Сравнительная политология: Учебник

Глава IX ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Настоящая глава открывает обзор проблематики, издавна находившейся в центре внимания политологии, — политических институтов. Сначала речь пойдет об институтах, за совокупностью которых закрепилось не совсем точное название «исполнительная власть». Эти институты представляют собой историческое ядро любой формы правления. Парламенты, бюрократия, конституционные суды — все это возникло позднее, сначала для помощи исполнительной власти, затем — чтобы служить ей противовесом. Но и сегодня исполнительная власть присваивает себе все полномочия, на которые не имеют строгих, формальных оснований претендовать другие институты. К числу таких полномочий относятся и те, которые реализуются в сфере законодательной деятельности. Более того, нам предстоит увидеть, что реальные возможности «исполнительной» власти в этой области часто превосходят законотворческий потенциал парламентов.

Политическое руководство

Главная задача исполнительной власти — это руководство. Будучи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими делами. Решению задачи служат пять функций исполнительной власти. Во-первых, она определяет основные направления политики государства. Во-вторых, она следит за претворением намеченной линии в жизнь (практически этим занимаются непосредственно бюрократы). В-третьих, исполнительная власть мобилизует массы и властвующую элиту в поддержку проводимой политики. Особенно важно в современных условиях уметь использовать средства массовой информации для формирования благоприятного общественного мнения. В-четвертых, важной функцией исполнительной власти является церемониальное руководство, т. е. ее способность выступать как символ единства национального государства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) предпочитают разделять эффективное и церемониальное руководство, возлагая последнее на лишенных реальной власти монархов или президентов. Другие, напротив, всячески стимулируют ритуальное почитание главы исполнительной власти, как это было в СССР при Сталине, в Германии при Гитлере или в Гвинее при Секу Туре. Впрочем, в той или иной форме культ личности верховных правителей присущ почти всем политическим культурам. Пятая функция — это руководство в условиях кризисов (войн, стихийных бедствий), когда исполнительная власть законным путем приобретает неограниченные полномочия. Именно так обстояло дело в США и Великобритании во время обеих мировых войн. Главное при выполнении этой функции — избежать злоупотреблений, которые не так уж редки. Например, в Парагвае «осадное положение», введенное А. Стресснером в 50-х гг., продолжалось почти три десятилетия.

С теоретической точки зрения, заслуживает внимания вопрос — как провести черту между политической исполнительной властью и бюрократией? Есть режимы (эгалитарно-авторитарные, популистские), где они почти неразличимы: бюрократия сильно политизирована, партия и государственная администрация тесно переплетаются между собой. В условиях либеральной демократии существует большая ясность: политические руководители ответственны перед парламентом или народом (в зависимости от того, кто их избирает на должность), а бюрократы — перед своим начальством. Конечно, в действительности все не так просто, и крупные чиновники зачастую выступают в политических ролях. Но все же есть функции, на которые они никогда не претендуют. Например, мобилизацией масс или церемониальным руководством могут заниматься только политики.

Неконституционная исполнительная власть

Принципиально важным для различения двух основных типов исполнительной власти является понятие конституции. Однако употребляется оно в нескольких значениях, и некоторые не имеют отношения к делу. Например, античные мыслители называли «конституцией» политическое устройство государства. С этой точки зрения, неконституционным может быть только безвластие, любая же власть — по определению —конституционна. Ясно, что различать виды исполнительной власти по этому признаку невозможно. Сегодня понятие «конституция» часто относят к основополагающим документам, регламентирующим устройство государства и гарантирующим основные права граждан. Такие документы в XX в. были приняты в подавляющем большинстве стран мира, в том числе и многими авторитарными режимами. В то же время в некоторых либеральных демократиях (Великобритании, Новой Зеландии, Израиле) документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют. Однако объединять эти страны в одну аналитическую категорию с абсолютистскими монархиями вроде Омана было бы, очевидно, неверно.

Понятие конституции, позволяющее различить два вида исполнительной власти, тесно связано с охарактеризованной в гл. 3 практикой конституционализма, т. е. эффективных ограничений на применение власти. Наличие таких ограничений — независимо от того, закреплены ли они в документе или носят характер политической нормы, — и позволяет нам определить власть как конституционную. Показательный — хотя и несколько шокирующий — пример действенной конституции дает племя ойо в Йорубалэнде (Западная Нигерия). Когда царек этого племени утрачивает доверие подданных, те посылают ему в дар яйцо попугая. После этого он должен покончить с собой. Неконституционная исполнительная власть чужда подобной практике. Даже если граждане недовольны власть имущими, они вынуждены сохранять покорность — или прибегнуть к силе. Законных средств влияния на власть имущих у них нет.

Лица, стоящие во главе неконституционной исполнительной власти, могут называть себя по-разному. Часто они присваивают достоинство президента, даже если фактически захватывают власть в результате военного переворота, например Саддам Хусейн в Ираке. Иногда, подобно Дж. Банде в Малави, они объявляют себя «пожизненными президентами» (словосочетание само по себе нелепое). Некоторых из них параноическая фантазия побуждает принимать еще более странные титулы: так, И. Амин в Уганде называл себя, помимо прочего, «победителем Британской империи». Ж.-Б. Бокасса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр. Справедливости ради надо сказать, что среди этой публики встречаются и «настоящие» титулованные монархи (до сравнительно недавнего времени — в Иране и Эфиопии).

Несмотря на многообразие титулов, суть всегда одна — это исполнительная власть, действующая без каких бы то ни было ограничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи власти если и существует, носит формальный характер. Например, в СССР Председатель Президиума Верховного Совета, согласно конституции, должен был избираться парламентом; фактически же эту должность с конца 70-х до середины 80-х гг. занимал Генеральный секретарь ЦК КПСС. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом — цель, недостижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.

В странах с низким уровнем социально-экономического развития неконституционная исполнительная власть может сохраняться, опираясь лишь на жестокость и разнузданное насилие. Так, «президент» Экваториальной Гвинеи М. Нгема Бийого обратил значительную часть населения в самое настоящее рабство, устраивал военные экспедиции против собственного народа, а под конец даже перестал выплачивать жалование чиновникам, предоставив им взамен право жить грабежом. Примерно треть жителей страны эмигрировала. Остальные сохраняли покорность. Тиран был свергнут ротой марокканских десантников «с подачи» Франции, обеспокоенной притоком беженцев в соседние с Экваториальной Гвинеей страны, которые входили во французскую зону влияния. Тиранические режимы такого рода превращают жизнь граждан в какое-то подобие «естественного состояния», описанного Т. Гоббсом: она «отвратительна, жестока и коротка».

Более высокий уровень развития страны заставляет абсолютную исполнительную власть заботиться о своей легитимности. Часто важную роль при этом играет идеология, с помощью которой режим навязывает обществу свои цели, — от восстановления чистоты «истинной веры» (Иран при Хомейни и его преемниках) до построения коммунистического общества. Фашисты в Италии и национал-социалисты в Германии насаждали культ нации, государства и сильного вождя. Каково бы ни было содержание идеологии, она всегда претендует на полную истинность и поэтому враждебно относится к критике и свободомыслию. В некоторых странах высокие доходы властвующей элиты (например, от торговли нефтью) позволяют ей «подкупать» массы. Так обстоит дело в Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах и других княжествах Персидского залива, а также в Брунее, где средневековые политические формы соседствуют с массовым благосостоянием, уровень которого вполне сопоставим с достигнутым в США и Западной Европе.

Вообще говоря, неконституционная исполнительная власть может демонстрировать высокую эффективность в достижении отдельных целей (об этом свидетельствуют, например, экономические успехи Южной Кореи и Чили в 70-х гг.), но ей критически недостает ответственности перед массами и легальных процедур смены властвующей элиты. «Третья волна» демократизации положила конец многим неконституционным режимам. Это повлияло не только на политическую практику, но и на политическую науку, которая уже в 80-х гг. сделала конституционную исполнительную власть своим абсолютным исследовательским приоритетом. Ныне лишь немногие политологи продолжают изучать авторитаризм.

Федерализм

Как мы видели, суть конституционного государственного устройства состоит в разграничении полномочий между отдельными органами власти. Один из видов такого разграничения — это федерализм, определяемый Уильямом Райкером как «политическая организация, при которой правительственная активность распределена между региональными и центральными органами таким образом, что и те и другие принимают окончательные решения по определенному кругу вопросов». Федерализм разграничивает властные полномочия «по вертикали», позволяя частям государства (будем условно называть их «землями») сохранять определенную долю самостоятельности. Такие государства и называются федерациями в противоположность унитарным государствам, где вся полнота власти по конституции принадлежит центральному правительству. Говоря о способах разграничения полномочий «по вертикали», иногда упоминают конфедерации. Однако между федерацией и конфедерацией существует глубокое, принципиально различие. Если федерация — единое национальное государство, отношения между частями которого регулируются конституцией, то члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Поэтому конфедерации неустойчивы и с течением времени либо распадаются (новейший пример — так называемая Сенегамбия, на короткий срок объединившая Гамбию и Сенегал), либо эволюционируют в направлении федерализма (США, Швейцария).

Таблица 21

Доля налогов, взимаемых центральными правительствами, в общих объемах налогообложения унитарных государств и федераций

Федерации отличаются от унитарных государств по ряду институциональных характеристик. К их числу относится, прежде всего, двухпалатное устройство парламентов, на котором мы остановимся в следующей главе. Практически во всех федерациях (единственное исключение —Австрия) отдельные их части обладают особыми правами при изменении конституции: она не может быть пересмотрена без согласия по меньшей мере простого большинства «земель», выраженного их парламентами или референдумами. Однако главная отличительная черта федерализма заключается в том, что он обеспечивает относительно высокий уровень децентрализации государственного управления. Объективным показателем ее противоположности — централизации — служит доля налогов, собираемых центральным правительством, в общем объеме государственного налогообложения. Как явствует из табл. 21 (данные Аренда Лейпхарта, 1972, 1973, 1975, 1977, 1978, 1979), средний уровень централизации в унитарных государствах составляет 83, а в федерациях — 58 %. В этом, собственно говоря, и усматривают основное преимущество федерализма: как отмечают его сторонники, тот или иной уровень децентрализации желателен в любом государстве, а в крупном просто необходим. И действительно, крупнейшие по размерам и численности населения страны, издавна живущие в условиях либеральной демократии или делающие к ней первые шаги, — Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия и США — имеют федеративное устройство. Впрочем, на сегодняшний день унитаризм остается господствующей формой.

Что касается других отмечаемых в литературе преимуществ федерализма, то они далеко не так очевидны. Иногда утверждают, что относительная самостоятельность частей федерации позволяет им экспериментировать с формами государственного устройства, делая результаты этих экспериментов достоянием федерации в целом. В действительности, однако, «земли» склонны копировать политическое устройство федеральных органов власти. Исключения незначительны. Другой — на первый взгляд более сильный — аргумент состоит в том, что федерализм обеспечивает самоуправление этнических и религиозных меньшинств. Для анализа этой функции федерализма первостепенное значение имеет предложенное Чарлзом Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтных федераций. В первых «земли» похожи друг на друга по социальным и культурным характеристикам, во-вторых — различаются. Понятно, что лишь неконгруэнтные федерации могут содействовать культурному развитию меньшинств. Из устойчивых либеральных демократий, принявших федеративное устройство, такое наблюдается лишь в Швейцарии. Большинство же устойчивых федераций — таких как США, Австралия, Австрия, Германия — конгруэнтны. Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожающим самому его существованию. Не секрет, что основная угроза территориальной целостности Канады исходит от франкоязычной провинции Квебек, а раздел Бельгии на три этнолингвистических региона многие наблюдатели рассматривают как прелюдию к распаду этого государства. Таким образом, цена автономии меньшинств может оказаться непомерно большой.

Существует и другая понятийная пара, часто используемая для анализа федерализма, — симметричные и асимметричные федерации. В первых все «земли» располагают равными правами, во вторых они делятся на категории, каждой их которых отводится собственный круг полномочий. Элементы асимметрии есть во многих государствах, однако полностью асимметричные федерации — большая редкость. В течение какого-то времени к их числу принадлежала Индия, но уже во второй половине 50-х гг. крупнейшая демократия мира отказалась от этой институциональной особенности. До 1993 г. асимметрия присутствовала в федеральном строе России, и хотя действующая конституция признала равноправие российских «земель», рудименты неравенства между республиками и областями сохраняются и по сей день; не вполне ясен и конституционный статус большинства автономных округов. Считается, что асимметричные федерации менее стабильны, чем симметричные.

Следует вновь подчеркнуть, что федерализм — это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве. На первый взгляд этому утверждению противоречит вся история советского федерализма. С точки зрения формального устройства, Советский Союз был даже не федерацией, а более свободной — почти конфедеративной — формой связи «социалистических республик»; кроме того, СССР был примером предельно последовательной реализации идеи асимметричного федерализма. Но самое главное в этом государстве всегда оставалось за рамками статей конституции. Его унитарный характер обеспечивался коммунистической партией, строившейся на строго централизованной основе. Как только был устранен этот «стержень», нежизнеспособность институциональной формы проявилась в полной мере, и СССР развалился. Такая же судьба постигла и две другие «социалистические федерации» — Чехословакию и Югославию.

Как и любые институциональные формы, федерализм и унитаризм инерционны. Большинство существующих ныне государств сохраняют верность тем формам разграничения полномочий «по вертикали», которые были избраны ими в момент оформления национальной государственности. «Федерализации» и «унитаризации» имели место главных образом в авторитарном прошлом Латинской Америки. Выше уже упоминался один из новейших случаев федерализации, Бельгия, где она служит то ли способом избежать раскола государства, то ли прелюдией к нему. Первые — пока еще очень робкие — шаги в направлении федерализма делает такая устоявшаяся либеральная демократия, как Великобритания. Более показателен пример Испании, где с 1982 г. на смену вполне унитарному строю приходит федерализм, функционирование которого не вызывает нареканий у большинства населения. Следует, впрочем, отметить, что уровень централизации в Испании пока выше, чем в большинстве федераций. В связи с этим иногда говорят о «квази-федеральной» природе современной испанской государственности.

Местное управление

Независимо от того, является ли государство федеральным или унитарным, оно должно предоставлять местным властям некоторую автономию в решении дел, имеющих сугубо местное значение. Действительно, было бы странно, если бы проблема уборки улиц где-то далеко от столицы решалась центральными органами управления. В средневековой Европе, до завершения процесса формирования национальных государств, местными делами ведали крупные землевладельцы (в сельской местности) и органы самоуправления, часто именовавшиеся коммунами (в городах). Государственная централизация покончила со средневековыми вольностями и привилегиями, в результате чего местными делами стали ведать назначенцы, ответственные исключительно перед столичным начальством. Наиболее распространенная в современной Западной Европе система организации местного управления, так называемая «слитная» (fused) система, представляет собой компромисс между последовательной «исполнительной вертикалью» и демократическим принципом, согласно которому управляющие должны нести ответственность перед управляемыми. «Слитная» система была изобретена в наполеоновской Франции и распространилась по Европе вместе с французскими легионами. Потом легионеры ушли, но система сохранилась не только во Франции, но и в Италии, Бельгии, Нидерландах; она была воспринята и в ряде стран, избежавших французской оккупации. «Слитная» система предполагает, что носители исполнительной власти на местном уровне являются назначенцами. В качестве демократического противовеса используются избираемые на местах советы, обладающие, в частности, контрольными функциями. В первоначальной версии «слитной» системы назначались как главы департаментов (префекты), так и мэры городов. В современной Франции мэров избирают. Тем не менее Франция и сегодня остается образцом государственной централизации.

Принципиально иная — так называемая дуалистическая — система местного управления исторически сложилась в Великобритании. Эта система возлагает основные полномочия в области местного управления на избранные населением советы. Советы выделяют из своего состава исполнительные органы (комитеты), которые и отправляют управленческие функции на местах. Органы центрального правительства осуществляют лишь общий правовой и финансовый надзор над их деятельностью. Очевидно, дуалистическая система заметно расширяет возможности влияния граждан на процесс принятия решений местного значения. В то же время ее эффектом является высокий уровень децентрализации государственного управления даже в таком вполне унитарном государстве, каким до самого недавнего времени (до созыва шотландского парламента) являлась Великобритания. Весьма децентрализованной остается и система местного управления в США В некоторых штатах Новой Англии сохранился порядок, при котором основные решения на местах принимают собрания граждан. Кроме того, многие должности, в подавляющем большинстве стран мира зарезервированные за назначенцами (вроде начальников пожарных команд или пресловутых «шерифов», т. е., по российским меркам, начальников районных отделов милиции), в США являются выборными. Несомненно, дуалистическая система демократичнее «слитной». В то же время критики нередко обращают внимание на то, что чрезмерная децентрализация снижает общую эффективность государственного управления. Следует отметить, что многие страны отказались от копирования как французского, так и британского опыта. Их системы местного управления сочетают принципы обеих, а также национальные особенности. Такова, например, Германия.

Основные принципы разграничения полномочий «по горизонтали»

Федерализм не является обязательным признаком конституционной исполнительной власти. Напротив, тот или иной способ разграничения полномочий «по горизонтали» — между центральными органами власти — это органически присущая ей особенность. Поэтому базовым при выделении видов конституционной исполнительной власти служит различие между президентской и парламентской системами (президенциализмом и парламентаризмом), прояснить которое нам помогут несколько исходных определений. Следует сразу подчеркнуть, что эти определения не претендуют на сколько-нибудь исчерпывающий характер. Но и обойтись без них нельзя.

Под парламентом будем понимать многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу, под президентом — выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства. Таким образом, разница между парламентом и президентом очень проста и носит сугубо количественный характер: членов парламента — много, в то время как президент — один (в этом учебнике не затрагивается так называемое коллегиальное президентство, издавна существующее в Швейцарии и на короткое время вводившееся в Уругвае). Институт, осуществляющий эффективное политическое руководство, будем называть правительством.

«Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характеризуются фактическим отсутствием кого-то одного из перечисленных «игроков»: в условиях президентской системы правительство находится под полным контролем президента и, стало быть, не играет самостоятельной политической роли, а в условиях парламентской системы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства. Однако выделить промежуточные формы организации исполнительной власти по данному основанию невозможно. Для решения этой задачи нужна теоретическая модель, которая описывала бы взаимоотношения между органами центральной власти более содержательно. Пространственная (двухмерная) модель таких взаимоотношений была предложена американскими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назначений на правительственные посты, так и возможности его реального влияния на деятельность правительства в целом и отдельных министров (т. е. право президента отдавать им распоряжения). Чем больше таких полномочий и возможностей, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по шкале власти президента над правительством. Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале «раздельного выживания» правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них определенное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 6, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное устройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.

Схема 6. Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.

Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парламентаризма (где власть президента над правительством, естественно, минимальна, а «раздельному выживанию» приписывается среднее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими, а нижний левый — премьерско-президентскими системами. Описанию всех этих систем и будет посвящена оставшаяся часть главы.

Институциональные характеристики президентской системы

Выделяют следующие признаки, совокупность которых безошибочно отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства — президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сроки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фиксированы и не зависят друг от друга. Президентская система применялась — и по сей день применяется — во многих странах «третьего мира», в особенности в Латинской Америке. Однако единственная устойчивая либеральная демократия с такой системой — США. На этом примере мы и рассмотрим президенциализм несколько более подробно.

Соответствуют ли Соединенные Штаты первому критерию президенциализма? Как известно, граждане США избирают не президента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончательный выбор главы исполнительной власти. Однако есть все основания отвлечься от этого обстоятельства. Дело в том, что избирательная коллегия регистрирует результаты народного волеизъявления и не имеет никакой реальной возможности повлиять на исход выборов; стало быть, она играет чисто служебную и техническую роль. Можно возразить, что в истории США были случаи (и один из них в 2000 г.), когда коллегия выборщиков избирала президентом кандидата, не набравшего большинства голосов избирателей. Однако решающую роль при этом сыграло не существование коллегии как таковой, а то, как она формируется. Американская конституция дает малым штатам некоторый бонус по сравнению с крупными. Таким образом, возможность аномалий, подобных отмеченным в 2000 г., обусловлена не непрямым характером выборов, а институциональными условиями американского федерализма.

Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, при указанных назначениях требуется санкция Сената). Власть президента над правительством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его распоряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый Офис Белого дома со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет. Правда, и при такой относительно многочисленной «команде» президенту бывает нелегко контролировать более двух с половиной миллионов чиновников, составляющих только федеральную администрацию. Г. Трумэн, незадолго до того как передать президентское кресло генералу Эйзенхауэру, рассуждал о предстоявших его преемнику трудностях: «Он будет здесь сидеть и приказывать: «Сделайте то! Сделайте это!» И ничего не будет происходить. Бедняга Айк — здесь все совсем не так, как в армии!»

Президент не может распустить парламент — Конгресс, за которым американская конституция закрепляет право принимать законы. Ясно, что при таком положении вещей отсутствие у президента законодательных полномочий в значительной мере свело бы его власть к фикции, превратив в марионетку Конгресса. Но такое полномочие есть. Это — право вето на принятые законы. Для преодоления президентского вето требуются голоса двух третей членов представительного собрания. А если учесть, что во всяком случае треть мест в Конгрессе всегда занимает президентская партия, то возможности преодоления вето выглядят достаточно проблематичными. Формально Конгресс имеет право сместить президента с его поста. Но сделать это можно лишь путем громоздкой процедуры импичмента при наличии доказанных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступлениях или измене. В XX в. в США не было ни одного такого случая (хотя именно угроза импичмента побудила президента Никсона подать в отставку после уотергейтского скандала).

Таким образом, американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу посягать на собственные конституционные полномочия. Такое положение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помогают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное давление на них путем заигрывания с населением отдельных избирательных округов (кому же хочется лишиться щедрот федерального правительства из-за неуступчивости собственного конгрессмена?) или апелляции к общественному мнению в целом. Важным каналом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.

Многие страны, вдохновленные американским примером, пытались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую ИРП (см. гл. 3). В странах «третьего мира» антураж президентской системы вообще нередко используется для прикрытия режимов личной власти. Очень показательно, что бывшие британские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросовестных попыток копировать парламентаризм бывшей метрополии, а затем вдруг проникались доверием к американской модели. Соединение в одних руках эффективного и церемониального руководства очень подходило «вождям-основателям», главной целью которых все больше становилось подавление оппозиции. Во многих странах президентская система была модифицирована. Так, собственно, и возникли президентско-парламентская и премьерско-президентская системы. Объясняя успех президенциализма в США, отмечают такое его достоинство, как способность обеспечивать особо оперативное управление в ситуации кризиса.

Иногда можно услышать мнение, что это единственная система, приемлемая для демократической сверхдержавы. Такая оценка тавтологична: помимо США, демократических сверхдержав нет и, возможно, не будет.

Достоинства и недостатки президенциализма

Сравнительное обсуждение достоинств и недостатков президентской и парламентской систем—давняя традиция политологического сообщества. Сразу же замечу, что критиков президенциализма всегда было больше. К их числу принадлежал даже один из немногих американских президентов, профессионально занимавшихся политической наукой, — Вудро Вильсон. Начну, однако, с выделяемых большинством исследователей достоинств президентской системы.

Достоинства эти обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента. Во-первых, его всенародные выборы позволяют гражданам «наказать» или «вознаградить» предыдущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. А в условиях парламентаризма ситуация, когда потерпевшая поражение на выборах партия продолжает входить в правительство, возникает довольно часто. Таким образом, президенциализм способствует реализации демократической нормы ответственности власти перед избирателями. Во-вторых, всенародные выборы президента повышают демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей. В-третьих, при обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию «разделения властей», утверждая, что наличие «сдержек и противовесов» улучшает демократию.

Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по преимуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политических систем. Их главный тезис заключается в том, что президентская система более нестабильна и менее эффективна, чем парламентаризм. Американский политолог Хуан Линц озаглавил свою статью, содержащую систематическое обоснование этого тезиса, «Опасности президенциализма». Посмотрим, в чем они состоят.

Во-первых, недостатком президенциализма считают негибкость сроков пребывания у власти. Предположим, в некой стране в результате свободных выборов у власти оказался президент, довольно скоро продемонстрировавший полную неспособность нести бремя власти и абсолютно растративший свою былую популярность. Предположим также, что оснований обвинять его в измене или ином должностном преступлении нет или, что чаще бывает, такие обвинения трудно доказать (будучи главным должностным лицом, президент имеет достаточно возможностей помешать любому расследованию). Существуют ли конституционные средства заставить проштрафившегося политика уйти в отставку? В условиях президенциализма — нет. Недовольству народа остается выплескиваться в уличных беспорядках, а те или иные фракции элиты могут решить проблему путем переворота. Нет нужды доказывать, насколько опасна такая ситуация для либеральной демократии.

Во-вторых, многие аналитики отмечают такое отрицательное свойство президенциализма, как его мажоритарный характер. Имеется в виду, что политик, победивший на президентских выборах благодаря поддержке большинства избирателей, получает всю полноту исполнительной власти и может себе позволить игнорировать интересы меньшинств. Таким образом, значительная часть населения оказывается по существу лишенной политического представительства. Это подрывает демократическую легитимность режима и подталкивает граждан к попыткам оказывать влияние на власть незаконным путем. При этом не следует забывать, что президент может быть избран и относительным большинством населения. Именно так случилось в 1970 г. в Чили, где С. Альенде занял президентское кресло благодаря поддержке трети избирателей. Итогом его правления стали массовые беспорядки, закончившиеся военным переворотом.

В-третьих, недостаток президенциализма усматривают в двойной демократической легитимности. Как президент, так и парламент избираются народом и имеют все основания приписывать себе представительство его интересов. А так как «раздельное выживание» в условиях президенциализма стремится к максимуму, то и сильного стимула воздерживаться от конфликтов у них нет. В результате возникает возможность конфронтации между исполнительной и законодательной властью. Ссылаясь на полученный от народа мандат, одна из них может просто-напросто уничтожить другую и тем самым, по меньшей мере временно, положить конец демократии. В Латинской Америке такое происходило неоднократно. Последний пример — разгон парламента Перу президентом А. Фухимори. Не миновала конфликта между президентом и парламентом и Россия в 1993 г. (хотя конституция 1978 г. даже после всех внесенных в нее изменений не создавала в стране президентской системы).

В-четвертых, недостатком президенциализма считается поощрение политических аутсайдеров. В ходе предвыборной кампании симпатии избирателей вполне может снискать деятель, не имеющий политического опыта и чуждый политической элите. Заняв президентское кресло и приобретя весьма большие властные полномочия, он, с одной стороны, почти неизбежно совершит немало ошибок, которых избежал бы опытный политик, а с другой — никогда не будет пользоваться полным доверием своих коллег «по власти». А такая ситуация опасна для демократии. Подтверждением этому служат опять-таки последние события в Перу. Фухи-мори пришел в политику из бизнеса и строил свою избирательную кампанию на идее разрыва с традициями перуанской политической жизни. Придя к власти, он сначала покончил с собственной популярностью мерами жесткой «шоковой терапии», затем нанес удар по элите разгоном парламента, а в конце концов, перед следующими президентскими выборами, еще и втянул страну в военный конфликт с соседним Эквадором. При этом недоверие перуанских масс к традиционной политической элите, искусно подогретое сторонниками президента, оказалось настолько сильным, что эти выборы он тоже выиграл. Затяжной политический кризис в Перу закончился лишь после коррупционного скандала, заставившего-таки Фухимори уйти в отставку.

Тезис об «опасностях президенциализма» как будто подтверждается статистикой военных переворотов и прочих событий, результатом которых становится конец демократии. К числу стран, где президентские системы терпели крах, относятся Аргентина (1930), Боливия (1964), Бразилия (1964), Гватемала (1954), Колумбия (1953), Южная Корея (1972), Куба (1954), Панама (1968), Филиппины (1972), Чили (1973). Конечно, существуют условия, при которых «опасности президенциализма» хотя бы отчасти нейтрализуются. Например, Скотт Мэйнуоринг убедительно показал, что в сочетании с двухпартийной системой президенциализм избавляется от большинства своих недостатков. Однако мы знаем, что двухпартийная система — очень редкое в мировой практике явление, и создать ее «по заказу» невозможно. Вот почему издавна ведется поиск институциональных усовершенствований, которые преодолевали бы недостатки президенциализма, сохраняя его достоинства.

Президентско -парламентская система

Институциональные характеристики президентско-парламентской системы отчасти совпадают с основными признаками «чистого» президенциализма. Это (1) прямые выборы президента всенародным голосованием, (2) право президента назначать и смещать членов правительства и (3) наличие у президента определенных законодательных полномочий. К этому, однако, добавляются еще две характеристики, президенциализму совершенно чуждые: (4) ответственность правительства перед парламентом, выражающаяся в возможности вотума недоверия, и (5) право президента распускать парламент. Нетрудно заметить, что поправки к «правилам игры» направлены именно на то, чтобы преодолеть основные недостатки президенциализма. Во-первых, полностью снимается проблема негибкости сроков пребывания у власти. Во-вторых, давая президенту и парламенту равную власть над правительством, эта система как будто преодолевает и мажоритарный характер президенциализма. Ведь в парламенте президентская партия может оказаться в меньшинстве. К сожалению, практика показала, что президентско-парламентская система достигает этих целей слишком дорогой ценой — за счет крайнего обострения проблемы двойной демократической легитимности. А мы видели, что наличие этой проблемы влечет за собой возникновение опасных конфликтов между президентом и парламентом.

Классическим примером президентско-парламентской системы считается Веймарская республика, существовавшая в Германии в 1919-1933 гг. Согласно конституции, в составлении проекта которой приняли участие ведущие немецкие юристы и социологи (в том числе М. Вебер), избиравшийся на семилетний срок президент имел неограниченные права по назначению премьер-министра (рейхсканцлера), формированию правительства и изменению его состава. Пользовался он и широкими законодательными полномочиями. Правда, он не мог наложить вето на принятый парламентом (рейхстагом) закон. Однако это компенсировалось, во-первых, возможностью вынести вызвавший недовольство президента закон на всенародный референдум, а во-вторых — правом президента издавать декреты «для восстановления порядка в чрезвычайных ситуациях» Практически неограниченным было и право президента распускать рейхстаг. Последнему же предоставлялась возможность выражать недоверие рейхсканцлеру и отдельным министрам, отправляя их таким образом в отставку.

В первые годы Веймарской республики президентам Ф. Эберту и П. фон Гинденбургу удавалось править, опираясь на большинство в рейхстаге. С годами, однако, это стало недостижимым. Крайне фрагментированная партийная система Германии, обладавшая всеми признаками «поляризованного плюрализма», способствовала эфемерности парламентских коалиций и частым правительственным кризисам. Это побуждало президента к роспуску рейхстага: ведь в промежутках между выборами он совершенно не зависел от перипетий парламентской борьбы и мог распоряжаться правительством по собственному усмотрению. В 1930 г. Германия вступила в бесконечный избирательный марафон: проведя одну—две сессии, парламент успевал вынести вотум недоверия правительству (или, скажем, не принять бюджет) и на этом прекращал свое краткое существование. В 1930 г. рейхстаг заседал 94 дня, в 1931 г. — 41, а в 1932 г. — 13 (!) дней. Законотворческая деятельность практически прекратилась, и место закона прочно занял президентский декрет. В стране нарастала атмосфера чрезвычайщины и неуверенности в завтрашнем дне. На этом фоне НСДАП с ее призывами к установлению твердого порядка и возрождению немецкой государственности оказалась достаточно привлекательной для значительной массы избирателей. В январе 1933 г. лидер НСДАП Гитлер был назначен рейхсканцлером. Сразу после этого рейхстаг был вновь распущен, и на следующих выборах (в марте 1933 г.) нацисты получили уже 44 % голосов. Веймарская конституция была отменена, и в стране надолго установился авторитарный режим — один из самых кровавых в истории человечества.

Разумеется, было бы неверно объяснять крах Веймарской республики исключительно несовершенством ее институциональной конструкции. Здесь сыграли свою роль и экономическая нестабильность, и пережитое многими немцами после поражения в первой мировой войне чувство национального позора, и авторитарные традиции имперской Германии. Однако недооценивать роль институционального фактора тоже нельзя. По существу, Веймарская республика загоняла немецких политиков в ситуацию, подобную «дилемме узника», не давая им ни малейшего стимула к кооперативному поведению. Следует заметить, что более поздние эксперименты с президентско-парламентской системой были немногим более удачными. Она просуществовала в Португалии с 1976 по 1982 г., и лишь своевременное изменение конституции позволило стране избежать кризиса. В Шри-Ланке президентско-парламентская система была введена в 1978 г. Вскоре после этого в стране началась (и продолжается и по сей день) кровавая гражданская война. К этому можно добавить, что учрежденная конституцией 1993 г. в России институциональная схема во многих отношениях близка именно к президентско-парламентскому устройству. К сожалению, составители конституций часто руководствуются сиюминутными политическими соображениями, как бы забывая о том, что расплачиваться за их ошибки приходится народу.

Премьерско-президентская система

Как и две предыдущие системы, премьерско-президентская характеризуется (1) всенародным избранием президента и (2) наличием у этого президента значительных властных полномочий. Отличие же состоит в том, что (3) премьер-министр и кабинет ответственны только перед парламентом. В принципе президент может иметь право представлять кандидатуры на министерские посты. Однако — и здесь пролегает грань, отделяющая эту систему от президентско-парламентской, — смещать премьера и отдельных министров он не вправе. Это — исключительная прерогатива представительного собрания. Как правило, (4) президент имеет право распускать парламент и назначать новые выборы. Нетрудно заметить, что премьерско-президентская система направлена на преодоление основных недостатков президенциализма — негибкости сроков пребывания у власти и мажоритарного характера. Но, как нам предстоит убедиться, достигается это ценой гораздо меньших издержек, чем в предыдущем случае.

Наиболее наглядным примером премьерско-президентской системы является так называемая V Республика во Франции, учрежденная после голлистского переворота 1958 г. и существующая по сей день. В течение длительного времени избираемые на семь лет президенты почти безраздельно доминировали на французской политической арене: подбирали премьер-министров и отдельных членов кабинета, кандидатуры которых безропотно утверждались Национальным собранием, председательствовали на заседаниях кабинета и даже руководили работой отдельных министерств в обход премьера. Несомненно, Ш. де Голль в течение всего срока пребывания у власти и Ф. Миттеран в первые годы своего правления заметно превосходили американских президентов по объему реальных полномочий. Однако — и это вытекает из основных институциональных характеристик премьерско-президентской системы — использовать эти полномочия французские президенты могут лишь тогда, когда они пользуются поддержкой большинства в Национальном собрании. Если же победу на парламентских выборах одерживает оппозиция, то возможности президента резко сокращаются. Он не имеет права назначить «президентское правительство» (как это не раз бывало в Веймарской республике) и не может править, издавая декреты (ибо, опять-таки в отличие от Веймарской республики, французская конституция допускает такое лишь при «угрозе независимости и территориальной целостности страны»). Конечно, за президентом остается возможность распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но гарантии их благоприятного результата нет. Все эти обстоятельства и побуждают президента к кооперативному поведению, которое выражается в его «мирном сосуществовании» с правительством.

Таким образом, премьерско-президентская система работает как бы в «двухфазовом режиме», чередуя периоды сильной президентской власти с периодами парламентаризма. Надо сказать, что лишь в двух странах — Франции и Финляндии — «президентские фазы» оказались длительными. Это и понятно. Президент может опираться на безоговорочную поддержку парламентского большинства либо будучи лидером партии или коалиции, имеющей абсолютное большинство мест в представительном собрании (например, в первые годы правления Миттерана Союз левых сил доминировал в Национальном собрании Франции), либо, напротив, лавируя между многочисленными и с трудом вступающими в союзы между собой парламентскими фракциями (Франция при де Голле, Финляндия при У. К. Кекконене). В странах с многопартийными, но четко структурированными партийными системами подобные ситуации просто не возникают. Вот почему Австрия, Исландия и Португалия (после 1982 г.), с конституционной точки зрения, имея премьерско-президентские системы, фактически никогда не выходили за рамки парламентаризма. Думается, что гибкость премьерско-президентской системы, ее способность видоизменяться в зависимости от политического контекста — важное достоинство, во многом объясняющее жизнеспособность этого институционального устройства.

Полупрезидентские системы

Схема, предложенная Шугартом и Кэри, многое проясняет в особенностях функционирования президентских систем, но она не является ни единственной, ни общепринятой. Основное ее достоинство состоит в том, что она позволяет выделить президентско-парламентскую и премьерско-президентскую системы как отдельные аналитические категории, приписав каждой из них собственную логику развития. Альтернативный подход состоит в том, чтобы рассматривать «чистый» президенциализм и «чистый» парламентаризм как два идеальных типа, в промежутке между которыми можно разместить реальные виды институционального устройства. Ближе к центру этой шкалы оказываются смешанные виды, которые иногда так и называют — полупрезидентские системы (термин Мориса Дю-верже). Под эту категорию подпадают и президентско-парламентская и премьерско-президентская системы. Адекватен ли этот термин? Можно ли в действительности разместить обе эти системы «на полпути» между парламентаризмом и президенциализмом?

Для ответа на этот вопрос необходимо более детально рассмотреть полномочия, предоставляемые президентам различными конституциями. В самом общем виде такие полномочия можно разделить на полномочия в законодательной сфере и полномочия по отношению к правительству. Рассмотрим возможные объемы этих полномочий по-отдельности, приписывая им вслед за М. Шугартом и Дж. Кэри значения от 0 для минимума «силы президента» до 4 для максимума. Основное законодательное полномочие президентов — право вето. Значение 4 по этому параметру присвоим системам, где президентское вето не может быть преодолено парламентом; 3 — где оно преодолевается чрезвычайным большинством голосов (например, две трети); 2 — где достаточно абсолютного большинства; 1 — простого; 0 — где право вето отсутствует. Второе законодательное полномочие президентов состоит в возможности издавать имеющие законодательную силу указы. Тогда значение 4 относится к ничем не ограниченным правам такого рода; 2 приписывается системам, где возможность издавать указы ограничена (например, необходимостью заручиться согласием всех членов правительства); 1 — где указы можно издавать лишь в условиях чрезвычайного положения; 0 — где у президентов вообще нет такого права. Третья категория — полномочия президента в области бюджетного процесса. Здесь различают следующие возможности: 4 — когда государственный бюджет составляется президентской администрацией и парламент никак не влияет на его содержание; 3 — когда парламент может вносить в бюджет поправки, но не вправе увеличивать число бюджетных статей; 2 — когда парламент вправе вносить любые изменения в рамках утвержденного президентом предела бюджетных расходов; 1 — когда эти пределы могут быть расширены, если парламент указывает на дополнительные источники бюджетных расходов; 0 — если парламент полностью составляет бюджет или может вносить в него ничем не ограниченные изменения. Последняя категория законодательных полномочий президента — это его право выносить отдельные законопроекты на всенародный референдум. Если такое право ничем не ограничено, то значение, естественно, 4; существенные ограничения влекут за собой снижение «балла» до 2; отсутствие такого права — до 0. В табл. 22 представлены сведения о всех имевшихся у президентов законодательных полномочиях, согласно действовавшим в ряде стран в первой половине 90-х гг. конституциям, включая бывшие советские республики. Веймарская республика (Германия) включена в таблицу из-за теоретической важности данного случая.

Таблица 22

Законодательные полномочия президентов

(таблица неполная — в скане отсутствовало продолжение таблицы в надлежащем виде)

Рассмотрим по той же схеме полномочия по отношению к правительству. Кто формирует кабинет министров? Значение 4 относится к ситуациям, когда это делает президент без всякого вмешательства парламента; 3 — когда парламент одобряет кандидатуры министров; 1 — когда парламент одобряет кандидатуру премьера, а он назначает членов правительства; 0 — когда президент не назначает министров. Вторая группа полномочий затрагивает право президента проявлять инициативу, отправляя членов правительства в отставку. 4 по этому параметру означает, что президент может это делать без оглядки на парламент; 2 — что это возможно лишь в особых условиях (скажем, чрезвычайного положения); 1 — если президент может отправить правительство в отставку лишь тогда, когда новый премьер уже выдвинут парламентом; 0 — если отставка правительства по инициативе президента не предусмотрена. Третья группа полномочий касается допустимого объема вмешательства парламента в процесс отставок по его собственной инициативе. Отсутствие этого права выражается значением 4; если парламент может выразить правительству недоверие, но в ответ президенту предоставляется право распустить парламент, то значение — 2; если парламент может выразить недоверие правительству, выдвинув кандидатуру нового премьера (так называемый конструктивный вотум недоверия), — 1; если парламент имеет неограниченную возможность отправлять правительство в отставку — 0. Наконец, может ли президент распустить парламент? Значения таковы: 4 — если может при любых условиях; 3 — если эта возможность ограничена тем или иным сроком функционирования парламента (например, его нельзя распустить в течение года после или до очередных выборов); 2 — если роспуск парламента влечет за собой новые президентские выборы; 1 — если это возможно лишь в ответ на вотум недоверия правительству; 0 — если такого права нет. Полномочия президентов разных стран по отношению к правительству отражены в табл. 23.

Таблица 23

Полномочия президентов по отношению к правительствам

(таблица неполная — в скане отсутствовало продолжение таблицы в надлежащем виде)

Какие выводы можно сделать из представленных в табл. 22 и 23 данных? Во-первых, оказывается, что общие объемы президентских полномочий больше всего в тех странах, которые сохраняют авторитарные режимы (например, в Туркменистане — 28), а также в тех новых демократиях, конституции которых составлялись при ведущем участии представителей авторитарных режимов (Бразилия, Чили). Во-вторых, выясняется, что в современном мире особое значение приобретает объем законодательных полномочий, конституционно делегируемых президенту. Скажем, в России полномочия президента по отношению к правительству меньше, чем в США и в большинстве латиноамериканских республик (10 против 11-12). Однако по объему законодательных полномочий российский президент может сравниться лишь с некоторыми своими коллегами из стран — бывших республик Советского Союза. В целом при построении единой шкалы президентских систем становится ясно, что «чисто» президентские системы не образуют ее крайних значений. Максимум президентской власти соответствует авторитарным политическим условиям, а минимум — парламентаризму. Президентско-парламентские системы отстоят от парламентаризма дальше, чем «чисто» президентские, в то время как премьерско-президентские системы, напротив, ближе к парламентским. Поэтому расширительное употребление термина «полупрезидентские системы» следует признать неточным. Возможно, его следовало бы зарезервировать за премьерско-президентскими системами, а к президентско-парламентским системам с большим объемом президентских полномочий применять понятие «сверхпрезидентская система», иногда использующееся для описания институционального строя современной России.

Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий — как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к «высшей мере наказания» — вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента — лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит как раз наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом. Более подробно об этом будет сказано в следующей главе. Сейчас остановимся на трех других факторах, определяющих разграничение полномочий при парламентаризме: роли главы государства; характере взаимоотношений между премьер-министром и кабинетом; коллективной ответственности.

Глава государства в парламентской системе

Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства, будь то конституционный монарх или выборный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т. д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорят в Великобритании, «королева царствует, но не правит».

В наш демократический век количество коронованных глав государств удивительно велико. Осмыслить это кажущееся странным обстоятельство помогает беглый взгляд на происхождение парламентского строя. В отличие от президентских систем, первая из которых — американская — была изобретена «отцами-основателями» США путем сознательной институциональной инженерии, парламентаризм возник эволюционно. Основное содержание этой эволюции составляла постепенная передача полномочий от монархов к премьер-министрам. Этот процесс протекал не без конфликтов. Но когда он завершался, то у новых парламентских элит не было никаких причин отказываться от монархической оболочки. Сегодня половина западноевропейских стран — конституционные монархии. В Австралии, Канаде, Новой Зеландии и ряде других бывших британских владений главами государств считаются генерал-губернаторы, действующие от имени королевы и назначаемые ею по согласованию с местными правительствами. Современные монархии, сосуществующие с либерально-демократическим порядком, по стилю очень далеки от средневековой помпезности. Все рекорды здесь побили скандинавские страны, которые часто называют «велосипедными монархиями», — короли и королевы там не гнушаются этим скромным средством передвижения. Надо сказать, что один из основных аргументов в пользу сохранения монархии, приводимых ее сторонниками в Западной Европе, состоит просто-напросто в том, что содержать королевский двор дешевле, чем проводить президентские выборы и платить зарплату президенту. Монархи, как правило, состоятельные люди, и они покрывают большую часть своих расходов за собственный счет.

Вообще, ироническое отношение к современным монархиям распространено достаточно широко. Оно не всегда справедливо. В Великобритании и Японии монархии являются символами национального единства, служащими для большинства населения объектами сильного эмоционального притяжения. Важную роль они играют в процессах политической социализации. В Испании король Хуан Карлос II способствовал безболезненному переходу страны от авторитаризма к либеральной демократии. В Нидерландах и Бельгии монархи активно вовлечены в выработку компромиссов между многочисленными и враждебными друг другу социальными, религиозными и этнолингвистическими группами.

Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше. Но есть важные исключения. Итальянский президент играет определенную роль в подборе кандидатуры премьера, которая устраивала бы большинство раздираемого противоречиями парламента, и не стесняется высказывать свое авторитетное мнение по таким волнующим все общество вопросам, как право на развод или на аборт. То же самое происходило во Франции в период парламентских III и IV Республик. И это при настолько сильном страхе перед бонапартизмом, что Ж. Клемансо однажды призвал своих коллег по парламенту проголосовать за самого тупого из претендентов на президентское кресло.

Премьер-министр и кабинет

Является ли премьер-министр бесспорным лидером кабинета? Насколько силен он по отношению к другим членам правительства? Крайние варианты ответов на эти вопросы дают Индия, где во время чрезвычайного положения 1975-1977 гг. И. Ганди располагала буквально диктаторскими полномочиями, и III Республика во Франции с ее бесконечной чередой «премьеров на час», не решавшихся вмешиваться в дела могущественных шефов отдельных департаментов. Можно утверждать, что в современном мире наметилась тенденция к усилению премьер-министров в рамках парламентской системы. Но в разных странах это происходит по-разному.

Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он контролирует назначение членов кабинета. В Великобритании премьер подбирает остальных министров по собственному усмотрению и может в случае необходимости их смещать. При этом личная лояльность главе правительства может больше способствовать успеху соискателя, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Нетрудно заметить, что такая ситуация возможна лишь в условиях двухпартийной системы со сплоченными, внутренне дисциплинированными партиями. Даже доминионы не унаследовали у бывшей метрополии столь авторитарной практики. Например, в Австралии состав кабинета существенно зависит от результатов выборов в парламентской фракции правящей партии (особенно строго этого придерживаются лейбористы). Задача премьер-министра здесь — распределить портфели между заранее известными кандидатурами. Однако особенно возрастает автономия отдельных министров в условиях многопартийности. Скажем, федеральный канцлер Германии по конституции имеет право назначать министров, но фактически ему приходится учитывать расстановку сил в правящей коалиции. Кроме того, нормой немецкой политической жизни является высокий уровень компетентности будущего министра в той сфере управления, ответственность за которую на него возлагается. Личная преданность главе правительства принимается во внимание меньше, чем в Великобритании.

В странах с фрагментированной многопартийной системой премьер в еще меньшей степени контролирует назначение министров. Например, в Бельгии и Нидерландах устанавливаются квоты участия коалиционных партий в правительстве: такие-то министерства должны возглавить социал-демократы, такие-то — либералы и т. д. В Италии, где в 50—60-х гг. христианские демократы редко вступали в союзы с другими партиями, сходным образом распределялись портфели между внутрипартийными фракциями. Понятно, что в такой ситуации премьер не может быть «первым среди равных». Главы правительств нередко сменяют друг друга, как в чехарде, в то время как отдельные министры кочуют из администрации в администрацию, опираясь на свой опыт руководства и устоявшиеся связи с бюрократами. Прислушиваться к мнению премьера они считают ниже своего достоинства.

Проблема коллективной ответственности

Коллективная ответственность предполагает, что все члены правительства привержены общей политической линии и разделяют его судьбу и в случае успеха, и в случае поражения. Как заметил однажды лорд Мельбурн в бытность премьер-министром Великобритании, «не важно, что мы говорим, важно, чтобы мы все говорили одно и то же». Сплачивая кабинет, коллективная ответственность усиливает его позиции по отношению к парламенту и бюрократии. Если в Великобритании и бывших доминионах коллективная ответственность очень сильна, то прямо противоположная картина наблюдается в Италии. Эффективная координация деятельности отдельных министерств там отсутствует: главы ведомств часто враждуют между собой. В ФРГ канцлер осуществляет общий надзор за деятельностью министерств, но редко вмешивается в их практическую работу.

Следует подчеркнуть, что полная коллективная ответственность остается недостижимым идеалом даже для Великобритании. Во-первых, отдельные министры располагают собственным политическим авторитетом и могут в крайних случаях апеллировать непосредственно к парламенту или к средствам массовой коммуникации, отстаивая свою самостоятельность. Во-вторых, премьер в принципе не может контролировать все решения, принимаемые членами кабинета. Ему просто-напросто недостает информации и (или) компетентности. Но как принцип коллективная ответственность очень важна для парламентской системы.

Исполнительная власть сегодня может справляться со своей главной функцией — руководством, только если она постоянно и достаточно успешно решает бесчисленное количество разнообразных и очень сложных задач. Не удивительно, что ее фактические полномочия в большинстве стран мира, практикующих разные политические режимы, расширяются. В свою очередь, внутри исполнительной власти возрастает вес президентов и премьер-министров, призванных координировать всю ее деятельность. Во-первых, именно на них ложится ответственность за принятие решений, имеющих долгосрочные (на несколько десятков лет) последствия для жизни всего общества. Объем таких решений в современных условиях постоянно возрастает. Во-вторых, они же вынуждены заниматься «оперативным реагированием» на неожиданно возникающие проблемы чрезвычайной важности. Американский политолог Ричард Нойштадт заметил о президентах своей страны: «Пленники первоочередных вещей. И всегда есть что-то еще более первоочередное». Нетрудно заметить, что эти две стороны деятельности глав исполнительной власти противоречат друг другу. Это делает их профессию очень трудной. Нет нужды подробно говорить о том, что она опасна. Об этом красноречиво свидетельствует хроника государственных переворотов и политического террора.

«Третья волна» демократизации перевела вопрос об институциональной структуре исполнительной власти из разряда академических в фокус политической жизни многих стран. Поэтому есть смысл завершить теоретический анализ способов ее организации обзором практических шагов, предпринятых в отдельных государствах. Страны Южной Европы, первыми вступившие на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия), в конечном счете склонились к парламентаризму. Напротив, в Латинской Америке «новые демократии» — от Гватемалы до Аргентины — сохранили традиционную для этого региона приверженность президентской системе. В Восточной Европе Польша и Румыния сделали выбор в пользу премьерско-президентских систем, а Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Словакия, Чехия и Эстония — в пользу парламентаризма. Как уже отмечалось, в России новой конституцией создана система, во многих отношениях близкая к президентско-парламентской. Те или иные версии сильной президентской власти избрали и другие страны бывшего СССР. В некоторых из них — как это неоднократно бывало в странах «третьего мира» — президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.