Сравнительная политология: Учебник

Глава XI НЕВЫБОРНЫЕ ВЛАСТИ

Название этой главы заключает в себе известную долю условности. Из всех институтов власти лишь парламенты формируются выборами — и никаким другим способом: невыборный парламент — это нонсенс (хотя в условиях авторитаризма парламентские выборы иногда бывают непрямыми). В условиях либеральной демократии избираются и главы исполнительной власти, хотя прямыми эти выборы являются лишь при президентской системе. Главы неконституционных режимов предпочитают самоназначение. Здесь будут рассматриваться институты, которые всегда и при всех политических режимах формируются без демократической процедуры, — бюрократия, армия и судебная власть (судьи, правда, избираются, но пожизненно), а также средства массовой коммуникации. Значение всех четырех в современном мире возрастает. В связи с этим особую важность приобретает проблема установления эффективного политического контроля над невыборными властями.

Во всем мире набирает силу тенденция к возникновению «больших правительств». В начале нынешнего столетия на 300 американцев приходился один федеральный чиновник, ныне эта пропорция составляет 15:1. В Великобритании, по подсчетам Сэмюэла Файнера, количество сотрудников центрального аппарата управления за 100 лет увеличилось десятикратно. Еще более зримый рост численности управленцев имел место в странах с эгалитарно-авторитарными режимами, причем падение этих режимов не привело к заметному сокращению административного аппарата. Скорее наоборот. Во многих странах «третьего мира» главная статья государственных расходов — содержание бюрократии.

Классической считается теория бюрократии, разработанная Максом Вебером. По его мнению, бюрократия — это необходимый элемент рационально-правовой власти, являющейся продуктом социального и политического развития европейской цивилизации. Бюрократическая организация характеризуется: 1) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях; 2) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками; 3) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; 4) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации: каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти и определенной должности. Вебер писал, что бюрократия по своей эффективности так же превосходит другие формы организации управления, как машина — немеханические виды производства.

В современных исследованиях широко применяется подход Фэррела Хэди, который предложил различать классическую и политическую бюрократию. Классическая бюрократия, наиболее близко соответствующая веберовскому описанию, по происхождению связана с абсолютистскими режимами позднего средневековья. Она отличается эффективностью и высоким профессионализмом, но в то же время часто страдает отсутствием гибкости и подозрительным отношением к политической деятельности вообще. Страны классической бюрократии — это Франция и Германия. Политическая бюрократия, более свойственная англоязычным странам, легче поддается политическому контролю, отводя себе роль исполнителя воли выборного начальства. Надо заметить, что среди чиновников любой либерально-демократической страны есть носители обеих установок. Уже в последние десятилетия появилась новая разновидность бюрократов —люди, получившие высшее политологическое образование и пытающиеся применить свои знания на деле. Они более осознанно воспринимают свое политическое значение, чем их старшие коллеги, изучавшие в студенческие годы юриспруденцию, историю или естественные науки.

Административные структуры в условиях либеральной демократии

Существуют разные принципы организации административного аппарата. Наиболее распространенный (хотя и самый двусмысленный) из них — когда подразделения создаются для выполнения определенных задач. Например, почти во всех странах мира есть министерства, ответственные за оборону, образование, транспорт и т. д. Я назвал этот принцип двусмысленным потому, что на самом деле глава исполнительной власти, глава данного подразделения и работающие в нем чиновники могут видеть любую задачу совершенно по-разному. Это дезорганизует работу и, кроме того, дает отдельным бюрократам шанс удовлетворять свои корыстные интересы за государственный счет. Канадские чиновники любят говорить, что для выполнения своих служебных обязанностей им совершенно необходимо ежемесячно ездить в командировки во Флориду (особенно зимой). Иногда административные подразделения формируются для обслуживания отдельных регионов. Так строились британская и итальянская колониальные администрации, которые позволяли никогда не выезжавшему из Европы бюрократу подписывать бумаги, касающиеся строительства дорог где-нибудь в Сомали. Третий принцип организации административного аппарата — когда создаются ведомства, «специализирующиеся» по отдельным группам общества. Хотя этот принцип был изобретен в Европе («министерство труда» Франции во время революции 1848 г.), ныне он шире применяется в США, где объектами государственной опеки служат ветераны войн и другие меньшинства. Известный консерватизм бюрократии иногда приводит к тому, что ведомство «переживает» группу, о которой призвано заботиться. Так, в Италии совсем недавно еще существовало агентство попечения над вдовами и сиротами участников... похода Гарибальди! Наконец, в последние десятилетия появились подразделения административного аппарата, занятые выполнением однотипных работ, например сбором статистических данных, подсчетами и т. д. Это позволяет несколько разгрузить ведомства, организованные по предыдущим трем принципам.

Важнейшей характеристикой административной структуры является уровень ее централизации. Во-первых, централизованный аппарат управления является жестко иерархическим. Каждый чиновник выполняет волю вышестоящего, располагая очень скромными возможностями проявлять инициативу и самостоятельно принимать решения. Во-вторых, административная централизация предполагает отсутствие автономии местных органов управления.

Наименее централизованной из существующих либеральных демократий являются, безусловно, Соединенные Штаты. Сама американская конституция предоставляет значительную автономию каждому из пятидесяти субъектов федерации. Эта норма соблюдалась почти всегда — может быть, единственным исключением является краткий период рузвельтовского «нового курса», когда потребовалась концентрация власти для преодоления экономического кризиса. Кроме того, федеральной администрации США чужд иерархический принцип построения. Ее формальный глава, президент, вынужден постоянно конкурировать за контроль над бюрократией с Конгрессом, заинтересованными группами и т. д. Некоторые политологи считают такой уровень административной децентрализации нежелательным, так как бюрократия становится при этом слишком независимой от политического руководства.

Довольно децентрализованная административная система существует и в ФРГ. Конституция страны оставляет в ведении федеральных властей сравнительно ограниченный круг вопросов — почту, таможенную службу, железные дороги, оборону и внешнюю политику. Все остальное передается в распоряжение земель. Тем не менее немецкая бюрократия настолько проникнута своим унаследованным от прусской монархии корпоративным духом, что автономия местных органов управления не подрывает единства бюрократического аппарата.

В унитарных либерально-демократических государствах (таких как Великобритания, Франция) уровень административной централизации выше, чем в федеративных образованиях. Крепче здесь и иерархические связи внутри бюрократии, а также «горизонтальная» координация деятельности отдельных ведомств. Однако эту разницу между федерациями и унитарными государствами не следует рассматривать как принципиальную. Она не так уж велика. Например, прикладные исследования, проведенные во Франции (которая традиционно считается вотчиной классической бюрократии), показали, что и здесь администрация вовсе не похожа на идеально работающий механизм; как и повсюду в мире, чиновники принимают несогласованные решения, враждуют между собой и т. д.

Административное рекрутирование в условиях либеральной демократии

Под административным рекрутированием будем понимать пополнение бюрократического аппарата новыми людьми. С точки зрения Макса Вебера, основанием для участия в управлении и продвижения по служебной лестнице в бюрократической системе, претендующей на рациональность, должны быть индивидуальные заслуги. Однако универсального мерила для их оценки нет. В разных странах преобладают разные модели кадровой политики.

Во-первых, важным измерением административного рекрутирования является способ отбора наиболее перспективных кандидатур. Во Франции и в Великобритании соискатели должностей обязаны проходить через целую серию тестов, экзаменов и собеседований. Английские политологи Питер Келлнер и Н. Краузер-Хант описывают, как это делается в их стране, на примере «сессии» 1978-1979 гг. Общее количество соискателей составляло 1812. Лишь 415 из них с успехом прошли первый этап конкурса — серию письменных тестов на понимание, вербальные способности и способность интерпретировать статистические данные. Их ждал второй этап — изнурительные два дня собеседований, контрольных работ и дискуссий, по итогам которых каждый из участников получал серию оценок от А-1 («отлично») до Е («не подходит») по таким параметрам, как проницательность, зрелость, контактность, целеустремленность, эмоциональная устойчивость и т. д. Соискатели, заслужившие оценки «посредственно» и выше, допускались к третьему этапу — собеседованию со специальной комиссией. В конце концов 165 претендентам была предложена работа, причем согласились на эти предложения лишь 116 из них. Прямо противоположный подход характерен для Германии, где подобного рода испытания носят формальный характер. Вместо этого соискатели административных должностей... учатся. Обучение продолжается от семи до десяти лет, так что далеко не у всех хватает терпения и способностей пройти его до конца. В США профессия чиновника не так престижна, как в Западной Европе. Поэтому здесь нет нужды прибегать к жестким методам отбора кандидатур — многие учреждения и без того сталкиваются с кадровой проблемой.

Во-вторых, существенно сказывается на административном рекрутировании наличие потенциальной возможности, начав карьеру мелким клерком, дорасти до самых «верхов» (например, стать министром). Наиболее распространенную модель демонстрирует Франция, где высшие административные позиции резервируются для политиков (естественно, членов правящей партии). Напротив, в Австралии «административный класс» формируется снизу доверху в основном за счет внутренних ресурсов. Нетрудно понять, почему австралийская модель встречается редко: она способствует тому, что на высших этажах бюрократии скапливаются глубокие старцы, уже не способные справляться со своими обязанностями.

В-третьих, по-разному решается вопрос о том, должны ли бюрократы быть специалистами (т. е. получать соответствующее образование) или нет. В Великобритании большинство удачливых соискателей административных должностей всегда составляют выпускники Оксфорда, Кембриджа и других привилегированных учебных заведений со степенью «магистр искусств» в таких далеких от бюрократии областях, как история и английская литература. Считается, что административное мастерство рождается на стыке разносторонне развитого интеллекта и опыта, а не усваивается путем посещения лекций и семинаров. В ФРГ, Италии, Нидерландах и некоторый других странах господствуют иные представления на этот счет. Чиновники там, как правило, имеют специальное образование — в основном это дипломированные юристы, целенаправленно изучавшие конституционное право, науку государственного управления и т. д.

По социальному происхождению бюрократы в условиях либеральной демократии — почти всегда выходцы из экономически привилегированных слоев населения. Исследование, проведенное Гаем Петерсом на материале 16 индустриально развитых стран, показало, что доля рабочих по происхождению в административном аппарате нигде не превышала 25 %. В странах классической бюрократии, где престиж государственной службы особенно высок, выходцы из непривилегированных слоев населения вообще не имеют шансов на карьеру управленца. А больше всего таких шансов, как показал Ф. Хэди, у детей самих бюрократов, которые всегда тяготели к превращению в замкнутую касту. Несколько более открытые административные системы существуют в странах политической бюрократии (табл. 30, данные Роберта Патнэма).

В связи с этим некоторые радикально настроенные политологи (и тем более, левые политики) обвиняют бюрократию в служении узкоклассовым интересам. Такая критика, конечно, не лишена оснований. Но эмпирический материал не свидетельствует о наличии прямой корреляции между социальным происхождением бюрократов и их политическими взглядами.

Таблица 30

Социальное происхождение профессиональных бюрократов в некоторых странах, %

Например, треть выпускников Национальной административной школы во Франции (этот институт особенно известен своим кастовым характером) в 1978 г. составили социалисты. Это и понятно — Социалистическая партия находилась тогда на подъеме, и начинающим бюрократам нужно было заранее установить связи с будущим начальством. Поддержание пропорционального представительства различных групп общества в бюрократическом аппарате может иметь скорее символическое значение, прежде всего — в конфликтных ситуациях. Например, противостояние между валлонами и фламандцами в Бельгии привело к разрастанию администрации: каждая из общин стремилась обеспечить «своим» как можно больше постов, так что приходилось постоянно создавать новые.

Администрация в «третьем мире»

В примитивных традиционных обществах не было специализированных бюрократий. Из современных стран единственный пример такого рода, — пожалуй, Свазиленд. Уже централизованные империи древности (Китай, Египет, Рим) располагали сложными и эффективными административными структурами. Слово «бюрократия» было изобретено французами в прошлом веке, но за ним стоит очень древний феномен.

Процесс модернизации привел к разложению традиционных административных структур. Бюрократии современных развивающихся стран сформировались под сильным воздействием западных образцов. Уходя, колонизаторы оставляли готовую машину управления, и местные уроженцы охотно занимали в ней «теплые места». В результате возникла определенная дистанция между бюрократиями и носителями традиционных культур. Некоторые радикальные националисты и по сей день требуют покончить с «наследием колониализма» и управлять по старинке, например по нормам шариата. Они не учитывают, что именно культурная автономия бюрократии позволяет ей оставаться островком стабильности в неспокойной политической жизни развивающихся стран. Например, общепризнанна выдающаяся роль бюрократий Индии и Пакистана в сохранении территориальной целостности этих государств.

Это, конечно, не значит, что азиатские и африканские бюрократы полностью «европеизировались» и ничем не напоминают своих соотечественников. Речь может идти скорее о восприятии внешних стандартов поведения, да и то довольно поверхностном. Под этим декором скрываются традиционные нормы. Например, в Западной Африке государственные служащие, восприняв западный стиль поведения (в том числе и потребительского), считают своим долгом дать то же самое многочисленным родственникам и соплеменникам. Отсюда — чудовищные масштабы коррупции. Отсюда же — неконтролируемый рост государственного аппарата: ну как не порадеть близкому человеку, не пристроить его на прибыльную должность? Это касается не только низших, но и высших этажей администрации. Установив в своем дворце кондиционеры воздуха, султан Марокко не отказался от услуг штатных опахальщиков.

В результате администрация в «третьем мире» нередко напоминает дурную пародию на веберовскую модель. Как и у Вебера, строго выполняются формальные процедуры, организация носит строго иерархический характер, господствует принцип единоначалия — но при этом никто ни за что не отвечает. Это постепенно приводит к утрате бюрократией всякой эффективности. Она становится не проводником модернизаторских установок политического руководства, а препятствием к их осуществлению.

Администрация в условиях эгалитарно-авторитарного режима

Эгалитарно-авторитарный режим может рассматриваться как модель административного государства. По существу, здесь нет людей, которые не были бы государственными служащими. Границу между государством и обществом усмотреть настолько сложно, что порой она кажется несуществующей. Но это впечатление обманчиво. Административные роли при эгалитарно-авторитарном режиме определяются местами их носителей в партийной иерархии. Дж. Оруэлл в романе «1984 год» рисует пугающий образ «внутренней партии» — всеохватывающей и вездесущей бюрократической структуры, изощренными манипуляциями и насилием удерживающей абсолютную власть. Но Оруэллу не удалось увидеть за этим образом проблемы, с которой сталкивались все реально существовавшие режимы такого рода.

Уже в первые годы Советской власти в России выяснилось, что «профессиональные революционеры» не могут взять на себя весь объем работы по управлению обществом. Для этого им просто не хватало административных навыков и компетентности. Вот почему к управлению широко привлекались «буржуазные специалисты», а на низших уровнях — и бывшие царские чиновники (во многом определившие специфический дух советской бюрократии). До тех пор пока профессиональные администраторы оставались «классово чуждыми элементами», их существование легко поддавалось идеологической интерпретации: вот подождем, пока подрастут пролетарские кадры, и тогда... Но вот кадры подросли. А проблема осталась: каждый управленец должен был для себя решить, действовать ли ему по профессиональным или по партийно-политическим нормам. Конъюнктура располагала ко второй тактике, но только первая могла обеспечить успех в решении сложных проблем управления относительно развитым обществом. Некоторые советологи — «ревизионисты» — описывают историю СССР как постоянный (хотя и подспудный) конфликт между «красными» и «экспертами».

В Китае подобный конфликт привел к настоящему разгрому административного аппарата в ходе «культурной революции». Мао Цзедун полагал, что самая страшная опасность для социализма исходит от бюрократов — «стоящих у власти, идущих по капиталистическому пути». Продолжавшаяся в течение нескольких лет анархия поставила страну на грань катастрофы. Мао, к тому времени уже расправившийся с наиболее опасными политическими конкурентами, дал обратный ход. После смерти «великого кормчего» его преемники объявили своей целью модернизацию, и хотя «красные» по-прежнему заправляют в Пекине, режим относится к «экспертам» куда более терпимо, чем раньше.

Контроль над бюрократией

Изучение бюрократии привело уже М. Вебера к выводу о том, что система правил и инструкций и иерархическая структура в организации бюрократии таят в себе семена ее перерождения. По мере формального совершенствования бюрократии происходит все нарастающее подавление индивидуальности, утрата личностного начала. Приученные к определенному способу приложения своих знаний, к рутине и шаблону, чиновники оказываются беспомощными, когда сталкиваются с реальными проблемами общественной жизни, не поддающимися решению на основе предписанных правил. Предоставленный самому себе, административный аппарат начинает проявлять свои худшие стороны — негибкость, неэффективность, манию секретности. Расцветает коррупция. Весьма яркое и впечатляющее описание пороков бюрократизма принадлежит перу К. Маркса («К критике гегелевской философии права. Введение»). В США популярно высказывание: «Государственный служащий — государственный для простых людей, а служащий дьявола».

Как обеспечить ответственность бюрократии перед политическим руководством? Ответить на этот вопрос становится все сложнее. Во-первых, постоянно расширяется круг проблем, поддающихся административным решениям и нуждающихся в них. Исполнительная власть дает лишь общие директивы, но не вникает в частности, оставляя их на усмотрение бюрократов. Когда таких частностей становится слишком много, они превращаются в большую политику. Во-вторых, политики приходят и уходят, а бюрократы остаются. На их стороне — несомненное преимущество постоянной, устойчивой организации. Но сложность задачи контроля над бюрократией не означает, что этот вопрос нет смысла и поднимать.

Различают формальные и неформальные способы контроля над бюрократией, а внутри второй категории — внешние и внутренние (табл. 31). В условиях либеральной демократии основная тяжесть контроля над бюрократией ложится на исполнительную власть во главе с президентами и премьер-министрами. Уровень и эффективность контроля определяются тремя основными факторами: удельным весом политических назначенцев на административные роли; нормами ответственности за принятые решения; использованием министерских советников. Эти факторы заслуживают того, чтобы их рассмотреть более подробно.

Таблица 31

Способы контроля над бюрократией

Удельный вес политических назначенцев на административные роли сильно колеблется от одной либеральной демократии к другой. В Великобритании лишь министры назначаются политиками (премьер-министрами), а остальные работники администрации — даже самые выскокопоставленные — профессиональные бюрократы. В принципе, то же самое наблюдается в ФРГ, но здесь на самые ответственные административные позиции всегда попадают чиновники, чьи политические симпатии близки правящей партии. В Италии тенденция к политизации аппарата управления проявилась наиболее ярко. Человек, критически относившийся к христианским демократам, до недавнего времени редко поднимался там выше среднего звена бюрократии. Некоторые ведомства контролировались даже не ХДП в целом, а ее отдельными фракциями.

Точно так же различаются нормы ответственности за принятые решения. В Великобритании, которая и тут представляет собой «предельный случай», вся ответственность возлагается на министров. При том, что министров — 24 человека, а чиновников — более полумиллиона, эту норму нельзя признать реалистической. Она не способствует и эффективной работе администрации: пользуясь статусом анонимных слуг короны, чиновники используют свою вполне реальную власть, не опасаясь понести ответственность за ошибки. В других либеральных демократиях такой подход не прижился. Например, в ФРГ норма индивидуальной ответственности каждого бюрократа очень велика. Правда, это имеет свой минус: политики получают возможность списывать свои ошибки и невыполнение предвыборных обещаний на «нерадивых администраторов». Золотую середину между этими двумя нормами найти очень трудно.

Использование министерских советников как мера контроля над бюрократией получило свое наиболее полное выражение в США. Исполнительный офис Белого дома представляет собой настоящую контрбюрократию, которая, как показал уотергейтский скандал, сама нуждается в контроле извне. Во Франции каждый министр формирует свой маленький «кабинет», состоящий из 15—20 человек (в основном — опытных администраторов), главная задача которых — помогать шефу управляться с административным штатом. «Кабинет» ведет постоянную позиционную войну с бюрократией, заставляя ее отвечать за свои действия. Недостатки такой системы коренятся в ее неформальном характере. Ее критики отмечают, что, не имея строго определенных полномочий, члены «кабинетов» вмешиваются во все дела и исподтишка узурпируют как политическую, так и административную власть. Не лучшей стороной министерских советников является и то, что, окружая политического руководителя, они навязывают ему свои бюрократические подходы и нормы поведения. В Великобритании в 70-х гг. некоторые министры экспериментировали с «кабинетами» по французскому образцу, но это так и не превратилось в систему.

Другие способы контроля над бюрократией менее эффективны. Парламенты и судебная власть могут наказывать чиновников, совершивших ошибки и злоупотребления, но очень редко способны провести эффективное расследование. Понимание этого побудило ввести в некоторых странах специальные должности для бюрократов, профессионально занимающихся борьбой со своими собратьями и разоблачающих их проделки. Эта система контроля хорошо зарекомендовала себя в Норвегии и Швеции (для ее обозначения и используется норвежское слово «омбундсман»). Однако классическая бюрократия чрезвычайно болезненно относится ко всем попыткам выставить на общее обозрение «священнодействие» административного процесса. Правда, бюрократам пришлось смириться с фактом постоянного давления со стороны заинтересованных групп и средств массовой информации.

Не последнюю роль в контроле над бюрократией отводят внутренним способам. М. Вебер придавал профессиональным нормам компетентности, ответственности и корпоративному духу административных работников первоочередное значение. Чиновников, допустивших серьезные ошибки, должны наказывать их вышестоящие коллеги. В ФРГ, Франции и других странах такой подход по-прежнему силен. К сожалению, практика показывает, что полагаться на сознательность бюрократов можно только до известного предела. Похоже, С. Файнер был прав, когда назвал совесть человека его главным сообщником.

Армия во многих отношениях похожа на бюрократию: она тоже представляет собой замкнутую, иерархически организованную корпорацию государственных служащих. Точно так же как бюрократия, армия нуждается в политическом контроле: офицеры и генералы далеко не всегда правят, но у них всегда есть оружие, которое они могут использовать для захвата власти. Предотвратить такую перспективу — важнейшая задача политиков во всех без исключения формах правления. Это касается даже военных режимов, которые испытывают постоянную угрозу со стороны конкурирующих групп внутри вооруженных сил.

Эрик Нордлингер выделяет три модели гражданского контроля над армией — традиционную, либеральную и интеграционную. Первая базируется на единстве основных ценностей властвующей и военной элит. Собственно говоря, само разделение между ними в данном случае можно провести только аналитически. В европейских абсолютных монархиях XVII—XVIII вв. одни и те же люди блистали при дворе и командовали войсками на полях брани. Аристократам не было нужды захватывать власть, опираясь на грубую силу, — они и так имели ее достаточно. Военные заговоры (которые не были редкостью, например, в России) могли привести к смене монарха, но никогда — к смене режима. Формы правления, более модернизированные, чем традиционный режим и соревновательная олигархия, уже не могли использовать эту эффективную модель контроля над армией.

В Западной Европе традиционная модель уступила место либеральной. Ее основание — жесткое ограничение полномочий властвующей и военной элит по отношению друг к другу. В обществе достигнут консенсус по поводу того, что политика — не занятие для военных. В обмен на невмешательство в государственные дела политическое руководство гарантирует вооруженным силам автономию, воздает должное их профессиональной чести (что выражается по-разному — от установления высоких окладов офицерам и генералам до награждения их орденами) и компетентности во всех вопросах, касающихся национальной безопасности.

Эта модель не исключает довольно активной роли военных в процессе принятия решений. В США Пентагон рассматривается как самая мощная из институциональных заинтересованных групп. Высшее армейское руководство извлекает немало политических выгод из взаимодействия с комитетами Конгресса, участия в Совете национальной безопасности и непосредственных контактов со средствами массовой коммуникации. Позиции армии тем более сильны, что ее естественным союзником является военно-промышленный комплекс. Следует, однако, подчеркнуть, что в целом политическая активность Пентагона протекает в рамках закона и, стало быть, не противоречит либеральной модели.

Интеграционная модель была «изобретена» почти одновременно в Советской России и в Мексике. Ее используют все эгалитарно-авторитарные и некоторые популистские режимы. Суть этой модели лучше всего выразил Мао Цзедун в своем известном высказывании: «Винтовка рождает власть. Но наш принцип состоит в том, что партия направляет винтовку, а винтовка не должна направлять партию». Народно-освободительная армия Китая (НОАК) выросла из коммунистических партизанских отрядов: ее руководство с самого начала совпадало с партийным. Поэтому НОАК активно участвовала во всех политических катаклизмах, потрясших страну в 60-х и 70-х гг., а ее вождь Линь Бяо был одно время официальным преемником «великого кормчего». В течение какого-то времени фактический руководитель китайского государства возглавлял Центральный военный совет, даже не будучи формальным руководителем партии.

Главным недостатком интеграционной модели является то, что она не обеспечивает профессионализма высшего военного руководства. Так, СССР в конце 70-х гг. был втянут в бесперспективную войну в Афганистане не в последнюю очередь по вине Д. Устинова — опытного номенклатурного работника, не обладавшего, однако, никакими воинскими доблестями. Это не мешало военным руководителям быть мощной институциональной группой, «с подачи» которой военные расходы в СССР достигли фантастических (учитывая реальные возможности страны) размеров.

Если ни одна из этих моделей контроля не срабатывает, военный переворот становится почти неизбежным. Это особенно касается слаборазвитых стран, где произвол армии не сдерживается ни устоявшимися и прочными государственными институтами, ни политической культурой. Между 1945 и 1976 гг. военные перевороты произошли в половине из 18 стран Азии. Та же судьба постигла большинство африканских стран. В Латинской Америке ее избежали после 1945 г. только две страны — Мексика (где армия политизирована) и Коста-Рика (где ее нет вообще). Общая характеристика военному правлению дана в гл. 3. Здесь же остановимся на военном перевороте как таковом. Военный переворот в «третьем мире» выступает как один из основных механизмов передачи власти. Он не всегда приводит к военному режиму: иногда офицеры и генералы передают власть гражданским политикам. Но, с точки зрения организации, все успешные перевороты похожи друг на друга, как, перефразируя Л. Толстого, похожи друг на друга все счастливые семьи. Английский политолог Э. Латтуэк составил своего рода список рекомендаций, которыми должен руководствоваться амбициозный офицер, чтобы захватить власть. По мнению ученого, самая опасная фаза — это планирование переворота. Нужно привлечь на свою сторону достаточно много людей, занимающих ответственные посты, и в то же время не раскрыть тайну заговора. Не поднимая шума, необходимо сосредоточить вокруг столицы лояльные заговорщикам воинские части; постараться скомпрометировать власть имущих и устранить тех, кто может оказать сопротивление; манипулируя политическими группировками и средствами массовой информации, создать вокруг правительства атмосферу недовольства и отчуждения.

Фаза планирования должна быть короткой, но эффективной. Следующий за ней переворот включает такие мероприятия, как обязательный захват резиденции президента, премьер-министра или монарха; арест всех членов политического руководства (во время одной из попыток переворота в Габоне сбежал лишь один министр, но он обратился за помощью к Франции, и вся операция пошла насмарку); закрытие столичного аэропорта; блокировка автодорог, ведущих к столице; перекрытие всех линий связи; военное присутствие во всех общественных зданиях и учреждениях; изоляция возможных критиков нового режима; захват радио и телецентров. Когда все это проделано, можно обращаться к народу с разъяснением целей переворота. Латтуэк выделяет несколько стилей таких обращений — от мессианского («буржуазия упраздняется... занялась заря эры равенства всех граждан», — Ж.-Б. Бокасса, Центральноафриканская республика, 1966 г.) до прагматического («Нкрума правил страной так, словно это его частная собственность... Через несколько дней будет объявлен комплекс мер, необходимых для исправления положения», — Совет национального освобождения Ганы, 1966 г.). Ученый подчеркивает, что к составлению деклараций нельзя относиться безответственно. Ведь это первый и в известном смысле решающий шаг к легитимации нового режима, т. е. к решению проблемы, которая становится камнем преткновения для очень многих военных диктатур.

Для характеристики любого военного переворота очень важно понять мотивы его организаторов. В связи с этим представляет интерес классификация, предложенная С. Файнером. Политолог выделяет пять разновидностей — национальные, классовые, институциональные, этнические и личные. В отдельных случаях эти мотивы могут переплетаться между собой, но бывает и так, что явно преобладает какой-то один из них.

Говорить о национальных мотивах переворота можно тогда, когда его участники исходят из собственного понимания общенациональных интересов. Более подробно о способах такого понимания было сказано в третьей главе (на примерах регулирующих, корректирующих и программных режимов). Не так уж редки и классовые мотивы. До середины нынешнего столетия армия в Латинской Америке часто выступала как союзница среднего класса в его борьбе против землевладельческой олигархии. В 1973 г. эта классовая ориентация офицерского корпуса получила подтверждение в Чили, но на сей раз — против экономически непривилегированных слоев населения, составлявших опору правительства С. Альенде. Напротив, в Африке и на Ближнем Востоке военные нередко мотивировали свои действия заботой об интересах трудящихся (Египет, Ирак, Сирия, Конго, Бенин, Буркина-Фасо, Мадагаскар, Эфиопия и т. д.). Объясняется это просто: в отличие от Латинской Америки на Востоке профессия офицера не очень престижна. Поэтому среди кадровых военных немало выходцев из социальных низов, болезненно воспринимающих неравенство и стремящихся положить ему конец.

В странах с низким уровнем социально-экономического развития особое значение приобретают этнические мотивы переворотов. Военные режимы в Африке всегда выступают от имени нации, но при ближайшем рассмотрении можно обнаружить, что в составе комитетов «освобождения» и «спасения» подозрительно много соплеменников, родственников и т. д. Даже в относительно развитой Сирии правят то генералы — алавиты, то генералы — шииты. Институциональные мотивы становятся ведущими тогда, когда вся армия оказывается под угрозой со стороны режима. Объявив о своем намерении политизировать армию, президент Индонезии Сукарно положил конец собственной карьере. Президент Бусиа в Гане поплатился властью за то, что призвал к порядку ведших безобразно разгульный образ жизни военных (между прочим, это были те самые военачальники, которые тремя годами ранее обвиняли Нкруму в расхищении богатств страны). Что касается личных мотивов переворотов, то они понятны — это страсть к власти и (или) к наживе. В течение многих лет главнокомандующий Иди Амин в Уганде завидовал премьер-министру Оботе. Дело кончилось тем, что Обо-те был свергнут. Так была установлена одна из жесточайших в мировой истории диктатур, вовлекшая страну в кровавый хаос.

В развивающихся странах армия — не только один из немногих устойчивых социальных институтов, но и уникальный канал продвижения по ступеням общественной иерархии. В Нигерии, Бразилии и Египте амбициозный молодой человек, мечтающий о богатстве, престиже и власти, но не имеющий ни денег, ни связей, чаще всего поступает в военное училище. Каждый солдат носит в своем ранце президентский «паркер». Стоит ли удивляться, что военные режимы сменяют друг друга, как в калейдоскопе? Устойчивый социальный статус офицерского корпуса — главное условие либеральной модели контроля над армией — ныне является реальностью лишь в индустриально развитых странах.

Уже создатели «протективной» модели демократии настаивали на независимости суда от вмешательства со стороны политиков. Ныне это конституционная норма всех либеральных демократий. Но нельзя сказать, что между юриспруденцией и политикой нет ничего общего. Применяя законы, судьи по необходимости интерпретируют их, наполняя реальным смыслом. Это составляет основу их политического влияния.

Независимость судей в условиях либеральной демократии обеспечивается механизмами их избрания или назначения. Главные способы: выборы судей всеобщим голосованием (некоторые из североамериканских штатов); выборы парламентом (в большинстве стран Латинской Америки); назначение главой исполнительной власти (Великобритания); кооптация (Италия, Турция). При условии «хорошего поведения» судьи сохраняют свое положение пожизненно. Эта норма соблюдается настолько строго, что в Италии и ФРГ составы судов не обновлялись даже после ликвидации авторитарно-инэгалитарных режимов. В формировании судебной власти нет обратного хода: орган, определивший ее структуру, уже не может ее изменить. Это и составляет основу независимости судов.

Но независимость, конечно, не означает нейтральность. Как и прочие люди, судьи являются носителями определенных социальных норм и ценностей. С этой точки зрения, не лишен смысла тот факт, что во всех либеральных демократиях судьи в подавляющем большинстве являются выходцами из привилегированных слоев — среднего или даже «высшего среднего» класса. Показано, что, например, в Великобритании для судей характерны весьма консервативные взгляды, отрицательное отношение к профсоюзам и положительное — к частной собственности. Конечно, непосредственно выводить политические пристрастия из социального происхождения — методика слишком простая, чтобы быть верной. Одним из самых ярых защитников обездоленных меньшинств Америки в 50-60-х гг. был председатель Верховного Суда Э. Уоррен — стопроцентный белый англо-саксонский протестант, из богатой семьи, славившейся своим консерватизмом. Говорят, далекий от либерализма президент Эйзенхауэр рассматривал назначение Уоррена как одну из самых жестоких ошибок своей жизни. Однако ситуация с Уорреном — исключение из общего правила. А оно состоит в том, что большинство судей в либеральных демократиях — носители консервативных установок. Существует мнение, что это не только неизбежно, но и желательно — ведь судебная власть должна быть стабилизирующей силой, хранительницей устоявшихся ценностей.

В некоторых странах судебная власть облечена специальными полномочиями по охране конституционного строя. Прежде всего это означает монополию судебной власти на интерпретацию основного закона в конфликтных ситуациях. Имеются в виду как конфликты между гражданами и государством по поводу основных свобод, так и споры между отдельными институтами (в том числе в федерациях, между центром и местами). Кроме того, суды выносят решения по поводу конституционности новых законодательных актов.

Самым могущественным в мире является Верховный Суд США Один американский деятель заметил: «Мы живем по конституции. Но конституция — это то, что говорят судьи». Задачи Верховного Суда — защита индивидуальных прав граждан, контроль над законодательством и исполнительной властью. Например, судьба президента Никсона была решена, когда высшая судебная инстанция потребовала от него представить записи конфиденциальных разговоров по уотергейтскому делу. В 2000 г. именно судебное решение определило окончательные итоги президентских выборов. Верховный Суд располагает настолько большим авторитетом, что позволяет себе в некоторых случаях не следовать прецедентам. Это позволяет ему адаптировать конституцию к новым ситуациям в стране и мире. В период «Нового курса» Верховный Суд США признал право исполнительной власти регулировать социальную и экономическую жизнь нации не противоречащим конституции. Понятно, что при решении таких сложных вопросов судебная власть прислушивается к общественному мнению.

Во многих федерациях судебная власть помогает отстоять конституционные права отдельных земель против централизаторских тенденций. Так, Верховный Суд Канады в конфликтах между Оттавой и провинциями почти всегда — на стороне последних. То же самое происходит в Австралии, Швейцарии и ФРГ. В Индии, где правительства Индийского национального конгресса часто нарушали права штатов, их последним защитником обычно оказывался Верховный Суд.

Крупнейший специалист по судебной власти Мауро Каппеллетти выделяет две модели использования ее полномочий по охране конституционного строя. Первая из них — децентрализованная — применяется в тех странах, где эти полномочия придаются судебной власти в целом. Любой суд вправе принять решение о неконституционности того или иного акта (естественно, последней инстанцией при этом оказывается верховный суд страны). Эта модель реализована в США и во многих других либеральных демократиях. Централизованная модель была впервые учреждена в Австрии, где она просуществовала до падения Первой республики в 1933 г. Суть централизованной модели — в том, что полномочия по охране конституционного строя полностью возлагаются на специализированное судебное присутствие, выведенное за рамки системы судебной власти и не разбирающее никаких дел, кроме имеющих конституционный аспект. Такие присутствия — конституционные суды — были созданы после второй мировой войны в Германии и Италии. Централизованная модель использования конституционных полномочий судебной власти предусмотрена и действующей конституцией России.

В условиях либеральной демократии судебная власть играет ведущую роль в поддержании стабильного конституционного порядка. Понятно, что такая функция является совершенно излишней в условиях авторитарного режима. Вот почему, например, эгалитарно-авторитарные режимы не знали и не знают независимой судебной власти. В большинстве развивающихся стран судьи служат объектом манипуляций и запугивания со стороны исполнительной власти. Можно утверждать, что судебная власть в собственном смысле слова — атрибут и признак либеральной демократии. Как заметил К. Фридрих, правительство, действующее по закону и повинующееся закону, должно быть в значительной мере правительством судей.

Политическое значение средств массовой коммуникации в современном мире очевидно, и его уже не могут игнорировать даже немногие сохранившиеся традиционные режимы. Что касается либеральной демократии, то ее история тесно переплетена с историей прессы. Газеты очень рано стали инструментом партийной политики и активно использовались в пропагандистских целях уже в прошлом столетии. Та же участь постигла в дальнейшем телевидение, радио, кино и так называемые электронные средства коммуникации. Однако если сам факт связи между средствами массовой коммуникации и политикой не подлежит сомнению, то интерпретировать его можно по-разному в зависимости от используемых исследователем теоретических рамок. Вот почему необходимо остановиться на трех теориях, которые сегодня доминируют в «науке о коммуникациях», — теории массового общества, марксизме и структурном функционализме. Разумеется, они будут нас интересовать лишь в той мере, в какой они затрагивают «четвертую власть», описывают и объясняют ее.

Теория массового общества возникла позднее марксизма, но мы не случайно выносим ее на первое место. Дело в том, что именно эта теория положила начало интерпретации прессы как самостоятельного и весьма важного фактора распределения власти в обществе. «Массовой» именуют социальную структуру, в которой человек нивелируется, становясь безликим «винтиком» неподвластного ему механизма. Оценивается такое положение по-разному. В рамках радикальной версии теории массового общества оно рассматривается как выражение громадной концентрации власти в руках правящих элит, цинично эксплуатирующих культурные запросы масс, делающих унификацию и стандартизацию личности средством ее порабощения (Карл Маннгейм, Дэвид Рисмен, Чарлз Райт Миллс). Напротив, Эдуард Шилз подчеркивает положительную роль интеграции масс в систему «массового общества»: при этом они усваивают нормы и ценности, создаваемые элитой, и общество движется по пути преодоления социальных антагонизмов. Однако и радикальные и «умеренные» представители теории массового общества исходят из того, что главным агентом его становления выступают средства массовой коммуникации. Именно они предоставляют людям видение их собственного места в обществе, средства развлечения и отвлечения от проблем, в совокупности составляющие массовую культуру. Массовой эта культура является как по способу производства (который описывается по аналогии с поточно-конвейерной индустрией), так и по характеру потребления (ее потребитель — это «все люди», независимо от страны проживания, в предельном случае — все человечество). Поскольку же средства производства массовой культуры находятся под контролем политических и экономических элит и служат их интересам, в принципе не приходится ждать от них критического подхода к реальности. Подлинная задача массовой коммуникации — приспосабливать членов общества к выполнению запросов элиты.

Классическому марксизму такое повышенное внимание к средствам массовой коммуникации вовсе не было свойственно по вполне понятной причине: при жизни Маркса их политическое значение еще только намечалось. В принципе, однако, ничто не мешает рассматривать их как средства производства, находящиеся в собственности буржуазии и служащие как извлечению прибыли (коммерческая пресса), так и идеологическому контролю над трудящимися путем навязывания им определенного комплекса представлений. Первый аспект сегодня довольно активно разрабатывается в рамках так называемой политэкономической теории средств массовой коммуникации. Поскольку представители этой теории сознательно концентрируют внимание на экономической стороне дела и отвлекаются, насколько это возможно, от политики, мы не будем останавливаться на анализе их взглядов. Что касается второго аспекта, то в его разработку внесли особый вклад ученые, принадлежавшие к Франкфуртской школе, и их последователи. В 1944 г. в США вышла в свет «Диалектика просвещения» Теодора Адорно и Макса Хоркхаймера, через восприятие которой во многом сформировалась современная социология средств массовой коммуникации. Центральное понятие этой книги — индустрия культуры — стало ныне общепринятым и употребляется исследователями, весьма далекими от марксизма. Тем важнее подчеркнуть, что основной вопрос, который поставили перед собой Адорно и Хоркхаймер, состоял в следующем: «Почему на Западе так и не произошла социальная революция, предсказанная Марксом?» Основную причину провала марксова проекта авторы усмотрели в происходящем на этапе «позднего капитализма» изменении характера надстройки, которая обособляется от базисных экономических процессов настолько, что обретает способность повернуть их вспять. Рабочий класс был ассимилирован системой путем подчинения господствующей идеологии, и ведущую роль в этом сыграла как раз индустрия культуры. Для понимания роли термина в последующих исследованиях массовой коммуникации очень важна обнаруженная его авторами типологическая общность массы как пассивного, глубоко безвольного и беспредельно лояльного продукта социального строя «позднего капитализма». Это — совокупность самодовольно-ограниченных, но в действительности легко манипулируемых агентов массовой потребительской культуры (надо заметить, что на позиции авторов сказался как опыт их знакомства с американским коммерческим «масс-культом», так и наблюдения за формированием нацистского режима в Германии). «Индустрия культуры, — отмечают Адорно и Хоркхаймер,— это преднамеренное объединение ее потребителей сверху». Соответственно средства массовой коммуникации предстают как главный механизм классового господства и подчинения в современных условиях.

В отличие от предыдущих теорий структурный функционализм с самого начала претендовал на беспристрастное видение средств массовой коммуникации как вещи нейтральной самой по себе, которая может быть использована и на благо человека, и во зло ему. В 1948 г. Гарольд Лассуэлл сформулировал вопрос, по мере ответа на который становится ясным структурно-функционалистское понимание средств массовой коммуникации: «Кто говорит — что сообщает — по какому каналу — кому — с каким эффектом?» В соответствии с этой формулировкой как отдельные объекты изучения выделяются: коммуникатор (т. е. инстанция, организующая и контролирующая процесс массовой коммуникации); сообщения как таковые; технические средства; аудитория, ее количественно описываемые социальные и социально-психологические характеристики; результаты — изменения в сознании аудитории. Такова структура средств массовой коммуникации. Кроме того, им приписывают определенные функции. Уже из перечисления этих функций (по Дэнису Макквейлу) ясно, что большинство из них носит политически релевантный характер:

1) информационная: информирование о событиях и существующих условиях в стране и мире; обозначение существующих отношений власти;

2) корреляционная: объяснение и интерпретация информационных сообщений; обеспечение поддержки существующим властям и господствующим нормам; социализация; координация усилий отдельных социальных субъектов; достижение консенсуса; фиксация социальных статусов и приоритетов;

3) континуитивная: трансляция доминирующей культуры; поддержание общности социальных ценностей;

4) развлекательная: обеспечение средств расслабления; смягчение социальной напряженности:

5) мобилизационная: проведение кампаний в поддержку тех или иных действий в областях политики (в том числе внешней), экономики, труда и иногда религии.

Внимательный анализ этих функций показывает, что в действительности между подходами Адорно — Хоркхаймера и Лассуэлла много общего. И Франкфуртская школа, и структурный функционализм делают акцент на активной вовлеченности средств массовой коммуникации в поддержание существующего социального и политического порядка. И хотя оценивается это по-разному, обе теории вполне сходятся в характеристике средств массовой коммуникации как преимущественно консервативного социального института. Надо заметить, что, наряду с кризисом парламентаризма, усилением политической исполнительной власти и бюрократии, неокорпоратизмом и распадом массовых политических партий, рост политического влияния средств массовой коммуникации рассматривается как угрожающий симптом кризиса либеральной демократии в целом. Партийная пресса, в XIX—начале XX в. послужившая важным инструментом социальных изменений, почти повсеместно прекратила свое существование. Критики утверждают, что современные коммерческие газеты, радио и телевидение, во время предвыборных кампаний «продающие» политиков как товар, способствуют лишь стагнации, отвлекая граждан от действительно серьезных проблем.

Однако не хотелось бы заканчивать разговор о средствах массовой коммуникации на такой пессимистической ноте. Верно то, что, до тех пор пока они находятся под жестким контролем носителей политической и экономической власти, свобода слова остается в значительной мере фикцией. Но верно и то, что пока ее необходимость признается обществом, всегда сохраняется надежда на ее осуществление. Как ни странно, именно техническое развитие «позднего капитализма» в его цитадели — США — придало этой надежде новый импульс. Компьютерный набор сделал издание газеты или журнала доступным не только крупным магнатам, но и, по существу, каждому из граждан. Начиная с 80-х гг. в США наблюдается настоящий газетно-журнальный бум, связанный с появлением колоссального количества новых независимых печатных изданий, многие из которых носят отнюдь не коммерческий характер. Настоящую революцию в сфере средств массовой коммуникации произвело появление сети Интернет.

Один из стереотипов либеральной мысли прошлого столетия, доживший до наших дней, — необходимость полностью деполитизировать бюрократию, армию и суды, устранить саму возможность манипуляций общественным мнением со стороны безответственных или находящихся под контролем привилегированных меньшинств средств массовой коммуникации. Современная политическая наука отвергает такой подход как нереалистический. Подлинная проблема заключается в том, как добиться ответственности этих институтов перед политическим руководством и (или) народом? Похоже, что единственный путь к ее решению — большая открытость государственного управления. Некоторые шаги в этом направлении сделаны в скандинавских странах и в США. Однако отчетливого понимания того, какие именно институциональные механизмы (и какое их сочетание) обеспечат эффективный контроль над невыборными властями, до сих пор нет.