Парламентаризм. История, теория, технология

Глава 2 Представительная власть: понятие и содержание

Понятие «представительная власть» занимает одно из центральных положений в теоретической конструкции государственно-правовых отношений. Данное понятие охватывает множество комплексных и простых институтов, категорий, связанных между собой целью представления интересов народа во взаимоотношениях с государством.

В теоретических изысканиях термин «представительная власть» очень часто заменяется другими понятиями, такими как «представительная система», «представительная демократия», «народное представительство». Несмотря на активное использование данных терминов соотношение их в белорусской юридической науке не рассматривается, однако встречается у российских теоретиков права, но не в разрезе сравнения всех понятий одновременно.

Анализируя соотношение терминов «представительная власть» и «представительная система», за основу можно взять выводы советского конституционалиста К. Ф. Шеремета, который писал, что «представительная система – понятие более широкое. Оно включает в себя не только систему представительных органов, но и ряд государственных и общественных институтов, которые тесно связаны с функционированием представительных органов. К таким институтам относят наказы, массовые обсуждения проектов актов Советов и др.»[22]. Дополняя его мысль современными представлениями о данном понятии, считаем, что представительную систему необходимо понимать как функционирующий механизм, который включает нормативный и функциональный уровни, направленные на выражение воли народа во всем своем многообразии.

Нормативный (формализованный, объективированный) уровень представительной системы – комплекс конституционно-правовых норм, регулирующих порядок образования и организацию деятельности представительных органов, подлежащих систематизации в зависимости от места положения в системе правовых актов (иерархии правовых актов), субъекта регулирования, предела распространения действия акта, которые в своей совокупности образуют комплексный институт конституционного права – представительную систему.

Функциональный уровень представительной системы – механизм взаимодействия граждан с субъектами представительной власти, которые могут относиться к различным видам и уровням государственной власти, имеют императивные полномочия и носят партиципаторный характер, объединены общими принципами, целью, используют различные средства, формы и способы деятельности[23].

Понятие «представительная власть» активно использовалось как в советской научно-правовой литературе, так и в современной и подразумевает под собой вид власти. Понятие «народное представительство» широко применяется в политико-правовой лексике и, прежде всего, означает реализацию представительной власти через представительные органы. Считаем, что анализируемые дефиниции объединены единым для них термином «представительный» и предполагают форму осуществления власти народа через какого-либо избранного представителя, представительное учреждение, представительный орган, систему представительных органов (состоящих из избранных представителей), обязательным условием, сущностным признаком которых является избрание народом для представления своих интересов.

Из анализируемых понятий именно «представительная власть» все чаще употребляется в современной теории права и конституционном праве. Однако данное понятие в законодательных актах Республики Беларусь не используется, то есть легально не закреплено, а в научной литературе отсутствует его однозначное, общепринятое определение.

Представительная власть раскрывается, прежде всего, через природу власти, способ ее осуществления, через органы, ее реализующие, в связке с понятиями «представительные органы» или «представительные государственные органы», а не только через функциональное назначение.

Власть, одной из составляющих которой выступает государственная власть, а другой – общественная, чаще всего принято называть публичной властью в широком смысле этого слова. Не углубляясь в теоретическую проблему соотношения публичной, общественной и государственной власти, приведем мнение исследователей, которые пришли к выводу, что «публичная власть в узком смысле слова – это специфический вид деятельности, связанный с реализацией предусмотренных правовыми нормами властных полномочий, осуществляемый системой специальных органов государства. В широком смысле слова – это государственная и общественная власть, в обязанности субъектов которой не входит осуществление властных полномочий»[24]. Краток в своем выводе белорусский автор Д. М. Демичев: «…власть народа – это публичная власть. Можно выделить три основные формы власти народа: государственная, общественная, смешанная, общественно-государственная»[25]. Исследование С. И. Вершининой подтверждает, что «…у каждого вида публичной власти свой источник власти и своя организационная форма. Так, источником государственной власти является народ, а формой – государство и государственные органы. Относительно общественной власти в качестве источника можно рассматривать определенную обособленную группу людей, а организационной формой – то образование, которое наиболее приемлемо для данного предназначения, – например, общественное объединение, уличное объединение, электорат определенной территориальной единицы и т. д.»[26]

Чтобы определить, к какому виду власти относится тот или иной орган как субъект власти, необходимо установить его существенные, имманентные признаки и характеристики, отличающие его от субъектов другого вида власти. Для вышеназванных субъектов общим является то, что они сформированы путем избрания, а также их представительный характер. Их функциональное предназначение – представление интересов определенной «своей» группы граждан, что напрямую указывает на представительную власть.

Российский ученый А. Т. Карасев дает следующую краткую характеристику: «Представительная власть понимается как одно из звеньев публичной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права. Основными же органами, осуществляющими представительную власть, выступают представительные органы власти (государственные, муниципальные)»[27]; «Публичная власть, осуществляемая системой представительных учреждений, реализующих представительную, законодательную (нормотворческую), контрольную и финансовую функции»[28]. Исследователь Р. В. Косов под представительной властью понимает «способность субъектов, уполномоченных на то народом, осуществлять представительскую и нормотворческую деятельность, связанную с организацией и регулированием общественных отношений»[29]. Российские конституционалисты определяют представительную власть как «совокупность полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении на строго определенный срок»[30] или трактуют данное понятие через перечисление его основных свойств и функций: «Это публичная власть, осуществляемая выборными представительными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятию решений, с особым характером связи депутатов с избирателями, наделенными исключительным правом принятия законов (а также аналогичных по юридической силе решений), контроля за исполнительными органами и исключительными финансовыми полномочиями»[31]. Таким образом, можно выделить основные характеристики представительной власти: представительная власть чаще трактуется как публичная, а не государственная; это совокупность полномочий, реализуемых посредством субъектов; источником является обязательно народ; определяется через полномочия, функции; реализуется органами власти, объединенными общими признаками (выборными представителями, чаще коллегиальными органами).

Необходимо иметь в виду, что представительная власть выходит за рамки государственной власти, расширяя ее до публичной. Представительную власть можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова – осуществляется через все виды органов представительной власти, в том числе не относящиеся к государственным (например, Всебелорусское народное собрание). В узком смысле слова – представительная власть осуществляется только через представительные государственные органы, которые образуют самостоятельный вид власти – представительную государственную власть.

Понятие «представительная демократия» встречается чаще в политологической, исторической литературе как обозначение одного из видов демократии, как один из признаков политического режима, как название теории[32], как политическая концепция[33]. «При представительной демократии власть осуществляется представителями народа – депутатами, другими выборными органами исполнительной и судебной власти, которые призваны выражать интересы различных классов, социальных групп, слоев, политических партий и общественных организаций»[34]. Г. А. Вакуленко подчеркивает, что представительная демократия может употребляться в широком смысле слова как «форма государственного устройства, при которой основным источником власти признается народ, принимающий непосредственное участие в государственном управлении посредством избрания своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления»[35]. В узком же смысле – «система отношений, складывающихся в результате и по поводу представления интересов отдельных граждан, объединений, ассоциаций, действующих на законных основаниях»[36]. В то же время, например, даются и такие определения: «осуществление власти избранными представителями народа», «совокупность определенных способов и средств организации и осуществления государственной власти»[37], «осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют интересы граждан и наделены исключительным правом принимать законы»[38]. Данные дефиниции совпадают с трактовкой представительной власти, ее основными составляющими.

Понятие «народное (национальное) представительство» употребляется в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 г. в качестве определения для органа представительной власти наравне с государственными органами, органами местного самоуправления и выборных должностных лиц[39]. В современной российской литературе оно используется в трех основных значениях. Во-первых, для обозначения теории или идеи, то есть является синонимом понятий «представительная демократия» и «представительное правление»; во-вторых, соотносится с категорией «представительная власть»; в-третьих, употребляется для обозначения системы выборных органов власти и характеристики их полномочий. А. В. Андреев понимает данное понятие именно в этом значении: «…народное представительство, система выборных органов власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора и в нормативно установленном порядке получивших доверие избирателей на представительство их интересов в органе власти»[40].

Все обозначенные различия определяются позициями авторов, временными рамками, историческими традициями, зависят от точности перевода теорий на русский язык и т. д. Как отмечает Э. Хейдвуд, «единой теории представительства не существует, есть несколько теорий, и каждая из них основывается на неопределенных идеологических или политических предпосылках»[41]. Примеров неоднозначного употребления указанных терминов в отечественной и зарубежной научной литературе достаточно. Например, в своей статье «Историческая эволюция представительной власти в России и особенности правообразования» А. Ю. Калинин ни разу в тексте не использует понятие «представительная власть», а употребляет «народное представительство», «земское представительство» или вообще идею народного представительства отождествляет с принципом «парламентаризма», что, на наш взгляд, не является корректным, так как сужается субъектный состав данного понятия[42]. Исследователь В. С. Основин в своей монографии «Советская представительная система: вопросы теории и перестройки» отождествляет и взаимозаменяет понятия «народное представительство» и «представительная система»[43], что, наоборот, расширяет термин «народное представительство», включая множество элементов и форм, субъектов и средства ее реализации, и самое главное – нормативное содержание теории представительного правления. Представительная система, как и вся государственная система, правоохранительная или экономическая система, включает в себя не только средства ее реализации, способы, методы, но и правовую регламентацию, на основе которой функционирует данная система, без которой системы как таковой быть не может.

Таким образом, содержание понятий «представительная демократия», «представительная власть», «народное представительство» сводится к тому, что они имеют между собой определенный перечень отличий, но чаще всего в употреблении используются как синонимы.

Считаем, что «представительная демократия» – понятие более широкое и включает в себя «представительную власть» и «народное представительство», употребляется в теоретических изысканиях и не встречается в конституционно-правовом законодательстве. Из анализируемых понятий именно «представительная власть» все чаще употребляется в современной теории права и конституционном праве. Однако данное понятие в законодательных актах Республики Беларусь не используется, то есть легально не закреплено, а в научной литературе отсутствует его однозначное, общепринятое определение.

Понятие «народное представительство» указывает на основное предназначение представительной власти, на формы, которые применяются при реализации представительной власти. Употребление термина «народное представительство» является более разнообразным, и его можно определить как реализацию представительной власти через представительные органы. Считаем, что под вышеперечисленными анализируемыми понятиями можно понимать форму осуществления власти народа через какого-либо избранного представителя, представительное учреждение, представительный орган, через систему представительных органов, которые состоят из избранных представителей, которые обязательно избираются народом для представления своих интересов.

Таким образом, считаем, что представительная власть – особый вид публичной власти, представляющий и выражающий интересы народа на общенациональном (или территориальном) уровне через органы, объединенные общей совокупностью признаков, среди которых представительный характер, выборность и особая взаимосвязь с избирателями являются определяющими.

В нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует определение понятия «представительная власть». Более того, в научной литературе также не существует общего мнения относительно определения и содержания данного понятия. Для установления единообразного понимания и употребления в современном научном и политико-правовом обороте данного термина необходимо определить его сущностные характеристики и содержание.

Сущностные признаки представительной власти следует рассматривать в контексте понятия «государственная власть», так как представительная власть является одним из ее видов. В Конституции Республики Беларусь, в законодательстве, направленном на урегулирование принципа разделения власти, понятие «государственная власть», в отличие от понятия «представительная власть», активно используется, однако его содержание также не раскрывается.

При проведении анализа обоих понятий следует отталкиваться от основной нормы Конституции Республики Беларусь – статьи 3, где термин «власть» употребляется, прежде всего, в отношении власти народа, народовластия: «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ». Данная статья имеет принципиальное значение, поскольку закрепляет народ как единственный источник государственной власти, четко и однозначно провозглашает одну государственную власть, и принадлежность власти исключительно и только народу.

Положения данной статьи находят развитие в нормативных правовых актах, где термин «власть» соотносится с определенной ветвью или видом государственной власти. Следует отметить, что в Конституции и иных нормативных правовых актах категория «власть» используется чаще всего в отношении исполнительной и судебной власти, единожды употребляется в статье 6 Конституции Республики Беларусь в отношении законодательной власти.

Понятие «власть», прежде всего, следует рассматривать применительно к государственным органам, поскольку государственные органы выступают от имени народа и государства и наделены властными полномочиями. В общей системе государственных органов именно на органы власти возложены полномочия по реализации принципа разделения властей. Так, в частности, в статье 106 Конституции закреплено: «Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления»; в статье 109 определено: «Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам». Статья 90 Конституции гласит: «Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь». Для сравнения: по Конституции Республики Беларусь 1994 г. (без изменений и дополнений) Верховный Совет являлся «высшим представительным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь» (глава 3, статья 79 «Верховный Совет Республики Беларусь»).

В настоящее время это объясняется наличием в системе органов государственной власти еще одного органа власти, имеющего представительный характер и наделенного определенными законодательными полномочиями, – Президента. По мнению многих специалистов в области конституционного права, именно обладание Президентом полномочиями в законодательной сфере наряду с Парламентом позволяет использовать оборот «осуществляет законодательную власть» или «принадлежит к законодательной власти». Таким образом, исключается закрепление такого статуса на законодательном уровне в отношении только Парламента.

Анализируя правовой статус Президента и отдельные его полномочия, можно сделать следующие выводы:

– Президент издает нормативный правовой акт (декрет), приравненный к закону, но по своей правовой природе не являющийся таковым: оба декрета ограничены условиями принятия и действия: временный декрет – временным характером действия, делегированный – согласием Палаты представителей на его издание («Временный декрет с письменным обоснованием необходимости его издания в трехдневный срок после его подписания вносится в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, в том числе и в период между сессиями, Президентом или по его поручению Главой Администрации Президента Республики Беларусь», статья 30 закона «О Президенте Республики Беларусь»), в данном случае прослеживается субординация обоих органов в законодательной сфере.

– Предмет правового регулирования декрета не ограничен для законов Национального собрания: «Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчетов о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента Республики Беларусь, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу… Проект закона должен определять круг отношений, регулируемых декретом, и срок полномочий Президента на издание декрета» (статья 29 Закона «О Президенте Республики Беларусь»).

– Приоритет правовой воли, однозначное признание статуса Парламента как законодательного органа по отношению к Президенту как органу, лишь наделенному отдельными полномочиями в данной сфере, четко сформулированы в статье 30 анализируемого закона: «Палаты Национального собрания Республики Беларусь вправе отменить временный декрет большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат».

– Приоритет юридической силы закона по отношению к декрету следует из положения статьи 30 закона: «Палаты Национального собрания Республики Беларусь могут принять закон, по содержанию совпадающий с соответствующим временным декретом. Со вступлением такого закона в силу временный декрет утрачивает свою силу. При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь».

– На последней стадии принятия закона Президент как участник законодательного процесса его подписывает. Однако статья 19 закона оговаривает ряд ситуаций, при которых закон может быть не подписан Президентом, при этом основной акцент делается на преобладающем по юридической силе решении Парламента: во-первых, «если Президент не возвращает какой-либо закон подписанным или со своими возражениями в течение двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным»; во-вторых, возражения Президента могут быть преодолены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из Палат Национального собрания Республики Беларусь, и закон подписывается Президентом в пятидневный срок»; в-третьих, закон также вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в пятидневный срок, наконец, если закон подписывается Президентом с оговоркой о несогласии с отдельными положениями закона и он вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

– Президент имеет ряд полномочий в рамках исполнительной и судебной власти, но не относится к ним в то время, как полномочия в законодательной сфере, по мнению многих специалистов, позволяют признать его органом законодательной власти.

Таким образом, во всех указанных случаях конституционно-правовой статус Президента, его полномочия, акты следует признать либо производными от законодательной власти, либо косвенными по отношению к ней, либо не являющимися равноценными, равнозначными по политико-правовой природе.

Безусловно, полномочия Президента в законодательном процессе значительны, но они не являются главными в его конституционно-правовом статусе. По нашему мнению, именно Парламент обладает прерогативой в законодательной деятельности, которая является его главной компетенцией и предопределяет его сущность и цель его формирования.

Анализируя далее статью 90 Конституции, согласно которой «Парламент – это представительный и законодательный орган», следует также сделать вывод, что она указывает на вид органа, но не на ветвь власти, в отличие, например, от статьи 109 о судебной власти.

В научной литературе понятие «ветвь власти» встречается в основном в сочетании с видами власти из классической триады властей – законодательной, исполнительной и судебной. Каждой ветви власти соответствуют своя система государственных органов, специфические признаки, принципы организации, нормативно-правовая база. По мнению М. В. Баглая и В. А. Туманова: «Ветвь власти – не используемое в законодательстве, но вошедшее в политико-правовой лексикон обозначение трех основных подсистем государственной власти»[44].

Следует отметить, что применение термина «ветвь власти» в нормативных правовых актах и его использование в научно-правовой литературе корреспондируется с определенными государственными органами. Фактически конкретный вид власти реализуется конкретным субъектным составом, видом государственных органов. Применительно к принципу разделения власти можно сделать вывод, что только исполнительная и судебная власть от республиканского до местного уровня образуют, соответственно, две иерархические системы органов с централизацией, соподчиненностью, функциональным разграничением и взаимодействием. В целях обозначения каждой вертикали органов государственной власти используется термин «ветвь». В современной отечественной правовой научной литературе слово «ветвь» часто употребляется наряду с понятием «вид» государственной власти без достаточной аргументации их совпадения или отличия.

Так, и исполнительная, и судебная власть имеет свою вертикаль органов, соподчиненных по иерархии. Однако законодательная ветвь власти является единственной, которая не имеет своей вертикали, иерархии соподчиненных органов. Законодательная власть представлена одним единственным органом – Национальным собранием, основной прерогативой которого выступает принятие законов.

Считаем, что в советской доктринальной правовой науке традиционно сложилась вертикаль: законодательный орган – местные Советы депутатов. Нередко, развивая мысль о законодательной ветви власти, ведется речь не только о самом законодательном органе, но и о местных Советах депутатов. Анализа и исследования названия данной вертикали власти как «законодательной» в советской правовой науке не проводилось, наблюдалось традиционное использование этого термина. В настоящее время местные Советы не относятся к законодательным органам. Даже формально-юридически ни в одном законодательном акте не указана их принадлежность к законодательным органам, поскольку они не обладают законодательными полномочиями. В этом отношении наша точка зрения совпадает с мнением Г. А. Василевича, который указывает, что «местные Советы в прямом смысле слова не относятся к законодательной власти… но являются представительными, обладающими нормотворческими полномочиями: их акты на соответствующей территории являются юридической основой для принятия органами исполнительной власти своих актов, т. е. играют роль своего рода "законов" на подведомственной территории»[45].

Полагаем, что законодательная власть в Республике Беларусь в полном объеме принадлежит лишь Национальному собранию; отсутствие подчиненных ему органов государственной власти, обладающих соответствующими законодательными полномочиями, исключает возможность говорить о наличии в Республике Беларусь «законодательной ветви власти». Президент не относится к законодательной ветви власти, по своей политико-правовой природе и конституционно-правовому статусу он в большей степени относится к исполнительной власти, но имеет отдельные полномочия, смежные с законодательной властью. Местные Советы депутатов не правомерно относить к законодательной ветви власти в силу отсутствия у них компетенции и полномочий по реализации законодательной власти.

Вместе с тем все данные органы относятся к представительным. Основным видом деятельности и признаком представительных органов следует считать представление интересов народа, что подтверждается положениями Конституции – Преамбула, ст. 3, 21, 37, 38, 83 и др. Представление интересов народа происходит в том числе путем реализации законодательной функции, из чего следует неразрывность данных двух функций для парламента. Так, в подтверждение этой мысли можно привести мнение М. В. Баглая, который отмечает, что «конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них является законотворчество»[46]. Так, термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение, указывает, что законодательная деятельность является основной функцией этого органа. В свою очередь? определение «представительный» характеризует, прежде всего, природу и порядок образования органа, и его основное функциональное предназначение – представительство интересов граждан. Именно признак представительности, их представительный характер являются основанием для выделения совокупности органов в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти.

В то же время необходимо отметить, что дискуссия ведется не только о содержании терминов «представительный» и «законодательный», но и о соотношении законодательной и представительной власти в целом. Особо следует выделить позицию А. В. Савоськина, который подчеркивает, что, «несмотря на неразрывную связь двух терминов "законодательная власть" и "представительная власть", они не совпадают. Категория "представительная власть" не может употребляться в отношении только законодательной власти, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, например при делегированном законодательстве. И наоборот, не все представительные органы обязательно наделяются законодательной властью»[47]. Аналогичного мнения придерживается А. С. Прудников, который указывает, что «представительное начало проявляется в порядке формирования этих органов… законодательное – заключается в том, что названная деятельность является основной функцией этих органов»[48].

Таким образом, понятия «законодательный орган» и «представительный орган» не тождественны. Это разные качества, стороны одного и того же органа. Представительная и законодательная власть по своему субъектному составу не совпадают.

На наш взгляд, в научно-правовой и правоприменительной лексике в отдельных случаях происходит отождествление категорий «ветвь власти» и «вид власти». Использование терминов «ветвь власти» и «вид власти» предполагает различные политико-правовые основания и обособление в структуре государственной власти, соответствующей каждому из этих понятий подсистемы органов. Представительная власть в системе разделения властей не является самостоятельной ветвью власти.

Один и тот же орган не может быть отнесен к двум или трем ветвям власти одновременно, он может принадлежать только к одной ветви государственной власти. При этом, говоря о представительной власти как виде, следует отметить, что представительные органы могут относиться к разным ветвям власти, отличаются по способу формирования, компетенцией, полномочиями, функциями, формами и методами работы, имеют разный репрезентативный характер, вследствие чего могут находиться на разном уровне в общей системе органов государственной власти. На республиканском уровне к законодательной ветви власти относится Национальное собрание, к исполнительной – Президент, на местном уровне – местные Советы депутатов, которые при этом в соответствии с Конституцией Республики Беларусь прямо не отнесены ни к одной из ветвей власти.

Сущность представительной власти заключается в том, что она представляет интересы граждан через совокупность органов, определяющим признаком которых выступает представительный характер, являющийся основанием для их дифференциации в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти, проявляющийся в порядке формирования, взаимосвязью с избирателями, целями и задачами.

Представительная власть – особый вид публичной власти, представляющий и выражающий интересы народа на общенациональном (или территориальном) уровне через органы, объединенные общей совокупностью признаков, среди которых представительный характер, выборность и особая взаимосвязь с избирателями являются определяющими.