Непрофессиональная Россия: книга о профессиональных непрофессионалах

Прокуратура должна быть реформирована, а российским прокурорам необходимо сесть за парты

Сегодня главной проблемой России является переход от деклараций в Конституции и других законодательных актах правового государства к созданию реальной системы их исполнения путем формирования законодательства и развития соответствующей ему правоприменительной практики, т. е. создания системы правосудия, построенной на правах человека и гражданина. После исчерпывания эйфорических надежд первых лет российской демократии стало очевидно, что без решения этой проблемы, т. е. без современного эффективного правосудия невозможно ни создать правовое государство, ни развивать нормальную рыночную экономику. Осознание это привело к реализации правовой реформы. В то же время в России во многом сохранился советский принципиально декларационный подход к правам человека, постольку российская правовая реформа имеет две стороны — прямую и оборотную. Прямая сторона — это пересмотр некоторых законодательных норм для их приближения к нормам демократических государств, реструктурирование правоприменительных органов. Оборотная сторона — это правовая реальность, т. е. характер исполнения норм закона, которое упирается в две конкретные проблемы.

Первая проблема: российская правовая реформа является вялотекущим процессом, поэтому сохраняется неудовлетворительное исполнение норм законов, и главное — процедур и санкций за их нарушение. Создание правоприменительного законодательного базиса для этого еще только начинается, а потому нельзя говорить о реальном движении к нормальной правоприменительной практике. Так, почти все уже прописанные в УПК РФ процессуальные нормы не обеспечены санкциями за их неисполнение или нарушение, а потому остаются лишь правовыми декларациями. Среди них базисные процессуальные нормы, которые обеспечивают гарантируемые Конституцией РФ права обвиняемого и подозреваемого (статьи 42, 46, 47), в том числе права на защиту (статьи 16, 49–53). Декларациями остаются и такие основополагающие статьи УПК РФ, как статья 7 (Законность при производстве по уголовному делу), статья 14 (Презумпция невиновности). Последнюю основополагающую норму гарантированных Конституцией прав человека «со смаком» нарушает прокуратура, реализуя свою страсть к публичности. С особенной страстью этому противозаконному и даже антиконституционному спорту предается заместитель Генпрокурора В. Колесников, который до суда и даже до следствия обвиняет граждан и назначает им меры наказания (сроки заключения и конфискации). Незаконно обвиненные прокуратурой подсудимые, как правило, не обращаются в суд для своей законной реабилитации и после того, как суд подтвердит их невиновность. А если они даже и обращаются в суд для защиты своей чести и достоинства, то прокуроры в суд не ходят. В конечном итоге характерная для всего российского законодательства острая процессуальная недостаточность прямо задает и поощряет грубейшие нарушения законодательства в правоприменительной практике.

Вторая, тесно связанная с первой, проблема российской правовой реальности — острая необходимость повышения технологической дееспособности правоприменительных структур путем конкретизации функций и повышения уровня ответственности. Для этого целенаправленному реструктурированию подвергаются сегодня многие правоприменительные органы — кроме прокуратуры — несмотря на ее глобальную роль в правосудии и очевидную правовую и технологическую недостаточность. Тем самым прямо нарушаются международные обязательства России (При вступлении в Совет Европы 28 февраля 1996 года Российская Федерация обязалась провести реформу прокуратуры), о чем напоминают представители Комитета по соблюдению обязательств государств — членов Совета Европы[104]. И в законодательстве о прокуратуре, и в ее практической деятельности систематически нарушаются как принятые Россией международные нормы, Конституция и другие законы РФ, так и гарантируемые ими права человека. В результате сегодня деятельность прокуратуры все более оказывается оборотной стороной правовой реформы.

Для доказательства этого весьма сильного негативного утверждения проанализируем законодательное обеспечение деятельности прокуратуры, конкретные проблемы и результаты ее деятельности.

Часть первая: Прокуратура contra Конституция

Десятилетие принятия в 1993 году новой Конституции РФ совпало с десятилетием функционирования принципиально антиконституционного Закона о прокуратуре, что задается сохранением в данном Законе целого ряда статей, прямо противоречащих статьям Конституции РФ и принятым РФ нормам международного права. Прежде всего, нарушена статья 15 Конституции РФ:

Рассмотрим самые вопиющие нарушения Конституции РФ в законодательстве о деятельности прокуратуры:

1. Конституционным Судом РФ почти четыре года назад признан не соответствующим Конституции РФ по пяти статьям[105] пункт 2 статьи 5 Закона о прокуратуре (Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. 2. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством). Но в Законе о прокуратуре это нарушающее Конституцию РФ положение до сих пор сохранилось без изменений в нарушение статьи 79 ФКЗ «О Конституционном суде РФ». (Юридическая сила решения. Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения). Законодательная непрофессиональность прокуратуры (согласно статье 7 Закона о прокуратуре она имеет право на участие в правотворческой деятельности) и Государственной Думы привела к тому, что это антиконституционное положение в Законе о прокуратуре так и не пересмотрено. А циничность отношения прокуратуры к Конституции и Конституционному Суду проявилась в том, что в Законе о прокуратуре одновременно сохранено антиконституционное положение и приведено решение Конституционного суда. Это неисполнение Закона делает прокуратуру преступной организацией.

2. Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П и от 18 июля 2003 года № 13-П признан не соответствующими 11 (!) статьям Конституции ряд положений статей Закона о прокуратуре (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 21 и пункт 3 статьи 22) в связи с наличием в них нормы, допускающей разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации. В законе статья осталась.

3. Конституционным судом признаны не соответствующими шести статьям Конституции РФ в части расширенного толкования возможностей протеста прокурора в случае вступившего в силу оправдательного приговора[106] пункты 1 и 2 статьи 36 Закона о прокуратуре (Опротестование судебных решений. 1. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали (п. 1 в ред. Федерального закона от 10.02.99 № 31-ФЗ). 2. Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору). Можно сказать, что Конституционный суд выступил уже против классического прокурорского «Вас оправдали. А все-таки!» в защиту одного из главных принципов современного правосудия «За одно преступление два раза не судят». В законе о прокуратуре антиконституционная статья осталась. Это, уже третье, неисполнение Федерального конституционного закона (рецидив) делает руководителей прокуратуры злостными рецидивистами, а прокуратуру как организацию — фактически преступным сообществом.

4. Грубо нарушает пункт 1 статьи 19 Конституции РФ (Все равны перед законом и судом) статья 42 Закона о прокуратуре (Порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. 1. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления (sic!), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры), которая замыкает подследственность, подсудность и подконтрольность прокуроров и следователей органов прокуратуры в рамки деятельности прокуратуры, что на практике делает их и неподсудными, и неподконтрольными. Завершает этот замкнутый круг пикантный пункт 2.2 из Приказа Генпрокуратуры (В тех случаях, когда прокурор либо следователь органов прокуратуры застигнут на месте преступления или непосредственно после его совершения и уголовное дело в отношении его возбуждено другим органом, немедленно истребовать уголовное дело и принимать его к производству)[107]. Этот же принцип неподсудности и неподконтрольности прокуроров и следователей органов прокуратуры продолжен соответствующими статьями УПК РФ — статья 448.10 «Возбуждение уголовного дела» и статья 125 «Судебный порядок рассмотрения жалоб», согласно которым суд свое постановление по жалобе на сотрудника прокуратуры передает в прокуратуру, и только она может дать делу дальнейший ход. В результате ставшее нормой правоприменительной практики неисполнение прокуратурой постановлений суда является нарушением статьи 6 ФКЗ «О судебной системе РФ» «Обязательность судебных постановлений» и уголовным преступлением согласно статье 315 УК РФ «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта». При этом антиконституционный пункт 2 статьи 5 Закона о прокуратуре наглухо перекрывает даже для представителей власти и сотрудников правоприменительных органов доступ к информации о нарушениях и преступлениях большинства сотрудников прокуратуры. В результате сегодняшний правовой статус российской прокуратуры практически воспроизводит правовой статус советской номенклатуры. Прокуратура фактически является тоталитарной правовой номенклатурой как в законодательном, так и в правоприменительном отношении.

5. Пункты 1 и 2 статьи 22 Закона о прокуратуре (Полномочия прокурора. 1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. 2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (в ред. Федерального закона от 10.02.99 № 31-Ф3), дающие прокуратуре право бесконтрольного использования представителей других государственных структур, грубо нарушают заданный статьей 10 Конституции РФ принцип разделения властей и самостоятельность каждой ветви власти[108], а на практике прямо приводят к систематическому превышению сотрудниками прокуратуры должностных полномочий, т. е. к нарушению статьи 286 УК РФ[109].

6. В течение 9 лет согласно УПК РСФСР действовала правоприменительная норма, прямо и грубо нарушающая два положения Статьи 22.2 Конституции РФ (Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов).

7. И, наконец, два года в Законе о прокуратуре имелась пикантная статья 52.4 «О Фонде развития прокуратуры Российской Федерации»[110]. Согласно этой статье все подразделения прокуратуры (кроме военной) имели право по своей инициативе взимать на свои нужды десятину со средств предприятий и организаций, «поступающих по инициативе прокуратуры в их доход», и расходовать их по своему усмотрению, что является грубым нарушением статьи 35 Конституции РФ (1. Право частной собственности охраняется законом… 3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения). При этом даже не были законодательно определены механизмы реализации этой фактически средневековой дани.

Таким образом, мы видим в Законодательстве о прокуратуре (в том числе в шести статьях Закона о прокуратуре) нарушение восемнадцати (!), а до недавнего времени — двадцати статей Конституции РФ, в том числе основополагающей статьи 15, согласно которой законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. И, соответственно, одновременно нарушено множество статей принятых Россией международных правовых актов в части гарантии прав человека и гражданина.

Отношение к законодательству о деятельности прокуратуры является фактически пробным камнем для оценки реального подхода (а не деклараций) депутатов Государственной Думы РФ к праву. Не случайно все три созыва Госдумы, не только не устранили нарушения Конституции РФ в этом законодательстве, но постоянно принимали новые антиконституционные законодательные акты. Так, депутаты третьего созыва Государственной Думы в последний год своей работы приняли по инициативе прокуратуры и по предложению доктора юридических наук члена фракций «Яблоко» и СПС Е. Мизулиной поправку к статье 281 УПК РФ[111], грубо нарушающую Конституцию РФ и ратифицированную Россией Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. При реальной и во многом противозаконной закрытости предварительного следствия даже от его участников и чрезвычайности всех его обстоятельств эта поправка позволяет фабриковать дела благодаря использованию ранее данных показаний свидетеля или потерпевшего, который болен, или мертв, или является отказавшимся от дачи показаний иностранным гражданином, или не может явиться из-за чрезвычайных обстоятельств. Тем самым произошел прямой возврат к советскому инквизиционному праву. А если от подсудимого как-то получено, например выбито, признание, то его лишают реальной возможности отказаться от него с использованием не менее чудовищной поправки к Статье 316 «Порядок проведения судебного заседания и постановления приговора» в Главе 40 «Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением»[112], которая фактически уничтожает правовой смысл судебного следствия. Эта российская пародия на сделку по образцам англо-американской системы права (где обвиняемый практически защищен от злоупотреблений в ходе предварительного следствия, а сделка не означает отказ от рассмотрения дела в суде по существу) делает судебную практику насмешкой над основополагающей нормой правосудия, изложенной в статье 118 Конституции РФ (1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом). Все эти изменения в УПК РФ означают фактически уничтожение провозглашенного в статье 123 Конституции РФ принципа состязательности правосудия и возвращение к инквизиционно-розыскной системе с одновременным усилением роли прокуратуры в предварительном и судебном следствии. При этом характерно, что ни один из депутатов Государственной Думы РФ не проголосовал против этой чудовищной расправы над правосудием. Напрашивается следующий вывод: вопреки всем декларациям депутатов Государственной Думы РФ (в том числе либералов) о правовом государстве сохраняющаяся антиконституционность практически всего российского законодательства (в том числе законодательства о прокуратуре РФ) дает основание считать, что парламентарии при принятии законодательных актов не проверяют их на соответствие Конституции РФ. Более того, можно считать, что для нынешних законодателей понятие правосудия так же декларативно, как и для их советских предшественников — депутатов Верховных Советов СССР и союзных республик. Как иллюстрацию этого можно привести патетическое высказывание о том, что «рухнуло правосудие», бывшего лидера СПС Б. Немцова, который за более чем десятилетие своей деятельности на высших постах исполнительной и представительной власти в России ухитрился не заметить в стране отсутствие нормального правосудия.

На этом фоне особенно эффектно звучит заявление заместителя директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ В. Г. Бессарабова «При этом основной отличительной особенностью прокуратуры является то, что она выполняет возложенные на нее функции и задачи в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации»[113]. Поскольку не хочется обвинять высокопоставленного сотрудника прокуратуры в незнании законодательства, то следует предположить, что это привычная советская демагогия или/и своеобразная грубая насмешка бывшего депутата Государственной Думы РФ над своими коллегами. Надо отметить, что многие выступления высокопоставленных сотрудников прокуратуры выглядят (сознательно или бессознательно) одновременно циничными и наивными — видимо, благодаря уверенности в том, что никто не будет опровергать и даже читать их беззастенчивую демагогию. Так, прямой издевкой над Конституцией звучит название статьи генпрокурора В. Устинова «Прокуратура — главный правозащитник страны»[114].

Часть вторая: Сизифов труд прокуратуры

Сегодня согласно Закону о прокуратуре в ее компетенцию входят следующие основные задачи:

В результате число компетенций прокуратуры согласно ее собственным расчетам достигает 58[115].

Чтобы избежать ярлыка голословного критика российской прокуратуры, посмотрим, как же она реализует свои компетенции на практике, и одновременно сравним ее функции с функциями аналогичных структур в правовых демократических государствах.

Вплоть до принятия нового УПК прокуратура во многом уклонялась от выполнения традиционно главной для нее как представителя государства функции — поддерживать в суде обвинение по всем делам публичного и частно-публичного характера. Из-за этого суд был вынужден брать на себя несвойственные ему обвинительные функции, в судопроизводстве нарушались заданные в ст. 123 Конституции РФ[116] состязательность и равноправие сторон, и оно приобретало крен в сторону обвинения. Но и сегодня прокурорские теоретики воспринимают предписанную УПК РФ прокуратуре и логически вытекающую из ее роли представителя государства в суде обязанность поддерживать обвинение по всем делам публичного и частно-публичного характера как сомнительную[117], фактически развивая по меньшей мере странную для государственного органа установку ставить себя над Конституцией РФ. В то же время многие юристы, в том числе судьи Верховного суда, вполне обоснованно предлагают оставить прокуратуре обвинение как единственную функцию.

В сущности, уже нагрузка по квалифицированной подготовке и предъявлению обвинения по делам публичного и частно-публичного характера для 51 тысячи прокурорских работников (из них только немногим более 20 тысяч наделены правом поддержания обвинения в суде) более чем достаточна, учитывая крайне высокий уровень уголовной преступности в России. В 2002 году в России зарегистрировано около 2,5 млн преступлений, среди которых тяжкие и особо тяжкие преступления составляют около 50 %[118]. По заявлению самой прокуратуры «В 2001 году прокуратура участвовала в 623 637 судебных процессах»[119]. Это означает, что на каждого обвинителя приходится в среднем 30 судебных процессов в год, некоторые из которых длятся месяцами.

В то же время, поскольку идущая в России правовая реформа принципиально меняет и законы, и процедуры их реализации, сотрудники прокуратуры оказались перед острой проблемой: для квалифицированной подготовки обвинения они должны срочно учиться тем принципиально новым нормам и процедурам в судебном процессе, которым их не учили вчера. Для них это сложно по самым разным основаниям — как принципиально объективным (кардинальные противоречия старых советских норм и процедур и новых российских), так и — учитывая последствия для правового пространства — трагикомически субъективным. Так, прокурор петербургской прокуратуры А. В. Бундин, возражая на процессе М. М. Мирилашвили против применения статьи 86 УПК РФ «Собирание доказательств», сообщил о своем отвращении к ней[120]. В этом судебном процессе прокуроры многократно проявляли свое пренебрежение к процессуальным нормам, кульминацией чего стало обвинительное заключение, построенное на неподтвержденных исследованными судом доказательствами предположениях и тем самым грубо нарушающее ст. 302.4 УПК РФ. В итоге предъявленные семи так называемым «подельникам» М. М. Мирилашвили обвинения рассыпались в суде из-за их недоказанности, а приговор самому Мирилашвили стал основанием для кассации, в которой описание нарушений закона в деле составило около 100 страниц. Прокурор Бундин не одинок в своем пренебрежении к закону. Целый ряд обвинений прокуратуры поражает своей абсурдностью и даже пренебрежением к закону, прежде всего к процессуальным нормам законодательства. Особенно выделяются абсурдной противозаконностью процессы, которые прокуратура ведет вместе с ФСБ. Таково, например, обвинение И. Сутягина в государственной измене путем разглашения государственной тайны, к которой он не имел доступа[121]. Только благодаря профессионализму выдающегося адвоката Ю. М. Шмидта рухнуло такое же бессмысленно-внезаконное дело по обвинению в государственной измене капитана первого ранга А. Никитина[122]. Это дело имело целый ряд правовых последствий: решение Верховного суда РФ «Признать незаконными и недействующими с момента их принятия пункты 235, 259, 260, 287, 305, 443, 444, 445, 489 и 650 Перечня сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных силах Российской Федерации, утвержденных и введенных в действие приказом министра обороны Российской Федерации от 10 августа 1996 г. № 055»[123]; серия выигранных А. Никитиным дел о защите чести и достоинства от ангажированных журналистов[124]. По аналогичным основаниям (отсутствие доступа к государственной тайне как базиса обвинения) Ю. М. Шмидт сумел защитить двух пермских журналистов [125], [126]. Последнее дело такого рода — это дело физика Валентина Данилова, которого Красноярский суд присяжных сначала оправдал[127]. Но под нажимом прокуратуры дело было вновь пересмотрено, и ученого осудили.

В то же время торжественные публичные выходы российской прокуратуры на международную правовую арену, как правило, демонстрируют ее недостаточную дееспособность в подготовке обвинения в соответствии с международными правовыми нормами — дела Станкевича, Гусинского, Березовского, Закаева. Низкий уровень профессионализма прокуратуры особенно ярко проявился в деле Ахмеда Закаева. Министр юстиции Дании — правового государства, отклонившего требование России об экстрадиции Закаева, был явно озадачен подходом российской прокуратуры к правосудию[128], когда следствию предшествовали обвинение и требование об экстрадиции[129]. А очередной отказ уже английского судьи Тимоти Уоркмана в экстрадиции Закаева в Россию стал четвертым за год приговором низкой компетентности российской прокуратуры в международном праве и одновременно объективной оценкой законности действий российского правосудия «Отчасти помимо своей воли мне пришлось прийти к неизбежному выводу о том, что если власти не гнушаются применять пытки по отношению к свидетелям, то существует значительный риск того, что пытки будут применяться и в отношении самого г-на Закаева»[130].

Таким образом, сегодня проблема № 1 прокуратуры — необходимость срочно организовать обучение и переобучение ее сотрудников для профессиональной работы в системе предъявления государственного обвинения.

В этой роли, которая за немногими исключениями не присуща прокуратуре правовых государств[131], реализуется не столько профессиональная дееспособность прокуратуры, сколько ее властные амбиции. Для порядка десяти тысяч следователей прокуратуры невозможно полноценное участие в следствии по входящим в их компетенцию сотням тысяч дел. В то же время, согласно информации генпрокурора В. Устинова, «в минувшем году прокуратура расследовала более трех миллионов уголовных дел»[132], на каждого следователя приходится по 300 уголовных дел, т. е. по одному делу в день. Но, конечно, генпрокурор погорячился — в январе — декабре 2001 г. зарегистрировано всего 2968,3 тыс. преступлений[133], из которых до суда доходит не более половины, а потому в компетенции следователей прокуратуры (по составам преступлений) никак не может оказаться более миллиона уголовных дел — если, конечно, они не копили дела несколько лет. При этом даже в находящихся в компетенции прокуратуры делах доказательства получают и исследуют главным образом сотрудники МВД и различных экспертных структур. А потому прокуратура фактически руководит следствием — притом, что все участвующие в нем структуры должны беспрекословно служить ей в соответствии с антиконституционной статьей 22 «Полномочия прокурора» Закона о прокуратуре. В то же время и сами прокурорские работники говорят о недостаточности профессионализма даже прокуроров-криминалистов[134].

Сегодня во все процедуры предварительного следствия, которое ведет прокуратура, в соответствии с Законом о прокуратуре и в нарушение пяти (!) статей Конституции РФ заложено антиконституционное (согласно решению Конституционного суда) нарушение права человека на информацию. В результате попадания дела в прокуратуру как истец, так и ответчик оказываются в положение людей, от которых закрыта большая часть информации о следствии. При этом сотрудники прокуратуры готовы оспаривать даже заложенные в Конституции и в УПК РФ права на равноправие сторон в следствии. Так, начальник отдела по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью А. Кондин в своих комментариях к УПК РФ на сервере Прокуратуры Омской области сформулировал принципиально новую юридическую идею в понимании равенства сторон — о необходимости для «обвинителя заранее узнать аргументы противной стороны»[135].

Есть целый ряд иллюстраций неэффективности ведения прокуратурой следствия по особо важным делам. Вот только самые вопиющие и широко известные дела. Это так называемое «Дело Трех Китов», знаменитое дело Нахимовского училища, когда «курсанты подвергались систематическим избиениям и сексуальным домогательствам со стороны ребят со старших курсов», а прокуратура отказывала родителям в возбуждении дела в связи с отсутствием судебной перспективы, и дело было возбуждено лишь по постановлению Петроградского районного суда Санкт-Петербурга, подтвержденного городским судом[136]. В конечном итоге приговор эффективности работы прокуратуры в предварительном следствии подписал заместитель Прокурора Москвы Юрий Синельщиков, т. е. весьма высокопоставленный сотрудник прокуратуры, в интервью газете «Известия»: «кое-где прокуроры в условиях, когда принят новый УПК, принимают решения на догадках, не читая материалов дела. У них просто нет физической возможности изучить все материалы»[137].

Таким образом, очевидно, что для следственной работы прокуратуры характерно несоответствие между гигантским объемом ее компетенций и реальными возможностями их качественного исполнения. От сохранения функций прокуратуры по ведению следствия по особо важным делам страдают не только сами следователи прокуратуры, но, прежде всего и главным образом, все российское правосудие. Пока эти дела не расследуются эффективно, нельзя вообще говорить об успешной борьбе с преступностью.

Сегодня остро необходимо реструктурирование предварительного следствия, поэтому и встает вопрос, кому и зачем нужно участие прокуратуры в нем. Если обратиться к истории, то окажется, что функцией следствия прокуратуру наделила советская власть в процессе легализации своих репрессивных функций, сохранив тем не менее закрытость следственных органов госбезопасности (а по факту и всей деятельности этих органов, в том числе и в ГУЛАГе) и от прокурорского надзора, и от судебного контроля. А так как согласно ст. 37 УПК РФ прокуратура является органом обвинения, то сохранение за ней функции участия в предварительном следствии (при этом в особо важных делах) неизбежно ведет к нарушению провозглашенных статьей 123 Конституции РФ принципов состязательности и равноправия сторон с переносом тяжести в сторону обвинения, т. е. фактически к сохранению одного из главных оснований инквизиционной правовой системы — обвинительного уклона правосудия.

Необходимость создания отдельного аппарата следствия точно сформулировал знаменитый «важняк» прокуратуры, выкинутый из системы, видимо, за неуправляемость, Николай Волков: «Я предлагал (и многие, не только я) давно уже вывести следственные аппараты из всех правоохранительных органов, из всех структур, из прокуратуры МВД, ФСБ, и так далее. Чтобы… как у нас говорят, чтобы следственный аппарат не был дубиной в руках вот этих вот структур»[138].

Поэтому участие прокуратуры в предварительном следствии ставит следующие проблемы:

Проблема № 2 — остро необходимо создать единый следственный аппарат, независимый от всех правоприменительных структур как условие профессионализма ведения предварительного следствия.

Проблема № 3 — необходимо защитить конституционные права гражданина — как истца, так и ответчика — на информацию о предварительном следствии: нарушаемые квазизаконно прокуратурой, они затем незаконно нарушаются и милицией, и ФСБ.

Прежде всего, поскольку прокуратура — главная сторона обвинения, это продолжает и развивает обвинительный крен предварительного следствия уже по всему диапазону уголовных дел. Не случайно в правовых государствах прокуратура, как правило, не исполняет одновременно обе функции — участие в следствии и надзор за ним. Подробный анализ данной проблемы имеется в монографии «Судебная власть» под редакцией профессора И. Л. Петрухина[139], которую можно назвать энциклопедией высокопрофессионального анализа проблем, стоящих перед российским правосудием.

Эту функцию прокуратуры можно назвать юридическим нонсенсом, поскольку в условиях тоталитарного права прокуратуры единолично «казнить и миловать» своих сотрудников она предполагает некую особую сознательность сотрудников прокуратуры в осуждении своих коллег. Законом прокуратуре, в сущности, вменяется в обязанность роль знаменитой унтер-офицерской вдовы, которая «сама себя высекла» — притом, что никто другой не имеет права ее «сечь». Очевидно, что прокуратура, как и любая тоталитарная структура, к этой роли явно не готова — что и доказывает практическая безнаказанность любых, даже самых серьезных нарушений закона ее сотрудниками. Имея надежную законодательную базу для своей защиты в статье 42 Закона о прокуратуре и в ряде других законов и подзаконных актов, прокуратура живет, можно сказать, по принципу «Своих не выдавать!»

Иллюстрации эффективности надзора прокуратуры за следствием и, соответственно, самого следствия многочисленны. Прежде всего, у прокуратуры есть два разных правосудия. Для одних нет наказания за реальные преступления. Это, прежде всего, сотрудники прокуратуры. Так, до сих пор неизвестны результаты дела заместителя прокурора Иркутского района Иркутска Ивана Ильина, 26 июня 2003 года при многочисленных свидетелях жестоко избившего повредившего мячом его окно двенадцатилетнего мальчика[140]. Было закрыто дело петербургской прокуратуры о неуплате налогов при ее ремонте и закупках по мифическим ценам канцелярской мебели — своего рода тринадцатый подвиг бывшего прокурора Санкт-Петербурга В. Еременко и его заместителя И. Сыдорука. «По некоторым данным, исходя из самых скромных подсчетов, при строительстве, ремонте и оборудовании здания городской прокуратуры было похищено и истрачено нецелесообразно около 4 миллионов 637 тысяч долларов из федерального бюджета. Часть средств не вернулась государству в виде налогов, часть была выплачена по завышенным расценкам». Хотя этих денег хватило бы, например, для создания ряда приютов для беспризорных детей в Санкт-Петербурге, но гораздо важнее то, какое космическое великолепие (например, столы «Метрополь» и «Космос», кресла «Жозефина», Отто и другие, как и еще многое столь же прекрасное) смогут увидеть в небольшом здании в центре Санкт-Петербурга с вывеской «Санкт-Петербургская прокуратура» прокуроры, адвокаты и зрители сериала о деятельности прокуратуры «Тайны следствия». Более того, видимо, даже такие олигархи, как М. Ходорковский и П. Лебедев, в отличие от прокуратуры культурной столицы, не могут себе позволить закупать для своих офисов металлические коробки для мыла по $ 181, коврики для обуви по $ 3616 и мангалы по $ 2580. Прокурор Владимир Еременко ушел из прокуратуры, был подобран Минюстом и назначен начальником Управления Минюста по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Руководство московской прокуратуры, прямо уличенное в том, что закрывало дела и отпускало бандитов и тем самым многократно нарушило статью 300 УК РФ (незаконное освобождение от уголовной ответственности), отделалось легким испугом — при этом Прокурор Москвы был переведен в советники Генерального прокурора, а его бывший заместитель стал Прокурором Москвы. Нарушения этой уголовной статьи всегда остаются безнаказанными для сотрудников прокуратуры, о чем говорит целый ряд публикаций. Вот широко известные примеры. Прокурор Буденновска неоднократно прекращал расследование явных преступлений, совершенных сотрудниками МВД, Заместитель прокурора Санкт-Петербурга Б. Салмаксов (теперь бывший) сделал возможным бегство крайне опасной банды преступников[141]. В деле Мирилашвили суд раз за разом открывал упорно закрываемые прокуратурой дела о серьезных уголовных преступлениях (похищение пожилого больного диабетом человека с одновременным угоном машины и рядом других отягчающих обстоятельств, избиение подследственных). Безнаказанным остается и нарушение прокуратурой статьи 286 УК РФ (Превышение должностных полномочий)[142]. Бывший Прокурор Санкт-Петербурга И. И. Сыдорук в деле М. М. Мирилашвили требовал уволить не давших угодные прокуратуре показания офицеров милиции и только после жалоб офицеров судья уговорил его забрать свои представления. Показательно, что И. Сыдорук после всех нарушений Закона был снят с должности прокурора Санкт-Петербурга и… назначен сначала советником Генерального прокурора, а затем прокурором Московской области и даже заместителем генерального прокурора по Южному Федеральному округу.

Прокуратура сама нарушает и позволяет другим чиновникам нарушать основополагающий для правового государства принцип презумпции невиновности, как будто бы гарантируемой статьей 49.1 Конституции РФ и статья 14 УПК РФ. Так, отважный бывший прокурор Санкт-Петербурга И. Сыдорук не боится нарушать этот принцип, поскольку он может себе позволить раз за разом не ходить на суды по искам о защите чести и достоинства тех, кого он публично обвинил в преступлениях, которых не было (согласно решениям суда) — дело бывшего спикера законодательного собрания Санкт-Петербурга Юрия Кравцова. И никто не доставит Сыдорука в суд с помощью спецназа, и никто из вышестоящих начальников его не накажет. Рекордсменом в этой сфере борьбы с принципом презумпции невиновности является, конечно, басистый голос прокуратуры — В. Колесников, который еще шесть лет назад, будучи зам. Министра внутренних дел, торжественно сообщил журналу «Итоги»: «Убито более двадцати четырех тысяч граждан, и к концу года, к сожалению, убьем еще более шести тысяч с половиной» (Итоги, 1998, № 48). А в деле ЮКОСа Колесников даже оценил до суда вину сотрудников ЮКОСа в цифрах.

Но если грубо нарушающие закон сотрудники прокуратуры не только не наказываются даже за описанные в средствах массовой информации грубые уголовные преступления, но, как правило, остаются в прокурорской системе, а нередко даже идут на повышение, то возникает подозрение, что все они в принципе нужны системе. Презумпция невиновности не позволяет до суда обвинять сотрудников прокуратуры в преступных намерениях или даже в халатности. Но тем не менее очевидно, что руководство прокуратуры не может и не хочет терять своего права стоять над «Законом», т. е. сохранять и развивать роль неподконтрольной правовой номенклатуры. Число публикаций о нарушениях закона сотрудниками прокуратуры крайне велико — сотни только в «Новой газете». Но практически все нарушители закона остаются безнаказанными или отделываются легким испугом. Конечно, в этих публикациях есть и ошибки, и неточности, но надо отметить, что обращения сотрудников прокуратуры в суд крайне редки.

Большинство неподсудных правонарушителей — это как, правило, какая-то номенклатура. Это освобожденные от ответственности 150 генералов и адмиралов (10 % от всего высшего командного состава ВС РФ) по списку Баранца[143]. Прокуратура успешно защищает честь их мундира (но не Вооруженных сил РФ) самыми разными способами — амнистия, изменение обстановки, отсутствие общественной опасности[144]. Есть и другие неподсудные правонарушители (губернаторы, менеджеры крупных компаний, силовики и чиновники), о чем свидетельствует целый ряд публикаций: «Партия закрытых уголовных дел»[145], «Список „Единой России“: опыт анализа»[146], дело Бабича. Общая формула, видимо, такова: прокуратура старательно защищает всех, кто уже защищен своим положением гражданских или военных чиновников, но зато она грозно обрушивается на тех, кто лишен статуса. А потому, при традиции ареста и многомесячного или даже многолетнего содержания под стражей за незначительные правонарушения типа мелкой кражи и последующего сурового наказания, практически все высокопоставленные нарушители закона и в процессе расследования их дел, и затем остаются на свободе. Объяснение этого правового парадокса «Почему в России кража гуся чревата тюрьмой, а покушение на убийство — свободой»[147] дано в газете «Стрингер» адвокатом Михаилом Ворониным[148]. В постсоветской России, как и в СССР, высокое властное положение, как правило, надежно защищает даже уличенного преступника. Не случайно из многочисленных олигархов под суд попали именно те, кто ни в СССР, ни в России никогда не был в номенклатуре, а дела всех гражданских и военных чиновников с высоким статусом (например, громкие дела вице-губернаторов Санкт-Петербурга) завершились сущим пустяком. Для разрешения такого рода дел в УК РФ есть несколько очень симпатичных статей: Статья 15. «Категории преступлений. 2. Преступлениями небольшой тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает двух лет лишения свободы. 3. Преступлениями средней тяжести признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает пяти лет лишения свободы, и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, превышает два года лишения свободы», Статья 78. «Освобождение от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности. Лицо освобождается от уголовной ответственности, если со дня совершения преступления истекли следующие сроки: а) два года после совершения преступления небольшой тяжести…», Статья 77. «Освобождение от уголовной ответственности в связи с изменением обстановки. Лицо, впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной ответственности, если будет установлено, что вследствие изменения обстановки это лицо или совершенное им деяние перестали быть общественно опасными». В то же время все нарушения чиновников прекрасно можно уложить в следующие статьи: Статья 293. «Халатность», согласно которой предел наказания — исправительные работы до одного года, а даже при тяжких последствиях (например, смерть человека) «недобросовестного или небрежного отношения» чиновника к службе срок лишения свободы не превышает пяти лет (но можно ограничиться и двумя). Есть еще целый ряд серьезных преступлений против конституционных прав и свобод человека (неприкосновенность частной жизни, невыплата зарплаты, нарушение правил охраны труда, фальсификация избирательных документов и т. д. и т. п.), которые согласно статьям 136–149 УК РФ независимо от их последствий тоже прекрасно можно уложить в два года лишения свободы (а на худой конец, в пять). Поэтому прокуратуре достаточно затянуть следствие на два года, затем предложить наказать чиновника по данным статьям не более чем на два года и потом освободить от уголовной ответственности. Или, на худой конец, апеллировать к изменению обстановки, что вполне резонно, поскольку обстановка всегда меняется.

Рассмотрим практические и правовые результаты сохранения за прокуратурой контроля за следствием. С позиций практики правосудия очевидно, что отсутствие объективного контроля прокуратуры за предварительным следствием в особо важных делах, которые она ведет, создает безграничные возможности для нее уже не только в употреблении своей власти, но, прежде всего и во многом, в злоупотреблении ею, что демонстрирует любое громкое дело. Одновременно на уровне предварительного следствия создаются условия для сохранения и развития инквизиционной правовой системы на основе могущественного и нередко противозаконного альянса сторон обвинения — МВД, ФСБ, прокуратуры. Противостоять такой коалиции в условиях формальной бесконтрольности прокуратуры и фактической бесконтрольности МВД и ФСБ почти невозможно. Эго демонстрируют многочисленные дела ученых — дела Сутягина, Никитина, Пасько, Данилова и другие, менее известные. Отдельные случаи противостояния этому альянсу российских судов можно назвать своего рода подвигами во имя Закона. Но это относится только к окончательным приговорам, практически все нарушения в ходе предварительного следствия остаются безнаказанными. Тамара Морщакова — один из наиболее профессиональных юристов России — прямо сообщила Президенту РФ: «…Многие правонарушения сотрудников милиции и других правоохранительных органов, даже если они выявляются подразделениями их собственной безопасности, остаются безнаказанными по причине фактического бойкота со стороны сотрудников прокуратуры. …Законом вообще не предусмотрены какие-либо механизмы, исключающие произвол прокуратуры при решении вопроса об уголовном преследовании. Это касается в том числе нарушений, допускаемых самой правоохранительной системой».

В конечном итоге, раз официально признаны многочисленные (а фактически бесчисленные) нарушения законности в предварительном следствии в России, то очевидно, что прокуратура с надзором за следствием не просто не справляется, но явно не может его профессионально вести. В то же время сохранение за прокуратурой функции надзора за следствием в принципе антиконституционно в связи с ее ролью главной стороны обвинения и с сохранением противоречий в Законодательстве о ней закрепленным в Конституции РФ правам человека и равноправием сторон права. В мировой практике наиболее эффективным институтом контроля за следствием является институт следственных судей. Но, несмотря на мнение большинства юристов и правозащитников, на пути его создания в России твердо стоит прокуратура. Ее позицию можно понять, если просчитать очевидные последствия создания этого института для прокуратуры. Первый шаг на пути обеспечения законности предварительного следствия — отмена системы внесудебных санкций об аресте как противоречащей Конституции РФ — уже вдвое уменьшил число арестов в Москве. Если же все-таки будет сделан следующий шаг по этому пути, создание института следственных судей, это неизбежно принципиально изменит всю правовую систему в направлении реальной состязательности и равенства сторон права и одновременно разовьет возможности защиты прав человека. Во-первых, суд начнет по существу рассматривать все санкции на арест, поскольку ему предстоит и в дальнейшем разбирать нарушения в предварительном следствии. Во-вторых, независимый от участников следствия институт следственных судей будет рассматривать законность уже всего следствия. В результате судом будут по существу рассматриваться уже все нарушения законности в предварительном следствии. Если же одновременно будет создан самостоятельный институт следствия, то конечным результатом окажется совпадение интересов суда и предварительного следствия в законности следствия и в тесно связанных с ним обоснованности и доказанности обвинений — главного доказательства качества их работы. В свою очередь повышение эффективности и законности предварительного следствия повысит требования и ко всем другим компонентам правосудия — обвинение, защита, судебное следствие. Всему этому должен предшествовать ряд шагов в приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ: устранение прямых нарушений Конституции, создание непротиворечивой системы процессуальных норм и санкций за их нарушения и, наконец, законодательное обеспечение возможности гражданского контроля за соблюдением прав человека правоприменительными органами.

Эта радужная для законолюбивых граждан картина конституционного, законопослушного и эффективного правосудия отнюдь не привлекательна для многих сегодняшних сотрудников правоприменительных органов, поскольку для них это означает ограничение возможностей произвола и коррупции и одновременно резкое повышение требований к качеству их работы. Это равно относится ко всем правоприменительным структурам, но прежде всего и главным образом к прокуратуре. Если недостатки в деятельности таких правоприменительных органов, как суд, МВД, Министерство юстиции, органы исполнения наказания, сегодня широко обсуждаются, то прокуратура по-прежнему функционирует во многом вне закона и практически полностью вне контроля и гласности, а все призывы ее реструктурировать остаются «гласом вопиющего в пустыне». Очевидно, что процесс приведения Законодательства РФ в соответствие с правовыми нормами Конституции РФ (в том числе с принятыми Россией международными правовыми актами) потребует кардинальных изменений в деятельности прокуратуры: придется привести законодательство о прокуратуре в соответствие с этими нормами, а ее полномочия — в соответствие с ее реальными профессиональными возможностями. Это означает, что прокуратура потеряет свою роль внезаконной и даже противозаконной правовой номенклатуры. Итогом неизбежного введения принятых в правовых государствах механизмов контроля над деятельностью прокуратуры станет разрушение мифа о российской прокуратуре как высокоэффективной правовой структуре. Таким образом, право на надзор за предварительным следствием есть ultima ratio сегодняшней прокуратуры. В конечном итоге именно отказ от этого права может стать началом для формирования прокуратуры как высокопрофессиональной правоприменительной структуры, т. е. института правового демократического государства.

Все это означает, что сегодня главная проблема российского правосудия:

Проблема № 4 — как создать институт надзора за законностью предварительного следствия, который заинтересует всех участников правосудия (в том числе и прокуратуры) в качестве их работы.

Проблема роли прокуратуры в общем надзоре профессионально проанализирована в книгах: И. Л. Петрухин «Прокурорский надзор и судебная власть» [149] и коллективная монография «Судебная власть» под редакцией И. Л. Петрухина[150]. Разберем критические точки этих проблем.

Общий надзор — это сфера деятельности, требующая специального профессионализма. Сегодня в России функционируют специализированные структуры надзора за нормотворчеством в сфере законодательств — Министерство юстиции (с его региональными управлениями), Конституционный и уставные суды. Встает вопрос, почему этим занимается еще и прокуратура. Ответ на него дает И. Л. Петрухин: «Наша прокуратура с ее функцией общего надзора — рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом — СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, подданными. Надобность в общем надзоре возникала особенно в те периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом. Сторонники общего надзора указывают на то, что и в настоящее время в России сложилась именно такая ситуация. Но общий надзор возник и окреп, когда существовал единый Советский Союз и центробежных тенденций еще не наблюдалось»[151]. Но, может быть, И. Л. Петрухин неправ в принципе? И здесь надо посмотреть на роль прокуратуры в общем надзоре с точки зрения ее законности и реализуемости.

Прежде всего, уже в самом Законе о прокуратуре, как постановил Конституционный суд, есть три противоречия с более чем десятком статей Конституции РФ, одно из которых прямо относится к общему надзору. Но в нарушение Федерального конституционного закона о Конституционном суде (прямое и непосредственное исполнение его постановлений) антиконституционные статьи в Законе о прокуратуре сохранились — притом, что в функции прокуратуры входит и надзор за исполнением Конституции. Это злостное неисполнение федерального конституционного Закона делает прокуратуру уже не только антиконституционной структурой (ответственность за это она разделяет с депутатами Государственной Думы РФ), а фактически организованным преступным сообществом, сознательно и систематически нарушающим один из главных законов правового государства. Антиконституционными является и ряд других норм законодательства о деятельности прокуратуры. Таким образом, встает сакраментальный вопрос: государственный орган, который не желает соблюдать закон, имеет ли юридическое право и может ли профессионально осуществлять надзор за исполнением законов другими структурами и гражданами? Но этот вопрос остается риторическим до тех пор, пока проблема законности деятельности прокуратуры не станет предметом рассмотрения Государственной Думы РФ.

При этом сама прокуратура вполне удовлетворена своей деятельностью в этой сфере. Как говорит Генеральный прокурор В. Устинов, «прокурорский корпус относительно неплохо поработал над тем, чтобы незаконное нормотворчество не разъедало систему власти и единство правового пространства. За истекший год опротестованы положения 3 тысяч незаконных актов представительных и исполнительных органов субъектов Федерации и свыше 50 тысяч — органов местного самоуправления»[152]. За предыдущие годы отчетные результаты деятельности прокуратуры в этой сфере еще значительнее: «Приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тысяч нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тысяч противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти… прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность»[153] (по статье 17.7 КоАП РФ[154]). Очевидно, что прокуратура отчитывается (статистикой, которую невозможно проверить) за такой гигантский объем работы по общему надзору, который — даже если забыть, что у нее уже есть весьма серьезные проблемы с реализацией трех выше указанных функций — она в принципе не способна выполнить сама. А потому все эти впечатляющие гигантские достижения прокуратуры в общем надзоре — результат не ее самостоятельной надзорной деятельности (для этого у нее нет ни физических возможностей, ни специального профессионализма), а прямое следствие того, что в статье 22 Закона о прокуратуре прямо заложена феодальная зависимость от нее всех контролирующих органов, о чем генеральный прокурор В. Устинов говорит: «Нам необходимо сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов контролирующими органами. Обеспечение законности и полноты мер, принимаемых ими для устранения нарушений и ответственности нарушителей, позволит меньшими силами добиться большего эффекта надзорной деятельности»[155]. Смысл этого витиеватого высказывания в том, что прокуратура ставит себя в положение уже не надзорной, а наднадзорной инстанции, стремясь тем самым подменить собой целую систему правоприменительных и представительных органов, которые должны во взаимодействии добиваться формирования полноценного правового пространства. Особенно чревато сохранение роли прокуратуры в общем надзоре тем, что это «препятствует созданию административной юстиции», предназначенной для рассмотрения в судебном порядке жалоб граждан на решения и действия органов исполнительной власти[156]. Не случайно, как указывает И. Л. Петрухин, «в цивилизованных правовых государствах в качестве средства контроля за чиновничьим аппаратом используется судебная жалоба гражданина, права которого оказались нарушенными. В результате рассмотрения таких жалоб суд не только защищает права граждан, но и выявляет нарушения законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства»[157].

Сегодня в общем надзоре прокуратура — явно лишнее и слабо профессиональное (что доказывает антиконституционность законодательства о ней) звено, которое лишь затрудняет этот надзор и делает его закрытым и произвольным. В конечном итоге очевидно: для прокуратуры сегодня общий надзор — это еще один способ реализации своей власти и демонстрации «своих» достижений.

Таким образом, проблема № 5 — как освободить прокуратуру от функции, прямое исполнение которой ее сотрудниками фактически невозможно, и тем самым одновременно освободить контролирующие органы от роли бесправных вассалов властных амбиций прокуратуры.

Это еще один из тех аспектов в деятельности прокуратуры, против которого возражают юристы Совета Европы. «Институт, главная функция которого заключается в том, чтобы выдвигать обвинение (например, в уголовном правонарушении) и который, следовательно, априори защищает интересы государства, не может одновременно противостоять государству». И далее прямо говорится о том, чьи функции — защита прав человека[158]. При этом целый ряд грубых нарушений гарантированных Конституцией РФ прав человека заложен уже в Законе о прокуратуре, что, как уже говорилось ранее, отмечено Конституционным судом РФ. В который раз встает вопрос, как правоприменительный орган может успешно защищать то, что он нарушает уже в главном законодательном акте, регулирующем его деятельность? Одновременно возникают два других вопроса: если законные права человека нарушены, кто и что мешает Прокуратуре прямо обращаться в суд и возбуждать дело и в чем же состоит специальный надзор Прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека? Сами представители прокуратуры говорят об этом так: «Прокурор, разбираясь с жалобой, в отличие от суда, не может принять решение по существу, он вправе лишь отреагировать на допущенное нарушение закона посредством принесения протеста, представления»[159]. Но тогда рождается еще ряд вопросов: почему этот протест не может принести, например, омбудсман; и что мешает гражданину России обратиться в суд со своей жалобой на представителя власти — притом, что помощь в этом может ему оказать его депутат или представитель общественной организации? Есть большие сомнения в том, что, например, представления или протесты прокурора (без возбуждения дела) могут изменить правовую, а точнее антиправовую ситуацию в Чечне или в армии. А довод прокуратуры о том, что «она ежегодно обеспечивает эффективное и бесплатное обслуживание миллионов граждан в сфере защиты их прав», упирается в две банальные проблемы: как это ей удается после всех ее непомерных трудовых подвигов в других сферах правоприменительной деятельности; и если эта «защита прав миллионов граждан» так эффективна, то почему все — от президента до правозащитников (кроме представителей прокуратуры) — говорят, что в этой сфере дела очень плохи.

Попробую оценить реальную эффективность этого направления работы прокуратуры с позиций защиты прав человека, изложенных в Конституции РФ и в принятых Россией международных правовых актах. Наиболее острыми проблемами в области прав человека, несомненно, являются те, что связаны с жизнью граждан сегодня (экология, предпринимательство, трудовые права, права инвалидов и пенсионеров) и будущим страны (защита прав детей и молодежи). Хотя все нарушения в этих сферах имеют высокую общественную опасность, но достижения прокуратуры во всех этих направлениях трудно признать выдающимися. В том же выступлении на коллегии сам Генеральный прокурор. В. В. Устинов говорит о недостаточности ее деятельности по борьбе с нарушениями фундаментальных прав человека: «при распространенности нарушений законодательства о земле, хищническом природопользовании всеми прокурорами России за год было возбуждено 34 уголовных дела, подготовлено исков на 2 млн руб., из которых присужден ко взысканию один. Прошел год. Изменилась ли картина? Отнюдь — за нарушения Земельного закона возбуждено 53 уголовных дела. А исков предъявлено на 3 млн руб.»[160]. Но одновременно там же Устинов говорит и о том, что «была расформирована Московская межрегиональная природоохранная прокуратура» на основании того, что «прокуроры ходили по московским рынкам и проверяли наличие у продавцов санитарных книжек, а с пожарниками — не жгут ли на Лосином острове граждане костры… При обнаружении этих „грубых“ правонарушений возбуждали административные производства». Такая деятельность сотрудников прокуратуры рассматривается В. В. Устиновым как «профанация надзора». Парадоксально, что создание реальных угроз и массового распространения инфекционных болезней, и пожаров в заказнике на территории Москвы не рассматриваются Генеральным прокурором как грубые правонарушения. Не случайно виновники многочисленных отравлений детей и даже эпидемий — дизентерии, гепатита и т. п., пожаров с человеческими жертвами в детских учреждениях отделываются, как правило, легким испугом — благодаря, мягко говоря, некоторой халатности прокуратуры. Серьезного внимания прокуратуры в ее конкретной деятельности не удостоены: детские проституция и порнография, проблема несовершеннолетних беспризорных, противозаконная деятельность многочисленных детских фондов, торговля детьми и женщинами. Не справляется прокуратура и с борьбой с нарушениями прав человека при задержании, содержании в органах предварительного задержания и исполнения наказания. Так, в изоляторах временного содержания, тюрьмах и лагерях, по официальным данным, на 1 октября 2003 г. из 839 799 человек 76 877 человек больны туберкулезом 1 и 2 группы и 35 384 ВИЧ-инфицированы[161]. Это означает, что в местах заключения и временного содержания в результате отсутствия надлежащих лечения и предохранения создался конвейер заражения этими инфекционными болезнями (и можно предположить, что и другими — например, гепатитом) как заключенных, так и прямо контактирующих с ними 330 778 человек персонала и сотен тысяч родственников. Сегодня эти болезни все быстрее распространяются по стране, и фактически готовится национальная катастрофа. Обвинительный уклон правосудия для беззащитных рядовых граждан (в том числе и несовершеннолетних), который прямо реализует прокуратура, означает, что даже за незначительные преступления их годами держат в следственных изоляторах в антисанитарных условиях. Выйдя на свободу, больные и озлобленные, бесправные и бесполезные жертвы национального правосудия готовы стать палачами того общества, которое так жестоко наказало их главным образом за незначительные преступления — притом что на свободе остаются бесчисленные коррупционеры и грубо нарушающие Закон чиновники. В блестящем эссе «Завтра мы встретимся» об этом написал один из самых выдающихся современных российских (а точнее российско-испанских) писателей Рубен Гальего[162].

Крайне незначительны и результаты борьбы прокуратуры с чиновничьим рэкетом, который прямо нарушает права человека. Это признает и сам В. В. Устинов: «На всю страну — 700 „дисциплинарок“, полтысячи наказанных в административном порядке и 450 уголовных дел. Это притом что административный произвол, давление на бизнес, особенно средний и малый, со стороны чиновников, да и некоторых правоохранителей, стал рядовым явлением»[163]. Хотя общеизвестно, что в армии ежегодно гибнет более тысячи человек и подвергаются насилию многие тысячи, солдаты продаются офицерами в рабство и направляются на незаконные строительные работы, в Чечне многие годы местные жители подвергаются насилиям и грабежам, но В. В. Устинов в том же выступлении говорит: «…по сравнению со многими территориальными прокуратурами три с половиной тысячи военных прокуроров значительно эффективнее обеспечивают надзор за исполнением законов в полуторамиллионной армии и законностью правовых актов командования и органов военного управления».

Как сообщает Генеральный прокурор в своем докладе Государственной Думе, малоэффективна борьба с нецелевым расходованием бюджетных средств — т. е. с тем, что прямо приводит и к отключениям электричества, отопления, водоснабжения и к многочисленным авариям в сфере городского хозяйства. За пределами систематической деятельности прокуратуры остаются грубые нарушения трудового законодательства, в том числе невыплата и незаконное использование зарплаты бюджетников государственными структурами; ведущие к техногенным катастрофам многочисленные нарушения экологии, техники безопасности и противопожарной безопасности; нецелевое использование государственных средств на восстановление Чечни и на помощь пострадавшим от природных катастроф. Этот список можно продолжать еще долго.

Вывод очевиден. Прокуратура, взяв на себя деятельность по защите прав человека и в принципе не справляясь с ней — о чем прямо говорят высказывания Генпрокурора, фактически стоит препятствием на пути развития эффективной системы правозащитной деятельности. Несмотря на все более угрожающую для будущего и настоящего России ситуацию в области прав человека, законодатели, наивно полагаясь на прокуратуру, не торопятся создавать базис реальной правозащитной деятельности. В конце концов так называемая «правозащитная» деятельность прокуратуры стала прямым противником развития правового государства. Она тормозит принятие необходимого законодательства и создание эффективных правозащитных государственных структур (прежде всего, административных судов и судов по трудовым спорам) и общественных организаций и мешает формированию личной активности граждан в защите своих прав. До сих пор практически невозможен эффективный общественный контроль за соблюдением прав человека в армии, органах правопорядка и отбывания наказания, в детских учреждениях, в разнообразных интернатах.

Таким образом, проблема № 6 — необходимо срочно создать профессиональную систему правозащитной деятельности по эталонам демократических государств и обеспечить ее законодательством.

Как указано в статье 8.1. Закона о прокуратуре «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов». Реальные функции прокуратуры в этой сфере деятельности не только непонятны, но фактически не определены законодательством, поэтому необходимость в этих новых по сравнению с СССР полномочиях прокуратуры более чем сомнительна.

Борьба с преступностью — это глубоко системная и строго профессиональная деятельность многих представительных, исполнительных, контрольных и правоприменительных органов. Непонятно, что в ней и как координирует прокуратура и чем же эта координация принципиально отличается от ее деятельности по обвинению, ведению предварительного следствия и надзору за ним. Заявления прокуратуры о своей особой роли не сказываются на том, что одновременно с ростом преступности борьба с ней становится все менее эффективной. Наиболее громкие дела в этой сфере, в том числе международные, прокуратура успешно «завалила». Более того, известно, что прокуратура фактически препятствовала расследованию деятельности целого ряда организованных преступных групп — в том числе в органах МВД. Очевидно, что прокуратура опять пытается — но уже в новой сфере — реализовать столь приятную для нее наднадзорную функцию, хотя отчитываться в этой сфере ей уже совсем нечем, кроме деклараций о намерениях и проваленных дел. Эта лишь очередная, уже совершенно бессмысленная претензия прокуратуры на роль наднадзорной инстанции, крайне опасна для правосудия, так как эта чисто идеологическая координация деятельности (поскольку она не имеет полноценной процессуальной основы в законодательных и нормативных актах), подменяет систематическую работу по реальной борьбе с преступностью. Более того, сама идея координации борьбы со всей преступностью — это идеологический изыск в стиле советского глобализма, который не имеет аналога в правоприменительной практике правовых государств. Очевидно, что эффективной может быть лишь координация борьбы с конкретными видами преступности — с организованной преступностью, международной преступностью, распространением наркотиков, терроризмом и т. п.

Таким образом, проблема № 7 — необходимость срочно избавить прокуратуру от ее последней (как по времени приобретения, так и по эффективности) роли наднадзорной инстанции — от в принципе бессмысленных полномочий идеологического координатора в борьбе с организованной преступностью, ибо это фактически тормозит формирование эффективной системы профессиональной деятельности в этой сфере.

Часть третья: Прокуратура: власть contra закон

Исходя из вышеизложенного, важно рассмотреть общие нерешенные — и многие годы нерешаемые — проблемы в деятельности прокуратуры.

• Законодательство о прокуратуре грубо нарушает (в том числе в шести статьях Закона о прокуратуре) восемнадцать (!) статей Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ». Оказывается, что деятельность наделенного максимальными полномочиями правоприменительного органа России фактически противозаконна, даже антиконституционна. Если нарушения Конституции РФ, источником которых являются главным образом законодательные нормы, возникшие до ее принятия, можно отнести к консервативности сформированных в СССР позиций руководства прокуратуры, то противозаконное неисполнение постановлений ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» является уже прямым вызовом прокуратуры Закону. Но заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ В. Г. Бессарабов одновременно наивно и цинично утверждает: «При этом основной отличительной особенностью прокуратуры является то, что она выполняет возложенные на нее функции и задачи в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации»[164].

• Большая часть функций прокуратуры (надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью) в части процессуальных норм законодательно не задана. Во всех ее остальных функциях, если процессуальные нормы и приняты в той или иной степени, то санкции за их нарушения или законодательно не установлены, или неопределенны, или нереализуемы благодаря пресловутой статье 42 Закона о прокуратуре. Таким образом, деятельность прокуратуры в принципе не является правоприменительной деятельностью в соответствии с нормами правовых государств. В процессе нынешней правовой реформы происходит лишь конкретизация и частичное приведение в соответствие с Конституцией РФ функций всех правоприменительных органов, кроме прокуратуры. Она продолжает действовать в антиконституционном и противозаконном пространстве, главным образом, глобальных властных функций и наднадзорных компетенций.

• Особая проблема — то, что деятельность прокуратуры (за исключением назначения Генерального прокурора и его заместителей) в принципе неподконтрольна, неподотчетна и неподсудна никому вне нее. Этот юридический казус требует срочного разрешения, поскольку нарушается заложенный в статье 19 Конституции РФ принцип «Все равны перед законом и судом». Фактически орган правопорядка поставлен над законом, т. е. создана правовая (точнее внеправовая) норма, которая является противозаконной в правовом государстве. Отношение многих юристов к такой вопиюще противоправной ситуации, которую создает орган правопорядка, резюмировано в современном справочнике «Социально-экономические проблемы России-2001»: «Орган, который не избирается, никому не подчинен и не подотчетен, опасен для общества… В странах с развитыми правовыми системами существуют два варианта построения прокуратуры. В США, Великобритании и Германии прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна ее главе (соответственно президенту, премьер-министру, канцлеру). Во Франции и Италии прокуратура является частью судебной системы. Но нигде прокуратура не существует вне системы государственной власти и никому не подотчетна»[165]. Такого рода статус государственного института, который возможен только в тоталитарном государстве, означает, что Россия до сих пор не является правовым государством. Более того, встает вопрос, почему даже демократы-законодатели, многие из которых презентуют себя как юристы, предпочитают не обращать внимания на этот правовой и законодательный нонсенс — притом, что об этом уже десять лет говорят самые известные юристы, включая судей Конституционного и Верховного суда. Ответ на этот вопрос так же очевиден, как и печален — большинство наших юристов — и учителей юристов — это советские юристы, которые приобрели свои представления о правовых нормах на основе советского инквизиционного права. Более того, очевидно, что и законодатели не готовы изучать язык демократического права, который не переводим ни на язык вчерашнего советского инквизиционного права, ни на язык сегодняшней демагогии. Прямым доказательством этого является принятие большинством Госдумы РФ грубо нарушающих Конституцию РФ и принятые Россией международные правовые акты и прямо попирающих права человека поправок к УПК РФ.

Учитывая, что в последние годы большую часть законов представляют правительство и президент РФ, сегодня гораздо важнее позиция главного гаранта Конституции. А потому очень хочется узнать, учтет ли при проведении правовой реформы президент России юрист Владимир Путин авторитетное мнение юриста Тамары Морщаковой — члена Комиссии по правам человека при президенте, советника и бывшего заместителя председателя Конституционного суда РФ: «…Следует… возложить на Министерство юстиции РФ контрольную функцию за привлечение к ответственности работников правоохранительных органов (МВД, прокуратуры, сотрудников спецслужб, вооруженных сил и иных силовых структур), создав в нем контрольно-следственное управление по вопросам соблюдения законности и прав человека в правоохранительных структурах… внести в законодательство дополнения, предусматривающие введение должности следственного судьи и возложение на него судебного контроля за дознанием и предварительным следствием (в том числе в вооруженных силах)… Поддержать принятие закона „Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания“, приступить к разработке аналогичных законов о гражданском контроле в вооруженных силах, в отношении соблюдения прав несовершеннолетних в детских учреждениях… Учредить должность муниципального дежурного адвоката в отделениях милиции и изоляторах временного содержания… Обеспечить независимое медицинское обследование лиц, поступающих в отделения милиции и изоляторы временного содержания и выбывающих оттуда… Ввести обязательный личный номерной жетон для каждого сотрудника милиции, следствия и т. п.». И, соответственно, будет ли эпохальная встреча президента-юриста с правозащитниками иметь хоть какие-то правовые последствия — ну хотя бы введение личного номерного жетона работников правоприменительных органов и обязанности его предъявлять.

Крайняя недостаточность и даже противозаконность — прежде всего, антиконституционность законодательных оснований деятельности прокуратуры ставит следующую проблему — конкретные нарушения Закона в практической деятельности прокуратуры.

Закрытость деятельности прокуратуры, ее неподконтрольность и неподсудность при крайне широких полномочиях приводят к следующему:

• Прокуратура грубо и безнаказанно нарушает права человека. Одним из наиболее распространенных нарушений являются публичные внепроцессуальные обвинения со стороны прокуратуры в адрес лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых еще не вынесено судебное решение — нарушение презумпции невиновности, гарантируемой ст. 49.1 Конституции РФ. Тем самым прокуратура демонстрирует свое право на не имеющее аналогов в правовых государствах систематическое открытое выступление против принципов жизнедеятельности правового государства.

• Прокуратура в своей деятельности грубо и безнаказанно нарушает законодательство РФ и покрывает его нарушения другими правоприменительными органами.

• Прокуратура грубо и безнаказанно (вплоть до серьезных уголовных преступлений) нарушает независимость правоприменительных и контрольных органов и одновременно присваивает результаты их деятельности. Сотрудники прокуратуры по отношению к другим правоприменительным органам играют роль не равноправных коллег в профессиональной правоприменительной деятельности, но скорее некоего эксплуататорского класса и одновременно высшей власти.

В. Проблема функциональности деятельности прокуратуры

Прежде всего, для успешного исполнения такого гигантского объема компетенций кадровый состав прокуратуры крайне недостаточен — притом, что за последние 10 лет он увеличился на 30 процентов. Одновременно прокуратура не только не готова сокращать свои компетенции, но претендует на их увеличение. Это означает, что для прокуратуры не стоит проблема функциональной обоснованности и обеспеченности ее деятельности. Доказывает данное утверждение следующая аргументация:

• Единственной функционально самостоятельной, логически и исторически обоснованной правоприменительной функцией прокуратуры является подготовка и предъявление обвинения в делах публичного и частно-публичного обвинения. Во всех своих остальных функциях (в отличие от других правоприменительных органов, все компетенции которых являются их прямыми обязанностями) прокуратура или дополняет, или дублирует, или контролирует, или координирует деятельность других органов правопорядка и контрольных организаций. Более того, те компетенции прокуратуры, которые не являются конкретными и самостоятельными функциями (например, координация борьбы с преступностью, общий надзор, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина), оказываются идеологическими декларациями прокуратуры, а не реальными правоприменительными функциями.

• Все надзорные и координационные функции прокуратуры нереализуемы или в принципе (как надзор за самой собой в ходе следствия), или/и из-за недостаточности у нее кадрового состава и профессионализма (надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координация борьбы с преступностью).

• Правовой функциональный статус прокуратуры уникален для правоприменительной структуры правового государства: большинство ее функций не обеспечено системой процессуальных норм и санкций за их нарушение; нарушения практически всех ее функций находятся за пределами реальной доступности правосудию, т. е. судебной системе.

Для всей деятельности прокуратуры характерна острая избыточность функций на фоне профессиональной недостаточности и некомпетентности.

Вышеизложенное приводит к трем крайне грустным выводам.

• Деятельность прокуратуры в принципе не может быть эффективной из-за острой избыточности ее полномочий.

• В качестве доказательств эффективности своей деятельности и в обоснование необходимости сохранения и развития ее полномочий прокуратура приводит некую отчетность, источники и достоверность которой известны только ей самой.

• Реальная эффективность деятельности прокуратуры не известна никому за ее пределами, ибо прокуратура ни перед кем не несет конкретной ответственности ни за одну из сфер своей деятельности.

Подобную систему оценок эффективности можно сравнить с ситуацией, при которой правительство само (без участия других структур власти) планировало бюджет, само (как ему хочется) распределяло средства бюджета, произвольно (как ему угодно) отчитывалось в их трате и т. д. и т. п. А так как прокуратура успешно избегает любого открытого обсуждения своей деятельности, создается впечатление, что часто выступающие в средствах массовой информации прокуроры находятся в патологическом состоянии непрерывного монолога с самими собой, которое напоминает шизоидное раздвоение личности.

Принципы деятельности прокуратуры в правовом пространстве заставляют вспомнить о правилах деятельности советской власти. Последняя была так же монолитна, вездесуща и неподотчетна ни перед кем; основания ее отчетности были так же непостижимы; торжественности паранойяльных обвинений и самовосхвалений ее руководителей — от директора бани до Генсека мог позавидовать сам Нерон.

Теперь встает кардинальный вопрос: можно ли оставлять такой объем компетенций и полномочий у столь антиконституционной и мало эффективной правоприменительной структуры?

В деятельности прокуратуры сформировался (и законодательно закреплен) порочный круг. Неумение и, соответственно, нежелание руководства прокуратуры решать эти проблемы создает тенденцию компенсировать функциональную неполноценность прокуратуры путем постоянного расширения фронта и масштабов ее деятельности, под лозунгом «Прокуратура самая независимая и самая правовая из правоприменительных структур». Стратегия деятельности прокуратуры все более напоминает экспансивную — и крайне неэффективную — политику советской административно-командной системы. Очевидно, что прокуратура взяла из советской административно-командной системы такой базисный принцип, как «планов громадье, размаха шаги саженьи». Советская власть, создавая все больше управляющих и контролирующих структур, твердой рукой вела — и привела — советское народное хозяйство к застою, который, если учитывать его экономические, социальные и экологические последствия, скорее следует называть катастрофой. Если реально взглянуть на российскую правовую систему, выяснится, что система глобальных внезаконных компетенций прокуратуры так же и таким же способом (глобализм и произвол) ведет российскую правовую систему к застою и катастрофе. Все рапорты прокуратуры о ее достижениях, учитывая их сомнительность и даже прямую недостоверность (например, сакраментальное утверждение генпрокурора В. Устинова, что «в минувшем году прокуратура расследовала более трех миллионов уголовных дел»[166], являются лишь декорацией, своего рода «потемкинской правовой деревней», за которой скрывается совсем другая реальность, которую можно назвать только правовой катастрофой.

В чем существо этой катастрофы? Закрытость деятельности, неподконтрольность и неподсудность прокуратуры прямо и закономерно вытекает из гигантских масштабов ее полномочий и неопределенности большинства функций. Избыточность полномочий прокуратуры при непрозрачности ее деятельности становится основанием власти прокуратуры, во многом оторванной от профессионализма. Власть замещает профессионализм, а средство — полномочия — становится целью.

Прямым следствием глобальной роли прокуратуры в российском правовом пространстве является крайне низкая эффективность всей правоприменительной деятельности, т. е. тот же глубокий застой. Благодаря наследию советской инквизиционной правовой системы правосудие в России во многом превращается в преступление. Как выяснилось при анализе конкретных функций прокуратуры, ее глобализм и неподконтрольность предопределяют низкую эффективность предварительного и судебного следствия, гигантский объем нарушений закона в них. Противозаконность прокурорских полномочий одновременно препятствует формированию необходимых оснований развития правового государства — административной юстиции, системы следственных судей, механизмов гражданского общества.

Прокуратура стала тоталитарной «тайной канцелярией» и играет роль, которую Петр Первый предписал ее предшественнику — системе фискалов — «только проповедывать и доносить и при суде обличать»[167]. Не случайно высокопоставленные прокуроры любят называть прокуратуру «государевым оком». Так, рассматривая прокуратуру как главный правоприменительный орган, Генеральный прокурор в качестве доказательства приводит не ее достижения, а то, что «президент сказал: прокуратура является важнейшим государственным инструментом»[168]. И действительно, в нашей стране прокуратура всегда была главным сервильным органом государственной власти (вспомним участие прокуроров в знаменитых тройках), а не прямым органом установления законности. Этот внезаконный и противозаконный прокурорский менталитет фактически даже не ее вина, а исторически обусловленная беда. Несмотря на все свои гигантские амбиции на роль главного правового «государственного инструмента», даже особой ветви государственной власти[169], она так и не стала полноценным правоприменительным органом.

Вопреки общероссийской установке на демократизацию всех государственных институтов российская прокуратура сохраняет и развивает стиль деятельности, который можно назвать тотальным властным глобализмом. Претензии прокуратуры особенно отчетливо просматриваются в тех ее функциях, которые, как правило, отсутствуют у прокуратур правовых демократических государств — общий надзор, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координация борьбы с организованной преступностью. Амбиции прокуратуры на руководящую роль во всех видах правоприменительной деятельности все более растут, а эффективность ее деятельности все более падает. Это означает, что все российское правовое пространство при почти опереточной вездесущности прокуратуры (Фигаро здесь, Фигаро там!) или занято, или контролируется в принципе неудовлетворительной деятельностью прокуратуры, направленной главным образом не на достижение реальных результатов в исполнении правовых норм, а на подтверждение и реализацию ее внезаконных полномочий. Сегодня вся российская правоприменительная практика — жертва нереализуемых и даже во многом антиконституционных, т. е. противозаконных амбиций прокуратуры. Жертвой амбиций прокуратуры является и сама прокуратура как правоприменительная структура, которая понимает честь мундира не как профессионализм, а как собственную неопровержимую, фактически большевистскую правоту. Поэтому прокуратура остро нуждается не в укреплении путем развития ее компетенций, а в лечении: сначала хирургическим путем с целью отрезания от нее тех полномочий, которые она не может успешно выполнять или даже не должна иметь в правовом государстве; а затем терапевтическим путем для длительной правовой и функциональной реабилитации.

Вырастает вопрос, почему сегодня прокуратура претендует на сохранение и даже на расширение своего и без того широкого фронта деятельности и, более того, на фиксации своих обязанностей в Конституции — называя это увеличением и закреплением своих прав. Поэтому необходимо понять, что же реально стоит за парадным фасадом деклараций руководителей и идеологов прокуратуры.

Если рассматривать прокуратуру как строго правоприменительный орган, очевидно отсутствие правовых оснований для такого расширения полномочий и обязанностей, поскольку его прямым результатом является хроническая дисфункция деятельности прокуратуры. О том, что работа прокуратуры не слишком удовлетворительна, кокетливо любит говорить и сам Генеральный прокурор В. В. Устинов. Но прокуратура скорее готова расширить свои компетенции, чем сузить, она претендует на увеличение кадрового состава, на повышение оплаты труда своих сотрудников, и т. д. и т. п. Образовался порочный круг: по мере роста своей численности прокуратура претендует и на расширение своих компетенций — прежде всего в области надзора, контроля и координации. В то же время большая часть ее антиконституционной деятельности происходит за пределами правового поля — хотя благодаря своей тяжелой советской правовой наследственности идеологи прокуратуры, возможно, этого не понимают.

Исходя из этого, логично сделать некоторые предположения. Прежде всего, возможно, для такого глобализма деятельности российской прокуратуры существует другой — не строго правовой, а главным образом внеправовой базис — возможно, даже неосознаваемый ею. И, соответственно, для нее главную роль играет не строго правоприменительная, а какая-то другая деятельность под маской права. Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо сделать контент-анализ публикаций высокопоставленных сотрудников прокуратуры — идеологов ее претензий на развитие.

Вот суть этих претензий, как они изложены заместителем директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессарабовым[170]:

• Предлагается дать прокуратуре статус четвертой власти. Эта амбиция не имеет прецедента в практике правовых государств, где прокуратура является частью или исполнительной, или судебной власти.

• Предлагается в специально посвященной Прокуратуре главе Конституции РФ «определить назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закрепить функции, объекты прокурорского надзора. Определить, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным конституционным законом „О прокуратуре Российской Федерации“, процессуальным законодательством и другими процессуальными актами».

Это уже не просто претензия на повышение статуса законодательных норм деятельности прокуратуры до конституционных, но беспрецедентное в мировой практике стремление поместить в Конституцию ссылки на конкретные законодательные акты.

• Предлагается — в нарушение всех норм демократического права — конституционно закрепив право законодательной инициативы у Генерального прокурора, одновременно фактически сделать его членом Конституционного суда РФ и тем самым разрушить один из главных принципов деятельности основ правового государства — независимость Конституционного суда от всех органов государственной власти. Это означает, что государственный институт, претендующий на роль главного блюстителя законности, не только грубо нарушает Конституцию РФ в законодательных основаниях своей деятельности, но в лице своего высокопоставленного чиновника и идеолога уже прямо посягает на одну из главных основ конституционного порядка в России. При этом не исполнен ряд решений Конституционного суда РФ (о внесении изменений в Закон о прокуратуре), которые являются актами непосредственного действия. Очевидно, что непризнание юридической силы решений КС РФ означает или глубокое юридическое невежество, или антиконституционность. Но, исходя из презумпции невиновности, можно предположить, что идеологи прокуратуры (как и депутаты Госдумы РФ) просто не знают и не понимают азов конституционного порядка.

• Предлагается устранить процедуру согласования назначения прокуроров субъектов РФ с органами представительной и исполнительной власти. Тем самым уничтожается уже последний, хотя и весьма условный, механизм контроля над деятельностью прокуратур субъектов федерации, т. е. выстраивается жесткая вертикаль закрытой неподсудной и неподконтрольной прокурорской власти — что прокуратурой трактуется как независимость.

• Предлагается (!) «законодательно закрепить право органов прокуратуры в борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных, но и специализированных органов, а также служб государственного контроля». Эго принципиально антиконституционное предложение (Ст. 10 Конституции. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны) не нуждается в комментариях.

Чтобы понять смысл этих претензий российской прокуратуры, необходимо посмотреть на деятельность ее «родной матери» — советской прокуратуры, о которой Генеральный прокурор СССР А. Я. Сухарев в 1988 году сказал: «Прокуратура стала частью запретительного механизма, придатком командно-бюрократической системы управления»[171]. Можно добавить и то, что тоталитарным отцом советской прокуратуры была партийная власть. Вспомним главный советский правовой (а фактически антиправовой) принцип «запрещено все, что не разрешено». Это означает, что базисом советской правовой системы был не Закон с его конкретными и социально оправданными нормами, а власть с ее произволом. Так как все руководители российской прокуратуры профессионально учились и формировались в СССР, то именно это определяет сегодня менталитет российской прокуратуры. Его основой являются властные амбиции, осложненные комплексом неполноценности. Очевидно, что речь идет о реванше униженной своим подчинением партноменклатуре вчерашней правовой номенклатуры. Сотрудники прокуратуры, игравшие в СССР роль своего рода третьего сословия — после партии и КГБ, сегодня пытаются выйти хотя бы на вторые роли в государстве — и одновременно претендуют на первые роли или хотя бы на равноправие с властью. Именно этим и только этим можно объяснить претензии прокуратуры и на роль прежде всего и главным образом надзорного органа, и на расширение своих надзорных полномочий. Эти тенденции, которые задаются генетической памятью руководства прокуратуры — бывших советских прокуроров, во многом усиливаются недостаточно высоким уровнем специального профессионализма большинства представителей и прокуратуры, и всех ветвей российской власти. Используя правовое невежество и косность правового сознания представителей законодательной и исполнительной власти, идеологи прокуратуры стремятся дать ей возможность пройти по пути полной независимости от Закона, закрепленной Конституцией, т. е. по пути КПСС. Завершить следует цитатой из главного кремлевского политтехнолога Глеба Павловского: «Конечная цель — доказать необходимость нынешних правоохранительных органов в политическом процессе. Скромная задача по охране права их не очень устраивает, тем более что данную функцию они выполнить не могут — коррупция растет, преступность растет… А так прокуратура сразу же превращается в значимый орган»[172]. Можно утверждать, что сегодня прокуратура реализовала свою основную, настоящую, а не декларируемую мечту — она стала главным действительным наследником тоталитарной власти партийной номенклатуры.

Менее всего целью этой статьи является обвинение прокуратуры в злонамеренности, т. е. в сознательном стремлении помешать формированию правового государства. В антиконституционности и противозаконности законодательства о прокуратуре и прокурорской правоприменительной практики сотрудники прокуратуры повинны не более, чем воспитанные криминальной средой подростки, которые понимают порядок как нечто установленное исключительно силой. Тем не менее никому не приходит в голову распространять на всю страну предлагаемые криминальными подростками внеправовые нормы установления порядка или делать самих подростков неподсудными и неподконтрольными.

Часть четвертая: что делать и кто виноват

В нарушение российской традиции сначала рассмотрим проблему «Что делать?» и только затем вопрос «Кто виноват?».

В России создалась парадоксальная правовая ситуация. С одной стороны, страна формально считает себя правовым государством, закрепила это в Конституции и даже проводит правовую реформу. С другой стороны, вопреки закрепленной в статье 118.1 Конституции РФ норме правового государства «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом»[173], главным действующим лицом в российской правовой системе является сегодня не судебная система с ее состязательностью и равноправием сторон, презумпцией невиновности, диспозиционностью, публичностью, а тоталитарная бесконтрольная и антиконституционная система прокуратуры, которая, нависая над всем российским правосудием, задает ему:

• обвинительный уклон правосудия;

• примат полномочий правоприменительных органов над их функциями;

• дублирование функций различными правоприменительными органами как базис их безответственности;

• декларативность и нереализуем ость большинства функций правоприменительных органов;

• почти полную бесконтрольность деятельности правоприменительных органов.

Более того, к десятилетнему юбилею Конституции РФ законодатели по предложению прокуратуры сделали своим гражданам подарок в виде гигантского шага назад от правового государства путем принятия принципиально антиконституционных поправок к УПК РФ.

Сейчас прокуратура, реализуя роль четвертой надзаконной и наднадзорной власти и одновременно пытаясь закрепить это в Конституции, тем самым противопоставляет себя всем остальным правоприменительным органам, создавая атмосферу перманентного конфликта в сфере правоприменительной деятельности вместо необходимого для ее успешности сотрудничества. Именно прокуратура сегодня стала главным препятствием созданию эффективной правовой системы как основы необходимого общественного порядка с акцентом на права человека. Даже после принятия в основе прогрессивного нового законодательства и несмотря на все — робкие и неумелые — попытки федеральной законодательной и исполнительной власти реформировать правовую систему поле правоприменительной деятельности находится в состоянии глубокой стагнации и крайне слабо восприимчиво к реформированию. Очевидно, что успешная реализация правовой реформы, т. е. построение правового государства в России, невозможны без кардинального реструктурирования прокуратуры. Это означает, что уже сегодня необходимо свести функции прокуратуры к принципиально необходимым и реализуемым ее собственными ресурсами. Прежде всего нужно исключить из ее полномочий надзорные функции, так как на практике они реализуются как наднадзорные. Последняя проблема в деятельности российской прокуратуры во многом объединяет ее с прокуратурами европейских правовых систем континентального типа — наследниками инквизиционной правовой системы, которые до сих пор вынуждены избавляться от ее рудиментов. Но российская ситуация принципиально отличается от ситуации в Западной Европе в двух аспектах. Во-первых, деятельность западноевропейской прокуратуры является специальной высокопрофессиональной, в принципе открытой для контроля и системами законодательной и исполнительной власти, и институтами гражданского общества. Во-вторых, и для общества, и для представителей всех ветвей западноевропейской власти характерен высокий уровень правовой компетентности, правового сознания, законопослушности. В Западной Европе проблема реструктурирования прокуратур — это конкретная правовая проблема совершенствования системы правосудия, которая строится на диалоге всех заинтересованных сторон.

В отличие от ситуации в Западной Европе главные свойства правовой ситуации в России таковы:

• неполноценность всего правового законодательства — прежде всего в части правовых процедур и способов обеспечения их законности;

• низкая эффективность и во многом противозаконность всей правоприменительной деятельности;

• и для представителей всех ветвей власти, и для общества в целом характерен низкий уровень правовой компетентности, правового сознания, законопослушности и активности в защите правовых норм.

• одна из самых драматических проблем: российская прокуратура.

Все это означает, что сегодня в России невозможен нормальный диалог между правоприменительными органами и обществом. Лидером в этом уклонении от жизненно необходимого для формирования правового общества диалога является прокуратура, опережая даже ФСБ. Высокопоставленный представитель прокуратуры, один из главных идеологов ее развития В. Г. Бессарабов упорно отрицает прямую роль прокуратуры в репрессиях: «Необходимо понимать, что органом внесудебной расправы прокуратура не была даже в самые мрачные годы „диктатуры пролетариата“»[174]. Он, видимо, забыл о реальной роли прокуратуры в советском репрессивном праве, которое реализовалось в целом ряде оснований этого права. Можно сослаться на следующие факты:

• участие прокуроров в деятельности так называемых «особых троек» — как прямое, так и в форме подписывания вынесенного «тройками» приговора;

• принципы деятельности так называемого Особого совещания при НКВД СССР, в котором обязательно участвовали Прокурор Союза ССР или его заместитель[175];

• принципиально внеправовая система ведения судебных дел о подготовке и совершении террористических актов[176];

• уникальный секретный документ 1935 года об обязательности участия прокурора в аресте[177];

• наконец, широкоизвестная деятельность таких генеральных прокуроров, как Н. Крыленко и А. Вышинский.

Это, конечно, только небольшая часть доказательств того, что советская прокуратура была активным и необходимым компонентом системы репрессий в СССР во все времена. Есть и личное свидетельство главного политтехнолога Кремля Глеба Павловского — в свое время судимого по политическим причинам: «В мое время, в 1970-е годы, политическими делами занималась особая группа в прокуратуре, они даже сидели в отдельном коридоре, куда получали особый допуск из КГБ»[178].

Сегодняшняя правовая ситуация в России не может быть описана иначе как правовая неполноценность всего общества в целом и его правоприменительных структур в особенности, что требует проведения глобальной правовой реформы. Необходимым условием эффективной правовой реформы является реструктурирование прокуратуры. Это означает превращение ее из действующей главным образом за пределами правового поля властной структуры в профессиональный правоприменительный орган, деятельность которого задана в строго правовом поле. Требуется сведение ее полномочий к реально выполнимым на серьезном профессиональном уровне. России нужна новая, строго специализированная прокуратура, сильная не своими необоснованно расширенными полномочиями, надзорными и наднадзорными функциями, властью над другими правоприменительными структурами, бесконтрольностью и неподсудностью, а реальной дееспособностью и ответственностью. Для всех других правоприменительных и контрольных органов России прокуратура должна стать равноправным партнером, а не всесильным и бесконтрольным патроном. Одновременно прокуратура в соответствии с нормами деятельности аналогичных структур в правовых государствах должна стать доступной для государственного и гражданского контроля, как сегодня в той или иной степени доступны для него все правоприменительные и силовые структуры (в том числе армия и ФСБ), кроме прокуратуры.

Но, используя слабую правовую компетентность законодателей, такому реструктурированию прокуратуры активно и успешно сопротивляется ее сегодняшнее руководство, сформировавшее свой профессионализм в советской инквизиционной правовой системе и потому вполне обоснованно воспринимающее его как личную угрозу. В то же время руководство прокуратуры, погруженное в мифы собственной значимости, не видит ни своей реальной роли в правовом пространстве, ни реального отношения к себе. Приведем два показательных примера. В своей статье «Прокуратура — главный правозащитник страны»[179] генпрокурор В. Устинов самым парадоксальным образом трактует вполне определенную концепцию международного права о самостоятельности всех сторон права «Концепция самостоятельного прокурора, обладающего судебной властью, постоянна и универсальна. Эта концепция ясно выражена в рекомендациях Подкомиссии ООН, в разделе III о судебной самостоятельности и правах человека. В статье 129 говорится: „Самостоятельность прокуроров и адвокатов, их смелость и совесть, с которыми каждый из них исполняет свой профессиональный долг, необходимы для укрепления самостоятельности судей и для обеспечения справедливости, свободы и соблюдения равенства, а также для защиты прав человека всех людей, принадлежащих обществу в целом“», демонстрируя синкретизм мышления, вряд ли приемлемый для государственного чиновника его уровня. Тот же В. Бессарабов в массе работ приводит фантастические цифры поддержки прокуратуры населением, в то время как реальные исследования ВЦИОМа показывают, что по степени доверия прокуратура уступает не только Президенту, правительству, церкви, но даже местным властям, суду, армии, органам госбезопасности, СМИ, находясь на одном уровне доверия с милицией и политиками[180].

В какой мере, на Ваш взгляд, заслуживают доверия такие институты, как…

В % к числу опрошенных, март 2003 г., N=2107; затруднившиеся с ответом не приводятся; ранжировано по «полному доверию».

Доверие / недоверие к основным социально-политическим институтам

Милиция, суд, прокуратура, с 2001 — милиция и прокуратура, с 2002 — только милиция.

1. вполне заслуживает; 2. совсем не заслуживает

Для того чтобы прокуратура стала высокопрофессиональным правоприменительным органом, необходимо:

• привести функции прокуратуры в соответствие с нормами правовых государств и ее реальными возможностями; ряд функций, которые необоснованно взяла на себя прокуратура, нужно передать другим правоприменительным и контрольным структурам.

• привести законодательство о прокуратуре в соответствие с Конституцией РФ;

• сформировать законодательно заданные процессуальные нормы для обеспечения выполнения прокуратурой всех ее функций;

• создать механизм контроля над деятельностью прокуратуры и, соответственно, обеспечить ее ответственность за свои непрофессионализм, ошибки и коррупцию;

• законодательно запретить необоснованное вмешательство прокуратуры в деятельность правоприменительных и контрольных структур;

• создать современную систему обучения и аттестации прокурорских работников, которая не только повысит уровень их профессионализма, но, очистив прокуратуру от невежд, сформированных советской инквизиционной системой, даст возможность занять достойное место в ней молодым профессионалам с современным образованием.

Сегодня решается судьба российской прокуратуры: готова ли она сама стать реальным правоприменительным органом или же в ближайшее время система власти (при Путине или после Путина) будет вынуждена подвергнуть прокуратуру полному реструктурированию.

Более десяти лет серьезные и, казалось бы, вполне убедительные доводы о необходимости срочного реформирования прокуратуры приводятся как известными российскими юристами, так и высокопрофессиональными сотрудниками правоприменительных органов, в том числе и большинством разработчиков правовой реформы. Кроме того, Россия при вступлении в Совет Европы взяла на себя обязательства реформировать прокуратуру, о чем настоятельно говорят и юристы Совета Европы. Тем не менее прокуратура не только сохраняет, но даже укрепляет свои позиции, а вся российская правовая система неуклонно движется в направлении развития инквизиционного права, а во многом и тесно связанного с ним вопиющего беззакония в деятельности правоприменительных органов. Возникает вопрос: какая сила всю постсоветскую историю российского права, защищая прокуратуру от реформирования, позволяет ей и дальше реализовывать и развивать свои безразмерные претензии, безнаказанно нарушая Конституцию? Ответ так же прост, как и очевиден — причина в популярности советского прокурорского правового мировоззрения как в общественном сознании, так и прежде всего и главным образом у представителей исполнительной и законодательной власти.

Как вчера в СССР, так и сегодня в России в правовом сознании большинства жителей фактически доминирует «прокурорский синдром» как комплекс правового мировоззрения, базисом которого является сакрализованность, закрытость, бесконтрольность и в конечном итоге безответственность органов власти как норма их деятельности. Он реализуется в следующих компонентах:

• обвинительный уклон правосудия, т. е. замещение правовых презумпций — уголовно-правовых и уголовно-процессуальных — комплексом правовых ксенофобий;

• для всех правоприменительных органов (а также властных структур) характерны избыточность полномочий и низкая эффективность исполнения своих функций, т. е. высокий уровень власти и низкий уровень профессионализма;

• принцип доминирования надзаконности, некоего почти беспредельного прибавочного порядка над законностью, т. е. общественно необходимым порядком.

Такого рода крен правосознания в России, характерный и для сотрудников правоприменительных органов, и для большей части представителей всех структур власти, и для основной массы населения, сформирован всей имперской историей России и СССР, когда интересы империи и связанного с ней порядка были выше интересов отдельного человека. Именно имперское развитие России и СССР, как блестяще показал один из самых известных современных историков России Джеффри Хоскинг, предопределило формирование и доминирование неких надчеловеческих порядка, права, правосудия в интересах империи и, соответственно, низкую социальную цену прав и жизни отдельного человека. Подобная система социальных ценностей, характерная не только для правосудия, обвинительный уклон которого связан с одной из его главных основ — наказанием, но и для всех других компонентов общественной и частной жизни, сохранилась и сегодня. Так, надчеловечность и в конечном итоге бесчеловечность, примат силы над правом, наказания над милосердием характерны и для позиции большинства верующих и даже священнослужителей. Агрессивность и нонтолерантность характеризуют частную жизнь. Интересны в этом отношении факты, приведенные исследователями, которые показывают, что физическое наказание детей в семьях представителей силовых структур формирует у последних уверенность в необходимости его применения в дальнейшем к своим детям и в своей профессиональной деятельности. Для России характерно и то, что вера в необходимость сверхсильного наказания за правонарушения и даже проступки сочетается со сверхвысокой криминальной готовностью большинства населения и высокой криминальностью целых групп граждан, включая представителей власти. Все это типичные свойства тоталитарного синкретического правового сознания, когда человек, являясь одновременно и жертвой и палачом, и преступником и прокурором, не видит в этом противоречия. Одновременно традиционным прикрытием этого построенного на насилии правового, а фактически внеправового массового сознания являются моральные, в том числе правовые декларации. Прямыми следствиями такого патологического развития правового сознания общества в целом и власти в особенности явились демонстративно гуманистическое право, провозглашенное в декларациях представителей власти, и тотально инквизиционное право, реализуемое не только в правовой практике, но во многом и в законодательстве. Типичным примером последнего являются две сакраментальные антиконституционные статьи Закона о прокуратуре — статьи 5.2 и статья 42, которые законодательно закрепляют закрытость деятельности прокуратуры, ее неподконтрольность и неподсудность.

В современной России во всех социальных группах и на всех уровнях власти крайне затруднено даже осознание необходимости введения главных принципов состязательного права, построенного на общественно необходимом порядке. Принятие принципов этого права как единственно возможных упирается в слабость социального сознания реальных, а не декларационных компонентов этого права: публичность, гласность, равенство перед Законом всех сторон правоприменительной деятельности — как объектов, так и субъектов. Особенно трудно даются России уголовно-правовые и уголовно-процессуальные презумпции, а в результате и реализация принципов состязательности и равноправия сторон как в предварительном расследовании, так и судебном процессе. Это относится к теории в той же мере, как и к практике правовых отношений. Именно поэтому депутаты приняли грубо нарушающие Конституцию РФ поправки к УПК РФ.

Для России и россиян (в том числе представителей власти) сохранение тоталитарной и в основном внезаконной роли прокуратуры — это всеобщий и универсальный способ освобождения от необходимости формирования своих собственных нормальных правовых сознания и практики, построенных на личной ответственности для каждого и состязательном праве для государственной системы правоприменительных органов. Это надправое и внеправовое сознание реализуется в комплексе правосознания, в который входят и всеобщий страх перед прокуратурой, и уверенность в необходимости этого страха. Но следует все-таки развести отношение к прокуратуре рядовых россиян и представителей власти. Для обычного россиянина с его неизжитым рабским комплексом внеправовая система деятельности правоприменительных органов — это просто не очень хорошая национальная традиция, о чем свидетельствует и крайне низкий уровень доверия к правоприменительным органам. Иначе обстоит дело с малопрофессиональными, но зато крайне амбициозными представителями власти. Им именно «такая прокуратура» жизненно необходима как одно из главных оснований возврата к тотально авторитарной и бесконтрольной власти. За защитой и использованием «такой прокуратуры» некоторыми представителями власти стоит очередная попытка заменить в России установление общественно необходимого порядка неким прибавочным порядком, а конкретные функции, т. е. реальную ответственность, — властными полномочиями, т. е. фактически тоталитарный реванш. Глеб Павловский в ряде публикаций описал механизм такого рода действий и прогноз их последствий: «Есть простое правило — когда правящий класс пускает внутрь себя прокурора Вышинского, этот класс тем самым приступает к собственному демонтажу, причем в весьма болезненной форме. Потому что единственный способ защититься в этом кошмаре — самому приобщиться к механизму репрессивных спектаклей»[181].

Очевидно, что сегодняшние антиконституционность правового регулирования деятельности российской прокуратуры и ее низкая дееспособность — это лишь кульминация исторически обусловленной дефектности правового сознания большинства населения, включая представителей власти. Прокуратура с ее пороками — это зеркало российского вненормативного и наднормативного правового сознания. Претензии прокуроров на руководящую роль в российском правосудии ничем — ни профессионализмом, ни смыслом правовой реформы — не обоснованные и одновременно нарушающие принцип, заложенный в статье 19 Конституции РФ «все равны перед законом и судом» — заставляют вспомнить героев знаменитого романа Оруэлла: «Все равны, но некоторые равнее». Тоталитарный Советский Союз мертв, но сформированные им основания правового сознания живы. Можно, продолжая известную формулу, утверждать, что каждый народ имеет то право, т. е. те законы и те правоприменительные органы, которых он заслуживает. Современная российская прокуратура реализовала свою основную реальную, а не декларируемую цель — она стала главным реальным наследником тоталитарной власти партийной номенклатуры.

Дальнейшее развитие России как правового демократического государства упирается в стагнацию правового пространства, прямо заданную ролью российской прокуратуры. Поэтому реформирование деятельности прокуратуры в соответствии с нормами Конституции РФ и принятыми Россией международными правовыми актами — остро необходимый и сверхактуальный шаг в обеспечении тех принципов правосудия, которые уже десять лет заданы Конституцией РФ и в последние годы прописаны во многом и в законодательстве РФ. Без правовой реформы, которая должна была быть проведена уже десять лет назад, сегодня невозможны ни успешная борьба с преступностью, ни эффективная правозащитная деятельность, ни развитие институциональных основ экономики.

В заключение надо сделать небольшой прогноз последствий реформирования прокуратуры, т. е. подчинения законодательства о ней и ее деятельности нормам закона. Прежде всего, сразу подсудными за нарушения закона в ходе предварительного следствия окажутся десятки тысяч следователей, в том числе и следователей прокуратуры. Сегодня так называемый «надзор» прокуратуры над предварительным следствием при неподсудности прокуратуры надежно защищает их всех от суда. Как пишут четыре саратовских юриста в учебно-практическом пособии, «Реформирование прокуратуры является реальным условием достижения судебного контроля на практике»[182]. В то же время все сотрудники правоприменительных органов будут вынуждены изучать принципиально новое законодательство и осваивать его на практике. Авторитет сотрудников прокуратуры среднего и старшего возраста, профессионализм которых сформирован в советской инквизиционной правовой системе, в этой ситуации резко упадет. На первые роли неизбежно выйдут молодые юристы, готовые осваивать и применять новые нормы правоприменительной деятельности. И, наконец, потеря возможности создавать так называемый «дополнительный порядок», т. е. ликвидация бесконтрольности власти, привыкание к которой создает квазинаркотический синдром, станет страшным ударом по всем сотрудникам прокуратуры, своего рода ломкой. Это можно сравнить с хроническим состоянием возмущения «отсутствием порядка» у вчерашней советской номенклатуры. В результате наконец начнется реальная правовая реформа, результатом которой станет рост эффективности и одновременно законности деятельности правоохранительных органов и, как следствие, и законности в стране в целом. Все это принципиально изменит правовую ситуацию в стране во всех сферах — от прав человека до условий деятельности в сфере экономики. Появится наконец шанс провести реальную правовую, административную, экономическую реформу: преодолеть институциональную коррупцию, необходимым компонентом которой являются правоохранительные органы; повысить эффективность работы чиновников и бизнеса, запустить процессы инвестирования. В то же время без реструктурирования всех правоприменительных органов любые попытки борьбы с коррупцией, создания нормальных правовой атмосферы для бизнеса, обеспечения прав человека и гражданина превращаются в очередные бесполезные «дежурные мероприятия», главным специалистом в организации которых является сегодня российская прокуратура.

В конечном итоге необходимо сказать, что на пути реальной правовой реформы стоит не только и не столько прокуратура как конкретная структура, а главным образом «прокурорский синдром» — часть национального менталитета вместе с «великодержавностью», «большевизмом», т. е. единственной правотой и рядом, скажем, не слишком законопослушных привычек — вспомним поговорку петровских времен «жить по уставам тяжело суставам». Прокуратура сегодня только один из лидеров (вместе с чиновничеством и криминалитетом) в этом всеобщем «празднике беззакония» под прикрытием правовой демагогии и деклараций о наведении порядка. В результате большинство жителей России (от последнего бомжа до самого демократичного политика) сегодня, оставаясь одновременно жертвами и палачами своей собственной криминальности, не готовы принять нормы демократического права как единственно допустимые. И именно эта круговая порука в сопротивлении реальной правовой реформе надежно защищает прокуратуру от реформирования — пока…

Август 2006 года