК України: це землі, "зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства."

Узагальнене визначення земель лісогосподарського призначення. Підсумовуючи викладене, із положень чинного законодавства можна вивести таке визначення земель лісогосподарського призначення: "до земель лісогосподарського призначення належать (1) земельні ділянки природних комплексів, у яких поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними Грунтами, трав'яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище, площею не менше 0,1 га, крім зелених насаджень в межах населених пунктів, не віднесених в установленому порядку до лісів, та окремих дерев і груп дерев, чагарників на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках, та (2) нелісові землі, зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства."

Станом на 01.01.2009 землі лісогосподарського призначення та ліси на інших категоріях земель займають 10,57 млн. га, або 17,5 % території країни[145]. Найбільше таких земель на Поліссі - майже 30 % і в Карпатах - 40 %, а в Степу їх лише 5 %, Лісостепу - 14 %. Це значно нижче розрахунково-оптимального показника (21 - 22 %), який забезпечує збалансованість між лісовими ресурсами, обсягами лісокористування та екологічними вимогами[146].

Стаття 56. Власність на землі лісогосподарського призначення

1. Землі лісогосподарського призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

2. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісогосподарського призна­чення загальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств.

3. Громадяни і юридичні особи в установленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення.

(Стаття 56 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3404-IV від 08.02.2006)

Законодавство передбачає можливість перебування земель лісогосподарського призна­чення у власності будь-якої форми, про що наголошено у ч. 1 ст. 56 ЗКУ, проте встановлює обмеження на передачу земельних ділянок лісогосподарського призначення із комунальної та державної власності у приватну: така передача заборонена (п. "г" ч. 3 ст. 83 щодо комунальної власності, п. "г" ч. 4 ст. 84 ЗКУ щодо державної), крім "замкнених" земельних ділянок лісогосподарського призначення "загальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств" (ч. 2 ст. 56 ЗКУ). Термін "замкнених", на наш погляд, у даному випадку означає, що землі лісогосподарського призначення мають бути оточені іншими видами угідь.

Можливість передачі "до 5 гектарів ділянок лісів у складі угідь фермерського господарства" у приватну власність передбачена також ч. 8 ст. 7 ЗУ "Про фермерське господарство".

Правило ч. 2 коментованої статті щодо можливості передачі земельних ділянок безоплатно або за плату "у складі угідь ... інших господарств" не має механізму реалізації.

Обмеження на передачу земель лісогосподарського призначення у приватну власність не означає неможливості набуття таких ділянок від приватних власників (вторинне набуття), або зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності на землі лісогосподарського призначення (первинне набуття) - при створенні лісів. У ч. 3 ст. 56 ЗКУ спеціально наголошено, що "громадяни і юридичні особи в установленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення". Така можливість підтверджена і ст. 12 ЛК України. Детальніше щодо правового режиму деградованих та малопродуктивних угідь див. главу 28 ЗКУ та коментар до неї.

На сьогодні можливість використання земельних ділянок лісогосподарського призначення на праві приватної власності залишається здебільшого теоретичною, практично всі землі лісогосподарського призначення в Україні перебувають у власності держави.

Стаття 57. Використання земель лісогосподарського призначення

(Назва статті 57 в редакції Закону № 3404-IV від 08.02.2006)

1. Земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства.

(Частина перша статті 57 в редакції Закону № 3404-IV від 08.02.2006)

2.Порядок використання земель лісогосподарського призначення визначається законом.

(Стаття 57 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3404-ІV від 08.02.2006)

До частини першої. На сьогодні згадані в коментованій частині "спеціалізовані підприємства" існують у формі держлісгоспів (державних лісогосподарських підприємств) та держлісомисгоспів (державних лісомисливських господарств). Держлісгоспи та держлісомисгоспи с підприємствами, проте одночасно здійснюють певні державні функції (цікаво, що, наприклад, у РФ лісгоспи прямо визнані органами федерального органу лісового господарства[147]). Наприклад, посадові особи цих підприємств уповноважені накладати адміністративні стягнення за лісопорушення (ст. 241 КУпАП). Лісгоспи поділяються на лісництва (технічні підрозділи), а останні - на дільниці. У складі лісгоспів також можуть існувати виробничі цехи тощо.

До державних і комунальних підприємств, установ та організацій, "у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства" і які також можуть набувати земельні ділянки лісогосподарського призначення на праві постійного користування, нале­жать насамперед природоохоронні установи (природні заповідники, національні парки тощо).

За даними Державного комітету лісового господарства, на 2006 р. лише у сфері його управління діяло 233 лісогосподарських підприємства та 51 лісомисливських господарства, 6 природних заповідників та 3 національних парки[148].

Законодавство не називає оренду серед можливих правових форм користування землями лісогосподарського призначення, що перебувають у державній власності. Разом із тим, не заборонена оренда земель лісогосподарського призначення, що перебувають у приватній власності.

Альтернативою оренді є землекористування у формі "користування лісами", яке є похідним від права спеціального лісокористування і, в силу положень закону, спеціального оформлення використання земельної ділянки не потребує - див. ст. 18 ЛК України. За цією статтею, для користування лісами цілком достатньо оформлення права користування ними. Земельна ділянка у власників або користувачів не вилучається, право користування земельною ділянкою окремо не оформлюється, хоча використання лісових ресурсів, поза сумнівом, передбачає і використання відповідних ділянок.

Ст. 23 ЛК України передбачає існування лісових сервітутів. Незважаючи на деяку нечіткість норми, видається, що лісовий сервітут - це різновид земельного сервітуту (див. ст.ст. 98-102 ЗКУ та коментар до них). Про це свідчать положення ч.ч. 4-6 ст. 23 ЛК України.

Використання лісових ресурсів неможливе без використання земельних ділянок, на яких ці ресурси розташовані. Пропонуємо своє бачення того, як у випадку використання лісових ресурсів повинно вирішуватися питання належної правової форми використання земель.

До частини другої.

1. Загальна характеристика правового режиму земель лісогосподарського призначення.

Коментована частина у питанні визначення "порядку" (режиму) використання земель лісогосподарського призначення відсилає до "закону". Таким законом насамперед є ЛК України та інші акти лісового господарства, які встановлюють наступні особливості правового режиму цієї категорії земель.

Насамперед, основною рисою земель лісогосподарського призначення, що випливає із назви даної категорії земель, є призначення цих земель для ведення лісового господарства. Зміст ведення лісового господарства визначений ст. 63 ЛК України: воно "полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів. " Використанню лісогосподарських земель за їх цільовим призначенням законодавство надає пріоритет: складовою охорони земель є "захист ... лісових земель та чагарників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб" (п. "б" ч. 1 ст. 164 ЗКУ, див. також коментар до цієї норми).

На наш погляд, однією із основних особливостей правового режиму земель лісогосподарського призначення є нерозривний зв'язок їх використання із лісокористуванням.

За ЛК України поняття "ліс" як природний комплекс фактично охоплює і землі. З іншого боку, ЛК України (ст. 6) чітко розмежовує поняття "землі" та "лісові ресурси", адже відносить до останніх лише "... деревні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів"'. До лісових ресурсів також належать "корисні властивості лісів (здатність лісів зменшувати негативні наслідки природних явищ, захи­щати Грунти від ерозії, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища та очищати його, сприяти регулюванню стоку води, оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо), що використовуються для задоволення суспільних потреб." Використання лісових ресурсів, проте, неможливе без користування відповідними землями. У деяких випадках дозвіл на лісокористування фактично є дозволом і на землекористування, і навпаки (див. вище коментар до ч. 1).

Відносини із здійснення лісокористування регламентують, окрім положень ЛК України, такі акти:

ЗУ "Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону" від 10.02.2000;

ПКМ "Про затвердження Санітарних правил в лісах України" від 27.07.1995 №555;

ПКМ "Про затвердження Правил рубок головного користування в лісах України" від 27.07.1995 №559;

ПКМ "Про затвердження Правил заготівлі живиці в лісах України" від 09.02.1996 №185;

ПКМ "Про затвердження Правил відтворення лісів" від 01.03.2007 №303;

ПКМ "Про затвердження Правил поліпшення якісного складу лісів" від 12.05.2007 №724;

ПКМ "Про затвердження Правил рубок головного користування в гірських лісах Карпат" від 22.10.2008 №929.

Значний вплив на лісокористування та користування землями лісогосподарського призначення мають також Правила пожежної безпеки в лісах України, затверджені наказом Державного комітету України з лісового господарства від 27.12.2004 №278.

Іншою характерною рисою правового режиму земель лісогосподарського призначення є багатофункціональне призначення лісів, тобто можливість одночасного використання лісу різними особами для різних потреб, наприклад, тимчасове користування лісами для заготівлі другорядних лісових матеріалів, побічних лісових користувань та інших потреб здійснюється без вилучення земельних ділянок у власника лісів, постійного лісокористувача на підставі спеціального дозволу (ч. 6 ст. 18 ЛК України).

Істотними особливостями характеризується управління у відносинах щодо використання, охорони та відтворення земель лісогосподарського призначення. Деякі функції управління існують паралельно або поглинаються аналогічними функціями, що стосуються лісів.

Так, планування використання земель лісогосподарського призначення здійснюється головним чином у формі лісовпорядкування, яке, зокрема, передбачає "складання проектів організації і розвитку лісового господарства та здійснення авторського нагляду за їх виконанням" (п. 13 ст. 46 ЛК України).

Паралельно із земельним кадастром здійснюється облік лісів та ведеться державний лісовий кадастр. Державний лісовий кадастр ведеться органами лісового господарства на основі державного земельного кадастру (ч. 2 ст. 49 ЛК України) та включає: "1) облік якісного і кількісного стану лісового фонду України; 2) поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій; 3) грошову оцінку лісів (у необхідних випадках); 4) інші показники" (ст. 51 ЛК України). Порядок ведення державного лісового кадастру визначається ПКМ від 20.06.2007 №848.

Функція контролю за використанням земель лісогосподарського призначення тісно поєднана із аналогічною функцією щодо лісів. Наряду із іншими контролюючими органами, створена державна лісова охорона, "що діє у складі центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства та підприємств, установ і організацій, які належать до сфери його управління " (ч. 1 ст. 89 ЛК України). Ч. 2 ст. 89 ЛК України встановлює, що державна лісова охорона має статус правоохоронного органу. Відповідно до ч. З ст. 89 ЛК України, порядок діяльності державної лісової охорони та лісової охорони визначається положенням, що затверджується KM України. На даний час KM відповідного положення не затвердив, у зв'язку із чим видається можливим використовувати Положення про дер­жавну лісову охорону СРСР, затверджене постановою Ради Міністрів СРСР від 22.03.1950 №1181.

Спеціально уповноваженим органом у сфері лісового господарства є Державний комітет лісового господарства України (Держкомлісгосп України), що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується KM України, діє відповідно до Положення, затвердженого ПКМ від 27.06.2007 №883. Важлива роль належить також держлісгоспам, що виконують низку функцій управління на землях лісогосподарського призначення (планування, контроль та ін.) - див. вище коментар до ч. 1 статті.

Істотними особливостями характеризується справляння плати за землі лісогосподарського призначення. Згідно із ч. 1 ст. 10 ЗУ "Про плату за землю", за більшу частину таких земель земельний "податок справляється як складова плати за використання лісових ресурсів, що визначається лісовим законодавством". Відповідно до ч. 3 ст. 77 ЛК України, порядок справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів встановлений ПКМ "Про затвердження порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду" від 06.07.1998 №1012. На її розвиток наказом Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки, ДПА України №91/241/129/236/565 від 15.10.1999 затверджено Інструкцію про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду.

2. Особливості правового режиму земельних ділянок лісогосподарського призна­чення, що зазнали радіоактивного забруднення.

ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (ч. 2 ст. 2) передбачено існування чотирьох зон з особливим правовим режимом (відчуження, безумовного (обов'язкового) відселеним, гарантованого добровільного відселення, посиленого радіоекологічного контролю).

Зокрема, в зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення ведення лісового господарства без спеціального дозволу МНС України забороняється (абз. 7 ч. 2 ст. 12 Закону). З метою підвищення шляхом спеціалізованих лісівничих прийомів і методів стійкості лісових насаджень, їх захисних функцій, стабілізації радіаційної обстановки в зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення, запобігання винесення радіонуклідів за межі їх первинного розповсюдження, а також використання лісових ресурсів із забруднених радіонуклідами земель у 1992 р. створено Державне спеціалізоване виробниче комплексне лісове підприємство (ДСВКЛП) "Чорнобильліс" (зараз - Спеціалізоване комплексне ДП "Чорнобильська Пуща"). У користуванні підприємства перебуває 240,6 тис. га, в т. ч. 140,6 тис. га лісових насаджень і 100 тис. га перелогів в межах зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення. На сьогодні підприємство складається з 7 лісництв. До складу чотирьох з них (Денисовицького, Луб'янського, Паришівського та Опачицького) входять лісові пожежні станції (ЛПС). Роботи в лісах виконуються у відповідності до затвердженої ПКМ від 29.04.2002 №581 Державної програми "Ліси України" та "Тимчасових рекомендацій по проведенню спеціалізованих еколого-лісівничих заходів в лісах 30-км зони ЧАЕС", які погоджені Міністерством лісового господарства України, МОЗ України та Міністерством охорони навколишнього природного середовища України[149].

3. Правовий режим земельних ділянок полезахисних лісосмуг.

Існує багато видів лісосмуг: що знижують швидкість вітру, затримують сніг, підвищують вологість та родючість ґрунту, перешкоджають його змиванню та розмиванню, покращують мікроклімат, захищають сільськогосподарські угіддя від пилових бур та посухи, лісосмуги вздовж зрошувальних каналів та на інших ділянках зрошуваних земель, що скорочують втрати води від випаровування, захищають канали від засипання, прибалочні та приовражні лісосмуги тощо[150].

Починаючи з 50-х pp. минулого сторіччя була відсутня послідовність у визначенні правового режиму лісосмуг: вони визнавалися то лісами, то нелісовими насадженнями[151]. Із прийняттям нової редакції ЛК України знову відбулися зміни - відповідно до ч. 1 ст. 4 кодексу, лінійні насадження площею понад 0,1 га належать до лісового фонду.

На сьогодні спеціального правового регулювання потребують насамперед відносини із створення захисних лісосмуг. Свого часу проект захисних насаджень у колгоспах був складовою частиною проекту внутрігосподарського землеустрою, передбачалося фінансування створення полезахисних насаджень за державні кошти та за кошти колгоспів[152]. Як видається, подібний підхід повинен бути застосований і сьогодні.

Натомість, поки що, на жаль, господарської структури, що могла б вести догляд та створювати нові лісосмуги, немає. У восьми південно-східних областях та АР Крим при місцевих державних адміністраціях загалом (відповідно до даних, опублікованих у 2005 році) працювало 102 агролісомеліоратори, що фізично не можуть забезпечити використання та охорону лісів КСП та лісосмуг[153].

4. Особливості правового режиму земель особливо захисних лісових ділянок.

На даний час до особливо захисних земельних ділянок віднесені, наприклад, лісонасіннєві ділянки як різновид ділянок лісу, що мають спеціальне господарське значення (Додаток 5 до Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок, затвердженого ПКМ від 16.05.2007 №733).

Відповідно до ч. 4 ст. 41 ЛК України, "в особливо захисних лісових ділянках ...за необхідності може бути повністю або частково заборонено застосування окремих видів і способів рубок ".

Окрім викладеного у коментованій главі, слід звернути увагу на деякі важливі положення законодавства України щодо режиму земель водного фонду:

1. Дозвільний порядок виконання робіт. Щодо всіх земель водного фонду передбачений дозвільний порядок виконання на них будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій. Порядок видачі дозволу на ці види робіт встановлений на підставі п. 7 ст. 14 ВК України ПКМ "Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду" від 12.07.2005 №557. Дозвільний порядок не поширюється лише "... на випадки проведення робіт, пов'язаних з: природоохоронною та протипаводковою діяльністю, яку провадять органи Держводгоспу; безпекою судноплавства на внутрішніх водних шляхах України; будівництвом і реконструкцією водних об'єктів у лісах для протипожежних цілей" (п. 2 Порядку). Обов'язкові умови, якими обумовлюється видача дозволу, визначені п. 4 згаданого Порядку.

2. Особливий режим земель у зонах затоплення. Особливий режим земель у зонах затоплення встановлений ПКМ від 31.01.2001 №87 "Про порядок використання земель у зонах їх можливого затоплення внаслідок повеней і паводків". Зокрема, для різних типів річок або окремих їх ділянок і різних зон ризику (за частотою затоплення) передбачається певний порядок їх використання у сільськогосподарському виробництві - див. додатки 2 і 3 до затвердженого постановою порядку, які викладені у формі рекомендацій (за відсутності законодавчої основи інша форма поки що неможлива) щодо способів використання земель, зокрема, сільськогосподарських культур, що можуть використовуватися тощо.

3. Особливості правового режиму земель у басейнах малих річок. Деякі важливі особливості використання земель водного фонду та інших земель в басейнах малих річок передбачені ст. 80 ВК України. Стаття забороняє будь-які роботи, "що можуть негативно впливати чи впливають на водність річки і якість води в ній ", та зобов'язує водокористувачів та землекористувачів до здійснення "комплексних заходів щодо збереження водності річок та охорони їх від забруднення і засмічення ". Виконання вимог ст. 80 ВК України суттєво ускладнюється відсутністю належних матеріалів щодо визначення меж басейнів і заплав малих річок[154].

4. Особливості правового режиму водно-болотних угідь, що мають міжнародне зна­чення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів. Щодо правового режиму тих земель водного фонду, які підпадають під правовий режим водно-болотних угідь, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, див. коментар до ч.ч. 1 та 3 ст. 46 ЗКУ

5. Особливості правового режиму земель водного фонду в межах зон санітарної охорони водних об'єктів (див. ст. 113 ЗКУ та коментар до неї).

6. Особливості правового режиму зон рекреації водних об'єктів (див. коментар до ч. 3 ст. 52 ЗКУ).

Стаття 58. Склад земель водного фонду

1. До земель водного фонду належать землі, зайняті:

а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами;

(Пункт "а " частини першої статті 58 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3404-IV від 08.02.2006)

б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами;

(Пункт "б " частини першої статті 58 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3404-IV від 08.02.2006)

в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них;

г) береговими смугами водних шляхів.

2. Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.

До частини першої в цілому. Згідно із ст. 58 ЗКУ, поняття земель водного фонду визначається через їх склад. Ідентичні положення, крім винятків, що стосуються лісів (п. п. "а", "б" ч. 1 ст. 58 ЗКУ), вміщені до ст. 4 ВК України та п. 2 Порядку користування землями водного фонду, затвердженого ПКМ від 13.05.1996 №502.

Землі водного фонду займають 3,4 млн. га, або 5,6 % території країни, у тому числі природні водотоки (річки та струмки) - 241,6 тис, озера та лимани - 874 тис, ставки - 327,6 тис, штучні водосховища - 797,2 тис. та болота - 957,1 тис. га[155].

До пункту "а". Землями водного фонду повинні визнаватися лише земельні ділянки, на яких водні об'єкти знаходяться постійно або більшу частину року, на відміну від земельних ділянок, що заливаються водою під час, наприклад, весняного паводку.

Правовий режим земельних ділянок, зайнятих водними об'єктами, визначається ст. 86 ВК України і передбачає (ч. 1 статті) можливість використання ділянок дна водних об'єктів для робіт, пов'язаних "з будівництвом гідротехнічних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин (крім піску, гальки і гравію в руслах малих та гірських річок), прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, а також бурових та геологорозвідувальних] робіт ". За змістом процитованої статті, для інших потреб, крім перерахованих у ній, земельні ділянки дна водойм використовуватися не можуть. Між тим, наприклад, у практиці Київради це положення ігнорується - див., наприклад, рішення Київської міської ради "Про передачу релігійній громаді УПЦ парафії на честь Святого Святителя і Чудотворця Миколая у Подільському районі м. Києва земельних ділянок для будівництва та обслуговування храмової споруди на вул. Набережно-Хрещатицькій, 8-А (у водній акваторії р. Дніпро) у Подільському районі м. Києва" №461/621 від 29.05.2003, "Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею" від 10.07.2003 (п. 31 передбачає надання ділянки безпосередньо у акваторії річки Дніпро).

Чинне законодавство України практично жодним чином не визначає правового режиму земельних ділянок, що знаходяться під водами територіального моря України ("прибережні морські води шириною 12 морських миль ..." - ст. 5 ЗУ "Про державний кордон України"). Між тим, потреба у такому визначенні є. Зокрема, багато спірних питань виникає при використанні акваторій портів тощо. Істотною специфікою правового режиму характеризується кон­тинентальний шельф, який, в принципі, також є об'єктом земельного права і має режим земельних ділянок під водоймами[156]. Щоправда, ні законодавство, ні правова доктрина поки що континентальний шельф під таким кутом зору здебільшого не розглядають.

До пункту "б". Щодо правового режиму прибережних захисних смуг див. ст.ст. 60-62 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "в". Щодо правового режиму земель під "гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами", а також земель, виділених під смуги відведення для них, див. ст. 63 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "г". Щодо правового режиму земель берегових смуг водних шляхів див. ст. 64 ЗКУ та коментар до неї.

До частини другої. За буквальним змістом закону (враховуючи положення ч. 1 коментованої статті), лише частина (в межах прибережних захисних смуг) водоохоронних зон входить до складу земель водного фонду (прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони, див. ст. 1 ВК України). Між тим, поза сумнівом, включення земельної ділянки до прибережної захисної смуги означає спільність її режиму із землями водного фонду.

Згідно із ч. 2 ст. 87 ВК України, водоохоронна зона є "природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється". Правовий режим водоохоронних зон визначається ч.ч. 3-5 ВК України.

На підставі ч. 5 ст. 87 ВК України порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлений ПКМ "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них" від 08.05.1996 №486.

В Україні існує практичний досвід встановлення водоохоронних зон і прибережних захисних смуг вздовж великих і малих річок, навколо водосховищ, озер, ставків та інших водойм за межами населених пунктів та в межах сільських населених пунктів. Такі роботи виконувалися Інститутом землеустрою УААН, Інститутом "Водпроект", іншими проектними організаціями. Практичного досвіду робіт по встановленню водоохоронних зон уздовж морів, зокрема, на території міст і селищ станом ще на 2001 р. не було. Одним із перших прикладів таких робіт є роботи, виконані на замовлення Одеської міської ради Інститутом землеустрою УААН в рамках експериментального проекту із встановлення прибережних водоохоронних захисних смуг вздовж Чорного моря на території Одеського заводу сільськогосподарського машинобудування ВАТ „Одессільмаш”[157].

Стаття 59. Право на землі водного фонду

1. Землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

2. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.

3. Державним водогосподарським організаціям за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються у постійне користування землі водного фонду для догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами тощо.

4. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, прове­дення науково-дослідних робіт тощо.

5. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства здійснюється за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами.

До частин першої та другої. Відповідно до ч. 1 ст. 59 ЗКУ, землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Між тим, відповідно до п. "ґ" ч. 3 ст. 83, п. "г" ч. 3, п. "д" ч. 4 ст. 84 ЗКУ передача земель водного фонду у приватну власність заборонена, крім випадків, встановлених "цим Кодексом". Такими випадками є (ч. 2 ст. 59 ЗКУ, ч. 8 ст. 7 ЗУ "Про фермерське господарство") безоплатна передача у власність замкнених природних водойм (загальною площею до 3 га). На наш погляд, під замкненою водоймою мається на увазі водойма, що повністю знаходиться всередині земельної ділянки, яка передається у приватну власність.

Крім того, ч. 2 ст. 59 ЗКУ передбачає право власників "у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми" (ця норма продубльована щодо фермерських господарств у ч. 8 ст. 7 ЗУ "Про фермерські господарства"). Не забороняє закон і придбавати землі водного фонду, що вже перебувають у приватній власності.

На наш погляд, не можуть бути підставою для розширення переліку випадків, у яких можлива приватизація земельних ділянок водного фонду (смуг відведення), положення ч. 3 ст. 23 ЗУ "Про меліорацію земель", за якою "землі, зайняті окремими об'єктами інженерної інфраструктури меліоративних систем ..., а також: землі, виділені під смуги відведення для них, надаються у користування або у власність суб'єктам права власності на меліоративні системи... " (виділення додане - A.M., P.M.). Такий висновок слід зробити, виходячи із того, що ЗКУ, прийнятий пізніше від Закону, не передбачає можливості приватизації смуг відведення.

До частини третьої. Правило, аналогічне положенням коментованої статті, закріплене у ч. 2 ст. 85 ВК України. Державними водогосподарськими організаціями, згаданими у ч. 3 ст. 59 ЗКУ, є органи Держводгоспу України: облводгоспи та басейнові управління водних ресурсів (Дніпровське, Дністровсько-Прутськє, Західно-Бузьке, Південно-Бузьке, Сіверсько-Донецьке, Кримське, Деснянське), управління каналів (Дніпро-Інгулець, Головного Каховського магістрального, Північно-Кримського, Інгулецької зрошувальної системи)[158].

Слід наголосити, що право вторинного землекористування ("тимчасове користування за погодженням з постійними користувачами") землями водного фонду, передбачене ч. 3 ст. 85 ВК України, суперечить положенням чинного ЗКУ, зокрема, ч. 5 ст. 116, яка передбачає можливість надання земельних ділянок у користування лише після вилучення у попередніх користувачів.

До частини четвертої. Щодо правового регулювання земельно-орендних відносин див. ст. 93 ЗКУ та коментар до неї. Існує проблема у співвідношенні положень ч. 4 ст. 59 ЗКУ, яка передбачає можливість оренди "водойм", та положеннями ст. 51 ВК України, яка регламентує відносини із надання в оренду "водних об'єктів". Як видається, надання в оренду "водойм" за ЗКУ фактично має означати надання в оренду земельних ділянок, у той же час, що мається на увазі під "орендою водойм" у ВК України - незрозуміло: адже для спеціального водокористування орендар повинен отримати спеціальний дозвіл, і вочевидь, оренда водойми не передбачає права використання її дна (див. ст. 86 ВК України).

До частини п'ятої. Використання земельних ділянок для любительського та спортивного рибальства здійснюється в порядку т. з. загального природокористування. Таке користування, за загальним правилом, здійснюється безоплатно, без закріплення за користувачами та без надання відповідних дозволів, крім випадків, передбачених законом (ч. 2 ст. 38 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"). Щодо земель водного фонду коментована норма якраз і передбачає виняток: для рибальства земельні ділянки можуть використовуватися із дозволу власника або за погодженням із користувачем.

Здійснення промислового рибальства за своєю природою, як правило, передбачає використання акваторій водних об'єктів, що не надані у власність та користування фізичних та юридичних осіб. Тому у випадках промислового рибальства коментована норма не застосовується.

У РФ законодавство передбачає існування т.з. "водних сервітутів" (забору води, напування та прогону худоби, пересування човном тощо), у тому числі публічних, що за змістом практично співпадають із правом загального водокористування за законодавством України. Чинна законодавство України не передбачає такої конструкції, як "водні сервітути", хоча в принципі можливим є встановлення земельних сервітутів ідентичного змісту.

Стаття 60. Прибережні захисні смуги

1. Вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

2. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як З гектари - 25 метрів;

б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;

в) для великих річок, водосховищ на них та озер -100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

3. Розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

До частини першої. Коментована норма відтворила положення ч. 1 ст. 88 ВК України.

Визначення поняття "прибережна захисна смуга" наведене у ч. 1 ст. 61 ЗКУ, ст. 1 ВК України. Останнє визначення навіть є більш повним; відповідно до нього прибережна захисна смуга - це "частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони". Щодо поняття та правового режиму водоохоронної зони, співвідношення її з прибережною захисною смугою див. ч. 2 ст. 59 ЗКУ та коментар до неї.

Щодо розмірів прибережної захисної смуги див. ч.ч. 2 та 3 коментованої статті, а щодо правового режиму - ст. ст. 61, 62 ЗКУ та коментар до них.

Існує розуміння положень ч. 1 коментованої статті про "виділення" земельних ділянок під прибережні захисні смуги як таких, що вимагають відведення земельних ділянок під прибережні захисні смуги (щодо процедури відведення див. ст.ст. 118 та 123 ЗКУ). Нам видається, що для такого розуміння немає підстав. Смуги встановлюються ipso iure, тобто в силу самих положень закону, і дотримання процедури відведення не вимагають (див. ч. 2 та коментар до неї).

До частини другої. Коментована частина відтворила положення ч.ч. 2, 3 ст. 88 ВК України. Нею передбачене існування прибережних захисних смуг ipso iure, незалежно від здійснення будь-яких землевпорядних дій чи дотримання якихось формальних процедур. Розмір прибережних захисних смуг обчислюється від урізу води в меженний період (період найменшої водності) і під час паводків тощо не змінюється.

Критерії визнання річок малими, середніми та великими визначені ст. 79 ВК України.

До частини третьої. Ч. 5 ст. 88 ВК України доповнює правила коментованої норми щодо визначення прибережної захисної смуги морів, навколо морських заток та лиманів - така смуга має встановлюватися "шириною не менше двох кілометрів від урізу води".

На сьогодні у правозастосовчій практиці трапляються випадки неоднозначного тлумачення ч. 3 ст. 60 ЗКУ. Проблема виникла через нечіткість формулювань закону і викликає питання: чи стосується згадане у першій половині речення правило про визначення прибережних захисних смуг не "автоматично" (як передбачає ч. 2 ст. 60), а за проектами землеустрою, земель населених пунктів, згаданих у другій частині речення. На наш погляд, відповідь на це питання має бути безумовно позитивною: при "автоматичному" встановленні прибережних захисних смуг врахування містобудівної документації, яке вимагається щодо земель населених пунктів, є неможливим, тож прибережні захисні смуги у населених пун­ктах мають встановлюватися за проектами землеустрою. Такий самий підхід закріплений у ст. 88 ВК України.

Правовий режим прибережних захисних смуг встановлений ст.ст. 61, 62 ЗКУ (див. коментар), ст.ст. 89-90 ВК України.

Стаття 61. Обмеження у використанні земельних ділянок прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо водойм та на островах

1. Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

2. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється:

а) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;

б) зберігання та застосування пестицидів і добрив;

в) влаштування літніх таборів для худоби;

г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів;

ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо;

д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.

3. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

4. Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо водойм та на островах встановлюється законом.

До частини першої. Частина перша пропонує визначення прибережної захисної смуги. Більш повне, на наш погляд, визначення наведене у ст. 1 ВК України. За цим визначенням, прибережна захисна смуга - це "частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж: нарешті території водоохоронної зони". Режим прибережної захисної смуги визначається ч. 2 коментованої статті, а також ч. 2 ст. 89 ВК України.

Розмір прибережних захисних смуг визначається відповідно до ч.ч. 2 та 3 ст. 60 ЗКУ (див. вище).

До частини другої. Коментована частина (зміст якої ідентичний змісту ч. 2 ст. 89 ЗКУ) безпосередньо визначає обмеження, з урахуванням яких повинні використовуватися прибережні захисні смуги. У цілому вони сформульовані достатньо конкретно та однозначно і роз'яснення не потребують, за винятком основного обмеження - на будівництво у прибережній захисній смузі (п. "г" коментованої частини).

Закон забороняє будівництво у прибережних захисних смугах, роблячи виняток для будівництва "гідротехнічних, гідрометричних та лінійних" споруд. В Україні, особливо у АР Крим, існує практика забудови узбережжя в межах прибережних захисних смуг т. з. "елінгами" - приміщеннями для збереження маломірних суден, які в дійсності є житловими помешканнями з усіма комунальними зручностями. При цьому не тільки порушується навколишній ландшафт, а й забруднюється навколишнє середовище, знищуються об'єкти рослинного світу, у тому числі унікальні[159]. Крім того, поширеною є практика огородження прибережних ділянок капітальними парканами до самого урізу води. Ні описані елінги, ні капітальні паркани не відповідають поняттю "гідротехнічних, гідрометричних та лінійних" споруд, тому їх зведення у прибережних захисних смугах потрібно вважати незаконним.

Слід наголосити, що поняття та загальна характеристика гідротехнічних споруд (тобто споруд для використання водних ресурсів, а також для боротьби зі шкідливим впливом вод - дамб, гребель, водоскидів, водоспусків, споруд водовідведення тощо) визначаються СНиП 2.06.01-86 "Гидротехнические сооружения. Основные положения" (неофіційний текст документу наведено на компакт-диску, що додається).

До частини третьої. Аналогічне коментованому положення вміщене у ч. 3 ст. 89 ВК України. Це положення може бути застосоване лише у випадку, коли межі прибережних захисних смуг змінюють своє розташування разом зі зміною розташування чи характеристик водного об'єкту. В іншому випадку будівництво об'єкту є незаконним і тягне безумовний обов'язок знесення будівлі або споруди.

На наш погляд, у разі зміни меж прибережної захисної зони із коментованої норми випливає лише обов'язок припинити експлуатацію об'єктів, котрі не відповідають режиму прибережної захисної смуги. Вимога ж "винесення" об'єкту за межі смуги за своєю при­родою передбачає позбавлення права власності на об'єкт нерухомості. Вважаємо, що при­мусове перенесення, враховуючи гарантії непорушності права власності, встановлені ч. 5 ст. 41 Конституції України, без чіткого процедурного забезпечення (на сьогодні відсутнього) реалізоване бути не може.

До частини четвертої. Положення коментованої частини позбавлене смислового наван­таження, адже жоден законодавчий акт (у т.ч. ВК України - див. ч. 2 ст. 89) не містить більш детальних норм щодо режиму господарської діяльності у межах відповідних прибережних захисних смуг, ніж ч. 2 коментованої статті.

Стаття 62. Обмеження у використанні земельних ділянок прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах

1. У прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється:

а) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод;

б) влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об'ємом понад 1 кубічний метр на добу;

в) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів;

г) застосування сильнодіючих пестицидів.

2. Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлюється законом.

До частини першої. Розмір прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах зазвичай істотно більший, ніж у випадку з іншими водними об'єктами (див. ст.ст. 60, 61 ЗКУ та коментар до них), проте режим таких прибережних захисних смуг значно більш ліберальний.

Коментована частина відтворює положення ч. 2 ст. 90 ВК України.

В цілому обмеження, накладені ч. 1 ст. 62 ЗКУ на використання прибережних захисних смуг, є чіткими та зрозумілими.

Певного роз'яснення може потребувати вжитий у п. "г" термін "сильнодіючі пестициди". Законодавець використав у коментованій нормі цей застарілий термін, що зараз у санітарній практиці не вживається. На сьогодні поняття пестицидів визначається ст. 1 ЗУ "Про пестициди та агрохімікати", а існуюча сьогодні в Україні гігієнічна класифікація пестицидів за ступенем небезпечності (ДСП 8.8.1.2.002-98. Державні санітарні правила і гігієнічні норми "Гігієнічна класифікація пестицидів за ступенем небезпечності", затверджені Постановою Першого заступника Головного державного санітарного лікаря України 28.08.1998) передбачає їх поділ на 4 класи: І - надзвичайно небезпечні, II - небезпечні, III - помірно небезпечні, IV - малонебезпечні. Застарілий термін "сильнодіючі пестициди" відповідає сучасному терміну "надзвичайно небезпечні пестициди".

До частини другої. Коментована частина відсилає до "закону", під яким, очевидно, мається на увазі ВК України (ч. 1 ст. 90), де зазначено, що прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів "може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обоє'язковим централізованим водопостачанням і каналізацією".

Виходячи із встановленого режиму прибережних захисних смуг вздовж морів, заток та лиманів до таких зон не можуть включатися землі морського транспорту (див. ст. 69 ЗКУ та коментар до неї).

Стаття 63. Смуги відведення

1. Для забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель на берегах річок виділяються земельні ділянки смуг відведення з особливим режимом використання.

2. Розміри та режим використання земельних ділянок смуг відведення визначаються за проектами землеустрою, які розробляються і затверджуються в установленому порядку.

3. Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються для створення водоохоронних насаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ тощо.

До частини першої. Коментована частина майже дослівно відтворює зміст ч. 1 ст. 91 ВК України і вказує на призначення смуг відведення.

Зрошувальні та осушувальні системи є різновидами меліоративних систем, особливості використання яких передбачені ст. 26 ЗКУ. Щодо поняття гідротехнічних споруд див. коментар до ч. 2 ст. 61 ЗКУ. Під гідрометричними спорудами розуміються споруди, що безпосередньо призначені або обслуговують мету визначення рівня води, глибини водного об'єкта, рельєфу дна, швидкості та напрямів течій, витрат води тощо.

До частини другої. Згідно із коментованою частиною, режим та розміри смуг відведення визначаються відповідними проектами землеустрою (див. ст. 186 ЗКУ та коментар до неї). Положення ЗКУ щодо проектів землеустрою, а також норми прийнятого на розвиток ЗКУ ЗУ "Про землеустрій" заміщують норму ч. 2 ст. 91 ВК України, яка встановлює спеціальний порядок проектування смуг відведення, а також встановлює порядок розроблення та затвердження таких проектів.

Слід також мати на увазі, що режим смуг відведення в загальних рисах визначений ч. 3 коментованої статті (див. коментар) та ч. 3 ст. 91 ВК України.

Смуги відведення повинні проектуватися у відповідності до положень чинних нормативних документів у галузі будівництва, зокрема, СНиП 2.06.01-86 "Гидротехнические сооружения. Основные положення проектирования"[160] (затверджені постановою Держбуду СРСР від 28.05.1986 №71), які встановлюють вимоги до проектування каналів, водосховищ, берегозахисних, захисних, регуляційних та огороджувальних споруд, та СН 474-75 "Норми отвода земель для мелиоративных каналов" (затверджені постановою Держбуду СРСР від 14.07.1975 №120). Неофіційний текст зазначених документів наведено на компакт-диску, що додається. Останні норми безпосередньо передбачають правила встановлення смуг відведення як на період будівництва каналів, так і для їх експлуатації.

До частини третьої. Коментована частина визначає режим земель смуг відведення. Дане питання регламентоване також ч. 3 ст. 91 ВК України.

Спірним є питання щодо того, чи дозволене в межах смуг відведення будівництво виробничих приміщень. Ч. 3 ст. 91 ВК України передбачає таку можливість, а коментована норма - ні. На наш погляд, будівництво виробничих споруд у смузі відведення можливе, проте лише у випадку, коли воно потрібне "для забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель " (ч. 1 ст. 63 ЗКУ, ч. 1 ст. 91 ВК України).

ПКМ від 13.05.1996 №502 "Про затвердження Порядку користування землями водного фонду" передбачено, що користувачі, котрі експлуатують гідротехнічні (водопідпірні, водопропускні, водозахисні або водозабірні) споруди водогосподарських систем, зобов'язані "здійснювати посадку, догляд і охорону лісів у смугах відведення каналів, гідротехнічних та інших споруд міжгосподарського значення"; "н ділянках із штучно створеними лісонасадженнями та природними лісами у смугах відведення каналів, гідротехнічних споруд та інших споруд міжгосподарського значення допускаються рубки догляду та санітарні рубки, що проводяться згідно з рекомендаціями органів лісового господарства" (п. 10 Порядку).

Стаття 64. Берегові смуги водних шляхів

1. На судноплавних водних шляхах за межами населених пунктів для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством, встановлюються берегові смуги.

2. Розміри берегових смуг водних шляхів визначаються за проектами зем­леустрою, які розробляються і затверджуються в установленому порядку.

3. Порядок встановлення та використання берегових смуг водних шляхів визначається Кабінетом Міністрів України.

До частини першої. Берегова смуга водного шляху - це територія із особливим режимом, призначена для проведення робіт, пов'язаних із судноплавством.

Коментована частина майже дослівно відтворює положення ч. 2 ст. 28 ЗУ "Про транспорт" та ч. 1 ст. 91 ВК України. Єдина відмінність полягає у тому, що існування смуг передбачене "за межами населених пунктів" (замість "за межами міських поселень" у ВК України). Положення норми ЗКУ та ЗУ "Про транспорт" мають у даному випадку перевагу, враховуючи те, що чинний ЗКУ прийнятий пізніше від ВК України.

Перелік судноплавних водних шляхів визначається на підставі ст. 67 ВК України ПКМ "Про затвердження переліку внутрішніх водних шляхів, що належать до категорії судноплавних" від 12.06.1996 №640.

До частин другої та третьої. Порядок встановлення та використання берегових смуг водних шляхів визначений ПКМ від 14.04.1997 №347 "Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними".

Ч. 2 ст. 28 ЗУ "Про транспорт" також передбачає, що землі берегових смуг не вилучаються у користувачів і використовуються "відповідно до законодавства", тобто з урахуванням режиму берегової смуги. Між тим, може виникнути потреба вилучити та відвести земельну ділянку в межах берегової смуги для потреб річкового транспорту. У цьому випадку землі берегової смуги належатимуть як до земель водного фонду, так і до земель річкового транспорту, і при визначенні правового режиму смуг слід керуватися також нормативно-правовими актами, що визначають режим земель річкового транспорту (див. ст. 70 ЗКУ та коментар до неї).

Стаття 65. Визначення земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення

1. Землями промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності.

2. Порядок використання земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення встановлюється законом.

До частини першої. Визначальним у виділенні даної категорії земель є факт їх надання для певних потреб. В силу буквального розуміння коментованої норми, якщо земельна ділянка не надана, але лише призначена для цих самих потреб планувальною документацією (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї), цього недостатньо. Такий підхід виглядає непослідовним (порівн. з ч. 1 ст. 22 ЗКУ). Під "встановленим порядком" розуміється одна з передбачених главами 19-21 ЗКУ процедура надання земельних ділянок у власність чи в користування.

Крім того, віднесення земель до даної категорії в багатьох випадках взагалі здійснюється, виходячи не стільки із цільового призначення земельної ділянки, скільки із специфічного статусу суб'єкта, якому вона надана (найбільш очевидним такий підхід є у випадку ст. 77 ЗКУ).

Дана категорія земель поділяється на ряд видів земель в залежності від мети їх надання. Використання земель здійснюється для задоволення великої кількості різноманітних цілей, перелік яких у законодавстві на сьогодні не є вичерпним. Однак, як відзначав М.І. Краснов[161], це не є перепоною для об'єднання згаданих земель в особливу категорію земель. Усі види вказаних земель характеризуються тим, що вони використовуються для спеціальних цілей несільськогосподарського характеру.

У законодавстві колишнього Союзу РСР ця категорія земель іменувалась "землями спеціального призначення", "землями спеціального несільськогосподарського призначення". Видається, що наведені поняття є більш вдалими, ніж вжите сьогодні в законодавстві України, оскільки, по-перше, чітко відображають призначення земель даної категорії, уникаючи невизначеності, породженої формулою "та іншого призначення"; по-друге, ці поняття є більш лаконічними та зручними для використання.

У тексті коментованої норми буквально йдеться про надання земельних ділянок відповідного призначення підприємствам, установам, організаціям. У зв'язку із цим у практиці іноді виникають спірні ситуації[162]. Вважаємо, що коментоване положення не можна розуміти буквально, а тому до суб'єктного складу можна віднести й різні види фізичних осіб, щодо яких ЗКУ не встановлені прямі обмеження з приводу набуття у власність чи в користування земельних ділянок для зазначених потреб.

Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення займають понад 1,84 млн. га[163].

До частини другої.

Загальна характеристика порядку (режиму) використання земель. Земельні ділянки, що належать до даної категорії земель, характеризуються різноманітним цільовим призначен­ням та правовим режимом, що розкривається у ст.ст. 66-77 ЗКУ та інших нормативно-правових актах (див. коментар до ст.ст. 66-77 ЗКУ). Між тим, на підставі законодавства у правовій доктрині[164] прийнято виділяти загальні риси правового режиму земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Зокрема:

• всі земельні ділянки даної категорії земель мають спеціальне несільськогосподарське призначення, що дало підстави у спеціальній літературі називати дану категорію земель скорочено землями спеціального несільськогосподарського призначення;

• розміри відповідних ділянок визначаються на підставі затверджених у встановленому порядку норм (для типових об'єктів - залізниць, автомобільних доріг, ліній електропередач, аеродромів, трубопроводів тощо) або затверджених у встановленому порядку проектів (для нетипових об'єктів - промислових підприємств тощо), які, проте, також розробляються відповідно до певних норм. Це дозволяє виділити таку ознаку земель спеціального несільськогосподарського призначення, як нормування розмірів відповідних ділянок. У більшості галузей економіки через недосконалість нормативів та низький рівень проектно-технічних рішень землі використовуються нераціонально. Нормативи відведення земельних ділянок для потреб промисловості, транспорту, енергетики в 2,5-2,7 рази перевищують прийняті в країнах Західної Європи[165];

• здійснюється внутрішнє та зовнішнє зонування земельних ділянок спеціального несільськогосподарського призначення. Так, навколо потенційно шкідливих об'єктів встановлюються санітарно-захисні зони, де забороняється житлове будівництво та проживання населення, навколо потенційно вразливих об'єктів - охоронні зони тощо;

• у певних випадках території, що призначаються для спеціальних несільсько-господарських потреб, взагалі можуть не відводитися як окремі земельні ділянки. Йдеться, наприклад, про земельні ділянки, призначені для розміщення деяких лінійних об'єктів (ліній зв'язку, електропередач, підземних трубопроводів). Хоча окрема земельна ділянка для розміщення такого об'єкту не відводиться, у зв'язку із розміщенням об'єкту режим відповідної території зазнає істотних змін, зокрема, встановлюється охоронна, санітарно-захисна зона. Може бути встановлено відповідний земельний сервітут.

Описані особливості правового режиму будуть розкриті нижче при характеристиці правового режиму окремих земель у складі даної категорії.

Правовий режим земель "іншого призначення". ЗКУ не містить спеціальних положень щодо "порядку використання" (правового режиму) земель, згаданих у коментованій статті як землі "іншого призначення". На наш погляд, правовий режим земель "іншого призначення" має загальні риси, притаманні режиму земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (див. вище).

Легальне визначення даного різновиду земель та його складу відсутнє. За логікою побудови ЗКУ, т. з. "землі іншого призначення" - це землі, що не охоплюються визначеннями інших категорій земель та інших видів земель в межах даної категорії земель (земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони).

На думку В. І. Андрейцева[166], до земель, що не знайшли відображення у законодавчій класифікації, можна віднести землі "культового (церковного) фонду, ... космічного забезпечення, державного матеріального резерву, водно-болотних угідь та торф'яного фонду, родовищ корисних копалин, мисливського фонду та підвищеної екологічної небезпеки".

Нормативні положення щодо особливостей правового режиму окремих земель "іншого призначення" розкидані по численним нормативно-правовим актам.

Зокрема, відповідно до ч. 3 ст. 4 ЗУ "Про державний матеріальний резерв", земельні ділянки, на яких розміщені об'єкти системи державного матеріального резерву, "є державною власністю і не підлягають приватизації та іншим видам відчуження".

Щодо правового режиму тих водно-болотних угідь, що мають міжнародне значення, головним чином як середовище існування водоплавних птахів див. коментар до ч.ч. 1 та 3 ст. 46 ЗКУ.

Особливості правового режиму земельних ділянок, що використовуються для потреб мисливського господарства, визначаються насамперед ст. 21 ЗУ "Про мисливське господарство та полювання".

Особливості правового режиму земель, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, визначаються ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (див. ст.ст. 169, 170 ЗКУ та коментар до них).

Вважаємо, що до земель "іншого призначення" можуть бути віднесені також земельні ділянки, відведені для розміщення полігонів твердих побутових відходів. На сьогодні земельні відносини, що виникають при влаштуванні та експлуатації полігонів, регулюються практично виключно на підзаконному рівні - насамперед, ДБН В.2.4-2-2005 "Полігони твердих побутових відходів. Основні положення проектування"2 (неофіційний текст документу наведений на компакт-диску, що додається), де передбачені детальні правила розміщення полігонів (розділ 2), внутрішня структура та зонування території полігону (п.п. 3.10-3.56), вимоги до санітарно-захисної зони полігону (п.п. 3.57-6.58), спеціальні вимоги до рекультивації земель після закриття полігону (п.п. 3.115-3.133). Зокрема, встановлено, що територія полігону поділяється на такі елементи: (1) під'їзну дорогу, (2) ділянку складування твердих побутових відходів, (3) господарську зону, (4) інженерні споруди і комунікації; детально визначається режим території кожного з елементів.

Площа земель під твердими побутовими відходами в Україні перевищує 3 тис. га і включає 727 полігонів, з яких 35,5 % не відповідають нормам. Крім того, багато лісів, узбіч доріг, будівельних майданчиків перетворено на несанкціоновані сміттєзвалища. За оцінками природоохоронних органів, площа земель під такими об'єктами перевищує 160 тис. га[167].

Окремою і достатньо гострою проблемою є правовий режим земельних ділянок, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації в Україні. Формально ці ділянки не підпадають під поняття жодної із "типових" категорій земель, у т. ч. і під поняття земель оборони, оскільки ЧФ РФ не є "військовим формуванням, утвореним відповідно до законодавства України". Такі ділянки на сьогодні фактично знаходяться поза правовим полем України, і на даний час стоїть завдання хоча б про їх інвентаризацію. За даними Держкомзему України, станом на 01.01.2007 по Автономній Республіці Крим проінвентаризовано 521 земельну ділянку, загальна площа яких за уточненими даними складає 17980,65 га[168].

Стаття 66. Землі промисловості

1. До земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під'їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

2. Землі промисловості можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

3. Розміри земельних ділянок, що надаються для зазначених цілей, визначаються відповідно до затверджених в установленому порядку державних норм і проектної документації, а відведення земельних ділянок здійснюється з урахуванням черговості їх освоєння.

4. Надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами і відновлення земель згідно із затвердженим проектом рекультивації на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки.

До частини першої. До земель промисловості коментована стаття відносить земельні ділянки, надані для розміщення споруд та іншої інфраструктури будь-яких підприємств. Щодо вимог до організації територій підприємств див. коментар до ч. 3 коментованої статті.

За даними Держкомзему України, станом на 01.01.2006 землі промисловості складали 194,5 тис. га[169].

Структура земель промисловості на даний час далека від досконалої. Так, надмірна землеємність склалася у гірничодобувній промисловості. У чорній металургії і теплоенергетиці понад 40 % території займають шламонакопичувачі та інші об'єкти для захоронення відходів виробництва. На 01.01.2005 151,1 тис. га земель віднесено до порушених (з них не використовуються у виробництві 53,3 тис. га), з яких майже 83 % порушено в процесі розробки покладів рудних і нерудних копалин, їх переробки, проведення геологорозвідувальних робіт[170].

До частини другої. Закон не передбачає обмежень щодо кола суб'єктів, що можуть мати на праві власності або праві користування землі промисловості.

До частини третьої. Розміри та внутрішнє зонування земельних ділянок промислових підприємств визначаються проектною документацією на підставі СНиП 11-89-80 "Генеральные планы промышленных предприятий" (неофіційний текст наведено на компакт-диску, що додається), які, зокрема, визначають нормативи мінімальної щільності забудови, що впливає на площу необхідної земельної ділянки, передбачають функціональне зонування території "з урахуванням технологічних зв'язків, санітарно-гігієнічних та протипожежних вимог, вантажообігу та видів транспорту" (п. 3.3. та ін.), визначають конфігурацію забудови (п. 3.22.), відстані між будівлями (п.п. 3.25., 3.26., табл. 1-4 та ін.) тощо.

Зокрема, п. 3.8. норм і правил передбачено виділення на майданчику підприємства таких зон: (а) передзаводської (за межами огорожі чи умовної межі підприємства), (б) виробничої, (в) підсобної, (г) складської. На території промислового вузла виділяються зони (д) громадського центра, (є) майданчиків підприємств, (є) загальних об'єктів допоміжних виробництв і господарств. Поділ на зони допускається уточнювати з урахуванням конкретних умов підприємства.

Спеціальні вимоги до організації території різних видів підприємств можуть бути вміщені до інших нормативних документів у галузі будівництва: див., наприклад, ВСН 01-82 "Инструкция по проектированию лесозаготовительных предприятий" (затверджена наказом Мінпапірліспрому СРСР від 10.08.82 №236).

Зовнішнє зонування земель, прилеглих до промислових підприємств, а саме, встанов­лення навколо підприємств (точніше, навколо джерел небезпечного впливу на їх території) санітарно-захисних зон, здійснюється на підставі Державних санітарних правил плану­вання та забудови населених пунктів, затверджених наказом МОЗ України від 19.06.1996 №173 (замінили СН 245-71 "Санітарні норми проектування промислових підприємств"[171], затверджені Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва ще 05.11.1971). Відповідно до санітарної класифікації підприємств, виробництв та споруд (Додаток 4 до Правил), встановлюється 5 класів небезпечності підприємств (І клас - найбільш небезпечні підприємства, виробництва та споруди), відповідно до яких санітарно-захисна зона складає від 50 до 3000 м. Оскільки санітарно-захисна зона відраховується безпосередньо від джерела небезпечного впливу, вона охоплює і територію підприємств. Детальніше щодо правового режиму санітарно-захисних зон ст. 114 ЗКУ та коментар до неї.

За "радянських" часів існувала практика влаштування промислових підприємств на земельних ділянках, відведених у користування іншим землекористувачам - у смугах відведення залізниць, шосейних доріг, і навіть на землях сільськогосподарського призначення (йдеться про міжколгоспні підприємства). їхнє землекористування зазвичай ніяк не оформлювалося, що сьогодні породжує численні конфлікти та суперечки.

До частини четвертої. Коментована норма, відтворюючи положення ст. 18 Кодексу України про надра, встановлює додаткові вимоги до процедури надання у користування земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами (див. ст. 123 ЗКУ та коментар до неї).

Відносини щодо "оформлення ... прав користування надрами" регулюються главою 2 Кодексу України про надра. "Оформлення прав" передбачає, зокрема, отримання дозволу на користування надрами (ст. 16) та гірничого відводу (ст. 17 кодексу); деякі види надрокористування вимагають лише наявності дозволу на користування надрами (ст.ст. 20, 21 Кодексу України про надра).

Щодо "відновлення земель згідно із затвердженим проектом рекультивації на раніше відпрацьованих площах у встановлені строки" див. ст. 166 ЗКУ та коментар до неї.

Стаття 67. Землі транспорту

1. До земель транспорту належать землі, надані підприємствам, установам та організаціям залізничного, автомобільного транспорту і дорожнього господарства, морського, річкового, авіаційного, трубопровідного транспорту та міського електротранспорту для виконання покладених на них завдань щодо експлуатації, ремонту і розвитку об'єктів транспорту.

2. Землі транспорту можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

До частини першої. Аналогічне визначення наведене у ч. 1 ст. 11 ЗУ "Про транспорт".

Землі транспорту поділяються на види в залежності від виду транспорту (див. ст.ст. 68-74 ЗКУ та коментар до них).

За даними Держкомзему України, станом на 01.01.2006 підприємствам та організаціям транспорту надано 654,7 тис. га земель[172].

До частини другої. Законодавство допускає перебування земель транспорту у власності будь-яких суб'єктів.

Разом із тим, п. "б" ч. 3 ст. 83 ЗКУ передбачена заборона передачі з комунальної власності у приватну земель "під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту". Аналогічно, п. "б" ч. 4 ст. 84 ЗКУ забороняє передавати у приватну власність державні землі під аналогічними об'єктами державної власності. Тому зазначені землі транспорту можуть опинитися у приватній власності лише у випадку будівництва об'єктів транспорту на приватних землях, або у випадку вторинного відчуження таких земель, що вже перебувають у приватній власності.

Стаття 68. Землі залізничного транспорту

До земель залізничного транспорту належать землі смуг відведення залізниць під залізничним полотном та його облаштуванням, станціями з усіма будівлями і спорудами енергетичного, локомотивного, вагонного, колійного, вантажного і пасажирського господарства, сигналізації та зв'язку, водопоста­чання, каналізації; під захисними та укріплювальними насадженнями, служ­бовими, культурно-побутовими будівлями та іншими спорудами, необхідними для забезпечення роботи залізничного транспорту.

Коментована норма визначає землі залізничного транспорту через їхній склад. Ч. 2 ст. 6 ЗУ "Про залізничний транспорт", ч. 1 ст. 23 ЗУ "Про транспорт" містять аналогічні положення, проте остання норма також пропонує більш узагальнене визначення земель залізничного транспорту, за яким до них "належать землі, надані в користування підприємствам і організаціям залізничного транспорту відповідно до чинного законодавства України. "

Розміри, внутрішня структура та правовий режим земельних ділянок лінійної частини залізничного транспорту визначаються відповідно до спеціальних норм відведення - СН 468-74 "Норми отвода земель для железных дорог" (неофіційний текст документу наведено на компакт-диску, що додається), затверджених Держбудом СРСР 19.12.1974. Норми встановлюють ширину смуг земель, які відводяться для залізниць колії 1520 мм загальної мережі і колії 1520 і 750 мм зовнішніх під'їзних шляхів промислових сільськогосподарських і лісозаготівельних підприємств. Ширина смуг відведення визначається в залежності від висоти насипу для залізниць колії 1520 мм і 750 мм. Розміри та внутрішня структура земельних ділянок площадних об'єктів залізничного транспорту визначається відповідно до проектної документації.

Ч.ч. 3-5 ст. 6 ЗУ "Про залізничний транспорт", ч. 2 ст. 23 ЗУ "Про транспорт" передбачають можливість встановлення навколо земель залізничного транспорту охоронних зон, повноваження із визначення розміру, режиму та порядку встановлення яких надані KM України. На даний час дане повноваження KM не реалізоване.

Навколо певних об'єктів залізничного транспорту можуть встановлюватися санітарно-захисні зони. Відповідно до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом МОЗ України від 19.06.1996 №173, санітарно-захисні зони влаштовуються навколо пасажирських вокзалів та залізничних колій (п. 5.19.-5.20, Додаток №9 до Правил).

Чинне раніше законодавство передбачало можливість використання земель транспорту для сільськогосподарських потреб. У діючому законодавстві відповідна згадка вміщена до ч. 3 ст. 23 ЗУ "Про транспорт", за якою "землі залізничного транспорту повинні ... використовуватися для вирощування ... кормів для тваринництва". На жаль, законодавство є нечітким при визначенні порядку та засад такого використання.

За ст. 12 Статуту залізниць України, затвердженого ПКМ від 06.04.1998 №457, залізниця вправі приймати рішення про складування за плату вантажів у смузі відведення. На підставі цієї норми в Україні існувала практика надання в оренду (зокрема, Державним територіально-галузевим об'єднанням "Південно-Західна залізниця") "територій", "майданчиків" на землях залізничного транспорту (про "земельні ділянки" в договорах не йдеться, проте фігурує слово "оренда"). З 2003 р. залізниця починала звертатися з позовами про визнання договорів недійсними з посиланням на їх невідповідність ст. 5 ЗУ "Про оренду державного та комунального майна" (відсутність згоди ФДМУ на оренду нерухомого майна площею понад 200 м. кв.). Існує практика визнання судами договорів недійсними з посиланням на земельне законодавство через відсутність в залізниці повноважень здавати в оренду земельні ділянки[173]. Як видається, такий підхід є вірним.

Істотне, хоча і суто технічне значення для визначення правового режиму земель залізничного транспорту має наказ Міністерства транспорту України №411 від 20.12.1996 "Про затвердження Правил технічної експлуатації залізниць України", який регламентує технічні аспекти використання земель залізничного транспорту.

Стаття 69. Землі морського транспорту

1. До земель морського транспорту належать землі під:

а) морськими портами з набережними, майданчиками, причалами, вокзалами, будівлями, спорудами, устаткуванням, об'єктами загальнопортового і комплексного обслуговування флоту;

б) гідротехнічними спорудами і засобами навігаційної обстановки, судноремонтними заводами, майстернями, базами, складами, радіоцентрами, службовими та культурно-побутовими будівлями та іншими спорудами, що обслу­говують морський транспорт.

2. На підходах до портів (каналів), мостових, кабельних і повітряних переходів, водозабірних та інших об'єктів відповідно до закону можуть встановлюватись обмеження у використанні земель.

До частини першої. Ч. 1 ст. 69 ЗКУ визначає землі морського транспорту через їх склад. Аналогічно склад земель морського транспорту визначає ч. 1 ст.25 ЗУ "Про транспорт", проте вже ч. 2 ст. 25 встановлює виняток, ЗКУ не передбачений: за Законом, "до земель морського транспорту не належать території, насипані або намиті в акваторії за кошти портів. " Не зовсім зрозумілі мотиви такого положення. У будь-якому випадку, при вирішенні питання про режим намитих земель слід виходити з положень ЗКУ, який відносить до земель морського транспорту всі землі порту. А згідно із ч. 1 ст. 74 Кодексу торговельного мореплавства України, "територією морського порту є відведені порту землі. До території морського порту також: належать намиті, насипані або створені із застосуванням інших гідротехнічних технологій площі, створені за рахунок порту і за користування якими не стягується плата. "

Розміри та правовий режим відповідних земельних ділянок морських портів визначаються у кожному конкретному випадку проектною документацією.

Споруди навігаційної обстановки є одним з різновидів гідротехнічних споруд і можуть бути розміщені як на земельних ділянках навколо водного об'єкта (маяки), так і бути пла­вучими (плавучі маяки, буї тощо). В такому разі неабияке значення має питання щодо можливості віднесення до земель морського транспорту ділянок дна водойм, над якими знаходяться і до яких зафіксовані плавучі споруди навігації. Вважаємо, що використання земельної ділянки під плавучими спорудами навігаційної обстановки є не настільки істотним, щоб вимагати відведення для цих потреб земельних ділянок. Аналогічно, навряд чи серйозно можна розглядати питання про відведення ділянок для розміщення світлофорів, дорожніх знаків тощо.

Ч. 1 ст. 12 Кодексу торговельного мореплавства України передбачає відведення "землі та водного простору для торговельного мореплавства, а також: будівництва або будь-якої роботи в зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів ", яке "повинно бути погоджено з Міністерством транспорту України та місцевими органами влади і самоврядування. "

Застосування правил, що визначають правовий режим земельних ділянок морського транспорту, на сьогодні є утрудненим через те, що території та акваторії морських портів не визначені[174].

До частини другої. Закон передбачає специфічний правовий режим земель, прилеглих до земель морського транспорту. Згідно із коментованою нормою можливим є встановлення обмежень у використанні земель. Такі обмеження передбачені ч. 3 ст. 25 ЗУ "Про транспорт", за якою "спорудження на підходах до портів (каналів) мостових, кабельних і повітряних переходів, водозабірних та інших об'єктів, а також: спорудження радіосистем у зоні радіонавігаційних об'єктів погоджується з адміністрацією портів. "

Стаття 70. Землі річкового транспорту

До земель річкового транспорту належать землі під:

а) портами, спеціалізованими причалами, пристанями і затонами з усіма технічними спорудами та устаткуванням, що обслуговують річковий транспорт;

б) пасажирськими вокзалами, павільйонами і причалами;

в) судноплавними каналами, судноплавними, енергетичними та гідротехнічними спорудами, службово-технічними будівлями;

г) берегоукріплювальними спорудами й насадженнями;

ґ) вузлами зв'язку, радіоцентрами і радіостанціями;

д) будівлями, береговими навігаційними знаками та іншими спорудами для обслуговування водних шляхів, судноремонтними заводами, ремонтно-експлуатаційними базами, майстернями, судноверф'ями, відстійно-ремонтними пунктами, складами, матеріально-технічними базами, інженерними мережами, службовими та культурно-побутовими будівлями, іншими об'єктами, що забезпечують роботу річкового транспорту.

Поняття земель річкового транспорту визначається ст. 70 ЗКУ через їх склад. Аналогічне визначення вміщене до ч. 1 ст. 28 ЗУ "Про транспорт". Ч. 2 цієї статті передбачає влаштування берегових смуг водних шляхів (формально вони не включаються до складу земель річкового транспорту). Щодо правового режиму берегових смуг див. ст. 64 ЗКУ та коментар до неї.

Певне відношення до правового режиму земель річкового транспорту мають положення розділу III "Порти, пристані, вантажне та комерційне господарство" Статуту внутрішнього водного транспорту СРСР, затвердженого постановою Ради Міністрів СРСР 15.10.1955 №1801. Правовий режим та організація земельних ділянок під гідротехнічними спорудами визначається СНиП 2.06.01-86 "Гидротехнические сооружения. Основные положений про-ектирования", затвердженими постановою Держбуду СРСР від 28.05.86 №71 та наказом Міністерства транспорту України від 29.03.2004 №251 "Про затвердження Правил технічної експлуатації річкових портових гідротехнічних споруд".

Стаття 71. Землі автомобільного транспорту та дорожнього господарства

1. До земель автомобільного транспорту належать землі під спорудами та устаткуванням енергетичного, гаражного і паливороздавального господарства, автовокзалами, автостанціями, лінійними виробничими спорудами, службово-технічними будівлями, станціями технічного обслуговування, автозаправними станціями, автотранспортними, транспортно-експедиційними підприємствами, авторемонтними заводами, базами, вантажними дворами, майданчиками контейнерними та для перечеплення, службовими та культурно-побутовими будівлями й іншими об'єктами, що забезпечують роботу автомобільного транспорту.

2. До земель дорожнього господарства належать землі під проїзною части­ною, узбіччям, земляним полотном, декоративним озелененням, резервами, кюветами, мостами, тунелями, транспортними розв'язками, водопропускними спорудами, підпірними стінками і розташованими в межах смуг відведення іншими дорожніми спорудами та обладнанням, а також землі, що знаходяться за межами смуг відведення, якщо на них розміщені споруди, що забезпечують функціонування автомобільних доріг, а саме:

а) паралельні об'їзні дороги, поромні переправи, снігозахисні споруди і насадження, протилавинні та протисельові споруди, вловлюючі з'їзди;

б) майданчики для стоянки транспорту і відпочинку, підприємства та об'єкти служби дорожнього сервісу;

в) будинки (в тому числі жилі) та споруди дорожньої служби з виробничими базами;

г) захисні насадження.

До частини першої. Коментована частина визначає поняття земель автомобільного транспорту через їх склад. Аналогічні положення вміщені до ст. 31 ЗУ "Про транспорт".

Розміри, конфігурація та правовий режим земельних ділянок, що відводяться для лінійної частини автомобільних доріг, визначаються СН 467-74 "Нормы отвода земель для автомобильных дорог", затвердженими Держбудом СРСР 19.12.1974[175]. Структура та правовий режим земельних ділянок автомобільних доріг також певною мірою конкретизуються ДБН В.2.3-4-2000 "Споруди транспорту. Автомобільні дороги"[176]. Певне значення для окреслення структури та правового режиму земель автомобільного транспорту також мають окремі положення розділу II "Рухомий склад. Автомобільні шляхи, споруди і обладнання для організації перевезень вантажів і обслуговування пасажирів" Статуту автомобільного транспорту УРСР, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 27.06.1969 №401.

До частини другої. Дана частина визначає поняття земель дорожнього господарства через їхній склад.

Правовий режим земельних ділянок дорожнього господарства визначається ЗУ "Про автомобільні дороги". Даним Законом набагато більш детально визначається також склад земель дорожнього господарства (через складові доріг) по відношенню до кожного різновиду доріг: загального користування (ст. 9), вулиць і доріг міст та інших населених пунктів (ст. 18), відомчих (технологічних) автомобільних доріг (ст. 23), автомобільних доріг на приватних територіях (ч. 2 ст. 25).

Відповідно до зазначеного Закону (ст.ст. 37, 38), розміщення об'єктів сервісу та зовнішньої реклами здійснюється "за погодженням з органами державного управління автомобільними дорогами та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху". Органами державного управління автомобільними дорогами є Державна служба автомобільних доріг України (Укравтодор) - див. ПКМ "Про затвердження Положення про Державну службу автомобільних доріг України" від 16.04.2007 №628, а державним органом з безпеки дорожнього руху є Державна адміністрація автомобільного транспорту (урядовий орган у сфері автомобільного транспорту, який діє у системі Мінтрансзв'язку) - див. ПКМ "Деякі питання Державної адміністрації автомобільного транспорту" від 3.09.2008 №771. Порядок надання погоджень (дозволів) визначається наказом Державної служби автомобільних доріг України від 29.09.2005 №414 "Про затвердження Порядку видачі дозволів на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування об'єктів сервісу на землях дорожнього господарства та згод і погоджень на об'єкти зовнішньої реклами вздовж автомобільних доріг загального користування".

Певні особливості правового режиму земель дорожнього господарства встановлені Єдиними правилами ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затвердженими ПКМ від 30.03.1994 №198. Зокрема, специфічні обов'язки землевласників та землекористувачів з утримання земельних ділянок в межах смуги відведення (відчуження) автомобільних доріг передбачені п.п. 24, 25 Правил. П. 26 Правил вимагає погоджувати розміщення споруд малих архітектурних форм за дозволами, що видаються "в межах червоних ліній міських вулиць і доріг - відповідними місцевими виконавчими органами міських рад, а у мм. Києві та Севастополі міськими державними адміністраціями відповідно до підпункту 9.3 ДБН А 2.2-3-97 за погодженням з Державтоінспекцією, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями"; "в межах смуг відчуження автомобільних (позаміських) доріг відповідними дорожньо-експлуатаційними організаціями за погодженням з Державтоінспекцією".

Положення, що стосуються режиму земель дорожнього господарства, містяться у Технічних правилах ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування України П-Г. 1-218-113-97, затверджених наказом Голови Української державної корпорації "Укравтодор" від 26.09.1997 №190.

Законодавство звільняє від оподаткування земельним податком землі дорожнього господарства автомобільних доріг загального користування (ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю").

Стаття 72. Землі авіаційного транспорту

1. До земель авіаційного транспорту належать землі під:

а) аеропортами, аеродромами, відокремленими спорудами (об'єктами управління повітряним рухом, радіонавігації та посадки, очисними та іншими спорудами), службово-технічними територіями з будівлями та спорудами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту;

б) вертольотними станціями, включаючи вертольотодроми, службово-технічними територіями з усіма будівлями та спорудами;

в) ремонтними заводами цивільної авіації, аеродромами, вертольотодромами, гідроаеродромами та іншими майданчиками для експлуатації повітряних суден;

г) службовими об'єктами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.

2. На приаеродромній території відповідно до закону запроваджується особливий режим використання земель.

До частини першої. Коментована частина, визначаючи землі авіаційного транспорту через їхній склад, повністю відтворює положення ст. 33 ЗУ "Про транспорт".

Розміри та структура земельних ділянок, що відводяться для аеропортів, визначаються відповідно до СН 457-74 "Нормы отвода земель для азропортов" (неофіційний текст документу наведено на компакт-диску, що додається), затверджених Держбудом СРСР 16.01.1974. Згідно п. З норм, земельна ділянка для аеропорту включає ділянки для аеродрому, відособлених споруд (управління повітряним рухом, радіонавігації і посадки, очисних споруд та службово-технічні території).

До частини другої. Відповідно до ч. 2 ст. 72 ЗКУ, що коментується, для приаеродромної території "запроваджується особливий режим використання земель". Приаеродромна територія (або "прилегла до аеродрому зона контролю і обліку об'єктів та перешкод") визначається у ст. 41 Повітряного кодексу України як "обмежена встановленими розмірами місцевість навколо аеродрому, над якою здійснюється маневрування повітряних суден". Відповідно до ч. 2 ст. 41 Повітряного кодексу України, "розміри приаеродромної території повинні бути доведені власником аеродрому (аеропорту) чи уповноваженою на те осо­бою до відповідних Рад ...". Ч. 3 тієї ж статті вимагає узгоджувати "з органом державного регулювання діяльності авіації та відповідною Радою народних депутатів" "будівництво (реконструкцію) та іншу діяльність" на приаеродромній території.

Стаття 73. Землі трубопровідного транспорту

1. До земель трубопровідного транспорту належать земельні ділянки, надані під наземні і надземні трубопроводи та їх споруди, а також під наземні споруди підземних трубопроводів.

2. Уздовж наземних, надземних і підземних трубопроводів встановлюються охоронні зони.

До частини першої. Визначене, аналогічне наведеному у коментованій частині, вміщене до ч. 1 ст. 11 ЗУ "Про трубопровідний транспорт".

Ст. 1 ЗУ "Про трубопровідний транспорт" визначає поняття трубопроводів та запроваджує їх поділ на магістральні та промислові.

Розмір земельних ділянок, що відводяться для магістральних трубопроводів, визначаються СН 452-73 "Нормы отвода земель для магистральних трубопроводов" (неофіційний текст документу наведено на компакт-диску, що додається), затвердженими Держбудом СРСР 30.03.1973228. Норми встановлюють ширину смуг відведення земель для магістральних підземних трубопроводів і розміри земельних ділянок для розміщення запірної арматури вказаних трубопроводів. Ширина смуг відведення для наземних і надземних магістральних трубопроводів встановлюється проектною документацією.

Слід зазначити, що для розміщення промислових трубопроводів окремі земельні ділянки здебільшого не відводяться.

Мережа газопроводів в Україні досягає 17 тис. км, нафтопроводів - 70 тис. км[177].

Перспективним є опосередкування відносин із прокладення трубопроводів земельними сервітутами, проте поки що з низки причин така практика не розвинена.

До частини другої. Ч. 2 ст. 73 ЗКУ, ч. 2 ст. 11 ЗУ "Про трубопровідний транспорт" передбачає встановлення навколо об'єктів трубопровідного транспорту охоронних зон. розміри та режим охоронних зон визначаються Правилами охорони магістральних трубопроводів, затвердженими ПКМ від 16.11.02 №1747

Стаття 74. Землі міського електротранспорту

До земель міського електротранспорту належать землі під відокремленими трамвайними коліями та їх облаштуванням, метрополітеном, коліями і станціями фунікулерів, канатними дорогами, ескалаторами, трамвайно-тролейбусними депо, вагоноремонтними заводами, спорудами енергетич­ного і колійного господарства, сигналізації і зв'язку, службовими і культурно-побутовими будівлями та іншими спорудами, необхідними для забезпечення роботи міського електротранспорту.

Положення, аналогічні викладеним у коментованій статті, вміщені у ст. 35 ЗУ "Про транспорт". Слід зазначити, що землі міського електротранспорту знаходяться в межах населених пунктів і тому, як і землі житлової та громадської забудови, повинні використовуватися "відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови" (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї). Зокрема, відповідно до п. 7.38 ДБН 360-92 "Планування і забудова міських і сільських поселень" "[організацію громадського транспорту для міст з населенням 250 тис. чол. і більше слід вирішувати на підставі комплексних схем розвитку всіх видів міського пасажирського транспорту. Допускається розроблювати такі схеми за наявності складних транспортних проблем у містах з населенням від 100 до 250 тис. чол. У цьому випадку їх треба суміщувати із схемами організації дорожнього руху". Регламентується щільність мережі ліній наземного громадського пасажирського транспорту: вона має складати, як правило, 1,5-2,5 км/км², а у центральних районах найзначніших міст - до 4-4,5 км./км² (п. 7.40), розташування зупинок визначається нормативом дальності пішохідних підходів до найближчої зупинки (не більше 500 м. - п. 7.41) тощо.

Структура і режим земельних ділянок міського електротранспорту визначаються на підставі ДБН В.2.3-5-2001, а також Правил експлуатації трамвая та тролейбуса, затверджених наказом Державного комітету України по житловому господарству від 10.12.1996 №103.

Деякі вимоги щодо правового режиму земель міського електротранспорту вміщені у Єдиних правилах ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених ПКМ від 30.03.1994 №198 (зокрема, що стосується можливості розміщення на таких землях малих архітектурних форм тощо).

В частині відведення земельних ділянок під споруди і устаткування метрополітену необхідно відмежовувати такі об'єкти правового регулювання, як земельні ділянки, з одного боку, та ділянки надр, з іншого, котрі надаються для відповідних потреб у різному порядку.

Стаття 75. Землі зв'язку

1. До земель зв'язку належать земельні ділянки, надані під повітряні і кабельні телефонно-телеграфні лінії та супутникові засоби зв'язку.

2. Землі зв'язку можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

3. Уздовж повітряних і підземних кабельних ліній зв'язку, що проходять поза населеними пунктами, а також навколо випромінювальних споруд телерадіостанцій та радіорелейних ліній встановлюються охоронні зони.

До частини першої. Коментована норма визначає землі зв'язку через їх склад. Виходячи зі змісту терміну "телекомунікації" ("передавання, випромінювання та/або приймання знаків, сигналів, письмового тексту, зображень та звуків або повідомлень будь-якого роду по радіо, проводових, оптичних або інших електромагнітних системах"), визначеного ст. 1 ЗУ "Про телекомунікації", видається, що термін "землі зв'язку" включає "землі телекомунікаціи", а також землі поштового зв'язку.

Ч. 1 ст. 11 ЗУ "Про телекомунікації" визначає поняття земель телекомунікацій – складової земель зв'язку наступним чином: "до земель телекомунікацій як складової частини земель зв'язку належать земельні ділянки, що надаються в установленому порядку у власність або передаються їх власниками в постійне або тимчасове користування, у тому числі в оренду, фізичним особам - суб'єктам підприємницької діяльності та юридичним особам для розташування лінійних, станційних споруд, антен, веж:, інших технічних засобів телекомунікацій."

Розміри та конфігурація земельних ділянок для потреб зв'язку визначаються СН 461-74 "Нормы отвода земель для линий связи", а також, ДБН Д.2.2-34-99 "Споруди зв'язку, телебачення та радіомовлення", що опосередковано регулюють питання надання земельних ділянок для об'єктів зв'язку. Значна частина об'єктів зв'язку не потребує відведення для них окремих земельних ділянок.

Об'єкти поштового зв'язку не вимагають встановлення специфічного правового режиму для земель, на яких вони знаходяться, і зазвичай розташовані в межах земель житлової та громадської забудови (див. ст. 38, 39 ЗКУ та коментар до них).

Землі зв'язку займають 5,2 тис. га[178].

До частини другої. Законодавство допускає перебування земель зв'язку у власності будь-яких суб'єктів.

До частини третьої. Ч. 3 ст. 75 ЗКУ, ч. 2 ст. 10 ЗУ "Про телекомунікації"" передбачають встановлення охоронних зон навколо об'єктів зв'язку (ліній електрозв'язку та випромінюючих споруд електрозв'язку). Охоронні зони навколо земель зв'язку, їх розміри та правовий режим передбачені Правилами охорони ліній електрозв'язку, що затверджені ПКМ від 29.01.1996 №135. Правила (п.п. 2, 6, 8, 10, 12, 13, 17 та ін., Додаток до Правил - Умови проведення робіт у межах охоронних зон кабельних і повітряних ліній зв'язку та проводового мовлення) передбачають влаштування охоронних зон з особливими режимами землекористування розміром від 2 метрів до 0,25 милі від крайніх проводів або траси.

Окрім охоронних зон, навколо об'єктів зв'язку встановлюються також санітарно-захисні зони, розмір та режим яких визначається, зокрема, наказом Міністерства охорони здоров'я України №239 від 01.08.1996 "Про затвердження державних санітарних правил та норм" (див. також ст. 114 ЗКУ).

Стаття 76. Землі енергетичної системи

1. Землями енергетичної системи визнаються землі, надані під електрогенеруючі об'єкти (атомні, теплові, гідроелектростанції, електростанції з використанням енергії вітру і сонця та інших джерел), під об'єкти транспортування електроенергії до користувача.

2. Землі енергетичної системи можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

3. Уздовж повітряних і підземних кабельних ліній електропередачі встановлюються охоронні зони.

До частини першої. Землі енергетичної системи визначаються у коментованій нормі через їх склад. Землі енергетичної системи поділяються, таким чином, на дві складових: (1) землі під електрогенеруючими об'єктами та (2) під об'єктами транспортування електроенергії. Отже, формально не визнаються землями енергетичної системи землі під об'єктами, що забезпечують "централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління об'єднаною енергетичною системою України''' (ст. 1 та ін. ЗУ "Про електроенергетику"). Такий підхід видається вірним, адже землі під такими об'єктами не потребують настільки специфічного правового режиму, як землі під генеруючими та передавальними об'єктами.

Розмір, внутрішня структура та конфігурація земельних ділянок під електрогенеруючими об'єктами визначаються проектною документацією на підставі чинних нормативних документів у галузі будівництва.

Розмір, внутрішня структура та конфігурація земельних ділянок, наданих для потреб транспортування електроенергії, визначаються ДБН В.2.5-16-99 "Інженерне обладнання споруд, зовнішніх мереж. Визначення розмірів земельних ділянок для об'єктів електричних мереж" та проектною документацією.

Ч. ч. 4, 5 ст. 20 ЗУ "Про електроенергетику" передбачають влаштування навколо об'єктів електроенергетики санітарно-захисних зон (це узгоджується із загальними положеннями санітарно-захисних зон ст. 114 ЗКУ - див. також коментар). Згідно із ч. 5 статті, "усі види господарської діяльності в санітарно-захисних зонах, дозволені режимом їх використання, можуть провадитися тільки за погодженням з власником об'єкта електроенергетики або уповноваженим ним органом. " Розміри та правовий режим санітарно-захисних зон визнача­ються також Державними санітарними правилами планування і забудови населених пунктів, затвердженими наказом МОЗ України від 19.06.1996 №173, Державними санітарними нормами і правилами захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань, затвердженими наказом МОЗ України №239 від 01.08.1996.

Для об'єктів атомної енергетики встановлено особливий правовий режим, який поширюється і на відповідні земельні ділянки. Так, істотні особливості правового режиму санітарно-захисних зон об'єктів ядерної енергетики передбачені ст. 45 ЗУ "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку". Ч. 5 статті встановлює режим санітарно-захисних зон, що мало чим відрізняється від режиму інших санітарно-захисних зон (див. ст. 114 ЗКУ та коментар до неї), проте ч. 6 ст. 45 передбачає, що "використання для народногосподарських цілей земель і водоймищ, розташованих у санітарно-захисній зоні, можливе лише з дозволу органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки за погодженням з експлуатуючою організацією за умови обов'язкового проведення радіологічного контролю продукції, яка виробляється."

Ч. 3 ст. 45 передбачає також влаштування у місцях розташування ядерної установки чи об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, крім санітарно-захисної зони, також зони спостереження. Згідно із ч. 4 статті, "розміри і межі зазначених зон визначаються у проекті згідно з нормами, правилами і стандартами у сфері використання ядерної енергії, узгоджуються з органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки і затверджуються місцевими Радами народних депутатів. У санітарно-захисній зоні і зоні спостереження повинен здійснюватися контроль за радіаційним станом. "

ЗУ "Про електроенергетику" передбачене влаштування заборонних зон та контрольованих зон гідроелектротехнічних споруд. Відповідно до ст. 1 Закону, "заборонена зона гідроелектротехнічних споруд — земельна ділянка, яка прилягає до основної огорожі з внутрішньої сторони території гідроелектротехнічної споруди, обладнана інженерно-технічними засобами та позначена попереджувальними знаками, а також ділянка водної акваторії верхнього і нижнього б'єфів на відстані 500 метрів від греблі гідроелектростанції, позначена знаками, які попереджають про заборону доступу на її територію сторонніх осіб, суден та плавучих об'єктів ". У свою чергу, "контрольована зона гідроелектротехнічних споруд — позначена попереджувальними знаками територія бетонних та земельних гребель гідроелектротехнічних споруд і земельних ділянок, розташованих між: водосховищами і дренажними каналами."

Відповідно до ч. 2 ст. 19-1 ЗУ "Про електроенергетику", "[д]оступ сторонніх осіб та всіх видів транспорту на цю територію можливий лише в порядку, встановленому власником гідроелектротехнічних споруд або уповноваженим ним органом ". Таким чином, у заборонних зонах обмежується право загального землекористування. На підставі процитованої норми видано ПКМ від 31.03.2004 №416 "Про затвердження Порядку встановлення особливого режиму охорони на території забороненої зони та контрольованої зони гідроелектротехнічних споруд".

Атомні електростанції охороняються відповідно до ЗУ "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" та ЗУ "Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання".

Законодавство також передбачає особливості процедури надання земельних ділянок для розміщення певних об'єктів енергетичної системи. Так, наданню земельної ділянки для розміщення ядерних установок та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, повинно передувати прийняття за спеціальною процедурою рішення про розміщення відповідного об'єкту відповідно до ЗУ "Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення". Таке рішення приймається ВР України у формі закону за поданням KM України "тільки в разі погодження їх розміщення на своїй території місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування" (ст. 2 Закону).

Щодо встановлення навколо об'єктів енергетичної системи охоронних зон див. ч. 3 даної статті та коментар до неї.

Землі енергетичної системи (енергетики) займають 50,0 тис. га[179].

До частини другої. Коментована частина передбачає можливість перебування земель енергетичної системи у будь-якій формі власності. Разом із тим, слід враховувати, що згідно із п. "а" ч. 3, п. "а" ч. 4 ст. 84 ЗКУ забороняється передача з державної до комунальної та приватної власності земель атомної енергетики. Теоретично об'єкт атомної енергетики може бути споруджений на приватних землях. Враховуючи колосальну вартість такого будівництва, ймовірність цього є мізерною.

До частини третьої. Ч. 3 ст. 76 ЗКУ, ч. 5 ст. 19 ЗУ "Про електроенергетику" передбачено влаштування навколо електричних мереж та інших особливо важливих об'єктів електрое­нергетики охоронних зон. Розміри та режим охоронних зон визначені ПКМ від 04.03.1997 №209 "Про затвердження Правил охорони електричних мереж".

Стаття 77. Землі оборони

1. Землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України.

2. Землі оборони можуть перебувати у державній та комунальній власності.

3. Навколо військових та інших оборонних об'єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування.

4. Порядок використання земель оборони встановлюється законом.

До частини першої. Коментована норма визначає землі оборони через їх склад, при цьому виходячи фактично із суб'єктного складу відносин із використання земель (що, на наш погляд, не зовсім узгоджується із положеннями про поділ земель на категорії "за основним цільовим призначенням" ст. 19 ЗКУ). Положення коментованої норми продубльовані у ст. 1 ЗУ "Про використання земель оборони".

Як зазначає О.М. Пащенко, користувачами земель оборони можуть бути "установи, підприємства, організації і військово-навчальні заклади, які належать таким силовим структурами, як Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки, Адміністрація Державної прикордонної служби, війська Цивільної оборони, а також правоохоронні органи[180]. Такий висновок науковець робить на підставі положень ст. 12 ЗУ "Про оборону України", згідно із ч. 1 якої "участь в обороні держави разом із Збройними Силами України беруть у межах своїх повноважень також Державна прикордонна служба України, Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України, війська Цивільної оборони України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України, Державна спеціальна служба транспорту, а також відповідні правоохоронні органи." На думку вченого, з огляду на викладене, поняття "землі оборони" та "землі силових структур" потребують чіткого законодавчого визначення[181].

За даними Держкомзему України, на 01.01.2007 у користуванні силових структур України (Міноборони, МВС, Адміністрації Держприкордонслужби та Держдепартаменту України з питань виконання покарань) знаходилося 517,9 тис. га земель, з них лише на 1156 ділянок площею 237,8 тис. га (46 %) видано державні акти на право постійного користування.

Хоча закон прямо не відносить прикордонну смугу до земель оборони, поза сумнівом, землі в межах цієї смуги мають специфічний правовий режим, що має багато спільного із режимом земель оборони. Відповідно до ч. 2 ст. 3 ЗУ "Про використання земель оборони", "землі в межах прикордонної смуги та інші землі, необхідні для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож;, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об'єктів, надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України. Ч. 2 ст. 22 ЗУ "Про державний кордон України" передбачено, що "[Прикордонна смуга встановлюється безпосередньо вздовж: державного кордону України на його сухопутних ділянках або вздовж: берегів прикордонних річок, озер та інших водойм з урахуванням особливостей місцевості та умов, що визначаються Кабінетом Міністрів України. До прикордонної смуги не включаються населені пункти і місця масового відпочинку населення" На підставі ст. 22 ЗУ "Про державний кордон України" KM України прийняв постанову від 27.07.1998 №1147 "Про прикордонний режим", якою передбачив порядок встановлення та режим прикордонної смуги.

Розміри окремих земельних ділянок зі складу земель оборони "визначаються згідно із потребами на підставі затвердженої в установленому порядку проектно-технічної документації" (ч. 2 ст. 2 ЗУ "Про використання земель оборони").

До частини другої. Особливістю правового режиму земель оборони є те, що вони можуть перебувати лише в державній тау комунальній (під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення) власності (ч. 2 ст. 77, п. "в" ч. 4 ст. 84 ЗКУ). ЗУ "Про використання земель оборони" передбачає, що землі оборони використовуються відповідними суб'єктами на титулі постійного користування (ч. 1 ст. 2), проте також передбачає (ст. 4) можливість надання таких земельних ділянок у вторинне користування для сільськогосподарських потреб: "військові частини за погодженням з органами місцевого самоврядування або місцевими органами виконавчої влади і в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, можуть дозволяти фізичним і юридичним особам вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих їм у постійне користування". Титул вторинного користування чинному ЗКУ невідомий, тому реалізація даного положення є проблематичною.

Ч. 2 ст. 2 ЗУ "Про використання земель оборони" містить вказівку на існування особливостей надання земельних ділянок військовим частинам під військові та інші оборонні об'єкти, які мають визначатися KM України. На сьогодні KM України таких особливостей не визначив. Натомість, діє наказ Міністра оборони України від 22.12.1997 №483 "Про затвердження "Положення про порядок надання в користування земель (земельних ділянок) для потреб Збройних Сил України та основні правила користування наданими землями" і "Керівництва з обліку земель (земельних ділянок) в органах квартирно-експлуатаційної служби Збройних Сил України" (неофіційний текст наведено на компакт-диску, що додається).

До частини третьої. Ч. 3 ст. 77 ЗКУ передбачене зовнішнє зонування земель оборони - створення навколо оборонних об'єктів захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування. На жаль, спеціальний ЗУ "Про використання земель оборони" (ч. ч. 3, 4 ст. 3) лише відтворив це положення, не конкретизувавши режиму відповідних зон та порядку їх встановлення.

До частини четвертої. Законом, згаданим у коментованій нормі, покликаний був стати ЗУ "Про використання земель оборони". Між тим, названий Закон хоча і прийнятий, але практично не має регулятивного значення, оскільки є механічними відтворенням положень коментованої ст. 77 ЗКУ та викладенням бланкетних норм.

Загалом, слід погодитися з О. М. Пащенком у тому, що правове регулювання правового режиму більшості різновидів земель оборони на сьогодні відсутнє, а Закон України "Про використання земель оборони" не відповідає своїй назві[182]. Даний факт слід оцінити особливо негативно, зважаючи на те, що ч. 5 ст. 20 ЗКУ відсилає саме до вказаного закону в частині визначення особливостей правового режиму земель оборони.