Сравнительная политология: Учебник

Глава X ПАРЛАМЕНТЫ

Уже «протективная» модель демократии придавала выборным парламентам особое значение; как писал Дж. Локк, — это «верховная государственная власть». Всегда подчеркивалась их законотворческая функция. И сегодня в обыденном словоупотреблении, в лексиконе практических политиков и в терминологии конституционного права парламент обозначается как «законодательная власть». В действительности современные парламенты—даже в условиях либеральной демократии — редко законодательствуют монопольно. В этот процесс вовлечены также исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные группы. Подлинное значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации существующих режимов. Действительно, парламент—единственный институт, который представляет политическое сообщество не только в целом (на это, как мы видели, может претендовать и избранный всенародным голосованием президент), но и во всем его многообразии. Вот почему редко какой режим обходится без «народных избранников». В 1981 г., на заре «третьей волны» демократизации, на наличие представительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них — только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор количество парламентов еще более возросло.

Парламенты можно изучать по-разному. Во-первых, к ним применим исторический подход. Например, деятельность британского парламента совершенно невозможно ни описать, ни понять, если отвлечься от его многовековой истории. Ведь именно в прошлом коренятся традиции, процедуры и ритуалы, вместе составляющие ту оболочку, в которой протекают актуальные политические дебаты. Во-вторых, возможен институциональный подход. Парламент — это очень сложная формальная организация. Поэтому вовсе не праздными являются вытекающие из такого подхода вопросы: какова степень разделения труда внутри парламента? как законопроекты становятся законами? в каких отношениях находится парламент с другими государственными институтами? Третий, социологический (бихевиористский) подход поднимает другие проблемы: какова социальная композиция парламента? как его члены относятся к собственным ролям? как они взаимодействуют с заинтересованными группами? отражает ли парламент национальную политическую культуру? Комбинируя эти подходы, современная политическая наука достигла достаточно больших успехов в сравнительном анализе парламентов.

Как отмечалось в предыдущей главе, в разных странах (даже если они относятся к одной и той же «семье» политических режимов) отношения представительного собрания с исполнительной властью могут складываться по-разному. Эти отношения и положены в основу классификации парламентов.

Доминирующие парламенты

Примерами могут служить Национальная ассамблея Франции (периода IV Республики), современный итальянский парламент. Встречается эта разновидность редко, и по понятной причине: доминирующие парламенты, достигнув пика величия, способствуют собственному падению. Как ясно из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни, формируя и жестко контролируя исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. За 12 лет существования IV Республики Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов; некоторые из них «работали» считанные недели. Чем руководствуются члены доминирующих парламентов, сознательно ведя дело к падению правительства? Во-первых, всегда есть шанс получить место в следующем кабинете; во-вторых, — и это более важно — они преследуют узкопартийные цели. Наиболее благоприятную среду для доминирования парламента создает, пользуясь термином Джованни Сартори, «крайний плюрализм». IV Республика являет собой классический пример «двусторонней оппозиции», когда коммунисты «слева», а голлисты — «справа» отвергали сами основы режима и находились в острой конфронтации между собой. В этих условиях сформировать правительство, удовлетворительное для большинства, было практически невозможно. В Италии со времен основания республики сменилось более 50 администраций. Таким образом, эта разновидность парламентов отнюдь не оптимальна и в конечном счете ведет к параличу власти. Нетрудно заметить, что она может существовать лишь в условиях парламентаризма, сочетающегося с фрагментированной многопартийностью.

Автономные парламенты

В качестве примера можно привести Конгресс США, шведский риксдаг. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, но у них нет достаточных полномочий для «свержения» исполнительной власти. Автономия американского Конгресса обеспечивается не только президентской системой, существенно ограничивающей возможности вмешательства главы государства в деятельность представительного собрания, но и другими обстоятельствами. Во-первых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины и не являются внутренне сплоченными, так что члены Конгресса — даже если они принадлежат к президентской партии — не всегда поддерживают президента при голосовании. Во-вторых, сила Конгресса во многом определяется наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это способствует активной и самостоятельной роли представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольной функции. Помимо президенциализма, возникновению автономного парламента может способствовать и парламентская система в сочетании с многопартийностью. Это произошло, например, в скандинавских странах с их устоявшейся нормой межгрупповых консультаций по основным политическим вопросам. Одной из главных арен таких консультаций и служит парламент.

Ограниченно автономные парламенты

Эта разновидность существует в Великобритании, стране классического парламентаризма. Ограниченно автономный парламент можно рассматривать как поле конфронтации (зачастую ритуализированной) между правительством и оппозицией. В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией большинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Главный механизм такого контроля — партийная дисциплина. В отличие от американских, британские партии являются внутренне сплоченными, и проголосовать против воли собственной партии — значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голосований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин — не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и критикой. При этом правительственный кризис может быть вызван разве что «бунтом на корабле» правящей партии. А такое случается раз в несколько десятилетий.

Подчиненные парламенты

Таких примеров можно привести по крайней мере два — Национальное собрание Франции (V Республика) в условиях «президентской фазы» премьерско-президентской системы, парламент Кении. Как видим, подчиненный парламент совместим и с либеральной демократией, и с авторитаризмом. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом. В развивающихся странах вроде Кении его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глубинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т. д. Во Франции, которую не без оснований считают страной с сильными демократическими традициями, аргументом в пользу ограничения полномочий парламента стал паралич власти времен IV Республики. До второй половины 80-х гг. французское Национальное собрание оставалось одним из самых слабых в мире. Ситуация несколько изменилась лишь тогда, когда социалистическому президенту Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. В результате Франция вступила в «парламентскую фазу» премьерско-президентской системы. Отсутствие партийного контроля со стороны исполнительной власти позволило Национальному собранию вести «свою игру».

Полностью подчиненные парламенты

Эта разновидность характерна для некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот феномен присущ исключительно авторитаризму. За всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто-то проголосовал «против» предложений правительства и ЦК КПСС. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство — чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.

Функции парламентов могут быть сведены к четырем основным: легитимации; представительству; рекрутированию и социализации элиты; воздействию на исполнительную власть и контролю за ней. Если парламент и не выполняет какие-то из этих функций, он справляется с другими, а значит — играет свою роль в политической системе.

Функцию легитимации режима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу и правит посредством декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников». Поэтому парламентам придается большое символическое значение, что находит отражение в так называемых иммунитетах — парламентарии не могут подвергаться аресту без санкции собрания, их речь в стенах парламента не может быть прервана. Это включает в себя также процедурную независимость парламентов и их монопольное право прерывать собственные заседания. Очень немногие режимы не признают иммунитетов вообще, хотя фактическое их попрание — не такая уж редкость. Авторитарные правительства предпочитают действовать по принципу «ты — мне, я — тебе»: парламент придает реальной власти законность в глазах населения, а та расплачивается с ним ритуальным почтением и вполне материальными привилегиями. Тех парламентариев, кто рискнет нарушить «правила игры», ждут суровые кары. Иммунитеты в такой ситуации помогают редко.

Функция представительства является единственной, в выполнении которой с парламентом не может сравниться никакой иной институт. Делается это, однако, по-разному. Существуют четыре основных подхода, при которых члены собрания выступают в ролях «слуг избирателей», «опекунов народа», «проводников воли партий», «зеркала общества». Рассмотрим эти подходы обстоятельнее.

«Слуги избирателей» в парламенте могут действовать в интересах либо избирательного округа в целом, либо — наиболее влиятельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят, в сущности, местнический характер. Такой подход к представительству особенно широко распространен в США, где считается, что конгрессмены должны «привозить домой бекон» в виде правительственных заказов, субсидий и контрактов. Этого они и добиваются, всячески пытаясь «обойти» представителей других штатов и графств. Если по какому-то вопросу в избирательном округе существует четкое и более или менее единодушное мнение, то самостоятельная позиция может стоить члену Конгресса его мандата, но не ранее следующих выборов. Следует отметить, что такое единодушие встречается не так уж часто. Это позволяет американским законодателям сохранять известную автономию и, более того, активно воздействовать на общественное мнение своего округа.

В отличие от «протективной», «развивающая» модель демократии придавала этому аспекту представительства ведущую роль. Ярым поборником жесткой зависимости депутатов от избирателей был и К. Маркс. Вот почему большинство эгалитарно-авторитарных режимов формально придерживалось права отзыва депутатов и признавало «императивный мандат». До тех пор пока парламенты оставались элементом декора, это никак не сказывалось на их эффективности. В условиях демократизации положение изменилось. Стало ясно, что совершенно лишенные самостоятельности от избирателей парламентарии просто не могут справляться со своими обязанностями. Служить народу необходимо, но это должно быть дополнено другими подходами к представительству. Сегодня императивный мандат сохраняется лишь в тех немногих странах, где продолжают существовать эгалитарно-авторитарные режимы (Вьетнам, Китай, Северная Корея, Куба), а также в ряде республик в составе Российской Федерации. В то же время конституции ряда стран (например, Франции) прямо запрещают императивный мандат или, как Основной закон ФРГ, устанавливают, что депутаты «являются представителями всего народа, не связанными наказами или поручениями, и подчиняются лишь собственной совести».

Подход к парламентариям как к «опекунам народа» получил классическое выражение в речи английского консервативного мыслителя и политика Эдмунда Берка, обращенной к избирателям (1774 г.): «Конечно, джентльмены, для представителя должно быть счастьем и большой честью жить в теснейшем союзе, близком общении и самой непосредственной связи с избирателями... Но свое непредвзятое мнение, свое истинное суждение и просвещенное сознание он не должен приносить в жертву ни вам, ни кому бы то ни было другому... Парламент — это не собрание посланников различных и враждебных друг другу интересов, которые отстаиваются их агентами и защитниками против всех остальных членов собрания, парламент — это независимая ассамблея единой нации, с единым интересом, общим для всех: главное здесь — не местные цели и предпочтения, а общее благо...» (Замечу, что в 1780 г. Берк не был вновь избран в палату общин.)

Такой подход к представительству существенно расширяет автономию парламентов и позволяет им играть роль скорее лидеров общественного мнения, чем его пассивных отражений. В XIX в. этот подход преобладал; он и по сей день сохраняет свои позиции, особенно в Великобритании и во Франции. Однако «опекать народ» стало гораздо труднее с тех пор, как появились массовые партии, претендующие на ту же самую роль.

Наиболее явно парламенты выступают «проводниками воли партий» в условиях эгалитарно-авторитарных и популистских режимов. Но такой подход не чужд и либеральной демократии, особенно там, где существуют пропорциональные избирательные системы. Аргументы его сторонников таковы: на выборах соревнуются не личности, а партийные программы, значит, своим избранием парламентарий обязан прежде всего партии: почему же тогда он может себе позволить манкировать партийной дисциплиной, добившись успеха? Ответить на этот вопрос, не лишенный зерна здравого смысла, можно другими вопросами: Должен ли депутат хранить верность текущей политической линии партийного руководства или партийной программе (всем известно, насколько часто они не совпадают)? Как быть, если разошлись установки низовой организации, которая, собственно, и сыграла ведущую роль в карьере парламентария, и партийного «центра»? Что делать, если произошел раскол партии? Эти вопросы заводят в тупик, если считать парламент проводником воли партий и не более того. Но если допустить независимость депутата от партийного руководства, то все значительно упрощается. Правда, эту независимость необходимо отстаивать, преодолевая давление со стороны мощных «всех-хватающих» партий. Депутаты лучше справляются с этой задачей, если располагают определенными политическими ресурсами — высоким личным престижем, информированностью и компетентностью.

Свое последовательное выражение идея о парламентариях как о проводниках воли партий находит в концепции «партийного императивного мандата». Согласно этой концепции, депутат представляет своих избирателей через выдвинувшую его партию. Стало быть, выходя из данной партии (или будучи исключен из нее по серьезным основаниям), он утрачивает правовую основу для дальнейшего нахождения в составе парламента. Концепция «партийного императивного мандата» была реализована в Чехословакии в 20-х гг., однако в зрелых демократиях она не прижилась. Из европейских стран к подобной практике прибегает сегодня лишь Португалия. Более популярна она в «третьем мире»: с теми или иными модификациями, партийный императивный мандат применяется в Бангладеш, Бразилии, Вануату, Гане, Замбии, Индии, Индонезии, Кабо-Верде, Сейшельских островах, Фиджи, Шри-Ланке и ЮАР. Известно, что подобные предложения обсуждались и в российской Государственной думе, но были отвергнуты.

Почти все модели демократии придают парламенту значение «зеркала общества», и это не чуждо авторитарным режимам: как известно, Верховный Совет СССР со сталинских времен и до самого последнего времени строился на жестких процентных нормах представительства от рабочих, крестьян, коммунистов, беспартийных, интеллигенции, женщин и т. д. Эту идиллическую картину несколько портил лишь тот факт, что примерно 30 % «законодательного корпуса» составляли высшие партийные и государственные работники, для которых мандат был фактически пожизненным. В условиях либеральной демократии «зеркало общества» — почти всегда кривое. Каждый советский человек с детства знал, что в Конгрессе США нет ни одного рабочего. И это почти что правда. Члены парламентов являются, как правило, выходцами из среднего класса. К тому же они отличаются от своих избирателей по уровню образования и в подавляющем большинстве являются мужчинами (табл. 24). Оправдывая это положение, иногда обращают внимание на то, что политические взгляды и идеологические пристрастия парламентариев в большей степени определяются их текущим социальным положением и профессией, чем происхождением. Однако и профессиональный состав представительных собраний демонстрирует явное преобладание предпринимателей, юристов и лиц свободных профессий, объединяемых в категорию «менеджеров и профессионалов», а также других интеллектуалов (табл. 25, данные Роберта Патнэма).

Таким образом, «зеркальное соответствие» парламента обществу не достигнуто ни одной из либеральных демократий. Вопрос состоит в том, достижимо ли оно вообще. Политологи в подавляющем большинстве склоняются к тому, что идея «законодательного микрокосма» привлекательна странным сходством со средневековой мистикой, но практически неосуществима и, в сущности, абсурдна. Современные общества слишком сложны и многообразны, а политические ресурсы отдельных групп — слишком неравны, чтобы в результате свободных выборов мог сформироваться парламент по принципу «каждой твари по паре». Но очевиден и тот факт, что недопредставленность больших социальных слоев может породить у них чувство недоверия к государству, а это — опасный дестабилизирующий фактор. Возможный способ решения этой проблемы состоит в том, чтобы гарантировать представительство тех или иных меньшинств, зарезервировав за ними определенную долю мест в парламенте (квоту). В последние годы наметилась тенденция к тому, чтобы способствовать таким образом женскому представительству (гендерные квоты). В некоторых странах квоты представительства закрепляются за этническими группами. Не чужда такая практика и регионам России. Так, весьма сложная система квот — как тендерных, так и этнических — применяется на выборах Народного собрания Республики Дагестан.

Разумеется, квотирование — не единственный способ повлиять на композицию парламента. Как уже отмечалось в главе об избирательных системах, представительство компактно проживающих меньшинств лучше всего обеспечивают системы большинства. Что касается дисперсно проживающих меньшинств, то для них выгодно применение пропорциональных систем. Статистически установлено, например, что парламентское представительство женщин положительно связано со средней величиной округа. Дополнительный фактор, положительно влияющий на представительство женщин, — это сравнительно низкий уровень конкуренции между партийными списками. Чем больше мест каждая из участвующих в выборах партий рассчитывает выиграть в каждом из округов, тем больше вероятность избрания женщин. Происходит это, видимо, потому, что сильные партии, обращающиеся к широкому кругу избирателей, заботятся о представительном характере своих списков в большей мере, чем слабые, основная задача которых — «протащить» в парламент своих лидеров. Таким образом, парламентское представительство дисперсно проживающих меньшинств зависит от взаимодействия двух переменных — величины округа и соревновательности выборов.

Таблица 24

Представительство женщин в парламентах разных стран, 1950-1980 гг., %

Таблица 25

Профессиональная принадлежность членов парламентов отдельных стран, %

Разные парламенты в своей практической работе делают акценты на разные подходы к представительству. Различаются и индивидуальные установки депутатов, эмпирическому исследованию которых политологи всегда уделяли большое внимание. Большое влияние на эти установки оказывает избирательная система, применяемая при выборах парламента. Только естественно, что «слуги избирателей» чаще встречаются среди парламентариев, избранных по системам большинства, а «опекуны народа» и «проводники воли партий» — среди избранных по пропорциональной системе. Другой фактор, непосредственно влияющий на установки парламентариев, — это властные полномочия парламента. Президентская система, снимающая с парламента ответственность за действия правительства, способствует подходу к парламентариям как к «слугам избирателей». И действительно, «опекать народ» им просто не по силам. Следует добавить, что работа парламента может быть эффективной тогда, когда его члены разделяют разные подходы — но не какой-то один. Плюрализм здесь не просто желателен. Он необходим.

Третья функция парламентов — рекрутирование и социализация элиты. В условиях либеральной демократии пройти в парламент — значит сделать заявку на министерское кресло, а порой — и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается большинства авторитарных режимов (кроме эгалитарно-авторитарного, где с задачей отбора будущих лидеров вполне справляется партия). Один из наблюдателей так описывал Конгресс Бразилии времен военной диктатуры: «Некоторые политики получают здесь опыт, необходимый для выдвижения на другие посты — губернаторов штатов, министров и т. д. Они усваивают нормы элиты, приобретают политическое мастерство и узнают, как себя вести, чтобы пользоваться престижем... Бразильский конгресс — это тренировочная площадка для политиков страны». Как видно уже из этого высказывания, парламент служит каналом социализации его членов, приобщения их к политической культуре элиты. Вошел в анналы пример того, как быстро и безболезненно Палата общин — «лучший клуб в Лондоне» — смогла укротить радикальных социалистов, впервые появившихся на парламентских скамьях в 1918 г. Уже через несколько лет они стали ярыми защитниками традиционных устоев. Р. Макдональд — первый премьер-министр от лейбористской партии — решительно настаивал на том, что при произнесении тронной речи (т. е., по сути дела, на церемонии его вступления в должность) все члены палаты должны быть в средневековых одеждах! Нелишне, однако, заметить, что парламент тем успешнее справляется с этой функцией, чем более прочная традиция, воплощенная в соответствующей культуре, стоит за его спиной.

И наконец, четвертая функция парламентов — воздействие на исполнительную власть и контроль над ней. Инструментами парламентов при этом могут служить формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами, парламентские запросы и расследования, резолюции, вотум недоверия правительству.

Понятно, что эти инструменты далеко не в равной степени доступны разным парламентам. Если доминирующие используют их очень широко и оправдывают таким способом свое название, то остальные вынуждены довольствоваться меньшим. В Великобритании, с ее жесткими нормами партийной дисциплины и практически предопределенными итогами голосований, главным орудием оппозиции стали вопросы министрам. Только в 1979 г. палата общин заслушала 40 000 ответов на такие вопросы! В США отдельные конгрессмены чаще прибегают к выдвижению собственных законопроектов (биллей). Нередко это делается просто для того, чтобы привлечь внимание к проблеме, без всяких шансов на превращение билля в закон. Любопытно, что и во Франции, где роль Национального собрания не так уж велика, его депутаты достаточно широко используют свое формальное положение законодателей для того, чтобы досаждать исполнительной власти.

Способность парламента выполнять эту функцию существенно зависит от его профессионализма. Если сессии непродолжительны, а состав собрания постоянно обновляется, то трудно ожидать от него эффективного контроля над правительством. Многое зависит от того, как оплачивается труд парламентариев. Члены Верховного Совета СССР до 1989 г. ничего не получали. В условиях либеральной демократии такое немыслимо. Однако и здесь существует достаточно большой разброс вариантов по отдельным странам. Скажем, в Великобритании «зарплата» парламентариев не очень велика и сопоставима с окладом чиновника средней руки. Прямо противоположная картина наблюдается в США, где ежегодные затраты на содержание Конгресса перевалили за миллиард долларов. Это не только позволяет конгрессменам и сенаторам жить, не заботясь о хлебе насущном (что само по себе очень важно для концентрации усилий на парламентской работе), но и дает им возможность нанимать обслуживающий персонал, оплачивать экспертные услуги и т. д. Как следствие этого — достаточно высокий уровень профессионализма членов Конгресса.

Так или иначе, члены большинства парламентов могут воздействовать на исполнительную власть. Но считают ли они это нужным? Единого ответа на этот важный вопрос нет и быть не может. Как показало тщательное эмпирическое исследование, проведенное Герхардом Левенбургом и Сэмюэлом Паттерсоном, поведение парламентариев может быть описано с помощью трех «моделей голосования» — индивидуалистической, «правительство против оппозиции» и коалиционной. Индивидуалистическая модель имеет место тогда, когда депутат при голосовании принимает решение самостоятельно, подвергаясь при этом разнообразным влияниям, но ни одному из них не придавая определяющего значения. Эта модель особенно популярна в Конгрессе США. Вторая модель, напротив, подчиняет волю депутата партийной принадлежности — голосуя против «своих», он рискует собственной карьерой. Эта модель, «правительство против оппозиции», типична для Великобритании и бывших доминионов, но широко распространена и в других странах — во Франции, в ФРГ и т. д. Коалиционная модель голосования характерна для государств, практикующих «консенсусную демократию». Партийная дисциплина здесь достаточно сильна, но, несмотря на это, при решении каждого отдельного вопроса возникает специфическая комбинация интересов, позволяющая парламентарию самостоятельно определять, кто «свои», а кто — «чужие». Член парламента Бельгии — валлон — по социальным вопросам будет голосовать вместе с правыми фламандцами против валлонских коммунистов, а при определении языковой политики — вместе с валлонскими коммунистами против правых фламандцев: иногда — за оппозицию, иногда — за правительство.

Завершая разговор о функциях парламентов, следует заметить, что «единодушное голосование» — вовсе не привилегия авторитарных режимов. Большая часть законопроектов в США, например, принимается консенсусом. То же самое часто происходит в Великобритании, Франции и других либеральных демократиях. Нет нужды специально объяснять, что это — законопроекты, не вызывающие возражений исполнительной власти. Однако механизм достижения «единодушия» здесь — не грубое давление на парламентариев, а сложный процесс переговоров между партиями, отдельными государственными институтами, заинтересованными группами, позволяющий выработать приемлемое для всех решение.

Парламенты — это сложные организации, являющиеся, с одной стороны, основными аренами политической жизни большинства либеральных демократий, а с другой — рабочими коллегиями, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две составляющие — политическую и организационную. Начнем с последней. Прежде, однако, зададимся вопросом, который касается парламента в целом: каковы должны быть его размеры? Сколько-нибудь ясного, теоретически обоснованного ответа на этот вопрос нет. Статистический анализ размеров реально существующих парламентов позволил ряду ученых сделать вывод о существовании следующей тенденции: в целом численность членов парламента стремится к кубическому корню от численности населения страны. Формулируемый таким образом «закон кубического корня» как будто оправдывается на предельно широких выборках данных, хотя, повторяю, никто до сих пор не объяснил, почему это так.

Важнейший вопрос, касающийся внутренней структуры парламента, — должен ли он состоять из одной, двух или даже более палат? Абсолютные монархии позднего средневековья решали эту проблему просто: каждая из палат, как полагали тогда, должна представлять какое-то из сословий королевства—дворянство, духовенство, горожан и (иногда) крестьян. Каждое из сословий имело свои традиционные интересы, права и обязанности перед короной. У такого подхода были приверженцы даже среди классиков «протективной» модели демократии. Например, Монтескье защищал сословное представительство как форму высоко ценимого им «смешанного правления». Лишь в XIX столетии началось победное шествие принципа «один человек — один голос», а в XX в. он возобладал. Тем не менее рудименты средневекового парламентаризма кое-где дожили до наших дней (прежде всего это палата лордов в Великобритании, наследственное членство в которой было отменено совсем недавно). Некоторые страны уже в новейшее время экспериментировали с представительством экономических, профессиональных и культурных групп. Так построены сенат в Ирландии, а также такие совещательные, не являющиеся парламентскими палатами органы, как социально-экономические советы во Франции, Нидерландах и Италии. В Малави 48 из 80 сенаторов избираются населением, а они, в свою очередь, избирают остальных сенаторов (32) из списка кандидатов, представленного официально признанными заинтересованными группами. Наиболее широкомасштабный из подобных экспериментов был осуществлен в Югославии, где до коллапса функционировал многопалатный, исключительно сложный по структуре парламент (скупщина), отражавший национально-территориальное и экономическое расслоение общества. Верхние палаты современных парламентов, вопреки названию, обычно располагают меньшими полномочиями, чем нижние. Как правило, они меньше по численному составу и избираются по особым правилам, а иногда и вовсе не избираются населением.

В федерациях верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство «земель» (в США и Швейцарии — по два представителя от каждого штата или кантона, в Австралии — по десять представителей от каждого штата и т. д.). При этом, естественно, самые маленькие из них оказываются в выигрышном положении. На выборах в американский Сенат голос жителя штата Род-Айленд «весит» гораздо больше, чем голос калифорнийца. Информацию о неравном представительстве в верхних палатах нескольких федеральных парламентов можно почерпнуть из табл. 26 (данные Аренда Лейпхарта по состоянию на 1980 г.). Как видим, особо привилегированного положения достигли малые «земли» в США и Швейцарии, но и в других странах неравенство достаточно ощутимо. Даже в некоторых унитарных государствах верхние палаты парламентов формируются так, чтобы ни одна из территорий не чувствовала себя ущемленной. Например, во Франции сенаторов избирают специальные коллегии, состоящие из членов местных администраций. В Италии сенат формируется всеобщим голосованием, но при особой нарезке избирательных округов: каждый из них совпадает с большим регионом страны.

Таблица 26

Доля мест в верхних палатах федеральных парламентов, отводимая представителям избирателей, находящихся в наиболее благоприятном положении

В пользу двухпалатных парламентов часто приводят два аргумента: во-первых, такая система сокращает возможность непродуманных «партизанских» действий против исполнительной власти; во-вторых, верхняя палата разгружает нижнюю, беря на себя обсуждение части вопросов. Однако первый аргумент действителен лишь для доминирующих парламентов (возможности остальных «вредить» правительству и так достаточно скромны), второй же устраняется возражением, что все решает «не число, а умение»: гораздо логичнее поднять уровень компетентности и профессионализма в нижней палате путем более совершенного разделения труда, т. е. создания комитетов и комиссий. Что касается главного возражения против двухпалатных парламентов вообще, то оно очевидно. Формируемые на основе разных принципов палаты не могут быть равноправными. Обычно явно преобладает палата, избранная всеобщим голосованием. Но зачем тогда нужна вторая? Если же допустить, что обе палаты формируются каким-то одним способом, то это открывает возможность ожесточенного соперничества между ними и в конечном счете — политического кризиса.

По мнению большинства политологов, реальное значение верхняя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчиненных парламентах, давая оппозиции дополнительное пространство для критики исполнительной власти. В особенности это касается не столь уж редких ситуаций, когда верхние палаты контролируются оппозицией. Так, в ФРГ на протяжении почти всех 70-х гг. Бундесрат (верхняя палата Бундестага) был средоточием влияния блока ХДС—ХСС против коалиции СДПГ и Свободной демократической партии. Голлистские правительства V Республики во Франции часто имели больше хлопот с Сенатом, чем с Национальным собранием. Таким образом, вопрос об оптимальном количестве палат нельзя решать, исходя из критерия эффективности. Иногда эффективность нужно приносить в жертву собственно политическим достоинствам парламента—его способности эффективно посредничать между разными институтами и группами общества.

Важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда. Для того чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и профессиональной бюрократией, парламент должен создавать собственные специализированные органы — комитеты. Комитеты призваны выполнять разнообразные задачи, к числу которых относятся детальные рассмотрения законопроектов, экспертиза по финансовым вопросам, контроль над администрацией и специальные расследования. Уровни специализации комитетов в отдельных странах различны и прямо зависят от силы парламента по отношению к исполнительной власти. Такой автономный парламент, как Конгресс США, располагает исключительно разветвленной сетью постоянно действующих комитетов и подкомитетов (число последних доходило до 300). Иное положение в Великобритании, где комитеты ограниченно автономной Палаты общин — не специализированные и располагают скромными финансовыми ресурсами. Надо заметить, что британская модель является гораздо более распространенной в мире, чем американская. Даже там, где, с институциональной точки зрения, комитеты могли бы быть сильными, они часто приходят в упадок из-за жесткого партийного контроля над парламентской работой в целом. Это характерно, например, для парламентских систем с доминирующими парламентами. По мнению наблюдателя из стана канадской оппозиции, в комитетах Палаты общин страны «окопались ставленники правительства», которые «сидят, читают газеты, пишут письма и никогда не забывают при этом принять участие в голосованиях по вопросам, на предварительное рассмотрение которых они не потратили ни малейших усилий». И это при том, что сама модель комитетов в Канаде скопирована с американской.

Опасность для либеральной демократии таит в себе превращение сильных комитетов (которые, вообще говоря, не уполномочены избирателями курировать целые сферы государственной жизни) в орудия частных или групповых интересов. Так, антикоммунистическая «охота за ведьмами», сильно подорвавшая дух американской демократии, была инициирована и проводилась силами комитетов Конгресса во главе с сенатором Дж. Маккарти. Реабилитации комитетов в глазах общественности помогла их работа по расследованию деятельности ЦРУ и уотергейтского скандала. Таким образом, комитеты могут действовать и в частных и в общих интересах.

Большой резонанс в мировом политологическом сообществе вызвало открытие конца 70-х гг., сделанное на материале СССР и Польши. Оказалось, что в этих странах с полностью подчиненными парламентами многие законопроекты серьезно корректировались на этапе слушаний в комитетах и комиссиях. В Польше между 1957 и 1969 гг. из 327 проектов, предоставленных Советом министров, лишь около 60 прошли без изменений. Мало того, принятие некоторых законов блокировалось из-за сильной оппозиции комитетов Сейма! Некоторые исследователи усмотрели в этой тенденции признак отхода от «идеологической» модели руководства к «технократической», при которой возрастает значение экспертных оценок. Другая — более распространенная — точка зрения состояла в том, что комитеты служили инструментом представительства отдельных групп внутри властвующей элиты, в том числе и достаточно влиятельных.

Заключая тему парламентских комитетов, следует отметить, что в общем виде выделяют следующие источники их влияния: специализацию, постоянство (об этом сказано выше), а также «интимность» и «поддержку». «Интимность» в работе комитетов прямо зависит от их величины: гораздо эффективнее те из них, в которых немногие люди годами работают вместе и начинают понимать друг друга с полуслова, что очень важно для достижения консенсуса. Многолюдные комитеты, члены которых редко собираются вместе и не понимают друг друга, не способны к плодотворной работе. «Поддержка» означает возможность нанять квалифицированный обслуживающий персонал и экспертов. Это позволяет комитетам меньше полагаться на статистические данные и отчеты, предоставляемые исполнительной властью, и несколько смягчать ее явное информационное преимущество. И то и другое необходимо для эффективного контроля над исполнительной властью.

Если комитеты и комиссии представляют собой специализированные органы парламента, то имеются и органы, осуществляющие общую координацию парламентской деятельности. Прежде всего, это председатели парламентов (спикеры) и их заместители (вице-спикеры). В условиях парламентской системы, особенно при низких уровнях политической фрагментации, роль спикеров — чисто техническая. Они, в полном соответствии с переводом термина, являются безобидными «говорунами» и главным образом просто ведут заседания. Автономные парламенты (в условиях президенциализма или парламентаризма в сочетании с высокой политической фрагментацией) делают политическую роль спикеров значительно более важной, предоставляя им довольно серьезные рычаги влияния на политическую повестку дня. Иногда в помощь спикерам создаются коллегиальные органы, тоже связанные с общей координацией деятельности парламента (Совет старейшин Бундестага ФРГ, Совет Государственной думы России, Конференция председателей в Национальном собрании Франции и др.). Такие органы обычно формируются по принципу представительства фракций. Надо сказать, что этот принцип широко применяется и при формировании комитетов и комиссий.

Основу политической структуры парламента составляют группы депутатов, образованные по партийному признаку. В разных странах они именуются по-разному (парламентскими группами, партиями, клубами), однако общеупотребительный термин — фракции. Начало фракциям было положено еще на заре парламентаризма, когда они представляли собой неформальные клубы депутатов, связанных между собой идеологической близостью или личным политическим партнерством, а также отношением к действующему правительству. В Великобритании и в ряде ее бывших доминионов понятие партийных фракций до сих пор отсутствует. Парламент делится на правительственное большинство и «официальную оппозицию». Складывание массовых партий и современных партийных систем привело к значительной формализации статуса фракций. Они представляют собой группы, располагающие собственными организационными и финансовыми ресурсами, штатом обслуживающего персонала и т. д.

Пропорциональная избирательная система делает партийный принцип формирования фракций не только органичным, но и единственно возможным. Не наблюдается отклонений от него и в тех странах, где системы большинства сосуществуют с устоявшимися партийными системами. Теоретически, те парламентарии, которые особенно привержены «службе избирателям» как модели собственного поведения, могли бы чуждаться присоединения к фракциям. В действительности, однако, этого не происходит, ибо принадлежность к фракции не только возлагает на депутата определенные политические обязательства, но и приносит довольно ощутимые выгоды: ведь мы уже видели, что именно по принципу представительства фракций формируются комитеты, комиссии и общие координирующие органы парламентов. Оставаться независимым невыгодно. Это проявляется и в тех новых демократиях, где партийные системы еще не сложились, а парламенты (или их части) избираются по системам большинства. Вовлекая независимых депутатов в свою орбиту, фракционная структура парламента положительно влияет на его работоспособность.

Так же как и партии, на основе которых они созданы, фракции взаимодействуют между собой. При двухпартийной (и соответственно двухфракционной) системе способ этого взаимодействия прост, как прост состав его участников. В условиях многопартийности фракции вынуждены вступать в значительно более сложные отношения кооперации, ибо только такая кооперация позволяет партиям большинства сформировать дееспособное правительство, а партиям меньшинства — эффективно действовать в качестве оппозиции. Иными словами, фракции должны вступать в коалиции между собой. Разумеется, межпартийные коалиции существуют и за стенами парламентов. Однако мы уже видели, что избирательные системы редко создают стимулы к коалиционной политике, а если и создают, то эти стимулы, как правило, слабые. Поэтому изучение коалиций, являющееся одним из важных направлений современной политической науки, в основном сосредоточивается на парламентских аренах. «Чистым» случаем коалиционной политики является формирование правительственного большинства в условиях парламентской системы. В президентских системах коалиционная политика не так важна, но в той мере, в какой она имеет место, ее модели сходны с наблюдающимися в условиях парламентаризма. Каковы же эти модели? Можно ли выработать единое, формализованное представление о том, каким образом формируются межфракционные коалиции?

В литературе представлены пять основных теорий коалиционной политики, ведущей к оформлению правительственного большинства. Согласно предложенной Уильямом Райкером теории «минимальных побеждающий коалиций», наиболее вероятны коалиции, которые контролируют большинство мест в парламенте (без этого их формирование не имело бы смысла), но в то же время не включают фракций, которые не были бы необходимыми для достижения этой цели. При построении этой теории Райкер исходит из того, что фракции — это рациональные политические субъекты, преследующие цель увеличения собственной власти. Власть в условиях парламентаризма — это участие в правительстве, а увеличение власти идентично увеличению числа правительственных постов. Допуская в коалицию малую партию, основные партнеры автоматически сокращают собственное представительство в правительстве. Поэтому участие малых партий приемлемо для них только тогда, когда без этого они не способны образовать парламентское большинство. На первый взгляд данная теория кажется вполне убедительной. Ее основной недостаток состоит в том, что применительно к любой многопартийной ситуации она предсказывает слишком много различных вариантов коалиционной политики. Две предложенные позднее теории — «коалиций минимального размера» и «коалиций с наименьшим числом партий» — стремились к преодолению этих недостатков путем уточнения предложенных Райкером критериев. Согласно первой из них, для увеличения собственной власти основные партнеры по коалиции будут привлекать к участию в ней необходимые для большинства, но минимальные по собственным размерам фракции. Таким образом, наиболее вероятное парламентское большинство — это большинство, опирающееся на наименьший возможный перевес над оппозицией. Согласно второй, к участию в коалиции будет привлекаться наименьшее количество фракций, независимо от их размеров. Ведь тогда правительственными постами придется делиться с наименьшим количеством партнеров.

Охарактеризованные выше теории носят формальный характер и принимают во внимание лишь один параметр парламентских фракций — их размеры. Ясно, однако, что в реальной жизни важным основанием для формирования коалиций является близость политических позиций их участников. Теории, отвлекающиеся от этого обстоятельства, иногда называют «политически слепыми». Две другие теории коалиций — «политически зрячие». Одна из них, «теория минимальной дистанции», выстраивает все представленные в парламенте фракции на единой шкале (обычно — «лево-правой»). Наиболее вероятными признаются те «минимальные побеждающие» коалиции, участники которых располагаются на этой шкале рядом друг с другом. Вторая, теория «минимальных связанных побеждающих коалиций», отличается от предыдущей лишь тем, что она допускает возможность участия в коалициях партий, излишних с точки зрения поддержания парламентского большинства, но оказавшихся на «лево-правой шкале» между двумя необходимыми участниками. Предположим, в парламенте представлены (в порядке их расположения на «лево-правой шкале» от крайне левой до крайне правой) партии А (8 мест), Б (21 место), В (26 мест), Г (12 мест) и Д (33 места). В табл. 27 представлены предсказываемые каждой из пяти рассмотренных выше теорий возможные составы коалиций.

Таблица 27

Возможные составы коалиций согласно пяти теориям коалиционной политики

Как видим, предсказания теорий довольно сильно различаются между собой. Какая же из них ближе к действительности? На этот вопрос ответили исследования, совместно проведенные Майклом Тэйлором и Майклом Лавером, и, независимо от них, Абрамом де Свааном. Тэйлор и Лавер исследовали составы коалиций в двенадцати западноевропейских странах с 1945 по 1971 г., а де Сваан — в восьми западноевропейских странах и Израиле с 1918 по 1972 г. Эти исследования позволили ранжировать теории коалиций по уровню их предсказательной силы. Результаты ранжирования представлены в табл. 28. Как видим, они довольно близки. Согласно обоим исследованиям, лучше всего справляется со своей задачей теория «минимальных связанных побеждающих коалиций». Как отметил де Сваан, она работает в пятьсот раз лучше генератора случайных чисел. В отношении второго места у исследователей нет единства. У де Сваана оно отводится «теории минимальной дистанции», причем по поводу остальных теорий автор замечает, что их эффективность не выше, чем у генератора случайных чисел. По Тэйлору и Лаверу, теории «минимальных побеждающих коалиций» и «минимальной дистанции» работают сравнительно неплохо, причем первая из них — немного лучше, чем вторая. Теории коалиций «наименьшего размера» и «с наименьшим числом партий» не выдержали эмпирической проверки ни в одном из исследований.

Таблица 28

Ранжирование предсказательной силы теорий коалиционной политики

Как видим, «политически зрячие» теории в целом лучше. Правда, и применять их сложнее, потому что любое размещение партий на «лево-правой» шкале влечет за собой ряд проблем. Во-первых, оценивая идеологические позиции фракций, мы — вольно или невольно — исходим из того, в каких союзах они уже участвовали. Например, Свободную демократическую партию Германии (СвДП) обычно рассматривают как «центристскую» именно потому, что она состояла в коалициях то с христианскими демократами («правыми»), то с социал-демократами («левыми»). При такой оценке идеологических позиций СвДП подтверждается теория «минимальных связанных побеждающих коалиций». Но если почитать программные документы СвДП, то окажется, что по многим вопросам она всегда занимала позицию более правую, чем христианские демократы. В действительности логика ее участия в коалициях с социал-демократами была задана теорией «минимальных побеждающих коалиций». Во-вторых, лишь в немногих странах «лево-правая» шкала исчерпывает содержание проблемных позиций, отстаиваемых партиями и парламентскими фракциями. Например, существовавшая в 1954-1958 гг. в Бельгии коалиция социалистов и либералов не была «связанной» по «лево-правой» шкале, ибо из нее «выпадали» занимавшие центр политического спектра христианские демократы. Была ли такая коалиция «несвязанной»? Нет, ибо она была образована на основе противостояния светских политических сил клерикальным, к числу которых, естественно, принадлежали христианские демократы.

К этому следует добавить, что стремление партий к увеличению власти в обозначенном выше понимании является преобладающей, но не универсальной тенденцией. Ведь поведение парламентских фракций обусловлено не только краткосрочными, но и долгосрочными стратегическими соображениями. С одной стороны, «минимальная побеждающая коалиция» может не сложиться, если какие-то из потенциальных участников предпочитают оставаться в оппозиции, надеясь снискать таким образом симпатии избирателей и победить на следующих выборах. Тогда у власти оказываются «кабинеты меньшинства», не пользующиеся безусловной поддержкой парламента. С другой стороны, в некоторых ситуациях правящим партиям бывает выгодно переложить правительственную ответственность на максимально широкий круг партнеров по коалиции. Тогда правительство формируется на основе «сверхбольшинства». Обычно такое случается в условиях войн или других общенациональных кризисов, но в некоторых странах, практикующих «консенсусную демократию», правительства «сверхбольшинства» — скорее норма, чем исключение. В табл. 29 представлена информация о распространенности «кабинетов меньшинства» и «сверхбольшинства» в зрелых либеральных демократиях.

Как видим, «минимальные» кабинеты преобладают, но далеко не исчерпывают спектра возможностей коалиционной политики. Довольно значительное воздействие на нее оказывают характеристики партийной системы. Установлено, например, что чем выше уровень политической фрагментации, тем ниже вероятность формирования «минимальных кабинетов». В то же время коалиционная политика оказывает фундаментальное влияние на такую важную характеристику политической системы, как продолжительность существования правительств. Как подсчитал Аренд Лейпхарт на основе данных по двадцати устойчивым демократиям, в 1945-1980 гг. средняя продолжительность существования «минимальных побеждающих кабинетов» составляла 46 месяцев, в то время как «кабинетов сверхбольшинства» — 23, а «кабинетов меньшинства» — 19 месяцев.

Таблица 29

Время, в течение которого действовали правительства «минимальных побеждающих коалиций», «сверхбольшинства» и «меньшинства» (за период 1945-1980 гг.)

Сегодня законодательная власть редко законодательствует. Часто высказывается мнение, что она вообще пришла в упадок. Но это мнение следует признать упрощенным. Конечно, давно прошли времена Руссо, когда еще можно было допустить, что многолюдное собрание станет эффективным орудием принятия решений. Современный парламенте большинстве случаев ничего не предпринимает сам, однако ни один из других ныне существующих институтов не способен успешнее выполнять важнейшую задачу — заставлять политиков и бюрократов действовать, сочетая решительность с ответственностью. Еще раз повторю, что для этого нужно парламенту: он не должен находиться под слишком жестким контролем со стороны политических партий; депутаты должны подходить к своему занятию профессионально; исключительно важно иметь специализированные, постоянно действующие парламентские комитеты. Разумеется, либеральная демократия несовместима с подчинением общенационального представительства исполнительной власти.