Розділ VI ОХОРОНА ЗЕМЕЛЬ
Глава 26 Завдання, зміст і порядок охорони земель
Стаття 162. Поняття охорони земель
Охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
(Стаття 162 із змінами, внесеними згідно із Законом №3404-IV від 08.02.2006)
Аналогічне наведеному у коментованій статті визначення (за винятком незначних редакційних відмінностей) міститься й у ст. 1 ЗУ "Про охорону земель".
ГОСТ 26640-85 "Охрана природи. Земли. Термини и определения" визначає охорону земель як "комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических, мелиоративних, экономических и правових мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающий состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями".
Регулятивного значення визначення охорони земель не має.
Стаття 163. Завдання охорони земель
Завданнями охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.
На наш погляд, коментована стаття позбавлена правового навантаження. Як видається, завдання охорони земель (як системи заходів) більш чітко випливають із визначення охорони земель (ст. 162 ЗКУ) - такими завданнями є ''раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення".
Стаття 164. Зміст охорони земель
1. Охорона земель включає:
а) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;
б) захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;
в) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;
г) збереження природних водно-болотних угідь;
ґ) попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;
д) консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.
2. Порядок охорони земель встановлюється законом.
Загальна характеристика. Зміст охорони земель визначається ч. 1 ст. 164 ЗКУ. Разом із тим, ЗУ "Про охорону земель" не оперує поняттям "зміст охорони земель", а натомість, вживає поняття "система заходів у галузі охорони земель", які виділяються зовсім за іншими критеріями (ст. 22).
Забезпечення раціонального використання та охорони земель проголошено ст. 5 ЗКУ принципом земельного законодавства.
До пункту "а". На даний час аграрна наука сформулювала детальні правила раціонального використання земель. Проблемою є те, що такі правила мають переважно характер наукових рекомендацій, а не правових норм.
Наприклад, ч. 2 ст. 165 ЗКУ передбачено існування нормативу оптимального співвідношення земельних угідь. На сьогодні такі нормативи існують поки що у вигляді наукових розробок та методичних рекомендацій[292]. Всебічно обґрунтованих нормативів щодо співвідношення розораних, лучних, лісових та інших видів угідь для України чи її окремих регіонів немає. Існують лише нормативи структури ландшафтів для окремих регіонів Європейської частини СНД, розроблені науковцями і формально не затверджені. Кожен з цих нормативів індивідуальний і дійсний тільки для конкретного регіону[293].
Як зазначають фахівці землевпорядники, "екологічні нормативи щодо землекористування стосуються тільки деяких навантажень переважно хімічної природи, державних будівельних норм та деяких гірничотехнічних нормативів. Нормативів щодо меліоративного, механічного та інших навантажень взагалі немає. Існуючі нормативи розпорошені серед багатьох документів, і більшість з них виконує функції рекомендацій, не підкріплених законодавчими та нормативно-правовими актами. Основна частина таких документів розроблялася на базі досягнень науки періоду 60-70 років, і в них знайшов своє втілення затратно-екстенсивний підхід до організації землекористування.[294]"
На сьогодні гострою є потреба запровадити мінімально допустимі розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення. На шкідливість надмірного подрібнення земельних ділянок звертають увагу П.Ф. Кулинич, Т.О. Коваленко[295] та інші вчені. Пропозиції встановити нормативи мінімальних розмірів земельних ділянок, виходячи з місцевих умов, наявності земель та щільності населення, висловлювались у спеціальній літературі ще на початку земельної реформи, проте, на жаль, не були почуті законодавцем[296].
На наш погляд, існує два способи, за допомогою яких вимоги щодо раціонального використання земель можуть набути обов'язкового характеру. Перший спосіб-це видання нормативно-правових актів, які б санкціонували ті чи інші агротехнічні правила та нормативи; другий - це закріплення у законодавстві загальної вимоги науково-обгрунтованого використання земель лише на підставі відповідних проектів (сівозмін тощо). Як видається, ці способи мають бути поєднані: загальна вимога щодо науково-обгрунтованого використання земель повинна бути підкріплена окремими актами з самих важливих питань, що могли б видаватися у формі стандартів чи технічних регламентів.
Цікавим у цьому відношенні є досвід Іспанії, де закон 1953 р. про охорону і поліпшення сільськогосподарських угідь зобов'язує власників застосовувати агротехнічні прийоми відповідно до норм, визначених міністерством землеробства[297].
До пункту "б". Дана складова охорони земель є відображенням принципу пріоритету земель сільськогосподарського призначення, закріпленого у загальному вигляді у ст. 23 ЗКУ.
Як зазначають представники землевпорядної науки[298], критерієм віднесення сільськогосподарських угідь до таких, що мають гіршу якість, у сучасних умовах повинні бути положення Порядку консервації земель, затвердженого наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175.
Реалізації принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, окрім Його законодавчого закріплення у загальному вигляді, слугують низка правових механізмів: (1) встановлення т.з. норм відведення земель для несільськогосподарських потреб, (2) встановлення особливого ускладненого порядку вилучення особливо цінних сільськогосподарських земель для інших потреб, (3) встановлення обов'язку рекультивації земель, (4) встановлення обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.
Норми відведення земельних ділянок для певних несільськогосподарських потреб передбачені як законодавчими[299], так і підзаконними нормативно-правовими актами[300]. Наведені нормативи забезпечують використання для несільськогосподарських потреб мінімально необхідних площ земель, передбачаючи в одних випадках конкретну мінімально необхідну площу земельної ділянки для певної потреби[301], а в інших випадках встановлюючи чіткі правила щодо обчислення такої мінімально необхідної площі (наприклад, встановлюючи норми відступу до межі від крайніх проводів лінії зв'язку)[302].
З метою захисту особливо цінних земель, у т.ч. сільськогосподарського призначення, від необгрунтованого вилучення для інших потреб встановлений особливий, ускладнений порядок такого вилучення (ст. 150 ЗКУ).
Щодо рекультивації земель див. ст. 166 ЗКУ, а щодо обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва - ст.ст. 207-209 ЗКУ та коментар до них.
До пункту "в". В Україні надзвичайного поширення набули деградаційні процеси, зокрема:
ерозія (її впливу зазнають 57,5 % земель); водній та вітровій ерозії піддаються понад 15 млн. га сільськогосподарських угідь, або 35,2 % їхньої загальної площі, деградовано 60 % чорноземів. Площа еродованої ріллі за останні 35 років зросла майже в 1,5 рази і досягла 10,6 млн. га. У складі еродованих земель 4,6 млн. га середньо- і сильнозмитих ґрунтів, у т.ч. 68 тис. га тих, що повністю втратили гумусний горизонт. Площа еродованих земель щорічно збільшується на 90-100 тис. га. Площа активних ярів становить 157 тис. га, їхня кількість досягає 600 тис, негативний вплив справляється на площу близько 1 млн. га;
забруднення земель (близько 20 % території);
підкислення ґрунтів (кислі ґрунти розповсюджені на 17,7 % території);
засолення та осолонцювання ґрунтів (землі із засоленими ґрунтами складають 2,8 %, солонцюватими - 3,7 % території);
підтоплення земель (близько 12 % території України займають площі природного та техногенного підтоплення);
зсуви (поширені на 0,3 % площі території);
карстоутворення (карстом уражено близько 37,6 % території);
порушення земель (0,3 % території)[303].
Розглянемо правові засоби протидії цим процесам.
Захист від водної та вітрової ерозії. Під ерозією ґрунту розуміють руйнування його поверхневого шару під дією води чи вітру. Виділяють водну та вітрову ерозію, проте в спеціальній землевпорядній літературі існує думка, за якою замість терміну "вітрова ерозія" слід використовувати термін "дефляція" (лат. deflatio - "розвіювання")[304]. Захисту земель від ерозії присвячена спеціальна ст. 47 ЗУ "Про охорону земель".
Важливе значення мають Постанова ЦК КП України і РМ УРСР від 16.05.1967 №320 "Про невідкладні заходи по захисту ґрунтів від вітрової і водної ерозії в Українській РСР"[305] та Обов'язковий для всіх землекористувачів мінімум заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів і по відновленню родючості та продуктивному використанню еродованих земель в УРСР, затверджений постановою РМ УРСР від 12.09.1960 №1541[306]. Ці акти передбачають заходи із протиерозійної організації території, вимоги до обробітку ґрунту, сівби, збирання врожаю, правила розташування на схилах садів та виноградників, здійснення агролісомеліоративних, гідротехнічних та гідромеліоративних заходів по боротьбі з ерозією.
Одним з найдійовіших засобів із боротьби з ерозією ґрунтів є формування сталих агроландшафтів[307]. Заходами із боротьби з ерозією є влаштування полезахисних лісосмуг, будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, консервація земель, контурно-меліоративна організація території (далі - КМОТ).
Влаштування полезахисних лісосмуг здійснювалося відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР та ЦК ВКП(б) від 20.10.1948 "Про план полезахисних лісонасаджень, запровадження травопільних сівозмін, будівництво ставків та водойм для забезпечення високих та стійких врожаїв у степових та лісостепових районах Європейської частини СРСР”[308]. На жаль, створення полезахисних лісосмуг було свого роду кампанією, обмеженою в часі, і нормативного характеру, розрахованого на постійне застосування, положення щодо лісосмуг не набули.
Для виконання робіт з охорони земель за рахунок бюджетних асигнувань здійснюється: будівництво складних протиерозійних гідротехнічних споруд (водоскидні споруди, протиерозійні ставки-накопичувачі твердого стоку, берегоукріплення та обвалування рік і водойм для захисту сільгоспугідь, земляні вали, вали-канави, вали-тераси, вали-дороги, терасування схилів, засипка та виположування ярів, землювання еродованих земель із залуженням, залуження забрудненої шкідливими речовинами ріллі), протизсувні роботи тощо (лист Держкомзему України №720/07 від 23.04.1996 "Про функціонування відділів технічного нагляду та перелік робіт з охорони земель")[309]. Ці заходи мають здійснюватися у тому числі і за рахунок коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Обсяг подібних робіт на сьогодні є замалим через недостатність фінансування.
У питанні збереження ґрунтів цікавим є досвід США. Закон "Про вдосконалення та реформування сільського господарства", прийнятий у квітні 1996 p., передбачає економічне заохочення здійснення фермерами природоохоронних заходів, наприклад, розширення посівів багаторічних трав[310].
Іншими дієвими заходами із боротьби з ерозією є консервація деградованих земель (див. нижче), КМОТ (див. вище).
Захист від забруднення. Одним із найважливіших заходів з охорони земель є їх захист від забруднення. Охороні земель від забруднення присвячена ст. 167 ЗКУ. Положення ЗКУ деталізовані у ст. 45 ЗУ "Про охорону земель". Окрему статтю (ст. 46) в Законі присвячено охороні земель і ґрунтів від забруднення відходами.
Юридичним критерієм "чистоти" ґрунтів є нормативи гранично допустимої концентрації (далі - ГДК) шкідливих речовин у ґрунті та нормативи гранично (Закон: "максимально") допустимих рівнів (далі - ГДР) радіоактивного забруднення ґрунтів (ст. 31 ЗУ "Про охорону земель"). Ці нормативи на сьогодні мають санітарно-гігієнічне спрямування і виступають у якості складової санітарного законодавства. Захисту від радіаційного забруднення присвячено норми ст.ст. 2 та 3 ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27.02.1991, а також Норми радіаційної безпеки України, затверджені Наказом Головного державного санітарного лікаря України від 01.12.1997 №62 (НРБУ-97)[311]. Охороні земель від забруднення слугує нормування внесення пестицидів та мінеральних добрив у ґрунт як важливий елемент технологічних правил і регламентів застосування агрохімікатів"[312], вимоги до якості добрив, які встановлюються численними стандартами (див., наприклад, ОСТ 1028-86. "Добрива мінеральні. Застосування при вирощуванні озимої пшениці за інтенсивною технологією. Загальні вимоги").
Слід відзначити, що в Росії з 1995 р. відмовилися від єдиних ГДК і запровадили систему нормативів, диференційованих залежно від деяких фізико-хімічних та фізичних властивостей ґрунтів[313]. Такий підхід видається цілком вірним.
ЗУ "Про охорону земель" (ст. 37 та ін.) передбачає систематичне агрохімічне обстеження земель сільськогосподарського призначення, яке повинно забезпечити постійний контроль за станом забруднення.
В Україні запроваджуються міжнародні стандарти у сфері охорони ґрунтів від забруднення. Наприклад, на основі відповідного міжнародного стандарту прийнято національний стандарт України ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Якість ґрунту. Словник термінів. Частина 1. Забруднення та охорона ґрунтів" (неофіційний текст наведено на компакт-диску, що додається).
Захист земель від засолення здійснюється шляхом вапнування кислих та гіпсування солонцюватих ґрунтів хімічними меліорантами (пиловидними та слабко пиловими хімічними меліорантами)[314], застосування яких нормується відповідними стандартами, наприклад, ГОСТ 14050-93[315] (вапнякового борошна), ТУ 10-11-428-87[316] (місцевих вапнякових добрив), ТУ 118-08-428-83[317] (фосфогіпсу) тощо.
Захист від заростання бур'янами. Новітнє законодавство України обходить стороною питання боротьби із бур'янами. Свого часу зміст обов'язку щодо боротьби з бур'янами був визначений актами колишньої УРСР: Указом Президії ВР УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 26.04.1962, постановою РМ УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 11.05.1962 №531, якою були затверджені Правила по боротьбі з бур'янами. Зазначені Правила, зокрема, передбачали проведення таких заходів для знищення бур'янів, як забезпечення високої агротехніки вирощування сільгоспкультур, впровадження механізованого обробітку посівів просапних культур у двох напрямках, лущення стерні та зяблевої оранки, обов'язок застосовувати на посівах просапних культур боронування, застосовувати хімічні засоби боротьби з бур'янами, забезпечувати при збиранні хлібів окреме збирання насіння бур'янів тощо. Проте ще у 1985 році обидва акти були визнані такими що втратили чинність "у зв'язку з прийняттям кодексу УРСР про адміністративні правопорушення". Внаслідок цього у правовому регулюванні утворилася прогалина. Таким чином, "боротьба з бур'янами" перетворилася на оціночне поняття, для з'ясування змісту якого можливе, на наш погляд, і звернення до Правил по боротьбі з бур'янами, що вміщені у вже нечинному акті.
Важливе значення для збереження корисних властивостей ґрунтів має встановлення нормативів тиску рухомої техніки на ґрунти. Відповідно до ч. 3 ст. 34 ЗУ "Про охорону земель", "використання в сільськогосподарському виробництві сільськогосподарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої перевищує нормативи, забороняється". На сьогодні такі нормативи встановлені ГОСТ 26955-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Норми воздействия движителей на почву". Нормативи встановлюються в залежності від типу агрегату, типу ґрунту та його вологості. Механізм реалізації нормативів забезпечується також положеннями ГОСТ 26954-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Метод определения максимального нормального напряжения в почве". Неофіційні тексти зазначених документів наведені на компакт-диску, що додається.
До пункту "г". Меті збереження природних водно-болотних угідь слугують загальні положення водного та земельного законодавства щодо охорони і використання земель водного фонду. Також водно-болотні угіддя підлягають спеціальній охороні відповідно до Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, підписаної в Рамсарі 02.02.1971 (із поправками згідно з Паризьким протоколом від 3.12.1982 і Ріджинськими поправками від 28.05.1987; Україна бере участь у Конвенції - див. Закон від 29.10.1996).
На виконання Конвенції в Україні прийнято ПКМ від 23.11.1995 №935 "Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення" та від 29.08.2002 №1287 "Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення", а також Наказ Мінекоресурсів України від 27.12.2002 №524 "Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення".
Попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів досягається в процесі здійснення планування використання земель (насамперед у межах населених пунктів, де планувальною документацією можуть визначатися естетичні вимоги до будівель, огорож, дорожнього покриття тощо), за допомогою здійснення контролю за санітарним станом населених пунктів тощо. Спеціальне правове регулювання даної складової охорони земель відсутнє.
До пункту "ґ". Питанням охорони та збереження ландшафтів присвячено ГОСТ 17.8.1.02-88 "Охрана природи. Ландшафтн. Классификация". Крім того, Україною ратифіковано Європейську ландшафтну конвенцію ЗУ №2831-IV від 07.09.2005р, що також накладає на суб'єктів земельних відносин зобов'язання щодо попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів.
До пункту "д". Під консервацією угідь розуміється припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я. Порядок проведення консервації земель розкрито в Порядку консервації земель, затвердженому Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175. Додатково див. коментар до норм глави 28 ЗКУ.
До частини другої. Порядок охорони земель окрім норм ЗКУ також визначено ЗУ "Про охорону земель", "Про державний контроль за використанням і охороною земель".
Стаття 165. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів
1. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів здійснюється з метою забезпечення екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо.
2. У галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються такі нормативи:
а) оптимального співвідношення земельних угідь;
б) якісного стану ґрунтів;
в) гранично допустимого забруднення ґрунтів;
г) показники деградації земель та ґрунтів.
3. Нормативні документи із стандартизації в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються Кабінетом Міністрів України.
До частини першої. Поняття "нормування" у чинному законодавстві України чітко не визначається. Так, ч. 1 ст. 165 ЗКУ передбачає, що "нормування ... здійснюється шляхом прийняття відповідних нормативів ...", а ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" дає підстави для визнання нормування діяльністю із встановлення нормативів (ст. 33), норм, правил, вимог (ст. 31). Згадані положення, на наш погляд, не відрізняються чіткістю, однозначністю і є дещо суперечливими.
Аналогічно, відсутні єдині підходи з визначення нормування та його сутності у спеціальній правовій літературі. Існують підходи, за якими нормування слід визнавати діяльністю із встановлення певних стандартів, які охоплюють поняття "норма", "норматив" та "правило"[318]. Деякі вчені визначають нормування як встановлення "нормативів (норм, правил і вимог) у відповідності до вимог законодавства"[319], встановлення "технічних норм" ("техніко-юридичних норм")[320].
За відсутності чіткого законодавчого визначення поняття та враховуючи розбіжності у доктринальних підходах, на наш погляд, можна виділити два розуміння нормування: вузьке та широке.
Вузьке розуміння нормування ґрунтується на тому, що термін "нормування" вживається в законодавстві зазвичай разом із терміном "стандартизація", причому ці поняття розглядається як однопорядкові (див., наприклад, розділ VII ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 165 ЗКУ, ст.ст. 23,28 ЗУ "Про охорону земель", ст. 24 ЗУ "Про землеустрій" тощо). Виходячи із того, що стандартизація є поняттям достатньо визначеним і пов'язується із виданням особливого різновиду нормативно-правових актів - нормативних документів із стандартизації - можна припустити, що і нормування є діяльністю it видання інших різновидів нормативних документів, що іноді називаються "нормами ".
Поняттям "нормативний документ" (скорочено - НД) у законодавстві України було замінене поняття "нормативно-технічний документ" (див. ст. 4 Декрету KM "Про стандартизацію і сертифікацію", Додаток 2 до ДБН А. 1.1-1-93 "Система стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення"386). Хоча у спеціальній літературі обґрунтовано зазначалося, що характеристика "технічний" не завжди була адекватною суті відповідного акту, видається, що заміну термінів не можна вважати бездоганною: здійснене штучне звуження розуміння поняття "нормативний документ", який традиційно розглядався як синонім терміну "нормативний (нормативно-правовий) акт".
На сьогодні можна виділити наступні основні види нормативних документів: 1) нормативні документи із стандартизації (насамперед, стандарти, технічні регламенти); 2) нормативні документи у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), 3) нормативні документи у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми та правила); 4) нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, 5) нормативні документи з охорони праці та ін. Нормативні документи із стандартизації видаються в результаті стандартизації і не охоплюються нормуванням у його вузькому розумінні.
Під стандартизацією у чинному законодавстві розуміється "діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у торгівлі і сприянню науково-технічному співробітництву" (ст.1 ЗУ "Про стандартизацію"). Фактично стандартизацію можна розуміти і вужче - як видання т.з. нормативних документів зі стандартизації, перелік яких визначений законодавством (насамперед, ст. 11 ЗУ "Про стандартизацію").
В широкому розумінні нормування можна розглядати як встановлення будь-яких обов'язкових кількісних та якісних показників.
До частини другої. Зміст перелічених у коментованій нормі нормативів розкривається у ЗУ "Про охорону земель" (ст.ст. 31-34).
До частини третьої. Ч. 3 ст. 165 ЗКУ закріпила правило, за яким нормативні документи із стандартизації в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються KM України.
Після прийняття ЗКУ було ухвалено спеціальний ЗУ "Про стандартизацію", який, по-перше, безпосередньо визначає види нормативних документів зі стандартизації (ст. 11), а по-друге, чітко розподіляє повноваження із затвердження таких документів (ст.ст. 6-10). Зважаючи на це, коментована норма застосуванню взагалі не підлягає.
Стаття 166. Рекультивація порушених земель
1. Рекультивація порушених земель - це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель.
2. Землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації.
3. Для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.
До частини першої. Більш детальні положення про рекультивацію вміщені у ст. 52 ЗУ "Про охорону земель". Згідно із ч. 5 статті, рекультивація "здійснюється шляхом пошарового нанесення на малопродуктивні земельні ділянки або ділянки без ґрунтового покриву знятої ґрунтової маси, а в разі потреби - і материнської породи в порядку, який забезпечує найбільшу продуктивність рекультивованих земель ".
Слід наголосити, що і в коментованій нормі, і у ст. 52 ЗУ "Про охорону земель" йдеться лише про один напрямок рекультивації - сільськогосподарський. Між тим, рекультивація може здійснюватися також за лісогосподарським, водогосподарським, санітарно-гігієнічним, рекреаційним та будівельним напрямками[321].
Детальні положення про рекультивацію, у тому числі сільськогосподарську, вміщені у постанові Ради Міністрів СРСР від 02.06.1976 №407 "Про рекультивацію земель, збереження та раціональне використання родючого шару ґрунту при розробці родовищ корисних копалин та торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт"[322], постанові Ради Міністрів Української РСР "Про рекультивацію земель, збереження і раціональне використання родючого шару ґрунту при розробці родовищ корисних копалин і торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт" від 14.07.1976 №327, Основних положеннях про рекультивацію земель, порушених при розробці родовищ корисних копалин та торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, затверджених Державним комітетом Ради Міністрів СРСР з науки та техніки, Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва, Міністерства сільського господарства СРСР та Державним комітетом лісового господарства СРСР 16.05.1977, а також чинних міждержавних стандартах: ГОСТ 17.5.1.01-83 ("Рекультивация земель. Термины и определения", ГОСТ 17.5.1.02-85 ("Классификация нарушенних земель для рекультивации") ", ГОСТ 17.5.1.03-86 ("Классификация раскривних и вмещающих пород для биологической рекультивации земель "), ГОСТ 17.5.3.04-83 ("Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель"), ГОСТ 17.5.3.05-84 ("Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землеванию"), ГОСТ 17.5.3.06-85 ("Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия пло-дородного слоя почвы при проведений земляных работ"), ГОСТ 17.5.4.01-84 ("Охрана природы. Рекультивация земель. Метод определения рН водяной вытяжки раскривних и вмещающих пород"), ГОСТ 17.5.4.02-84 ("Охрана природы. Рекультивация земель. Метод измерения и расчета суммы токсичних солей в раскривних и вмещающих породах") (неофіційний текст частини із наведених актів наведено на компакт-диску, що додається), настанові Мінвуглепрому України СОУ-Н 10.1.05420037.001:2007 "Правила біологічної рекультивації породних відвалів вугільних шахт України" та ін.
З метою проведення окреслених у даній нормі заходів розробляються робочі проекти землеустрою щодо рекультивації порушених земель.
Рекультивація земель може передбачати організаційні, технічні і біотехнологічні заходи, зміст яких залежатиме від особливостей порушених земель та методів рекультивації.
До частини другої. Землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації. Даний обов'язок випливає зі змісту ст. 14 Конституції України, відповідно до якої земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а також із закріпленого у п. "г" ч. 1. ст. 5 ЗКУ принципу земельного законодавства, відповідно до якого при регулюванні земельних відносин повинно забезпечуватись раціональне використання та охорона земель.
Формальні критерії віднесення земель до порушених, у зв'язку із чим виникає обов'язок їх рекультивації, встановлені ГОСТ 17.5.1.02-85 "Классификация нарушенных земель для рекультивации" (неофіційний текст документа наведено на компакт-диску, що додається), який також визначає можливі напрямки рекультивації, окреслюючи можливі види використання земель після рекультивації.
За даними Держкомзему України, у 2005 р. в Україні проведено рекультивацію 2098,0 га - цифра, в масштабах держави мізерна[323].
До частини третьої. Для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.
Детальні вимоги до процедури та правових засад зняття та нанесення родючого шару ґрунту при подальшій рекультивації визначаються ст. 52 ЗУ "Про охорону земель". Зокрема, зняття і раціональне використання родючого шару ґрунту при виконанні земляних робіт необхідно здійснювати на землях всіх категорій. "Роботи із зняття, складування, збереження та нанесення ґрунтової маси на порушені земельні ділянки здійснюються за рахунок фізичних та юридичних осіб, з ініціативи або вини яких порушено ґрунтовий покрив, а роботи з нанесення знятої ґрунтової маси на малопродуктивні землі здійснюються за бажанням власників або землекористувачів, у тому числі орендарів, цих земельних ділянок за їх рахунок" (ч. 6 ст. 52 ЗУ "Про охорону земель").
Технічні вимоги до зняття родючого шару ґрунту при проведенні земляних робіт визначені ГОСТ 17.4.3.02-85 "Требования к охране плодородного слоя почвы при проведений земляных работ", ГОСТ 17.5.3.06-85 "Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почвы при проведений земляных работ", іншими нормативними документами, згаданими у коментарі до ч. 1 цієї статті.
Ст. 53 ЗУ "Про охорону земель" імперативно передбачає, що вивезення ґрунтової маси за межі території України, крім зразків для проведення наукових досліджень, забороняється.
Роботи з рекультивації порушених земель виконують поетапно і поділяють на гірничотехнічну та біологічну рекультивацію. Гірничотехнічна рекультивація — це комплекс інженерних робіт, до складу якого входять:
знімання та складування родючого шару ґрунту і потенційно родючих порід;
формування відвалів шахт, кар'єрів, а також гідровідвалів;
вирівнювання поверхні, виположування, терасування та закріплення укосів відвалів, бортів і кар'єрів, засипання шахтних провалів, закріплення їхніх бортів;
хімічна меліорація токсичних ґрунтів;
покриття вирівняної поверхні шаром родючого ґрунту або потенційно родючих порід;
інженерне впорядкування рекультивованої території (дренажна мережа, дороги, виїзди тощо);
вирівнювання дна та бортів кар'єру при створенні водойм[324].
Біологічна рекультивація — це комплекс заходів щодо створення сприятливого водно-повітряного та поживного режимів ґрунту для сільськогосподарських і лісових культур. Комплекс заходів біологічної рекультивації земель для сільськогосподарського використання визначається фізико-хімічними властивостями підстеляючих порід і нанесеного родючого шару ґрунту або потенційно родючої породи. Цей комплекс охоплює запровадження сівозмін, насичених культурами на сидеральне добриво, внесення підвищених норм органічних і мінеральних добрив, мульчування тощо[325].
Стаття 167. Охорона земель від забруднення небезпечними речовинами
1. Господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється.
2. Нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин у ґрунтах, а також перелік цих речовин затверджуються спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та санітарного нагляду, екології та природних ресурсів.
3. Забруднені небезпечними речовинами земельні ділянки використовуються з дотриманням встановлених обмежень, вимог щодо запобігання їх небезпечному впливу на здоров'я людини та довкілля.
4. Рівень забруднення ґрунтів враховується при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання.
До частин першої та другої. Заборона здійснення господарської діяльності, котра зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин передбачена і іншими нормами чинного законодавства (див., зокрема, ст.ст. 33, 40, ч. 6 ст. 51 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".
На даний час нормативи гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин у ґрунті встановлені як санітарно-гігієнічні нормативи (тобто орієнтовані на охорону життя та здоров'я лише людини). Вони закріплюються у т.з. санітарних нормах, що затверджуються Головним державним санітарним лікарем України (п. "а" ст. 40 ст. ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення").
На даний час "спеціально уповноважений орган у галузі екології та природних ресурсів" (Мінприроди України) не здійснює встановлення нормативів ГДК.
Санітарними нормами передбачаються також нормативи гранично допустимих (ГДК) та орієнтовно допустимих концентрацій (ОДК) шкідливих речовин у ґрунті:
До частини третьої. Використання забруднених небезпечними речовинами земельних ділянок, порядок поводження з ними визначений у главі 27 ЗКУ (див. коментар до цієї глави). Крім того, норми, що встановлюють порядок використання таких земельних ділянок, передбачені і іншими актами законодавства. До таких можна віднести, наприклад, ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи". Даним законом визначено критерії віднесення територій до радіоактивно забруднених з диференціацією на чотири зони і визначено правовий режим цих територій.
До частини четвертої. Врахування рівня забруднення ґрунтів при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання передбачає:
встановлення, зміну цільового призначення земель з урахуванням їх природних та набутих якісних показників (ст. 20 ЗКУ);
проведення консервації деградованих земель(ст. 171 ЗКУ);
проведення рекультивації порушених земель (ст. 166 ЗКУ);
встановлення особливостей правової охорони особливо цінних земель (ст.150, 151 ЗКУ);
визначення пріоритетності земель за певним видом цільового призначення в залежності від їх якісного стану (ст. 23 ЗКУ);
Стаття 168. Охорона ґрунтів
1. Ґрунти земельних ділянок є об'єктом особливої охорони.
2. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель.
3. При здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
До частини першої. Особлива цінність ґрунтів обумовлюється тим, що саме їх характеристики визначають родючість земельної ділянки, її здатність бути основним засобом виробництва у сільському та лісовому господарстві, складовою більшості природних комплексів.
Ґрунтом є верхній шар земної кори, який складається з мінеральних частинок, органічної речовини, води, повітря, мікроорганізмів (ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Якість ґрунту. Словник термінів. Частина 1. Забруднення та охорона ґрунтів")[326], тоді як ґрунтовий покрив земельних ділянок - це поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючістю (Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затверджений Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1).
Щодо співвідношення поняття "ґрунт" із поняттям "земельна ділянка" див. коментар до ч. 2 ст. 79 ЗКУ.
Питанню охорони ґрунтів безпосередньо присвячено поодинокі норми ЗКУ, ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" (ст. 45), ЗУ "Про охорону земель" (ст.ст. 52-54), ст.ст. 54, 59, 141 КУпАП та ін.
Більше уваги проблемі охорони ґрунтів приділялося у нормативних документах колишнього СРСР (див. коментар до ст. 167 ЗКУ). Серед сучасних нормативних документів можна назвати ДСТУ 3866-99 "Ґрунти. Класифікація ґрунтів за ступенем вторинної солонцюватості", ДСТУ ISO 11269-1:2004 "Якість ґрунту. Визначення дії забрудників на флору ґрунту. Частина 1. Метод визначення інгібіторної дії на ріст коренів" (ISO 11269-1:1993, IDT), ДСТУ ISO 11269-2-2002 "Якість ґрунту. Визначання дії забрудників на флору ґрунту. Частина 2. Вплив хімічних речовин на проростання та ріст вищих рослин" (ISO 11269-2:1995, IDT), ДСТУ ISO 22030:2007 "Якість ґрунту. Біологічні методи. Хронічна токсичність для вищих рослин" (ISO 22030:2005, IDT) та ін.
До частини другої. Дозвіл на зняття родючого шару ґрунту при виконанні робіт, пов'язаних з його порушенням, видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
Органом, уповноваженим видавати такий дозвіл, відповідно до п. "г" ст. 6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є Держкомзем України. У складі Держкомзему України повноваження із видачі дозволів покладені на Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель (пп. З п. 4 Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель, затвердженого ПКМ від 25.12.2002 №1958).
Порядок видачі дозволів на зняття і нанесення родючого шару ґрунту врегульовано Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1, яким затверджено Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.
Відповідно до норм цього Порядку, дозвіл не вимагається тільки у тих "випадках, якщо переміщення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) здійснюється в межах однієї й тієї самої земельної ділянки, що надана для ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів" (п. 3.2.). "Дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі ... ", дозвіл не видається (п. 3.3.).
Позиція Держземінспекції щодо окремих питань видачі дозволу роз'яснюється у листі віл 08.09.2008 №6-8-2857/1272 "Щодо надання роз'яснення". Зокрема, вказується, що для отримання дозволу обов'язковою є подача агротехнічного паспорту земельної ділянки, що складаються "обласними державними проектно-технологічними центрами охорони родючості ґрунтів та якості продукції" і "організаціями, які мають відповідні ліцензії".
Проблемним є питання щодо необхідності отримання дозволу на зняття ґрунту суб'єктами, що не є землевласниками або землекористувачами - наприклад, підприємствам трубопровідного транспорту, що здійснюють роботи з обслуговування підземного магістрального трубопроводу в охоронній зоні (для розміщення лінійної частини підземних трубопроводів земельні ділянки підприємствам трубопровідного транспорту не відводяться). Формально вимоги ст. 168 щодо отримання дозволу на таких суб'єктів не поширюються. Разом із тим, в силу загальних вимог "не заподіювати шкоди природі" (ст. 66 Конституції України та численні положення екологічного та земельного законодавства) фактично вимагають і в цих випадках вживати такі самі заходи з охорони ґрунтів, що передбачені для власників та землекористувачів земельних ділянок (див. ч. 3 коментованої статті).
До частини третьої. Коментована норма кореспондує положенням ч. З ст. 166 ЗКУ.
Правила зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей визначені у ГОСТ 17.4.3.02-85 "Требования к охране плодородного слоя почвы при проведений земляных работ" (див. коментар до ст. 166 ЗКУ).
Порушення обов'язку, закріпленого у коментованій нормі тягне настання відповідальності, зокрема, за ст.ст. 54, 141 КУпАП.
Органи місцевого самоврядування іноді встановлюють більш детальні правила зняття та нанесення родючого шару ґрунту (див., наприклад, Рішення Київської міської ради "Про використання поверхневого шару рослинного ґрунту земельних ділянок на територіях забудови та кар'єрів у м. Києві" від 27.12.2001 №191/1625).
Стаття 162. Поняття охорони земель
Охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
(Стаття 162 із змінами, внесеними згідно із Законом №3404-IV від 08.02.2006)
Аналогічне наведеному у коментованій статті визначення (за винятком незначних редакційних відмінностей) міститься й у ст. 1 ЗУ "Про охорону земель".
ГОСТ 26640-85 "Охрана природи. Земли. Термини и определения" визначає охорону земель як "комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических, мелиоративних, экономических и правових мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающий состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями".
Регулятивного значення визначення охорони земель не має.
Стаття 163. Завдання охорони земель
Завданнями охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.
На наш погляд, коментована стаття позбавлена правового навантаження. Як видається, завдання охорони земель (як системи заходів) більш чітко випливають із визначення охорони земель (ст. 162 ЗКУ) - такими завданнями є ''раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення".
Стаття 164. Зміст охорони земель
1. Охорона земель включає:
а) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;
б) захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;
в) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;
г) збереження природних водно-болотних угідь;
ґ) попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;
д) консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.
2. Порядок охорони земель встановлюється законом.
Загальна характеристика. Зміст охорони земель визначається ч. 1 ст. 164 ЗКУ. Разом із тим, ЗУ "Про охорону земель" не оперує поняттям "зміст охорони земель", а натомість, вживає поняття "система заходів у галузі охорони земель", які виділяються зовсім за іншими критеріями (ст. 22).
Забезпечення раціонального використання та охорони земель проголошено ст. 5 ЗКУ принципом земельного законодавства.
До пункту "а". На даний час аграрна наука сформулювала детальні правила раціонального використання земель. Проблемою є те, що такі правила мають переважно характер наукових рекомендацій, а не правових норм.
Наприклад, ч. 2 ст. 165 ЗКУ передбачено існування нормативу оптимального співвідношення земельних угідь. На сьогодні такі нормативи існують поки що у вигляді наукових розробок та методичних рекомендацій[292]. Всебічно обґрунтованих нормативів щодо співвідношення розораних, лучних, лісових та інших видів угідь для України чи її окремих регіонів немає. Існують лише нормативи структури ландшафтів для окремих регіонів Європейської частини СНД, розроблені науковцями і формально не затверджені. Кожен з цих нормативів індивідуальний і дійсний тільки для конкретного регіону[293].
Як зазначають фахівці землевпорядники, "екологічні нормативи щодо землекористування стосуються тільки деяких навантажень переважно хімічної природи, державних будівельних норм та деяких гірничотехнічних нормативів. Нормативів щодо меліоративного, механічного та інших навантажень взагалі немає. Існуючі нормативи розпорошені серед багатьох документів, і більшість з них виконує функції рекомендацій, не підкріплених законодавчими та нормативно-правовими актами. Основна частина таких документів розроблялася на базі досягнень науки періоду 60-70 років, і в них знайшов своє втілення затратно-екстенсивний підхід до організації землекористування.[294]"
На сьогодні гострою є потреба запровадити мінімально допустимі розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення. На шкідливість надмірного подрібнення земельних ділянок звертають увагу П.Ф. Кулинич, Т.О. Коваленко[295] та інші вчені. Пропозиції встановити нормативи мінімальних розмірів земельних ділянок, виходячи з місцевих умов, наявності земель та щільності населення, висловлювались у спеціальній літературі ще на початку земельної реформи, проте, на жаль, не були почуті законодавцем[296].
На наш погляд, існує два способи, за допомогою яких вимоги щодо раціонального використання земель можуть набути обов'язкового характеру. Перший спосіб-це видання нормативно-правових актів, які б санкціонували ті чи інші агротехнічні правила та нормативи; другий - це закріплення у законодавстві загальної вимоги науково-обгрунтованого використання земель лише на підставі відповідних проектів (сівозмін тощо). Як видається, ці способи мають бути поєднані: загальна вимога щодо науково-обгрунтованого використання земель повинна бути підкріплена окремими актами з самих важливих питань, що могли б видаватися у формі стандартів чи технічних регламентів.
Цікавим у цьому відношенні є досвід Іспанії, де закон 1953 р. про охорону і поліпшення сільськогосподарських угідь зобов'язує власників застосовувати агротехнічні прийоми відповідно до норм, визначених міністерством землеробства[297].
До пункту "б". Дана складова охорони земель є відображенням принципу пріоритету земель сільськогосподарського призначення, закріпленого у загальному вигляді у ст. 23 ЗКУ.
Як зазначають представники землевпорядної науки[298], критерієм віднесення сільськогосподарських угідь до таких, що мають гіршу якість, у сучасних умовах повинні бути положення Порядку консервації земель, затвердженого наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175.
Реалізації принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, окрім Його законодавчого закріплення у загальному вигляді, слугують низка правових механізмів: (1) встановлення т.з. норм відведення земель для несільськогосподарських потреб, (2) встановлення особливого ускладненого порядку вилучення особливо цінних сільськогосподарських земель для інших потреб, (3) встановлення обов'язку рекультивації земель, (4) встановлення обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.
Норми відведення земельних ділянок для певних несільськогосподарських потреб передбачені як законодавчими[299], так і підзаконними нормативно-правовими актами[300]. Наведені нормативи забезпечують використання для несільськогосподарських потреб мінімально необхідних площ земель, передбачаючи в одних випадках конкретну мінімально необхідну площу земельної ділянки для певної потреби[301], а в інших випадках встановлюючи чіткі правила щодо обчислення такої мінімально необхідної площі (наприклад, встановлюючи норми відступу до межі від крайніх проводів лінії зв'язку)[302].
З метою захисту особливо цінних земель, у т.ч. сільськогосподарського призначення, від необгрунтованого вилучення для інших потреб встановлений особливий, ускладнений порядок такого вилучення (ст. 150 ЗКУ).
Щодо рекультивації земель див. ст. 166 ЗКУ, а щодо обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва - ст.ст. 207-209 ЗКУ та коментар до них.
До пункту "в". В Україні надзвичайного поширення набули деградаційні процеси, зокрема:
ерозія (її впливу зазнають 57,5 % земель); водній та вітровій ерозії піддаються понад 15 млн. га сільськогосподарських угідь, або 35,2 % їхньої загальної площі, деградовано 60 % чорноземів. Площа еродованої ріллі за останні 35 років зросла майже в 1,5 рази і досягла 10,6 млн. га. У складі еродованих земель 4,6 млн. га середньо- і сильнозмитих ґрунтів, у т.ч. 68 тис. га тих, що повністю втратили гумусний горизонт. Площа еродованих земель щорічно збільшується на 90-100 тис. га. Площа активних ярів становить 157 тис. га, їхня кількість досягає 600 тис, негативний вплив справляється на площу близько 1 млн. га;
забруднення земель (близько 20 % території);
підкислення ґрунтів (кислі ґрунти розповсюджені на 17,7 % території);
засолення та осолонцювання ґрунтів (землі із засоленими ґрунтами складають 2,8 %, солонцюватими - 3,7 % території);
підтоплення земель (близько 12 % території України займають площі природного та техногенного підтоплення);
зсуви (поширені на 0,3 % площі території);
карстоутворення (карстом уражено близько 37,6 % території);
порушення земель (0,3 % території)[303].
Розглянемо правові засоби протидії цим процесам.
Захист від водної та вітрової ерозії. Під ерозією ґрунту розуміють руйнування його поверхневого шару під дією води чи вітру. Виділяють водну та вітрову ерозію, проте в спеціальній землевпорядній літературі існує думка, за якою замість терміну "вітрова ерозія" слід використовувати термін "дефляція" (лат. deflatio - "розвіювання")[304]. Захисту земель від ерозії присвячена спеціальна ст. 47 ЗУ "Про охорону земель".
Важливе значення мають Постанова ЦК КП України і РМ УРСР від 16.05.1967 №320 "Про невідкладні заходи по захисту ґрунтів від вітрової і водної ерозії в Українській РСР"[305] та Обов'язковий для всіх землекористувачів мінімум заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів і по відновленню родючості та продуктивному використанню еродованих земель в УРСР, затверджений постановою РМ УРСР від 12.09.1960 №1541[306]. Ці акти передбачають заходи із протиерозійної організації території, вимоги до обробітку ґрунту, сівби, збирання врожаю, правила розташування на схилах садів та виноградників, здійснення агролісомеліоративних, гідротехнічних та гідромеліоративних заходів по боротьбі з ерозією.
Одним з найдійовіших засобів із боротьби з ерозією ґрунтів є формування сталих агроландшафтів[307]. Заходами із боротьби з ерозією є влаштування полезахисних лісосмуг, будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, консервація земель, контурно-меліоративна організація території (далі - КМОТ).
Влаштування полезахисних лісосмуг здійснювалося відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР та ЦК ВКП(б) від 20.10.1948 "Про план полезахисних лісонасаджень, запровадження травопільних сівозмін, будівництво ставків та водойм для забезпечення високих та стійких врожаїв у степових та лісостепових районах Європейської частини СРСР”[308]. На жаль, створення полезахисних лісосмуг було свого роду кампанією, обмеженою в часі, і нормативного характеру, розрахованого на постійне застосування, положення щодо лісосмуг не набули.
Для виконання робіт з охорони земель за рахунок бюджетних асигнувань здійснюється: будівництво складних протиерозійних гідротехнічних споруд (водоскидні споруди, протиерозійні ставки-накопичувачі твердого стоку, берегоукріплення та обвалування рік і водойм для захисту сільгоспугідь, земляні вали, вали-канави, вали-тераси, вали-дороги, терасування схилів, засипка та виположування ярів, землювання еродованих земель із залуженням, залуження забрудненої шкідливими речовинами ріллі), протизсувні роботи тощо (лист Держкомзему України №720/07 від 23.04.1996 "Про функціонування відділів технічного нагляду та перелік робіт з охорони земель")[309]. Ці заходи мають здійснюватися у тому числі і за рахунок коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Обсяг подібних робіт на сьогодні є замалим через недостатність фінансування.
У питанні збереження ґрунтів цікавим є досвід США. Закон "Про вдосконалення та реформування сільського господарства", прийнятий у квітні 1996 p., передбачає економічне заохочення здійснення фермерами природоохоронних заходів, наприклад, розширення посівів багаторічних трав[310].
Іншими дієвими заходами із боротьби з ерозією є консервація деградованих земель (див. нижче), КМОТ (див. вище).
Захист від забруднення. Одним із найважливіших заходів з охорони земель є їх захист від забруднення. Охороні земель від забруднення присвячена ст. 167 ЗКУ. Положення ЗКУ деталізовані у ст. 45 ЗУ "Про охорону земель". Окрему статтю (ст. 46) в Законі присвячено охороні земель і ґрунтів від забруднення відходами.
Юридичним критерієм "чистоти" ґрунтів є нормативи гранично допустимої концентрації (далі - ГДК) шкідливих речовин у ґрунті та нормативи гранично (Закон: "максимально") допустимих рівнів (далі - ГДР) радіоактивного забруднення ґрунтів (ст. 31 ЗУ "Про охорону земель"). Ці нормативи на сьогодні мають санітарно-гігієнічне спрямування і виступають у якості складової санітарного законодавства. Захисту від радіаційного забруднення присвячено норми ст.ст. 2 та 3 ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27.02.1991, а також Норми радіаційної безпеки України, затверджені Наказом Головного державного санітарного лікаря України від 01.12.1997 №62 (НРБУ-97)[311]. Охороні земель від забруднення слугує нормування внесення пестицидів та мінеральних добрив у ґрунт як важливий елемент технологічних правил і регламентів застосування агрохімікатів"[312], вимоги до якості добрив, які встановлюються численними стандартами (див., наприклад, ОСТ 1028-86. "Добрива мінеральні. Застосування при вирощуванні озимої пшениці за інтенсивною технологією. Загальні вимоги").
Слід відзначити, що в Росії з 1995 р. відмовилися від єдиних ГДК і запровадили систему нормативів, диференційованих залежно від деяких фізико-хімічних та фізичних властивостей ґрунтів[313]. Такий підхід видається цілком вірним.
ЗУ "Про охорону земель" (ст. 37 та ін.) передбачає систематичне агрохімічне обстеження земель сільськогосподарського призначення, яке повинно забезпечити постійний контроль за станом забруднення.
В Україні запроваджуються міжнародні стандарти у сфері охорони ґрунтів від забруднення. Наприклад, на основі відповідного міжнародного стандарту прийнято національний стандарт України ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Якість ґрунту. Словник термінів. Частина 1. Забруднення та охорона ґрунтів" (неофіційний текст наведено на компакт-диску, що додається).
Захист земель від засолення здійснюється шляхом вапнування кислих та гіпсування солонцюватих ґрунтів хімічними меліорантами (пиловидними та слабко пиловими хімічними меліорантами)[314], застосування яких нормується відповідними стандартами, наприклад, ГОСТ 14050-93[315] (вапнякового борошна), ТУ 10-11-428-87[316] (місцевих вапнякових добрив), ТУ 118-08-428-83[317] (фосфогіпсу) тощо.
Захист від заростання бур'янами. Новітнє законодавство України обходить стороною питання боротьби із бур'янами. Свого часу зміст обов'язку щодо боротьби з бур'янами був визначений актами колишньої УРСР: Указом Президії ВР УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 26.04.1962, постановою РМ УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 11.05.1962 №531, якою були затверджені Правила по боротьбі з бур'янами. Зазначені Правила, зокрема, передбачали проведення таких заходів для знищення бур'янів, як забезпечення високої агротехніки вирощування сільгоспкультур, впровадження механізованого обробітку посівів просапних культур у двох напрямках, лущення стерні та зяблевої оранки, обов'язок застосовувати на посівах просапних культур боронування, застосовувати хімічні засоби боротьби з бур'янами, забезпечувати при збиранні хлібів окреме збирання насіння бур'янів тощо. Проте ще у 1985 році обидва акти були визнані такими що втратили чинність "у зв'язку з прийняттям кодексу УРСР про адміністративні правопорушення". Внаслідок цього у правовому регулюванні утворилася прогалина. Таким чином, "боротьба з бур'янами" перетворилася на оціночне поняття, для з'ясування змісту якого можливе, на наш погляд, і звернення до Правил по боротьбі з бур'янами, що вміщені у вже нечинному акті.
Важливе значення для збереження корисних властивостей ґрунтів має встановлення нормативів тиску рухомої техніки на ґрунти. Відповідно до ч. 3 ст. 34 ЗУ "Про охорону земель", "використання в сільськогосподарському виробництві сільськогосподарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої перевищує нормативи, забороняється". На сьогодні такі нормативи встановлені ГОСТ 26955-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Норми воздействия движителей на почву". Нормативи встановлюються в залежності від типу агрегату, типу ґрунту та його вологості. Механізм реалізації нормативів забезпечується також положеннями ГОСТ 26954-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Метод определения максимального нормального напряжения в почве". Неофіційні тексти зазначених документів наведені на компакт-диску, що додається.
До пункту "г". Меті збереження природних водно-болотних угідь слугують загальні положення водного та земельного законодавства щодо охорони і використання земель водного фонду. Також водно-болотні угіддя підлягають спеціальній охороні відповідно до Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, підписаної в Рамсарі 02.02.1971 (із поправками згідно з Паризьким протоколом від 3.12.1982 і Ріджинськими поправками від 28.05.1987; Україна бере участь у Конвенції - див. Закон від 29.10.1996).
На виконання Конвенції в Україні прийнято ПКМ від 23.11.1995 №935 "Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення" та від 29.08.2002 №1287 "Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення", а також Наказ Мінекоресурсів України від 27.12.2002 №524 "Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення".
Попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів досягається в процесі здійснення планування використання земель (насамперед у межах населених пунктів, де планувальною документацією можуть визначатися естетичні вимоги до будівель, огорож, дорожнього покриття тощо), за допомогою здійснення контролю за санітарним станом населених пунктів тощо. Спеціальне правове регулювання даної складової охорони земель відсутнє.
До пункту "ґ". Питанням охорони та збереження ландшафтів присвячено ГОСТ 17.8.1.02-88 "Охрана природи. Ландшафтн. Классификация". Крім того, Україною ратифіковано Європейську ландшафтну конвенцію ЗУ №2831-IV від 07.09.2005р, що також накладає на суб'єктів земельних відносин зобов'язання щодо попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів.
До пункту "д". Під консервацією угідь розуміється припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я. Порядок проведення консервації земель розкрито в Порядку консервації земель, затвердженому Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175. Додатково див. коментар до норм глави 28 ЗКУ.
До частини другої. Порядок охорони земель окрім норм ЗКУ також визначено ЗУ "Про охорону земель", "Про державний контроль за використанням і охороною земель".
Стаття 165. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів
1. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів здійснюється з метою забезпечення екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо.
2. У галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються такі нормативи:
а) оптимального співвідношення земельних угідь;
б) якісного стану ґрунтів;
в) гранично допустимого забруднення ґрунтів;
г) показники деградації земель та ґрунтів.
3. Нормативні документи із стандартизації в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються Кабінетом Міністрів України.
До частини першої. Поняття "нормування" у чинному законодавстві України чітко не визначається. Так, ч. 1 ст. 165 ЗКУ передбачає, що "нормування ... здійснюється шляхом прийняття відповідних нормативів ...", а ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" дає підстави для визнання нормування діяльністю із встановлення нормативів (ст. 33), норм, правил, вимог (ст. 31). Згадані положення, на наш погляд, не відрізняються чіткістю, однозначністю і є дещо суперечливими.
Аналогічно, відсутні єдині підходи з визначення нормування та його сутності у спеціальній правовій літературі. Існують підходи, за якими нормування слід визнавати діяльністю із встановлення певних стандартів, які охоплюють поняття "норма", "норматив" та "правило"[318]. Деякі вчені визначають нормування як встановлення "нормативів (норм, правил і вимог) у відповідності до вимог законодавства"[319], встановлення "технічних норм" ("техніко-юридичних норм")[320].
За відсутності чіткого законодавчого визначення поняття та враховуючи розбіжності у доктринальних підходах, на наш погляд, можна виділити два розуміння нормування: вузьке та широке.
Вузьке розуміння нормування ґрунтується на тому, що термін "нормування" вживається в законодавстві зазвичай разом із терміном "стандартизація", причому ці поняття розглядається як однопорядкові (див., наприклад, розділ VII ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 165 ЗКУ, ст.ст. 23,28 ЗУ "Про охорону земель", ст. 24 ЗУ "Про землеустрій" тощо). Виходячи із того, що стандартизація є поняттям достатньо визначеним і пов'язується із виданням особливого різновиду нормативно-правових актів - нормативних документів із стандартизації - можна припустити, що і нормування є діяльністю it видання інших різновидів нормативних документів, що іноді називаються "нормами ".
Поняттям "нормативний документ" (скорочено - НД) у законодавстві України було замінене поняття "нормативно-технічний документ" (див. ст. 4 Декрету KM "Про стандартизацію і сертифікацію", Додаток 2 до ДБН А. 1.1-1-93 "Система стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення"386). Хоча у спеціальній літературі обґрунтовано зазначалося, що характеристика "технічний" не завжди була адекватною суті відповідного акту, видається, що заміну термінів не можна вважати бездоганною: здійснене штучне звуження розуміння поняття "нормативний документ", який традиційно розглядався як синонім терміну "нормативний (нормативно-правовий) акт".
На сьогодні можна виділити наступні основні види нормативних документів: 1) нормативні документи із стандартизації (насамперед, стандарти, технічні регламенти); 2) нормативні документи у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), 3) нормативні документи у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми та правила); 4) нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, 5) нормативні документи з охорони праці та ін. Нормативні документи із стандартизації видаються в результаті стандартизації і не охоплюються нормуванням у його вузькому розумінні.
Під стандартизацією у чинному законодавстві розуміється "діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у торгівлі і сприянню науково-технічному співробітництву" (ст.1 ЗУ "Про стандартизацію"). Фактично стандартизацію можна розуміти і вужче - як видання т.з. нормативних документів зі стандартизації, перелік яких визначений законодавством (насамперед, ст. 11 ЗУ "Про стандартизацію").
В широкому розумінні нормування можна розглядати як встановлення будь-яких обов'язкових кількісних та якісних показників.
До частини другої. Зміст перелічених у коментованій нормі нормативів розкривається у ЗУ "Про охорону земель" (ст.ст. 31-34).
До частини третьої. Ч. 3 ст. 165 ЗКУ закріпила правило, за яким нормативні документи із стандартизації в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються KM України.
Після прийняття ЗКУ було ухвалено спеціальний ЗУ "Про стандартизацію", який, по-перше, безпосередньо визначає види нормативних документів зі стандартизації (ст. 11), а по-друге, чітко розподіляє повноваження із затвердження таких документів (ст.ст. 6-10). Зважаючи на це, коментована норма застосуванню взагалі не підлягає.
Стаття 166. Рекультивація порушених земель
1. Рекультивація порушених земель - це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель.
2. Землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації.
3. Для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.
До частини першої. Більш детальні положення про рекультивацію вміщені у ст. 52 ЗУ "Про охорону земель". Згідно із ч. 5 статті, рекультивація "здійснюється шляхом пошарового нанесення на малопродуктивні земельні ділянки або ділянки без ґрунтового покриву знятої ґрунтової маси, а в разі потреби - і материнської породи в порядку, який забезпечує найбільшу продуктивність рекультивованих земель ".
Слід наголосити, що і в коментованій нормі, і у ст. 52 ЗУ "Про охорону земель" йдеться лише про один напрямок рекультивації - сільськогосподарський. Між тим, рекультивація може здійснюватися також за лісогосподарським, водогосподарським, санітарно-гігієнічним, рекреаційним та будівельним напрямками[321].
Детальні положення про рекультивацію, у тому числі сільськогосподарську, вміщені у постанові Ради Міністрів СРСР від 02.06.1976 №407 "Про рекультивацію земель, збереження та раціональне використання родючого шару ґрунту при розробці родовищ корисних копалин та торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт"[322], постанові Ради Міністрів Української РСР "Про рекультивацію земель, збереження і раціональне використання родючого шару ґрунту при розробці родовищ корисних копалин і торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт" від 14.07.1976 №327, Основних положеннях про рекультивацію земель, порушених при розробці родовищ корисних копалин та торфу, проведенні геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, затверджених Державним комітетом Ради Міністрів СРСР з науки та техніки, Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва, Міністерства сільського господарства СРСР та Державним комітетом лісового господарства СРСР 16.05.1977, а також чинних міждержавних стандартах: ГОСТ 17.5.1.01-83 ("Рекультивация земель. Термины и определения", ГОСТ 17.5.1.02-85 ("Классификация нарушенних земель для рекультивации") ", ГОСТ 17.5.1.03-86 ("Классификация раскривних и вмещающих пород для биологической рекультивации земель "), ГОСТ 17.5.3.04-83 ("Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель"), ГОСТ 17.5.3.05-84 ("Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землеванию"), ГОСТ 17.5.3.06-85 ("Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия пло-дородного слоя почвы при проведений земляных работ"), ГОСТ 17.5.4.01-84 ("Охрана природы. Рекультивация земель. Метод определения рН водяной вытяжки раскривних и вмещающих пород"), ГОСТ 17.5.4.02-84 ("Охрана природы. Рекультивация земель. Метод измерения и расчета суммы токсичних солей в раскривних и вмещающих породах") (неофіційний текст частини із наведених актів наведено на компакт-диску, що додається), настанові Мінвуглепрому України СОУ-Н 10.1.05420037.001:2007 "Правила біологічної рекультивації породних відвалів вугільних шахт України" та ін.
З метою проведення окреслених у даній нормі заходів розробляються робочі проекти землеустрою щодо рекультивації порушених земель.
Рекультивація земель може передбачати організаційні, технічні і біотехнологічні заходи, зміст яких залежатиме від особливостей порушених земель та методів рекультивації.
До частини другої. Землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації. Даний обов'язок випливає зі змісту ст. 14 Конституції України, відповідно до якої земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а також із закріпленого у п. "г" ч. 1. ст. 5 ЗКУ принципу земельного законодавства, відповідно до якого при регулюванні земельних відносин повинно забезпечуватись раціональне використання та охорона земель.
Формальні критерії віднесення земель до порушених, у зв'язку із чим виникає обов'язок їх рекультивації, встановлені ГОСТ 17.5.1.02-85 "Классификация нарушенных земель для рекультивации" (неофіційний текст документа наведено на компакт-диску, що додається), який також визначає можливі напрямки рекультивації, окреслюючи можливі види використання земель після рекультивації.
За даними Держкомзему України, у 2005 р. в Україні проведено рекультивацію 2098,0 га - цифра, в масштабах держави мізерна[323].
До частини третьої. Для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.
Детальні вимоги до процедури та правових засад зняття та нанесення родючого шару ґрунту при подальшій рекультивації визначаються ст. 52 ЗУ "Про охорону земель". Зокрема, зняття і раціональне використання родючого шару ґрунту при виконанні земляних робіт необхідно здійснювати на землях всіх категорій. "Роботи із зняття, складування, збереження та нанесення ґрунтової маси на порушені земельні ділянки здійснюються за рахунок фізичних та юридичних осіб, з ініціативи або вини яких порушено ґрунтовий покрив, а роботи з нанесення знятої ґрунтової маси на малопродуктивні землі здійснюються за бажанням власників або землекористувачів, у тому числі орендарів, цих земельних ділянок за їх рахунок" (ч. 6 ст. 52 ЗУ "Про охорону земель").
Технічні вимоги до зняття родючого шару ґрунту при проведенні земляних робіт визначені ГОСТ 17.4.3.02-85 "Требования к охране плодородного слоя почвы при проведений земляных работ", ГОСТ 17.5.3.06-85 "Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почвы при проведений земляных работ", іншими нормативними документами, згаданими у коментарі до ч. 1 цієї статті.
Ст. 53 ЗУ "Про охорону земель" імперативно передбачає, що вивезення ґрунтової маси за межі території України, крім зразків для проведення наукових досліджень, забороняється.
Роботи з рекультивації порушених земель виконують поетапно і поділяють на гірничотехнічну та біологічну рекультивацію. Гірничотехнічна рекультивація — це комплекс інженерних робіт, до складу якого входять:
знімання та складування родючого шару ґрунту і потенційно родючих порід;
формування відвалів шахт, кар'єрів, а також гідровідвалів;
вирівнювання поверхні, виположування, терасування та закріплення укосів відвалів, бортів і кар'єрів, засипання шахтних провалів, закріплення їхніх бортів;
хімічна меліорація токсичних ґрунтів;
покриття вирівняної поверхні шаром родючого ґрунту або потенційно родючих порід;
інженерне впорядкування рекультивованої території (дренажна мережа, дороги, виїзди тощо);
вирівнювання дна та бортів кар'єру при створенні водойм[324].
Біологічна рекультивація — це комплекс заходів щодо створення сприятливого водно-повітряного та поживного режимів ґрунту для сільськогосподарських і лісових культур. Комплекс заходів біологічної рекультивації земель для сільськогосподарського використання визначається фізико-хімічними властивостями підстеляючих порід і нанесеного родючого шару ґрунту або потенційно родючої породи. Цей комплекс охоплює запровадження сівозмін, насичених культурами на сидеральне добриво, внесення підвищених норм органічних і мінеральних добрив, мульчування тощо[325].
Стаття 167. Охорона земель від забруднення небезпечними речовинами
1. Господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється.
2. Нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин у ґрунтах, а також перелік цих речовин затверджуються спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та санітарного нагляду, екології та природних ресурсів.
3. Забруднені небезпечними речовинами земельні ділянки використовуються з дотриманням встановлених обмежень, вимог щодо запобігання їх небезпечному впливу на здоров'я людини та довкілля.
4. Рівень забруднення ґрунтів враховується при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання.
До частин першої та другої. Заборона здійснення господарської діяльності, котра зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин передбачена і іншими нормами чинного законодавства (див., зокрема, ст.ст. 33, 40, ч. 6 ст. 51 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища".
На даний час нормативи гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин у ґрунті встановлені як санітарно-гігієнічні нормативи (тобто орієнтовані на охорону життя та здоров'я лише людини). Вони закріплюються у т.з. санітарних нормах, що затверджуються Головним державним санітарним лікарем України (п. "а" ст. 40 ст. ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення").
На даний час "спеціально уповноважений орган у галузі екології та природних ресурсів" (Мінприроди України) не здійснює встановлення нормативів ГДК.
Санітарними нормами передбачаються також нормативи гранично допустимих (ГДК) та орієнтовно допустимих концентрацій (ОДК) шкідливих речовин у ґрунті:
До частини третьої. Використання забруднених небезпечними речовинами земельних ділянок, порядок поводження з ними визначений у главі 27 ЗКУ (див. коментар до цієї глави). Крім того, норми, що встановлюють порядок використання таких земельних ділянок, передбачені і іншими актами законодавства. До таких можна віднести, наприклад, ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи". Даним законом визначено критерії віднесення територій до радіоактивно забруднених з диференціацією на чотири зони і визначено правовий режим цих територій.
До частини четвертої. Врахування рівня забруднення ґрунтів при наданні земельних ділянок у користування, вилученні з господарського обігу та зміні характеру і режиму використання передбачає:
встановлення, зміну цільового призначення земель з урахуванням їх природних та набутих якісних показників (ст. 20 ЗКУ);
проведення консервації деградованих земель(ст. 171 ЗКУ);
проведення рекультивації порушених земель (ст. 166 ЗКУ);
встановлення особливостей правової охорони особливо цінних земель (ст.150, 151 ЗКУ);
визначення пріоритетності земель за певним видом цільового призначення в залежності від їх якісного стану (ст. 23 ЗКУ);
Стаття 168. Охорона ґрунтів
1. Ґрунти земельних ділянок є об'єктом особливої охорони.
2. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель.
3. При здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
До частини першої. Особлива цінність ґрунтів обумовлюється тим, що саме їх характеристики визначають родючість земельної ділянки, її здатність бути основним засобом виробництва у сільському та лісовому господарстві, складовою більшості природних комплексів.
Ґрунтом є верхній шар земної кори, який складається з мінеральних частинок, органічної речовини, води, повітря, мікроорганізмів (ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Якість ґрунту. Словник термінів. Частина 1. Забруднення та охорона ґрунтів")[326], тоді як ґрунтовий покрив земельних ділянок - це поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючістю (Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затверджений Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1).
Щодо співвідношення поняття "ґрунт" із поняттям "земельна ділянка" див. коментар до ч. 2 ст. 79 ЗКУ.
Питанню охорони ґрунтів безпосередньо присвячено поодинокі норми ЗКУ, ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" (ст. 45), ЗУ "Про охорону земель" (ст.ст. 52-54), ст.ст. 54, 59, 141 КУпАП та ін.
Більше уваги проблемі охорони ґрунтів приділялося у нормативних документах колишнього СРСР (див. коментар до ст. 167 ЗКУ). Серед сучасних нормативних документів можна назвати ДСТУ 3866-99 "Ґрунти. Класифікація ґрунтів за ступенем вторинної солонцюватості", ДСТУ ISO 11269-1:2004 "Якість ґрунту. Визначення дії забрудників на флору ґрунту. Частина 1. Метод визначення інгібіторної дії на ріст коренів" (ISO 11269-1:1993, IDT), ДСТУ ISO 11269-2-2002 "Якість ґрунту. Визначання дії забрудників на флору ґрунту. Частина 2. Вплив хімічних речовин на проростання та ріст вищих рослин" (ISO 11269-2:1995, IDT), ДСТУ ISO 22030:2007 "Якість ґрунту. Біологічні методи. Хронічна токсичність для вищих рослин" (ISO 22030:2005, IDT) та ін.
До частини другої. Дозвіл на зняття родючого шару ґрунту при виконанні робіт, пов'язаних з його порушенням, видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
Органом, уповноваженим видавати такий дозвіл, відповідно до п. "г" ст. 6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є Держкомзем України. У складі Держкомзему України повноваження із видачі дозволів покладені на Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель (пп. З п. 4 Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель, затвердженого ПКМ від 25.12.2002 №1958).
Порядок видачі дозволів на зняття і нанесення родючого шару ґрунту врегульовано Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 №1, яким затверджено Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.
Відповідно до норм цього Порядку, дозвіл не вимагається тільки у тих "випадках, якщо переміщення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) здійснюється в межах однієї й тієї самої земельної ділянки, що надана для ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів" (п. 3.2.). "Дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі ... ", дозвіл не видається (п. 3.3.).
Позиція Держземінспекції щодо окремих питань видачі дозволу роз'яснюється у листі віл 08.09.2008 №6-8-2857/1272 "Щодо надання роз'яснення". Зокрема, вказується, що для отримання дозволу обов'язковою є подача агротехнічного паспорту земельної ділянки, що складаються "обласними державними проектно-технологічними центрами охорони родючості ґрунтів та якості продукції" і "організаціями, які мають відповідні ліцензії".
Проблемним є питання щодо необхідності отримання дозволу на зняття ґрунту суб'єктами, що не є землевласниками або землекористувачами - наприклад, підприємствам трубопровідного транспорту, що здійснюють роботи з обслуговування підземного магістрального трубопроводу в охоронній зоні (для розміщення лінійної частини підземних трубопроводів земельні ділянки підприємствам трубопровідного транспорту не відводяться). Формально вимоги ст. 168 щодо отримання дозволу на таких суб'єктів не поширюються. Разом із тим, в силу загальних вимог "не заподіювати шкоди природі" (ст. 66 Конституції України та численні положення екологічного та земельного законодавства) фактично вимагають і в цих випадках вживати такі самі заходи з охорони ґрунтів, що передбачені для власників та землекористувачів земельних ділянок (див. ч. 3 коментованої статті).
До частини третьої. Коментована норма кореспондує положенням ч. З ст. 166 ЗКУ.
Правила зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей визначені у ГОСТ 17.4.3.02-85 "Требования к охране плодородного слоя почвы при проведений земляных работ" (див. коментар до ст. 166 ЗКУ).
Порушення обов'язку, закріпленого у коментованій нормі тягне настання відповідальності, зокрема, за ст.ст. 54, 141 КУпАП.
Органи місцевого самоврядування іноді встановлюють більш детальні правила зняття та нанесення родючого шару ґрунту (див., наприклад, Рішення Київської міської ради "Про використання поверхневого шару рослинного ґрунту земельних ділянок на територіях забудови та кар'єрів у м. Києві" від 27.12.2001 №191/1625).
Глава 27 Використання техногенно забруднених земель
Стаття 169. Поняття техногенно забруднених земель
1. Техногенно забруднені землі - це землі, забруднені внаслідок господарської діяльності людини, що призвела до деградації земель та її негативного впливу на довкілля і здоров'я людей.
2. До техногенно забруднених земель відносяться землі радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені, землі, забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами тощо. При використанні техногенно забруднених земель враховуються особливості режиму їх використання.
3. Особливості режиму і порядку використання техногенно забруднених земель встановлюються законодавством України.
До частини першої. Забруднення земель внаслідок господарської діяльності людини та її негативного впливу на довкілля і здоров'я людей може мати місце як у разі впливу антропогенних факторів (аварії, техногенні катастрофи тощо), так і у разі виникнення ситуацій, що знаходяться поза контролем людини (повені, землетруси і т.ін. у місцях розміщення шкідливих техногенних факторів).
При вирішенні питання про те, чи є земельна ділянка забрудненою, слід керуватися нормативами гранично допустимих концентрацій (див. ч.ч. 1 та 2 ст. 167 ЗКУ та коментар до них). Спеціальні правила встановлені законодавством щодо радіаційно забруднених земель (див. ч. 2 коментованої статті та коментар до неї).
До частини другої. Радіаційно-небезпечні землі - це землі, на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають республіканським та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно використовувати за екологічними умовами (ст. З ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи").
На сьогодні законодавчо закріплений правовий режим земель, забруднених внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС у 1986 р. Забруднені території ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" поділяє на чотири зони: (1) зону відчуження, (2) зону безумовного (обов'язкового) відселення, (3) зону гарантованого добровільного відселення, та (4) зону посиленого радіоекологічного контролю. Перші дві зони належать до радіаційно небезпечних, дві інші - радіоактивно забруднених земель (ст.ст. З, 4 Закону). Правовий режим кожної із згаданих зон передбачає істотну специфіку, яка визначається, насамперед, ст.ст. 12-19 Закону.
Правовий режим земель, які забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами, визначається в залежності від ступеню такого забруднення. У разі виникнення небезпеки для життя та здоров'я людини або стану навколишнього природного середовища дані землі підлягають консервації відповідно до ст. 172 ЗКУ (див. коментар до цієї статті).
До частини третьої. Правовий режим використання техногенно забруднених земель встановлюється ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", указами Президента України про оголошення окремих територій зонами надзвичайної екологічної ситуації - див., наприклад, Указ від 31.08.2000 №1039/2000, "Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусове, Чаусове Друге Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації" та ін.
Стаття 170. Особливості використання техногенно забруднених земель сільськогосподарського призначення
1. Техногенно забруднені землі сільськогосподарського призначення, на яких не забезпечується одержання продукції, що відповідає встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), підлягають вилученню із сільськогосподарського обігу та консервації.
2. Порядок використання техногенно забруднених земельних ділянок встановлюється законодавством України.
До частини першої. Щодо поняття техногенно забруднених земель див. ч.ч. 1, 2 ст. 169 ЗКУ та коментар до неї.
Щодо поняття земель сільськогосподарського призначення див. ст. 22 ЗКУ та коментар до неї.
Критерії безпечності продукції, тобто її відповідності встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), а відтак критерії вилучення із сільськогосподарського обігу та консервації відповідних земель передбачені нормативними документами, що встановлюють вимоги до харчових продуктів (ГОСТ, ТУ, технічні регламенти тощо), а також санітарними нормами та правилами (див. ЗУ "Про безпечність та якість харчових продуктів", "Про молоко та молочні продукти", "Про зерно та ринок зерна в Україні", "Про стандартизацію", "Про захист прав споживачів").
До частини другої. Дана норма частково дублює норму ч. 2 ст. 169 ЗКУ - див. коментар.
Стаття 169. Поняття техногенно забруднених земель
1. Техногенно забруднені землі - це землі, забруднені внаслідок господарської діяльності людини, що призвела до деградації земель та її негативного впливу на довкілля і здоров'я людей.
2. До техногенно забруднених земель відносяться землі радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені, землі, забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами тощо. При використанні техногенно забруднених земель враховуються особливості режиму їх використання.
3. Особливості режиму і порядку використання техногенно забруднених земель встановлюються законодавством України.
До частини першої. Забруднення земель внаслідок господарської діяльності людини та її негативного впливу на довкілля і здоров'я людей може мати місце як у разі впливу антропогенних факторів (аварії, техногенні катастрофи тощо), так і у разі виникнення ситуацій, що знаходяться поза контролем людини (повені, землетруси і т.ін. у місцях розміщення шкідливих техногенних факторів).
При вирішенні питання про те, чи є земельна ділянка забрудненою, слід керуватися нормативами гранично допустимих концентрацій (див. ч.ч. 1 та 2 ст. 167 ЗКУ та коментар до них). Спеціальні правила встановлені законодавством щодо радіаційно забруднених земель (див. ч. 2 коментованої статті та коментар до неї).
До частини другої. Радіаційно-небезпечні землі - це землі, на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають республіканським та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно використовувати за екологічними умовами (ст. З ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи").
На сьогодні законодавчо закріплений правовий режим земель, забруднених внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС у 1986 р. Забруднені території ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" поділяє на чотири зони: (1) зону відчуження, (2) зону безумовного (обов'язкового) відселення, (3) зону гарантованого добровільного відселення, та (4) зону посиленого радіоекологічного контролю. Перші дві зони належать до радіаційно небезпечних, дві інші - радіоактивно забруднених земель (ст.ст. З, 4 Закону). Правовий режим кожної із згаданих зон передбачає істотну специфіку, яка визначається, насамперед, ст.ст. 12-19 Закону.
Правовий режим земель, які забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами, визначається в залежності від ступеню такого забруднення. У разі виникнення небезпеки для життя та здоров'я людини або стану навколишнього природного середовища дані землі підлягають консервації відповідно до ст. 172 ЗКУ (див. коментар до цієї статті).
До частини третьої. Правовий режим використання техногенно забруднених земель встановлюється ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", указами Президента України про оголошення окремих територій зонами надзвичайної екологічної ситуації - див., наприклад, Указ від 31.08.2000 №1039/2000, "Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусове, Чаусове Друге Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації" та ін.
Стаття 170. Особливості використання техногенно забруднених земель сільськогосподарського призначення
1. Техногенно забруднені землі сільськогосподарського призначення, на яких не забезпечується одержання продукції, що відповідає встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), підлягають вилученню із сільськогосподарського обігу та консервації.
2. Порядок використання техногенно забруднених земельних ділянок встановлюється законодавством України.
До частини першої. Щодо поняття техногенно забруднених земель див. ч.ч. 1, 2 ст. 169 ЗКУ та коментар до неї.
Щодо поняття земель сільськогосподарського призначення див. ст. 22 ЗКУ та коментар до неї.
Критерії безпечності продукції, тобто її відповідності встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), а відтак критерії вилучення із сільськогосподарського обігу та консервації відповідних земель передбачені нормативними документами, що встановлюють вимоги до харчових продуктів (ГОСТ, ТУ, технічні регламенти тощо), а також санітарними нормами та правилами (див. ЗУ "Про безпечність та якість харчових продуктів", "Про молоко та молочні продукти", "Про зерно та ринок зерна в Україні", "Про стандартизацію", "Про захист прав споживачів").
До частини другої. Дана норма частково дублює норму ч. 2 ст. 169 ЗКУ - див. коментар.
Глава 28 Консервація земель
Поняття консервації земель визначається ст. 1 ЗУ "Про охорону земель" як "припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я".
За оцінками фахівців, в Україні необхідно зменшити загальну площу земель в інтенсивному обробітку мінімум на 8,6 млн. га і трансформувати їх у природні кормові угіддя, під заліснення, заповідні та рекреаційні об'єкти[327].
Стаття 171. Деградовані і малопродуктивні землі
1. До деградованих земель відносяться:
а) земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо;
б) земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші.
2. До малопродуктивних земель відносяться сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним.
До частини першої. Класифікація деградованих земель здійснюється законодавцем за критерієм змісту чинників, що призвели до деградації. Першу групу становлять земельні ділянки, поверхня яких зазнала шкідливих змін та фізично не дозволяє провадити ефективну господарську діяльність унаслідок утворення ярів, провалів, тріщин, карст тощо. Перелік шкідливих змін не є вичерпним і може бути доповненим за викладеним вище критерієм.
До другої групи віднесені земельні ділянки, ґрунти яких за своєю змістовною характеристикою не можуть бути ефективно використані.
Слово "ерозія" походить від латинського "erosio", що означає "роз'їдати" або "вигризати". В залежності від причин, що» обумовлюють розвиток ерозії, виділяють водну й вітрову ерозію.
Водна ерозія відбуваються внаслідок змивання й вимивання частин ґрунту опадами, поверхневими водами.
Вітрова ерозія поширена там, де немає перешкод сильним вітрам, і де відсутній природний рослинний покрив, що захищає поверхневий шар ґрунту, розораного на великих площах від вивітрювання. Так, за даними досліджень станом на 2010 р. в Україні наразі найвищий в Європі показник розораності земель[328].
Крім водної та вітрової ерозії, на схилах різної крутості спостерігається спливна ерозія. Вона полягає у тому, що ґрунтовий покрив перенасичений Ґрунтовими водами, може поступово або й раптово сплизати, внаслідок чого зносяться його родючі шари. Така ерозія призвела до значної шкоди на Закарпатті у 1998 p., 2001 p. (див.: Постанову ВРУ "Про невідкладні заходи, пов'язані з катастрофічними повенями в Закарпатті" від 15.03.2001 № 2290-Ш, ПКМ "Про фінансування заходів, пов'язаних з ліквідацією наслідків стихійного лиха у Закарпатській області" від 29.03.2001 №306).
Перезволоження земель може бути штучним (внаслідок науково необґрунтованого проведення заходів по меліорації), або природнім. В свою чергу це породжує підвищену кислотність або засоленість ґрунтів. Так, подекуди спостерігається іригаційна ерозія від зрошування ґрунту (зокрема, за допомогою дощувальних машин). Внаслідок неправильного зрошування ґрунтові води піднімаються до поверхні, і після випаровування води розчинні солі, що містяться в ній, залишаються в приповерхневих шарах, що зумовлює їх засолення.
Забруднення земель хімічними речовинами, якщо використання земель стає небезпечним, є підставою для вилучення таких земель з господарського обігу з метою проведення консервації та відновлення попереднього безпечного стану (див. коментар до ст. 172 ЗКУ).
Науковці у сфері ґрунтознавства виділяють таки типи деградації ґрунтів: Сич В.А. виділяє 4 типи деградації ґрунтів га земель з урахуванням їх природи, реального розповсюдження і природно-господарської значимості наслідків: 1) технологічна (експлуатаційна) деградація, що включає наступні підтипи: а) порушення земель, б) фізична (землеробська) деградація ґрунтів, в) агровиснажєння земель; 2) ерозія; 3) засолення, що включає: а) власне засолення, б) осолонцювання; 4) заболочування[329].
Юридичні критерії, за якими землі відносяться до деградованих, викладені у Основних показниках, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами, затверджених Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Інформація про наявність деградованих земель збирається, аналізується та узагальнюється Мінприроди України згідно із ПКМ від 19.07.2006 №998 "Про затвердження Порядку збирання, використання, поширення інформації про опустелювання та деградацію земель".
До частини другої. На відміну від ч. 1 коментованої статті, ч. 2 може бути застосована тільки до земель сільськогосподарського призначення, а саме тих з них, що віднесені до сільськогосподарських угідь на підставі ч.2 ст. 22 ЗКУ (див. коментар до цієї статті).
Критерії, за якими малопродуктивні землі можуть підлягати консервації, визначені Основними показниками, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами, затвердженими Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Необхідно також пам'ятати, що низька родючість, економічна неефективність господарського використання за призначенням можуть бути не тільки наслідком незадовільного стану земель, а й спричиняться неефективним веденням сільського господарства, застосування застарілих технологій чи вирощуванням видів флори, яка не є пристосованою для даного виду ґрунту чи природно-кліматичної зони.
Стаття 172. Консервація деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених земель
1. Консервації підлягають деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним. Консервації підлягають також техногенно забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я.
2. Консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення.
3. Консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок.
4. Порядок консервації земель встановлюється законодавством України.
До частини першої. Консервація земель - "припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я" (ст. 1 ЗУ "Про охорону земель").
Можлива консервація як конкретних земельних ділянок, так і великих масивів земель. Загальнодержавні й регіональні програми консервації земель можуть розроблятися на замовлення зацікавлених органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування. Після погодження і затвердження цих програм відповідними органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування розробка проектів консервації земель та їх реалізація здійснюються у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (Наказ Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель").
Відповідно до ст. 172 ЗКУ консервації підлягають деградовані, малопродуктивні та техногенно забруднені землі. Наведені положення практично дослівно відтворені у ст. 51 ЗУ "Про охорону земель", їхня деталізація здійснена у Наказі Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель". Легальні поняття техногенно забруднених земель наводяться у ст. 169, а деградованих та малопродуктивних земель - у ст. 171 ЗКУ.
Відповідно до розділу 3 "Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки", затвердженої ЗУ від 21.09.2000, здійснення консервації сільськогосподарських угідь з дуже змитими та дуже дефльованими ґрунтами на схилах крутизною понад 5-7 градусів є одним із пріоритетних завдань формування екологічної мережі.
У землевпорядній науці розрізняють т.з. консервацію-реабілітацію та консервацію-трансформацію. У першому випадку рілля після певного періоду відпочинку знов залучається у виробництво (після відновлення показників ґрунту), при трансформації деградовані та малородючі ґрунти вилучаються з ріллі безповоротно[330].
Консервація передбачає припинення використанні земель на певний, чітко визначений строк. Після закінчення строку консервації земель, визначених проектом консервації, орган, який прийняв рішення про консервацію земель, розглядає пропозиції щодо повернення земель до попереднього використання, продовження термінів консервації або інші пропозиції, направлені на їх раціональне та екологічно безпечне використання. За наявності негативних висновків строк консервації продовжується у відповідності до подальших обґрунтувань (п. 14 Порядку консервації земель).
До частини другої. Вибір форми консервації залежить від конкретних характеристик земельної ділянки. Зокрема, залісення доцільно здійснювати у випадках із ярами, крутими схилами, земельними ділянками вздовж доріг, по берегам водойм. Залуження доцільно здійснювати тоді, коли в подальшому передбачається повернення земельної ділянки до сільськогосподарського обробітку тощо.
Заліснення як форма консервації земель здійснюється за проектами землеустрою щодо визначення земельних ділянок, які підлягають залісненню, в розрізі сільських рад. Залісення конкретних земельних ділянок здійснюється на підставі робочих проектів[331].
Залуження та залісення належать до меліоративних заходів, їхнє здійснення регламентується положеннями ЗУ "Про меліорацію земель" (ст.ст. 5, 8 та ін.).
Залісення регламентується також положеннями лісового законодавства про лісорозведення (див. ст. 81 ЛК України, ПКМ від 01.03.2007 №303 "Про затвердження Правил відтворення лісів"). При залісенні відповідна земельна ділянка переводиться до земель лісогосподарського призначення (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї, ст. 81 ЛК України).
До частини третьої. Положення коментованої норми відтворене також у ст. 51 ЗУ "Про охорону земель" і конкретизоване у Наказі Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Консервація здійснюється на підставі договору із власником земельної ділянки, розпорядження (прийнятого рішення) відповідного органу, проекту консервації земель (розглядається, проходить експертизу та затверджується як землевпорядний проект - див. п. "д" ч. 1 ст. 20, ст. 30 ЗУ "Про землеустрій", ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації").
Ідея проведення консервації у договірному порядку ґрунтується на намірі здійснити економічне стимулювання власника земельної ділянки до відновлення стану земельної ділянки (див. п. "г" ч. 1 ст. 205 ЗКУ, ч. 1 ст. 27, ст. 55 ЗУ "Про охорону земель").
Землевласники і землекористувачі звільняються від плати за землю, за земельні ділянки, на яких з дотриманням визначеного законодавством порядку виконуються роботи з консервації земель на період тимчасової консервації таких земель (ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю").
До частини четвертої. Порядок проведення консервації земель на підставі коментованої норми визначено Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Поняття консервації земель визначається ст. 1 ЗУ "Про охорону земель" як "припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я".
За оцінками фахівців, в Україні необхідно зменшити загальну площу земель в інтенсивному обробітку мінімум на 8,6 млн. га і трансформувати їх у природні кормові угіддя, під заліснення, заповідні та рекреаційні об'єкти[327].
Стаття 171. Деградовані і малопродуктивні землі
1. До деградованих земель відносяться:
а) земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо;
б) земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші.
2. До малопродуктивних земель відносяться сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним.
До частини першої. Класифікація деградованих земель здійснюється законодавцем за критерієм змісту чинників, що призвели до деградації. Першу групу становлять земельні ділянки, поверхня яких зазнала шкідливих змін та фізично не дозволяє провадити ефективну господарську діяльність унаслідок утворення ярів, провалів, тріщин, карст тощо. Перелік шкідливих змін не є вичерпним і може бути доповненим за викладеним вище критерієм.
До другої групи віднесені земельні ділянки, ґрунти яких за своєю змістовною характеристикою не можуть бути ефективно використані.
Слово "ерозія" походить від латинського "erosio", що означає "роз'їдати" або "вигризати". В залежності від причин, що» обумовлюють розвиток ерозії, виділяють водну й вітрову ерозію.
Водна ерозія відбуваються внаслідок змивання й вимивання частин ґрунту опадами, поверхневими водами.
Вітрова ерозія поширена там, де немає перешкод сильним вітрам, і де відсутній природний рослинний покрив, що захищає поверхневий шар ґрунту, розораного на великих площах від вивітрювання. Так, за даними досліджень станом на 2010 р. в Україні наразі найвищий в Європі показник розораності земель[328].
Крім водної та вітрової ерозії, на схилах різної крутості спостерігається спливна ерозія. Вона полягає у тому, що ґрунтовий покрив перенасичений Ґрунтовими водами, може поступово або й раптово сплизати, внаслідок чого зносяться його родючі шари. Така ерозія призвела до значної шкоди на Закарпатті у 1998 p., 2001 p. (див.: Постанову ВРУ "Про невідкладні заходи, пов'язані з катастрофічними повенями в Закарпатті" від 15.03.2001 № 2290-Ш, ПКМ "Про фінансування заходів, пов'язаних з ліквідацією наслідків стихійного лиха у Закарпатській області" від 29.03.2001 №306).
Перезволоження земель може бути штучним (внаслідок науково необґрунтованого проведення заходів по меліорації), або природнім. В свою чергу це породжує підвищену кислотність або засоленість ґрунтів. Так, подекуди спостерігається іригаційна ерозія від зрошування ґрунту (зокрема, за допомогою дощувальних машин). Внаслідок неправильного зрошування ґрунтові води піднімаються до поверхні, і після випаровування води розчинні солі, що містяться в ній, залишаються в приповерхневих шарах, що зумовлює їх засолення.
Забруднення земель хімічними речовинами, якщо використання земель стає небезпечним, є підставою для вилучення таких земель з господарського обігу з метою проведення консервації та відновлення попереднього безпечного стану (див. коментар до ст. 172 ЗКУ).
Науковці у сфері ґрунтознавства виділяють таки типи деградації ґрунтів: Сич В.А. виділяє 4 типи деградації ґрунтів га земель з урахуванням їх природи, реального розповсюдження і природно-господарської значимості наслідків: 1) технологічна (експлуатаційна) деградація, що включає наступні підтипи: а) порушення земель, б) фізична (землеробська) деградація ґрунтів, в) агровиснажєння земель; 2) ерозія; 3) засолення, що включає: а) власне засолення, б) осолонцювання; 4) заболочування[329].
Юридичні критерії, за якими землі відносяться до деградованих, викладені у Основних показниках, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами, затверджених Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Інформація про наявність деградованих земель збирається, аналізується та узагальнюється Мінприроди України згідно із ПКМ від 19.07.2006 №998 "Про затвердження Порядку збирання, використання, поширення інформації про опустелювання та деградацію земель".
До частини другої. На відміну від ч. 1 коментованої статті, ч. 2 може бути застосована тільки до земель сільськогосподарського призначення, а саме тих з них, що віднесені до сільськогосподарських угідь на підставі ч.2 ст. 22 ЗКУ (див. коментар до цієї статті).
Критерії, за якими малопродуктивні землі можуть підлягати консервації, визначені Основними показниками, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами, затвердженими Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Необхідно також пам'ятати, що низька родючість, економічна неефективність господарського використання за призначенням можуть бути не тільки наслідком незадовільного стану земель, а й спричиняться неефективним веденням сільського господарства, застосування застарілих технологій чи вирощуванням видів флори, яка не є пристосованою для даного виду ґрунту чи природно-кліматичної зони.
Стаття 172. Консервація деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених земель
1. Консервації підлягають деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним. Консервації підлягають також техногенно забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я.
2. Консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення.
3. Консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок.
4. Порядок консервації земель встановлюється законодавством України.
До частини першої. Консервація земель - "припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я" (ст. 1 ЗУ "Про охорону земель").
Можлива консервація як конкретних земельних ділянок, так і великих масивів земель. Загальнодержавні й регіональні програми консервації земель можуть розроблятися на замовлення зацікавлених органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування. Після погодження і затвердження цих програм відповідними органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування розробка проектів консервації земель та їх реалізація здійснюються у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (Наказ Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель").
Відповідно до ст. 172 ЗКУ консервації підлягають деградовані, малопродуктивні та техногенно забруднені землі. Наведені положення практично дослівно відтворені у ст. 51 ЗУ "Про охорону земель", їхня деталізація здійснена у Наказі Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель". Легальні поняття техногенно забруднених земель наводяться у ст. 169, а деградованих та малопродуктивних земель - у ст. 171 ЗКУ.
Відповідно до розділу 3 "Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки", затвердженої ЗУ від 21.09.2000, здійснення консервації сільськогосподарських угідь з дуже змитими та дуже дефльованими ґрунтами на схилах крутизною понад 5-7 градусів є одним із пріоритетних завдань формування екологічної мережі.
У землевпорядній науці розрізняють т.з. консервацію-реабілітацію та консервацію-трансформацію. У першому випадку рілля після певного періоду відпочинку знов залучається у виробництво (після відновлення показників ґрунту), при трансформації деградовані та малородючі ґрунти вилучаються з ріллі безповоротно[330].
Консервація передбачає припинення використанні земель на певний, чітко визначений строк. Після закінчення строку консервації земель, визначених проектом консервації, орган, який прийняв рішення про консервацію земель, розглядає пропозиції щодо повернення земель до попереднього використання, продовження термінів консервації або інші пропозиції, направлені на їх раціональне та екологічно безпечне використання. За наявності негативних висновків строк консервації продовжується у відповідності до подальших обґрунтувань (п. 14 Порядку консервації земель).
До частини другої. Вибір форми консервації залежить від конкретних характеристик земельної ділянки. Зокрема, залісення доцільно здійснювати у випадках із ярами, крутими схилами, земельними ділянками вздовж доріг, по берегам водойм. Залуження доцільно здійснювати тоді, коли в подальшому передбачається повернення земельної ділянки до сільськогосподарського обробітку тощо.
Заліснення як форма консервації земель здійснюється за проектами землеустрою щодо визначення земельних ділянок, які підлягають залісненню, в розрізі сільських рад. Залісення конкретних земельних ділянок здійснюється на підставі робочих проектів[331].
Залуження та залісення належать до меліоративних заходів, їхнє здійснення регламентується положеннями ЗУ "Про меліорацію земель" (ст.ст. 5, 8 та ін.).
Залісення регламентується також положеннями лісового законодавства про лісорозведення (див. ст. 81 ЛК України, ПКМ від 01.03.2007 №303 "Про затвердження Правил відтворення лісів"). При залісенні відповідна земельна ділянка переводиться до земель лісогосподарського призначення (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї, ст. 81 ЛК України).
До частини третьої. Положення коментованої норми відтворене також у ст. 51 ЗУ "Про охорону земель" і конкретизоване у Наказі Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
Консервація здійснюється на підставі договору із власником земельної ділянки, розпорядження (прийнятого рішення) відповідного органу, проекту консервації земель (розглядається, проходить експертизу та затверджується як землевпорядний проект - див. п. "д" ч. 1 ст. 20, ст. 30 ЗУ "Про землеустрій", ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації").
Ідея проведення консервації у договірному порядку ґрунтується на намірі здійснити економічне стимулювання власника земельної ділянки до відновлення стану земельної ділянки (див. п. "г" ч. 1 ст. 205 ЗКУ, ч. 1 ст. 27, ст. 55 ЗУ "Про охорону земель").
Землевласники і землекористувачі звільняються від плати за землю, за земельні ділянки, на яких з дотриманням визначеного законодавством порядку виконуються роботи з консервації земель на період тимчасової консервації таких земель (ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про плату за землю").
До частини четвертої. Порядок проведення консервації земель на підставі коментованої норми визначено Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175 "Про Порядок консервації земель".
ТЕЛЕГРАМКанал с обзорами, анонсами новинок и книжными подборками
Книжный Вестник
Бот для удобного поиска книг (если не нашлось на сайте)
Поиск книг
Свежие любовные романы в удобных форматах
Любовные романы
О психологии, саморазвитии и личностном росте
Саморазвитие
Детективы и триллеры, все новинки
Детективы
Фантастика и фэнтези, все новинки
Фантастика
Отборные классические книги
Классика
ВКОНТАКТЕБиблиотека с любовными романами, которая наверняка придётся по вкусу женской части аудитории
Любовные романы
Библиотека с фантастикой и фэнтези, а также смежных жанров
Фантастика
Самые популярные книги в формате фб2
Топ фб2
книги