Недобрые Самаритяне

Стоит ли нам отворачиваться от коррумпированных и недемократических стран?

В 1997 году, когда Мобуту был низложен, среднедушевой ВВП Заира, в пересчёте покупательной способности, составлял одну треть от уровня 1965 года, когда он пришёл ко власти. В 1997 году Заир занимал 141 место из 174 стран, для которых ООН рассчитывала «индекс человеческого развития», определяемый не только доходом, но и продолжительностью жизни и грамотностью.

Согласно статистике коррупции, у Индонезии положение должно было быть ещё хуже, чем у Заира. И тем не менее там, где у Заира уровень жизни упал в три раза за время правления Мобуту, уровень жизни в Индонезии вырос, более чем в три раза за время правления Сухарто. Её индекс человеческого развития в 1997 году находился на 105 месте – не страна «экономического чуда» конечно, но тем не менее заслуживает похвалы, учитывая с чего она начинала.

Контраст между Заиром и Индонезией демонстрирует как ограниченна всё более и более популярная точка зрения, пропагандируемая Недобрыми Самаритянами, что коррупция – это одно из самых больших, хотя и не обязательно самое большое, препятствие для экономического развития. Согласно этому аргументу, нет смысла помогать бедным странам, у которых коррумпированные руководители, потому что они «будут как Мобуту» и растратят деньги. Эта позиция отражена в недавнем походе Всемирного банка против коррупции, под руководством бывшего заместителя министра обороны США Пола Вульфовица (Paul Wolfowitz), который объявил: «Борьба с коррупцией – это составная часть борьбы с бедностью, не только потому, что коррупция – это нечестно и безнравственно, но и потому, что она сильно тормозит развитие».[290] После того как Вульфовиц занял этот пост в январе 2005 года, Всемирный банк заморозил выплату кредитов нескольким развивающимся странам, мотивируя свои действия коррупцией.[291] Вульфовиц ушёл из ВБ в 2007 году, но его кампания против коррупции продолжилась.

Коррупция составляет большую проблему во многих развивающихся странах. Но Недобрые Самаритяне используют её как удобное оправдание для сокращения своих обязательств по оказанию [финансовой] помощи, несмотря на то, что сокращение помощи намного больше вредит беднякам, чем бесчестным руководителям стран, особенно в беднейших странах (которые имеют предпосылки быть более коррумпированными, по причинам, которые я объясню далее).[292] В дополнение к этому, они всё больше и больше используют коррупцию, как «объяснение» провалов неолиберальной политики, которую они продвигали последние два с половиной десятилетия. Эта политика провалилась потому, что она была ошибочной, а не потому, что её перевесили местные факторы, препятствующие развитию, вроде коррупции или «неправильной» [местной] культуры (мы будем обсуждать это в следующей главе).

Вредит ли коррупция экономическому развитию?

Коррупция – это нарушение доверия [злоупотребление доверием], которым заинтересованные стороны наделяют держателей определённых постов в любой организации, будь то государство, корпорация, профсоюз или даже некоммерческая организация. Да, правда, могут быть случаи «коррупции во имя благородной цели», примером тому может служить Оскар Шиндлер (Oscar Schindler), который подкупал нацистских чиновников, тем самым спасая жизни сотням евреев, что было увековечено в кинофильме Стивена Спилберга «Список Шиндлера».[293] Но такие случаи – исключения, а как правило, коррупция – морально неприемлема.

Жизнь была бы намного проще, если бы морально неприемлемые вещи, вроде коррупции, имели бы недвусмысленно отрицательные экономические последствия. Но реальность совсем не так чиста и однозначна. Глядя хотя бы на последние полвека, конечно, [можно увидеть] такие страны, как Заир при Мобуту или Гаити при Дювалье (Duvalier), экономика которых была разрушена разгулом коррупции. На другом полюсе мы видим такие страны, как Финляндия, Швеция и Сингапур, которые известны своей чистоплотностью и при этом процветали экономически. Затем есть страны вроде Индонезии, которые были очень коррумпированы, но хорошо развивались экономически. А некоторые другие страны: на ум приходят Италия, Япония, Корея, Тайвань и Китай, в тот же период жили ещё лучше, чем Индонезия, несмотря на глубоко укоренившуюся коррупцию в широких и, зачастую, крупных масштабах (хотя и не такую серьёзную, как в Индонезии).

И коррупция не является феноменом XX-го века. Подавляющее большинство сегодняшних богатых стран успешно прошли индустриализацию, несмотря на то, что их общественная жизнь была поразительно коррумпирована.[294] В Британии и во Франции открытая торговля общественными [государственными] постами (не говоря уже о титулах) была обычной практикой по крайней мере до XVIII века.[295] В Британии до начала XIX века считалось совершенно нормальным, чтобы министры «заимствовали» средства своих ведомств для личной выгоды.[296] До 1870 года, назначение гражданских чиновников высокого ранга в Британии производилось на основе покровительства [оказанных ранее услуг], а не качеств [кандидата]. «Главного кнута» [главного партийного организатора] правящей партии (эквивалентен лидеру большинства в Конгрессе США) тогда так и называли «Секретарь Казначейства по покровительству», потому что раздача протекций была его главной обязанностью.[297] В США система «дележа добычи» («spoils system»), когда государственные посты раздавались сторонникам победившей партии (лоялистам), независимо от их профессиональной квалификации, укоренилась в начале XIX века и особенно расцвела в десятилетия, последовавшие за Гражданской войной. Ни единого федерального бюрократа в США не назначили посредством открытого, состязательного процесса до принятия «Закона Пендлтона» 1883 года (Pendleton Act).[298] Но [не будем забывать вопрос, вынесенный в подзаголовок] в этот самый период США являлись самой быстрорастущей экономикой в мире.

Процесс выборов был также исключительно продажен. В Британии подкуп, «угощения» (обычно в виде бесплатной выпивки в связанных с той или иной партией питейных заведениях), обещания работы и угрозы избирателям были повсеместно распространены до принятия «Закона о коррупционной и противоправной практике» 1883 года (Corrupt and Illegal Practices Act). Даже после принятия этого закона предвыборная коррупция на местных выборах сохранилась и в XX веке. [А на референдуме 2003 года о вступлении Литвы в ЕС это были «пол-литра пива, полтора литра прохладительных напитков, пачка стирального порошка или шоколадный батончик местного производства»]. В США государственных чиновников часто использовали для партийных политических кампаний (и даже заставляли жертвовать в кассу предвыборной кампании). Фальсификации выборов и покупка голосов были повсеместно распространены. В США, где было много иммигрантов, к выборам бесправные иностранцы мгновенно превращались в граждан, которые могли голосовать, при этом «торжественного церемониала в этом было не больше, а быстроты ровно столько же, сколько демонстрировало превращение свиней в свинину в пакгаузах Цинцинати», – писала «New York Tribune» в 1868 г.[299] При дороговизне предвыборных кампаний, не удивительно, что избранные чиновники активно искали [возможностей для] взяток. В конце XIX века коррупция законодателей в США, особенно в законодательных ассамблеях штатов, достигла такого уровня, что будущий президент Теодор Рузвельт с горечью заметил в отношении одного депутата, который открыто продавал голоса лоббистским группам, что у него «было такое же отношение к общественой жизни и государственной службе, как у стервятника к дохлой овце».[300]

Как это возможно, что коррупция имеет столь различные экономические последствия в различных странах? Многие коррумпированные страны живут ужасно (к примеру, Заир, Гаити), другие – достойно (например, Индонезия), а третьи – очень хорошо (например, США конца XIX в. и страны Юго-Восточной Азии после Второй мировой войны). Для того, чтобы ответить на этот вопрос, нам нужно открыть этот «чёрный ящик», называемый коррупцией и понять его внутреннее устройство.

Взятка – это передача богатства от одного лица другому. Она не обязательно несёт отрицательное воздействие на экономическую эффективность и рост. Если министр (или другой государственный чиновник) взяв взятку у капиталиста, вложит её в какой-либо проект, по меньшей мере такой же продуктивный, как тот в который бы вложил сам капиталист (если бы он не должен заплатить взятку), то имевший место [факт] продажности может никак не повлиять на экономику [в целом], в терминах эффективности или роста. Единственная разница в том, что капиталист стал беднее, а министр – богаче, то есть это -вопрос [пере]распределения доходов.

Конечно, всегда есть шанс, что министр не использует деньги также эффективно, как капиталист [смог бы]. Министр может промотать свой неправедный заработок на показное потребление, тогда как капиталист мог бы мудро вложить эти деньги. Частенько так и бывает. Но apriori так считать нельзя. История демонстрирует, что многие бюрократы и политики оказались искушёнными инвесторами, а многие капиталисты промотали свои состояния. Если министр употребит деньги более эффективно, чем капиталист, коррупция может даже поспособствовать экономическому росту.

Важнейшим вопросом в этом отношении является, остаются или нет «грязные» деньги в стране. Если взятку положить в швейцарский банк, то она не сможет внести своего вклада в создании дополнительного дохода и рабочих мест посредством инвестирования, что является одним из способов, которым «низкие» [«подлые»] деньги могли бы частично «искупить» себя. И воистину, [этот момент] является главной причиной [поразительных] различий между Заиром и Индонезией. В Заире большая часть коррупционных денег была вывезена из страны. Если уж вы должны иметь коррумпированных лидеров, то, по крайней мере, вам нужно, чтобы они хранили награбленное на родине.

Приведёт ли коррупционное перераспределение доходов к более или к менее продуктивному употреблению денег, выплаченных в виде взяток, [всё равно] коррупция может создать целый спектр проблем «искажая» решения правительства [политику государства].

К примеру, если взятка позволяет менее эффективному производителю получить лицензию на строительство, скажем, нового прокатного стана, это снизит эффективность экономики. Но, опять же, такой исход не является предрешённым. К примеру, утверждалось, что производитель, который готов заплатить наибольшую взятку [для получения лицензии], скорее всего и является наиболее эффективным производителем, поскольку производитель, который ожидает получить большую отдачу от лицензии, по определению готов предложить наибольшую взятку для её получения. А если это так, то выдача лицензии производителю, дающему наибольшую взятку, по существу, равноценна продаже лицензии государством с аукциона, и следовательно, [в такой же мере] является наилучшим способом выбрать наиболее эффективного производителя, за исключением того, что доход от этого потенциального аукциона идёт неразборчивому в средствах чиновнику, а не в казну, как было бы в условиях прозрачного аукциона. Конечно же, этот аргумент «взятки как неофициального (и эффективного) аукциона» рассыпается [в прах], если более эффективный производитель имеет несгибаемые моральные принципы и отказывается платить взятки; в таком случае коррупция позволит менее эффективному производителю получить лицензию.

Коррупция может также «искажать» правительственные решения мешая административному регулированию. Так, если водопроводная компания, поставляющая некачественную воду, прибегая к подкупу ответственных чиновников, сможет продолжить такую практику, [определённо] будут отрицательные экономические последствия – участятся случаи заболеваний, передаваемых грязной водой, что в свою очередь повысит расходы на здравоохранение, и как следствие снизит производительность труда.

Но если административное регулирование было «ненужным», коррупция может и повысить экономическую эффективность. К примеру, до правовой реформы 2000 года, чтобы открыть фабрику во Вьетнаме, требовалось подать десятки документов (включая характеристику заявителя и его медицинскую справку), в том числе около 20-ти, выдаваемых [центральным] правительством; говорят, что требовалось от шести до двенадцати месяцев на то, чтобы собрать все необходимые документы и получить все согласования.[301] В такой ситуации, может оказаться предпочтительным, чтобы потенциальный инвестор подкупил соответствующих чиновников и быстро получил лицензию. Можно сказать, что инвестор выигрывает в том, что он [получает возможность] заработать больше денег, потребитель выигрывает от того, что его спрос удовлетворяется быстрее, а чиновники – от того, что становятся богаче (хотя, конечно, имеет место нарушение доверия [злоупотребление] и государство недополучает свой законный доход). По этой причине часто говорят, что мздоимство может повысит экономическую эффективность зарегулированной экономики тем, что возвращает рыночные силы, хотя и незаконными методами. Именно об этом говорил ветеран американской политологии Самюэль Хантингтон (Samuel Huntington) в своём, ставшим классическим, пассаже: «в терминах экономического роста, хуже чем общество с жёсткой, сверхцентрализованной, бесчестной бюрократией, может быть только общество с жёсткой, сверхцентрализованной и честной бюрократией».[302] Опять же, взяточничество, которое позволяет предприятиям обойти административное регулирование может быть, а может и не быть экономически полезным (хотя, в любом случае, остаётся незаконным, и, в лучшем случае, морально сомнительным); всё зависит от самой природы такого регулирования.

Так что, экономические последствия коррупции зависят от того [а] какие решения затрагивает коррупционный акт, [б] как взятка используется её получателями, и [в] что стало бы с деньгами, если бы коррупция не имела места. Я мог бы также затронуть такие вопросы, как «предсказуемость» коррупции (к примеру, есть ли «установленный тариф» за «определённые» услуги продажных чиновников?) или степень «монополизации» на рынке взяток (например, скольких людей нужно будет подкупить, чтобы получить лицензию?). Но штука в том, что объединённый результат всех этих факторов трудно предсказать. Именно поэтому мы наблюдаем такие значительные различия между странами в смысле взаимосвязи между коррупцией и экономическими показателями страны.

Процветание и честность

Если влияние коррупции на экономическое развитие такое неоднозначное, то как же обстоит дело с влиянием второго на первое? Мой ответ: экономическое развитие облегчает сокращение коррупции, но автоматической реакции здесь нет. Очень многое зависит от сознательных усилий, направленных на сокращение коррупции.

Как я уже говорил, история демонстрирует, что на ранних этапах экономического развития коррупцию трудно контролировать. Тот факт, что сегодня нет такой бедной страны, которая была бы [одновременно] очень честна, говорит, что страна должна [сначала] подняться из абсолютной бедности, прежде чем она сможет ощутимо снизить уровень продажности системы. Когда люди бедны, легко купить их совесть – голодающим трудно не продать свои голоса за мешок муки, а малооплачиваемым государственным служащим трудно устоять перед искушением принять мзду. Но это не только вопрос совести и достоинства. Есть также и структурные причины.

Экономическая активность в развивающихся странах по большей части рассеяна среди множества мелких [хозяйственных] единиц (например, мелкие крестьянские хозяйства, угловые магазинчики, переезжие лотошники, артели и мастерские на заднем дворе). Это создаёт плодородную почву для мелкого лихоимства, которое может быть слишком многочисленным, чтобы его смогли выявить [и пресечь] слабо укомплектованные государственные [органы] развивающихся стран. Эти мелкие хозяйственные единицы не ведут бухгалтерского учёта или имеют его в зачаточном состоянии, что делает их «невидимыми» для целей налогообложения. «Невидимость» в сочетании с недостатком административных ресурсов у налоговых ведомств дают невысокую собираемость налогов. Эта неспособность собирать налоги ограничивает государственный бюджет, что в свою очередь, по ряду причин, стимулирует мздоимство.

Прежде всего, невысокие доходы бюджета не дают платить достойные зарплаты государственным чиновникам, которые становятся склонными ко взяточничеству. Вообще- то, очень примечательно [и достойно уважения], как много чиновников развивающихся стран живут честно, несмотря на то, что получают сущие гроши. Но всё равно, чем ниже зарплаты, тем выше шансы, что чиновники поддадутся искушению. Далее, ограниченный государственный бюджет ведёт к незначительной социальной защите или отсутствию таковой. Поэтому бедняки вынуждены полагаться на покровительство политиков, которые раздают всевозможную помощь лоялистам в обмен на голоса. Чтобы делать это, политикам нужны деньги, поэтому они берут взятки у корпораций, отечественных и иностранных, которым нужно их расположение. И наконец, небольшой бюджет не даёт правительству выделять [достаточно] средств на борьбу с коррупцией. Для выявления и предания суду зарвавшихся чиновников, правительству необходимо привлекать (штатных или приглашённых) высокооплачиваемых [судебных] бухгалтеров-ревизоров и юристов. Борьба с коррупцией – недешёвое удовольствие.

С улучшением условий жизни, люди могут повысить стандарты своего поведения. Экономическое развитие также увеличивает возможности государства по сбору налогов – хозяйственная деятельность становится более «видимой», да и административные ресурсы возрастают. Это в свою очередь позволяет повысить зарплаты бюджетникам, расширить социальные льготы и тратить больше средств на выявление и пресечение должностных преступлений госслужащих, – и всё перечисленное помогает снизить коррупцию.

Указав на всё это, важно подчеркнуть, что экономическое развитие автоматически не создаёт более честное общество. К примеру, как я уже говорил, США были более коррумпированной страной в конце XIX в., чем в его начале [когда они были менее развиты]. Более того, некоторые богатые страны намного более коррумпированы, чем бедные. Чтобы проиллюстрировать этот тезис, давайте взглянем на «Индекс восприятия коррупции» («Corruption Perception Index»), опубликованный в 2005 г. влиятельной международной организацией, борющейся с коррупцией – «Transparency International».[303]

Согласно этому «Индексу» Япония (подушевой ВВП 37180 долл. в 2004 г.) делит 21-е место с Чили (4910 долл.), страной, которая едва ли имеет 13% её дохода. Италия (26120 долл.) делит 40-е место с Кореей (13980 долл.), которая достигает уровня только половины её дохода и Венгрией (8270 долл.) – уровень одной трети. Ботсвана (4340 долл.) и Уругвай (3950 долл.), несмотря на то, что имеют подушевой ВВП всего в 15% от итальянского или 30% от корейского, намного опережают их на своём 32-м месте. Эти примеры говорят о том, что экономическое развитие [само по себе] автоматически не уменьшает коррупцию. Чтобы достигнуть этой цели, нужно предпринимать целенаправленные усилия.[304]

Слишком много рыночных сил

Недобрые Самаритяне не только используют коррупцию как безосновательное «объяснение» провала неолиберальной политики (они-то сами считают, что их политика не может быть неверной), но ещё и решение проблемы коррупции, которое они продвигают, только ухудшает, а не улучшает положение.

Недобрые Самартияне, основывают свой тезис на неолиберальной экономике и утверждают, что наилучший подход к коррупции – это впустить больше рыночных сил как в частный, так и в общественный сектор – решение, которое тесно увязано с их экономической программой рыночного фундаментализма. Они утверждают, что высвобождение рыночных сил в частном секторе, то есть дерегулирование, не только повысит экономическую эффективность, но также и снизит коррупцию тем, что лишит политиков и бюрократов тех самых полномочий, которые позволяют им распределять ресурсы, и которые-то и позволяли им вымогать взятки в первую очередь. Кроме того, Недобрые Самаритяне воплотили в жизнь ряд мер, основанных на так называемом «Новом Государственном Управлении» («New Public Management» – NPM), которое призвано повысить эффективность руководства и снизить коррупцию, путём введения больших рыночных сил в само правительство – чаще привлекать субподрядчиков, активнее использовать оплату [труда] привязанную к достижению [установленных] результатов, чаще нанимать людей по краткосрочным контрактам и активнее взаимозаменять сотрудников частного и государственного секторов.

К сожалению, вдохновлённые NPM реформы зачастую увеличивали, а не уменьшали коррупцию. Повышенное привлечение субподрядчиков означало больше контрактов с частным сектором, что создавало новые возможности для подкупа. Увеличившийся переход сотрудников из государственного в частный сектор возымел ещё более опасные последствия. Как только перед государственными служащими замаячила перспектива очень хорошо оплачиваемой работы в частном секторе, у них могло появиться искушение подружиться с будущим руководством, тем что слегка раздвинуть рамки [дозволенного] или даже просто нарушить правила в его интересах. Они могут поступать так даже не получая немедленного вознаграждения. А когда деньги не переходят из рук в руки, законы не нарушаются (и следовательно, коррупции нет), поэтому чиновника в самом худшем случае можно будет обвинить только в просчёте, принятии неверного решения. Но вознаграждение предстоит в будущем. Его даже может предоставить не та корпорация, которая получила выгоду от первоначального решения [принятого чиновником]. Создав себе репутацию «союзника бизнеса» или, более иносказательно, «реформатора», такой чиновник в дальнейшем может перейти на тёпленькое местечко в частной юридической фирме, лоббистской структуре или даже в международной организации. Опираясь на свою репутацию он даже может учредить частный инвестиционный фонд. Побуждение оказывать любезности частному сектору будет только возрастать, если карьеры государственных служащих подвешивать в неопределённом состоянии, заключая [только] краткосрочные контракты, которые применяют во имя повышения рыночной дисциплины. Если госслужащие знают, что они не задержатся на службе надолго, у них будет намного больше стимулов искать и развивать перспективы дальнейшего трудоустройства.[305]

В дополнение к тому воздействию, которое оказало введение NPM, неолиберальная политика, через проталкивание либерализации торговли, невольно и опосредовано [дополнительно способствовала] возрастанию коррупции, потому что либерализация торговли ослабляет государственные финансы, что в свою очередь повышает вероятность коррупции и понижает возможности к противодействию ей.[306]

Помимо этого, дерегулирование, другой важнейший компонент из набора неолиберальной политики, повысило коррупцию в частном секторе. Лихоимство частного сектора зачастую не находит отражения в экономической литературе, потому что коррупцию обычно определяют, как злоупотребление должностными полномочиями на государственной должности, с целью получения личной наживы.[307] Но бесчестность существует и частном секторе. Финансовое дерегулирование и снижение стандартов бухгалтерской отчётности привели к инсайдерской торговле [злоупотреблению служебным положением на основе доступа к служебной информации, обладающей потенциально высокой ценностью] и липовой отчётности, даже в богатых странах – вспомните случаи вроде энергетической компании «Enron», компании телекоммуникаций «WorldCom» и их бухгалтерскую фирму «Arthur Andersen» в «ревущие девяностые» в США.[308] Также дерегулирование увеличивает власть и могущество монополий частного сектора, которые [в свою очередь] позволяют [просто безгранично] расширить возможности их неразборчивых в средствах менеджеров брать взятки от субподрядчиков.

Зачастую коррупция существует потому, что имеется слишком много рыночных сил, а не слишком мало. В коррумпированных странах имеется чёрный [рынок!] неподобающих [для этого] вещей, например, государственных подрядов, должностей и лицензий. И на самом деле, только когда нынешние богатые страны сделали незаконным торговлю такими вещами, как государственные должности, они смогли ощутимо уменьшить [конвейр] наживы, создаваемой злоупотреблением служебным положением государственными чиновниками. Если спустить с привязи ещё больше рыночных сил, при помощи дерегулирования, на что непрерывно напирает неолиберальная ортодоксия, то это может ухудшить положение. Именно поэтому, во многих развивающихся странах, после либерализации навязанной Недобрыми Самаритянами, зачастую коррупция усиливалась, а не ослабевала. Уже стал притчей во языцех беспримерный бандитизм в процессе либерализации и приватизации в посткоммунистической России, но подобные явления можно было увидеть и во многих других развивающихся странах.[309]

Демократия и свободный рынок

В дополнение к коррупции есть ещё один политический вопрос, который занимает видное место в повестке дня неолиберальной политики. Это демократия. Но демократия, в особенности во взаимосвязи с экономическим развитием, является комплексным и вызывающим яростное столкновение различных позиций, вопросом. Поэтому здесь, в отличие от таких вопросов, как свобода торговли, инфляция или приватизация, у Недобрых Самаритян нет единой позиции.

Некоторые утверждают, что демократия жизненно важна для экономического развития, поскольку она защищает граждан от произвольной экспроприации со стороны правителей; без такой защиты не было бы стимула накапливать богатство; «поэтому, – утверждает USAID – расширение демократии повышает возможности людей к процветанию и всё большему благополучию».[310] Другие полагают, что демократией при необходимости можно пожертвовать, ради защиты свободного рынка, что проявилось в горячей поддержке некоторыми неолиберальными экономистами диктатуры Пиночета в Чили. Третьи считают, что демократия естественным образом разовьётся, когда разовьётся экономика (чего конечно, лучше всего можно достигнуть политикой свободного рынка и свободы торговли), потому что она породит образованный средний класс, который естественным образом стремится к демократии. Иные же непрерывно поют дифирамбы демократии, но помалкивают, когда рассматриваемой недемократической страной оказывается «друг» – в полном соответствии с традицией realpolitik, выраженной высказыванием Франклина Рузвельта (Franklin Roosevelt) по поводу никарагуанского диктатора Анастасио Сомосы (Anastasio Somoza): «он, может, и сукин сын, но он наш сукин сын».[311]

Несмотря на всё это многообразие взглядов, среди неолибералов существует прочный консенсус в отношении того, что демократия и экономическое развитее взаимно укрепляют друг друга. Конечно, не они одни разделяют это мнение. Но что отличает их [от всех прочих], так это их вера в то, что эта взаимосвязь скрепляется и осуществляется во многом, а может и исключительно, благодаря (свободному) рынку. Они утверждают, что демократия способствует свободным рынкам, которые в свою очередь, способствуют экономическому развитию, которое затем способствует демократии: «Рынок поддерживает демократию, так же как демократия, при нормальных условиях, должна укреплять рынок» – пишет Мартин Вольф (Martin Wolf), британский финансовый журналист, в своей известной книге «Почему Глобализация Работает» («Why Globalisation Works») .[312]

Согласно неолиберальным воззрениям, демократия способствует свободным рынкам, потому что, если правительство можно сместить не прибегая к насильственным средствам, то оно вынуждено будет сдерживать своё хищническое поведение. Когда правители не волнуются о потере власти, они могут безнаказанно налагать чрезмерные налоги, и даже конфисковывать частную собственность, чем неоднократно занимались автократы в течении всей человеческой истории. Когда такое случается, стимулы инвестировать и накапливать богатство разрушаются и [действие] рыночных сил деформируется, препятствуя экономическому развитию. И наоборот, при демократии, хищническое поведение государства обуздано, и поэтому свободные рынки могут процветать, способствуя экономическому развитию. В свою очередь, свободные рынки способствуют демократии, потому что они ведут к экономическому развитию, при котором появляются независимые обладатели богатства, которые потребуют механизма, при помощи которого они смогут противодействовать деспотичным действиям политиков – то есть демократии. Именно это имел в виду бывший президент США Билл Клинтон (Bill Clinton), когда в поддержку вступления Китая в ВТО он сказал: «по мере того, как жители Китая становятся более мобильными, процветающими и знакомыми с альтернативными образами жизни, они станут искать большей роли в принятии решений, которые затрагивают их жизни».[313]

Оставим пока что в стороне вопрос о том, является ли свободный рынок наилучшим движителем экономического развития (на который я последовательно отвечал «нет» на протяжении всей этой книги) и спросим себя, можно ли, по крайней мере, утверждать, что демократия и (свободные) рынки действительно являются такими очевидными и естественными партнёрами и усиливают друг друга?

Ответ будет «нет». Несмотря на то, что говорят неолибералы, рынок и демократия противоречат друг другу на фундаментальном уровне. Демократия основана на принципе «один человек – один голос». Рынок работает по принципу «один доллар – один голос». Естественно, что первая придаёт равный вес каждому человеку, независимо от принадлежащих ему/ей денег. А последний придаёт больший вес богатым. Следовательно, демократические решения ниспровергают логику рынка. И действительно, большинство либералов XIX века были против демократии, потому что они считали, что она не совместима со свободным рынком.[314] Они утверждали, что демократия позволит бедным проводить политику, которая будет эксплуатировать богатое меньшинство (к примеру, прогрессивная шкала подоходного налога, национализация частной собственности), тем самым уничтожая стимулы к накоплению богатства.

Под влиянием таких взглядов все сегодняшние богатые страны первоначально наделяли правом голоса только тех, кто обладал определённым количеством имущества или зарабатывал достаточно, чтобы платить свыше определённой суммы налога. Некоторые из этих стран имели ценз грамотности или даже достижений в учёбе (к примеру, в некоторых германских государствах университетский диплом давал дополнительный голос), что, конечно, всё равно было тесно связано с экономическим статусом людей, да и применялись они обычно в совокупности с критерием имущества/подоходного налога. Так в Англии, якобы колыбели современной демократии, даже после знаменитого «Закона о Реформе» 1832 года (1832 Reform Act), правом голоса обладали только 18% мужчин.[315] Во Франции, до введения всеобщего избирательного права мужчин в 1848 года (впервые в мире), только 2% мужского населения могли голосовать по причинам ограничений по возрасту (нужно было быть старше 30 лет), а самое главное, по уплачиваемым налогам.[316] В Италии, даже после снижения в 1882 году возрастной планки до 21 года, могли голосовать только около 2 миллионов мужчин (эквивалентно примерно 15% мужского населения) по причинам ценза грамотности и суммы уплачиваемых налогов.[317] Экономический барьер для права голосовать был [как это ни забавно] оборотной стороной лозунга американских колонистов, [направленного] против британцев: «никаких налогов без представительства» [в Парламенте] – который также превратился в: «никакого представительства без налогов».

Указывая на противоречия между демократией и рынком, я не утверждаю, что от рыночной логики нужно отказаться совсем. При коммунизме полный отказ от принципа «один доллар, один голос» не только породил экономическую неэффективность, но и расплодил неравенство, основанное на других критериях – политической власти, личных связях или идеологическом статусе. Также следует помнить, что деньги могут быть великим уравнителем. Они могут действовать как мощный растворитель нежелательных предрассудков против людей, принадлежащих определённым расам, социальным кастам или группам определённых занятий. Намного легче заставить людей относится к членам дискриминируемой группы лучше, если у последних есть деньги (то есть, они являются потенциальными клиентами или инвесторами). Тот факт, что даже открыто расистский режим апартеида в ЮАР придал японцам статус «почётных белых» является мощным свидетельством «освобождающей» силе рынка.

Но какой бы положительной ни была логика рынка в определённых аспектах, мы не должны, и не можем строить общество исключительно на принципе «один доллар, один голос». Предоставить всё [воле] рыночных [сил] приведёт к тому, что богатые смогут реализовывать все свои желания, вплоть до самых легкомысленных [прихотей], в то время как бедные не смогут даже выжить – точно также, как [сегодняшний] мир тратит в двадцать раз больше средств на разработку средств для похудения, чем на разработку средств от малярии, которая в развивающихся странах уносит более миллиона жизней и оставляет многие миллионы инвалидами каждый год. Кроме того, есть некоторые вещи, которые просто нельзя покупать и продавать, даже во имя здорового рынка. Судебные решения, государственные посты, учёные степени и некоторые профессиональные квалификации (юристы, врачи, учителя, инструкторы по вождению) – примеры тому. Если эти вещи можно будет купить, то возникнут серьёзные проблемы не просто с легитимностью и правопорядком такого общества, но также и с экономической эффективностью: неграмотные врачи или неквалифицированные учителя могут снизит качество рабочей силы; купленные судебные решения подорвут действенность контрактного права.

И демократия, и рынок являются базовыми компонентами [всякого] приличного общества. Но они противоречат друг другу на [самом] фундаментальном уровне. Нам нужно уравновешивать их. Когда мы присовокупим [к этому заключению] тот факт, что свободный рынок плохо помогает экономическому развитию (о чём я говорил на протяжении всей этой книги), то [становится весьма] проблематичным утверждение, что существует действенный круг [взаимообусловленности], связывающий демократию, свободный рынок и экономическое развитие, вопреки тому, что утверждают Недобрые Самаритяне.

Когда демократии подрывают демократию

Политика свободного рынка, продвигаемая Недобрыми Самаритянами, открыла воздействию рыночного правила «один доллар, один голос» [гораздо большие, чем прежде] сферы нашей жизни. Поскольку существует естественный конфликт между свободным рынком и демократией, то это означает, что такая политика ограничивает демократию, даже если к этому специально не стремились. Но это ещё не всё. Недобрые Самаритяне рекомендовали политику, которая активно стремится подорвать демократию в развивающихся странах (хотя они не формулируют её в таких выражениях).

Их аргументация начинается довольно разумно. Неолиберальных экономистов волнует, что [сфера] политики открывает возможность для искажения рациональности рынка: неэффективные фирмы или фермеры могут убедить парламентариев ввести тарифы и субсидии, возлагая издержки [такого шага] на всё общество, которое должно будет покупать дорогую отечественную продукцию; популистские политики могут оказать давление на центральный банк, чтобы тот «напечатал денег» перед избирательной кампанией, что вызовет инфляцию и нанесёт ущерб народу в долгосрочной перспективе. Пока что всё нормально.

Решение этой проблемы, которое выдвигают неолибералы, – это «деполитизировать» экономику. Они утверждают, что сфера деятельности правительства [государства] должна быть сокращена – при помощи приватизации и либерализации – до минимального уровня. В тех немногих сферах, где ему всё ещё будет позволено функционировать, возможность действий по своему усмотрению должна быть минимизирована. Они утверждают, что такие ограничения особенно нужны в развивающихся странах, потому что их руководство менее компетентно и более коррумпировано. Такие ограничения могут быть обеспечены жёсткими правилами, которые сокращали бы свободу выбора правительства, к примеру законом, который требует сведения бюджета, или созданием политически независимых руководящих органов – независимого центрального банка, независимых регулирующих органов и даже независимого налогового органа (известного как «Автономная налоговая администрация» -«Аutonomous revenue authority» или ARA, и испытанного на Уганде и Перу[318]). Считается, что развивающимся странам особенно важно подписать международные соглашения, к примеру соглашения ВТО, двусторонние/региональные соглашения о свободной торговле или об инвестициях, потому что их руководство менее ответственно, и следовательно, имеет больше шансов сбиться с праведного пути неолиберальной политики.

Первая проблема с этим тезисом «деполитизации» – это допущение, что мы чётко знаем, где должна заканчиваться экономика и начинаться политика. Но это невозможно, потому что рынки – вотчина экономики – сами являются политическими конструктами. Рынки являются политическими конструктами, поскольку все права собственности и прочие права, являющиеся их основой имеют политическое происхождение. И политическое происхождение экономических прав можно увидеть в том факте, что многие из них, считающиеся сегодня естественными, в прошлом горячо оспаривались – в числе прочих к примерам относятся: право владеть идеями (не признаваемое многими до введения прав интеллектуальной собственности в XIX в.) и право не быть обязанным работать в юном возрасте (в котором отказывали многим детям из бедных семей).[319] В те времена, когда эти права были всё ещё политически спорными, не было недостатка в «экономических» аргументах доказывавших, почему их признание было несовместимо со свободным рынком.[320] С учётом этого, когда неолибералы предлагают «деполитизацию» экономики, они предполагают, что именно та конкретная пограничная линия между политикой и экономикой, которую они хотят провести, является верной. Это безосновательно.

В этой главе для нас важно, что настаивая на «деполитизации» экономики, Недобрые Самаритяне подрывают демократию. Деполитизация политических решений при демократической форме правления – будем говорить без обиняков – ослабляет демократию. Если все по-настоящему важные решения забрать у демократически избранного правительства и передать в руки [никем] не избранных технократов в «политически независимых» органах, то тогда какой смысл иметь демократию? Другими словами, демократия приемлема для неолибералов только до тех пор, пока она не противоречит свободному рынку; вот почему некоторые из них не видят противоречия между поддержкой диктатуры Пиночета и восхвалениями демократии. Попросту говоря, они хотят демократии, только если она почти совершенно бессильна – или как сказал нынешний мэр Лондона, левый политик Кен Ливингстон (Ken Livingstone), в заглавии своей книги 1987 года «Если бы голосование что-то решало, его бы отменили» («If Voting Changed Anything They’d Abolish It»).[321]

Из этого видно, что, подобно прежним либералам, неолибералы в глубине души убеждены, что если дать политическую власть тем, у кого «нет своего кровного интереса» в существующей экономической системе, то это неизбежно приведёт к «иррациональному» изменению status quo в отношении распределения прав собственности (и прочих экономических прав). Однако, в отличие от своих интеллектуальных предшественников, неолибералы живут в такую эпоху, когда они не могут открыто выступать против демократии, поэтому они пытаются делать это [косвенно], дискредитируя политику в целом.[322] Дискредитируя политику в целом, они получают обоснование и легитимизацию своих действий, направленных на перехват права принятия решений у демократически избранных представителей. Осуществляя это, неолибералам удалось сократить сферу, [подлежащую] демократическому контролю, не прибегая к открытой критике самой демократии. Особенно разрушительные последствия этого наступили в развивающихся странах, где Недобрые Самаритяне смогли продавить такие «антидемократические» меры, которые далеко выходят за пределы того, что было бы допустимо в богатых странах (такие как, например, политическая независимость налоговых органовs).[323]

Демократия и экономическое развитие

Очевидно, что демократия и экономическое развитие влияют друг на друга, но их взаимоотношения намного сложнее того, что заложено в неолиберальной аргументации, в которой демократия способствует экономическому развитию тем, что делает частную собственность сохраннее, а рынки свободнее.

Начнём с того, что маловероятно, что демократия будет способствовать экономическому развитию через поддержку свободного рынка, принимая во внимание фундаментальный конфликт между демократией и рынком. И действительно, прежние либералы боялись, что демократия может препятствовать капиталовложениям, а значит росту (например, излишним налогообложением, национализацией предприятий).[324] С другой стороны, демократия может способствовать экономическому развитию через другие каналы. Например, демократия может перенаправить расходы государства в более производительные сферы – к примеру, от военных расходов в сторону образования или капиталовложений в инфраструктуру. Это поможет экономическому развитию. Или другой пример: демократия может способствовать экономическому развитию путём создания государства социальной защищённости. Вопреки всем популярным представлениям, хорошо продуманная система социальной защиты в сочетании с хорошей программой переподготовки, может снизить издержки, связанные с безработицей для работников, и тем самым снизит их сопротивление автоматизации и роботизации, которая повышает производительность (не случайно, что именно в Швеции имеется наибольшее число промышленных роботов в пересчёте на одного работающего). Я мог бы привести и другие возможные каналы через которые демократия может влиять на экономическое развитие, положительно или отрицательно, но главное здесь, что эти взаимоотношения очень сложны.

Поэтому не удивительно, что не существует непротиворечивых доказательств ни за, ни против тезиса, что демократия помогает экономическому развитию. Исследования, которые пытались выявить статистические закономерности по разным странам, в плане взаимосвязи между демократией и экономическим ростом, не смогли получить упорядоченных результатов ни подтверждающих, ни опровергающих.[325] Даже на уровне отдельных стран мы видим огромный разброс результатов. Некоторые развивающиеся страны при диктатуре жили ужасно в экономическом плане – всем известные примеры: Филиппины при Маркосе (Marcos), Заир при Мобуту, или Гаити при Дювалье. Но есть также примеры Индонезии при Сухарто или Уганды при Мусевени (Museveni), где диктатура привела к достойным, если не сказать впечатляющим, экономическим результатам. Затем есть примеры Южной Кореи, Тайваня, Сингапура и Бразилии в 1960-е и 1970-е годы и современного Китая, которые экономически очень хорошо развивались при диктатуре. И наоборот, нынешние богатые страны достигли своих самых больших высот в экономике, в период с конца Второй мировой войны до конца 1970-х гг., когда они значительно расширили сферу влияния демократии; в этот период многие из них ввели всеобщее избирательное право (Австралия, Бельгия, Канада, Финляндия, Франция, Германия, Италия, Япония, Швейцария и США), укрепили права меньшинств и усилили такую пугающую «эксплуатацию» богатых бедными (в виде национализации предприятий или повышения шкалы прогрессивного подоходного налога, с целью финансирования, в том числе и государства социальной защищённости).

Конечно же, для того, чтобы быть сторонником демократии, нет нужды доказывать, что демократия положительно влияет на экономический рост. Как сказал нобелевский лауреат по экономике Амартия Сен (Amartya Sen), демократия [сама по себе] обладает присущей ей ценностью, и должна являться критерием [входящим] в хоть сколько-нибудь разумное определение развития.[326] Демократия участвует в формировании достойного общества тем, что выводит определённые вещи из-под действия рыночного правила «один доллар, один голос» – государственные должности, судебные решения, учёные степени, о чём я уже говорил ранее. Участие в демократических политических процессах имеет собственную ценность, которую может быть непросто выразить в денежных терминах. И так далее. Следовательно, даже если бы демократия отрицательно влияла на экономический рост, мы всё равно можем поддерживать её ради её собственной ценности. А в особенности, когда нет никаких свидетельств [её отрицательного воздействия], мы можем поддерживать её ещё больше.

Если влияние демократии на развитие допускает различные толкования, то воздействие экономического развития на демократию, похоже, более однозначно. Вполне можно считать, что в долгосрочной перспективе экономическое развитие приносит демократию. Но эта обобщённая картина не должна затенять того факта, что некоторые страны восприняли демократию ещё когда они были довольно бедны, в то время как многие другие не стали демократиями до того момента, когда они [стали] очень богаты. Демократия сама по себе не вырастает из экономического процветания, без реальной борьбы людей за неё.[327]

Норвегия стала второй подлинной демократией в мире (она ввела всеобщее избирательное право в 1913 году, после Новой Зеландии, где его приняли в 1907 г.), несмотря на то, что в то время она была одной из самых бедных стран Европы. А вот США, Канада, Австралия и Швейцария стали демократиями, даже в чисто формальном смысле признания за всеми [гражданами] права голоса, только в 1960-х и 1970-х гг., когда они уже были очень богаты. Австралия отказалась от своей политики «белой Австралии» и позволила небелым голосовать только лишь в 1962 году. Южные штаты США позволили афроамериканцам голосовать только в 1965 году, благодаря движению за гражданские права, возглавляемому такими людьми, как Мартин Лютер Кинг, мл. (Martin Luther King, Jr).[328] Швейцария позволила женщинам голосовать только в 1971 году (и даже позже, если считать два кантона-отщепенца Appenzell Ausser Rhoden и Appenzell Inner Rhoden, которые отказывали женщинам в праве голоса до 1989 г. и 1991 г. соответственно). Подобные наблюдения сегодня можно сделать и в отношении развивающихся стран. Несмотря на то, что до недавнего времени Индия была одной из самых бедных стран в мире, она поддерживает демократическое устройство уже свыше шестидесяти лет, тогда как Корея и Тайвань не были демократиями до конца 1980-х гг., когда они уже стали вполне процветающими.

Политика и экономическое развитие

Коррупция и отсутствие демократии являются крупными проблемами во многих развивающихся странах. Но взаимосвязь между ними и экономическим развитием намного более сложна, чем предполагают Недобрые Самартияне. Их неспособность как следует понять всю комплексность проблемы коррупции, является причиной того, что, к примеру, политики развивающихся стран, которые приходят ко власти на антикоррупционной платформе не только оказываются неспособными очистить и оздоровить систему, но зачастую и сами оказываются смещёнными или даже осуждёнными за коррупцию. Сразу вспоминаются латиноамериканские президенты, вроде бразильца Фернанду Колор ди Мелу (Fernando Collor de Mello) и перуанца Альберто Фухимори (Alberto Fujimori). Когда речь заходит о демократии, то неолиберальная точка зрения, что демократия способствует свободному рынку, который в свою очередь способствует экономическому развитию, является крайне проблематичной. Между демократией и свободным рынком существует сильный конфликт, и при этом свободный рынок мало подходит для поддержки экономического развития. Если демократия способствует экономическому развитию, то делает она это обычно через каналы, отличные от поддержки свободного рынка, вопреки тому, что доказывают Недобрые Самаритяне.

А в довершение те меры, которые Недобрые Самаритяне рекомендовали в отношении этих вопросов, не решили ни проблемы коррупции, ни отсутствия демократии. На самом деле, зачастую они только ухудшили положение. Дерегулирование экономики в целом и введение рыночных сил в государственное управление в частности, зачастую подстёгивало, а не сокращало коррупцию. Навязывая либерализацию торговли, Недобрые Самаритяне также непреднамеренно подстегнули коррупцию: последовавший провал в доходах бюджета снизил зарплаты бюджетников и тем самым побудил мелкую коррупцию. Постоянно на словах признавая демократию, Недобрые Самаритяне провели ряд мер, которые ослабили демократию. Отчасти это ослабление произошло как следствие самого дерегулирования, которое расширило сферу действия рынка, а значит сократило сферу действия демократии. Но остальное являлось целенаправленными действиями: связывание государства жёсткими внутренними законами или международными соглашениями и наделение политической независимостью центрального банка и других государственных органов.

Ранее отмахивавшиеся от политических факторов, как от маловажных подробностей, которые не должны путаться под ногами на пути правильной, хорошей экономики, неолибералы в последнее время очень ими заинтересовались. Причина этого очевидна – их экономическая программа для развивающихся стран, в том виде, в котором её воплощала Нечестивая Троица (МВФ, Всемирный банк и ВТО) принесла очень мало успехов и оглушительные провалы (только вспомните об Аргентине 1990-х годов). Поскольку для Недобрых Самаритян немыслимо, что свободная торговля, приватизация и прочие компоненты их программы могут быть ошибкой, то «объяснение» провала их программы всё больше и больше отыскиваются в других факторах, таких как политика и культура.

В этой главе я продемонстрировал, в чём попытки неолибералов списать провалы своей программы на политические проблемы, такие как коррупция и отсутствие демократии, являются неубедительными. Я также указал на то, что их, так называемые, решения этих проблем, зачастую только ухудшили положение. В следующей главе я обращусь к ещё одному внешнему фактору – культуре, которая быстро становится модным оправданием провалов в развитии, благодаря новомодной идее «столкновения цивилизаций».