Сравнительная политология: Учебник

Глава V ЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ ГРУППЫ

Проблема заинтересованных групп является одной из самых древних в истории политической мысли. Люди давно уже обратили внимание на то, что все без исключения правительства подвергаются воздействию со стороны групп лиц, добивающихся достижения собственных целей. Оценивалось это по-разному. Сторонники одной из традиций, к которым принадлежали Платон, Томас Гоббс и Жан-Жак Руссо, настаивали на необходимости устранить все «частные» влияния на процесс принятия решений. И сегодня нередко приходится слышать мнение, что все общественные болезни — следствие махинаций бизнеса, мафии, многонациональных корпорации, профсоюзов и т. д. Горячим адвокатом такой точки зрения был американский президент Вудро Вильсон. Однажды он заметил: «Предположим, вы приехали в Вашингтон и пытаетесь иметь дело с правительством. Всегда оказывается, что, хотя вас внимательно выслушивают, люди, к мнению которых действительно небезразличны ваши собеседники, — это крупные банкиры, фабриканты, коммерсанты... Правительство США — это приемное дитя особых интересов. Ему не позволяют иметь собственную волю». Рост влияния Республиканской партии США многие наблюдатели связывают именно с популистским протестом против власти заинтересованных групп, особенно крупного бизнеса (конечно, с начала века многое изменилось).

Сторонники другой, более молодой традиции в истории политической мысли настаивали на необходимости свободной игры социальных интересов. Об этом ярко и вдохновенно писал Джеймс Мэдисон в знаменитых «Записках федералиста». Ныне эта точка зрения очень широко распространена. Считается, что заинтересованные группы — один из наиболее важных элементов демократического процесса; они не только не подрывают представительного строя, но помогают ему эффективнее справляться со своими задачами. Защитником такого взгляда в США был Джон Кеннеди.

Проблема, вызывающая столь интенсивные общественные споры, не могла оставаться вне поля зрения политической науки. Родоначальником изучения заинтересованных групп считается американский ученый Арнольд Бентли, книга которого «Процесс правления. Изучение общественных давлений» вышла в свет в 1908 г. «Все явления государственного управления, — писал Бентли, — есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении». Отсюда анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия групп и оцениваться лишь в социальном контексте. «Только тогда, — отмечал исследователь, — когда мы... выразим весь процесс в общественно-групповых отношениях, мы приблизимся к удовлетворительному пониманию государственного управления». Идеи Бентли во многом опередили свое время. На протяжении почти 20 лет его книга оставалась незамеченной. Однако уже в 30-х гг. заинтересованные группы стали одним из основных объектов внимания политической науки. Начатые в США, эти исследования затем переместились в Европу. Большой вклад в изучение заинтересованных групп внесли политологи Англии и Франции.

Заинтересованные группы — это группы лиц, стремящихся воздействовать на процесс принятия решений по тем или иным отдельным вопросам, но не пытающихся установить полный политический контроль над государством. В этом состоит их отличие от политических партий, для которых захват и удержание власти всегда является главной задачей. Иными словами, заинтересованные группы добиваются влияния на людей власти, но не поставляют людей власти, по крайней мере официально. Чем более зрелым и сложным является общество, тем шире круг вопросов, попадающих в поле зрения заинтересованных групп. Не удивительно, что в развитых индустриальных странах эти группы чрезвычайно разнообразны. Поэтому они нуждаются в классификации, которая позволила бы упорядочить огромный эмпирический материал.

Несколько подходов к классификации заинтересованных групп были предложены французским политологом Морисом Дюверже. Он различает организации, действующие исключительно в политической области (например, парламентские лобби), и организации, для которых оказание политического давления составляет лишь часть их активности (профсоюзы, церковь и т. д.). С точки зрения внутренней структуры, Дюверже подразделяет заинтересованные группы на массовые (те же профсоюзы, молодежное движение и т. д.) и кадровые (например, организации патроната). К третьему типу при таком подходе относятся научно-исследовательские центры, рекламные агентства.

Другая классификация была разработана Жаном Блонделем. Блондель начинает с довольно обычной познавательной операции: он выделяет два «чистых типа» заинтересованных групп — «общинные» и «ассоциативные». Это различение соотносится с веберовским противопоставлением «традиционного» и «современного». Члены «общинной группы» связаны между собой прежде всего принадлежностью к некоему сообществу, а уж затем — своими мыслями и стремлениями. Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы. Его отношения к «общине» весьма разветвленные и всеохватывающие. Если эти отношения достаточно прочны, то они предопределяют индивидуальные роли в обществе, как это происходит в индийских кастах. К «общинному» типу близки также семья, племя, этническая группа.

«Ассоциативные группы» создаются людьми вполне сознательно для реализации определенных интересов, которые носят достаточно ограниченный характер. Например, участники антивоенного движения могут различаться между собой абсолютно во всем, кроме стремления предотвратить термоядерный конфликт. Разумеется, примеры условны. Реальные заинтересованные группы Блондель размещает как раз в промежутке между двумя «чистыми» крайностями, по мере удаления от одной и приближения к другой. Рассмотрим по-отдельности выделенные ученым четыре разновидности.

Группы «по обычаю»

Эта разновидность заинтересованных групп особенно часто встречается в «третьем мире», где политики и бюрократы рассматривают свою профессию прежде всего как средство обеспечения своих родных и близких доходными местами, привилегиями и т. д. Разумеется, группы «по обычаю» могут преследовать и менее корыстные цели, скажем, добиваться более строгого соблюдения религиозных норм. Однако и в том и в другом случае эти группы предпочитают действовать в обход официальных институтов, прибегая к личным контактам с носителями власти.

В индустриально развитых странах политическая роль групп «по обычаю» относительно невелика. В качестве исключения можно рассматривать такую мощную организацию, как католическая церковь (протестантские церкви типа англиканской относятся к следующей разновидности). Католическая церковь по-прежнему крепко привязывает своих прихожан к клиру во главе с римским первосвященником, а также объединяет их друг с другом. Ее влияние охватывает многие аспекты повседневной жизни верующих — от политических пристрастий до сугубо интимной сферы. В случае необходимости Ватикан может оказывать мощное политическое давление на правительства таких католических стран, как Италия, Ирландия или Польша. И все же в современном мире группе «по обычаю» (даже такой сильной) трудно конкурировать с соперниками, располагающими более совершенными организационными средствами. Веяния времени побудили католическую церковь создать во многих странах мира зависимые от нее, но «модернизированные» заинтересованные группы, например клерикальные профсоюзы. Существуют и католические партии, и здесь нельзя не упомянуть Христианско-демократическую партию, стоявшую у власти бессменно со дня основания Итальянской республики до 1994 г.

Институциональные группы

Эти группы базируются на формальных организациях внутри государственного аппарата — исполнительной бюрократии, законодательном корпусе, армии и военизированных силах поддержания порядка. Влияние институциональных групп связано с их непосредственной близостью к процессу принятия решений. Оно особенно сильно в развивающихся странах, где более «современные» заинтересованные группы не располагают ни организационными традициями и опытом, ни массовым составом, а часто находятся под прямым контролем правительства. В этих условиях внутрибюрократические, внутрипартийные или внутриармейские (в зависимости от характера режима) кланы оказываются единственными посредниками между государством и обществом и, естественно, извлекают из этого положения максимум выгоды для себя.

В качестве примера государства с весьма сильными институциональными группами часто называют Советский Союз, где официальный запрет на деятельность негосударственных организаций сочетался с достаточно сложной профессиональной и социальной структурой общества. Исследования показали, что процесс принятия решений в СССР отражал влияния со стороны мощных групп внутри партийно-государственного аппарата — военных и военно-промышленного комплекса, Госплана, директоров предприятий и т. д. Судя по всему, эта ситуация во многом сохранилась и в независимых государствах, образовавшихся после распада СССР, хотя набор «игроков» теперь несколько иной. Надо заметить, что либеральная демократия не устраняет значения институциональных групп. Трудно назвать страну, где государство было бы полностью поставлено под контроль общества. Требования об этом, как правило, остаются благими пожеланиями или демагогией.

Группы «защиты» и «поддержки»

Эти группы часто встречаются и особенно влиятельны в странах зрелой либеральной демократии. Скажем, в США в 1972 г. 62 % самодеятельного населения состояли в тех или иных ассоциациях (правда, членство трети из них было пассивным). Группы «защиты», к числу которых относятся, прежде всего, профсоюзы и предпринимательские ассоциации, призваны отстаивать материальные интересы своих сторонников. Необходимость активного участия этих групп в процессе принятия решений объясняется не в последнюю очередь тем, что правительства индустриально развитых стран глубоко вовлечены в управление экономикой. Эта необходимость осознается власть имущими, которые все чаще обращаются к группам «защиты» за информацией и технической поддержкой в проведении экономической политики. В США профсоюзное движение и так называемая Палата коммерции (ведущая предпринимательская организация) являются постоянными партнерами правительства. Еще дальше зашел процесс «огосударствления» групп «защиты» в скандинавских странах Подробнее на этом мы остановимся при обсуждении проблемы неокорпоратизма. Об уровне охвата населения индустриально развитых стран важнейшими из групп «защиты» — профсоюзами (в конце 70-х гг.) — позволяют судить данные, представленные в табл. 10.

Таблица 10

Доля занятых в производстве членов профсоюзов от общего числа занятых в производстве в конце 70-х гг., %

Группы «поддержки» стремятся к достижению определенных, строго ограниченных целей, которые могут быть очень разными. Перечислю лишь некоторые разновидности групп «поддержки» — экологические движения, антивоенные организации, лиги «за» и «против» аборта, антипорнографические союзы и т. д. Иногда группа «поддержки» создается только для того, чтобы добиться, например, закрытия военной базы или строительства нового моста. Как только задача решена, группа исчезает. Организационная структура групп «поддержки» часто аморфна, членство не фиксируется, руководство определяется спонтанно. Однако из всего этого не следует делать вывод о слабости таких групп. Среди них есть очень мощные, такие как Национальная оружейная ассоциация (которой уже в течение нескольких десятилетий удается блокировать закон об ограничениях на продажу личного оружия) или Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (обе в США). Надо заметить, что относительная (по сравнению с Западной Европой) неразвитость партийных структур придает группам «поддержки» в США особую силу.

Как заинтересованным группам удается воздействовать на процесс принятия решений? Прежде всего, каждая из их разновидностей предпочитает использовать специфические каналы влияния. Группы «защиты» оказывают давление непосредственно на государственные институты, причем особенно часто объектом их внимания становится бюрократия. Группы «поддержки» начинают, как правило, с формирования благоприятного для них общественного мнения, служащего им как бы точкой опоры. И те и другие придают большое значение «обработке» политических партий. В зависимости от цели, которую ставит перед собой заинтересованная группа, она подбирает средства давления (схема 5). Рассмотрим эти каналы влияния более обстоятельно.

Часто заинтересованные группы бывают непосредственно представлены во властвующей элите. Например, с середины 70-х гг. (и до конца 80-х) министр обороны СССР состоял в Политбюро ЦК КПСС. Западные наблюдатели справедливо рассматривали это как важный канал влияния советских военных и военно-промышленного комплекса на процесс принятия решений. В условиях либеральной демократии одновременная принадлежность человека к заинтересованной группе и какому-либо государственному органу тоже не является редким исключением. Например, президент США Рональд Рейган состоял в Национальной оружейной ассоциации. В некоторых странах подобного рода связи узаконены. Ирландский Сенат и Социально-экономический совет во Франции строятся по принципу представительства заинтересованных групп. Будучи самым простым, этот канал влияния, однако, далеко не всегда эффективен. Откровенная ориентация политика на определенную заинтересованную группу не способствует расширению его электората и часто ведет к поражению на выборах. Поэтому наделенные властью приверженцы заинтересованных групп бывают вынуждены маскировать свои симпатии, а порой и критиковать группу по незначительным вопросам.

Многие заинтересованные группы предпочитают не делегировать своих членов в государственные органы, а поддерживать с последними «хорошие отношения». Этот канал влияния называют связями с элитой, и работать он может очень по-разному в зависимости от характера общества и политического режима. В некоторых странах с аристократическими традициями (особенно в Великобритании) будущие активисты заинтересованных групп устанавливают связи с будущими крупными бюрократами и политиками еще на школьной скамье — речь идет, конечно, о частных школах и привилегированных колледжах. Будучи на «ты» с собеседником — даже если он сидит в министерском кресле — гораздо легче добиться своего. Разумеется, в современном мире есть и иные, более «модернизированные» способы установления добрых отношений между заинтересованной группой и элитой. Прежде всего, это системы постоянных консультаций между «специалистами» от групп и государственным аппаратом. Во Франции только на национальном уровне действуют не менее 500 комитетов, 1200 советов и 3000 комиссий, «под крышей» которых осуществляются такие контакты. Этой же цели служат разного рода закрытые клубы, масонские ложи и т. д.

Схема 5. Каналы влияния заинтересованных групп

Важным каналом влияния служат связи с политическими партиями. В условиях однопартийного режима (эгалитарно-авторитарного или популистского) правящая партия является, помимо всего прочего, проводником воздействия групп на процесс принятия решений. При этом конфликты между отдельными группами протекают в рамках общей партийной структуры и редко «выходят на поверхность», оставаясь скрытыми от взгляда стороннего наблюдателя. Многопартийная система позволяет мощным заинтересованным группам создавать и содержать «собственные» политические партии. В сильно поляризованных демократических обществах, вроде Италии или Бельгии, эти связи бывают очень прочными. Другой распространенный в условиях либеральной демократии вариант — это маневрирование заинтересованной группы между крупнейшими партиями. Профсоюзы и предпринимательские ассоциации в США оказывают финансовую, избирательную и прочую поддержку то демократам, то республиканцам в зависимости от их «поведения».

Сила заинтересованных групп резко возрастает при наличии связей со средствами массовой коммуникации. Даже самая узкая и не располагающая другими ресурсами группа может оказывать серьезное воздействие на процесс принятия решений, если у нее появится «свой человек», скажем, на телевидении. Ведь и подборку новостей можно препарировать так, чтобы мобилизовать общественную поддержку в пользу тех или иных групповых требований. Наконец, в крайних случаях заинтересованные группы могут прибегать к «прямым действиям» и насилию. Даже среди индустриально развитых стран есть такие, где в некоторых случаях общественное мнение относится к такой активности терпимо. Скажем, во время ежегодных «весенних наступлений» трудящихся в Японии столкновения между демонстрантами и полицией были обычным делом.

Влияние заинтересованных групп на политику в значительной степени зависит от того, какой режим существует в стране. Либеральная демократия предоставляет им весьма широкое поле легальной деятельности. Иную ситуацию создают авторитарные режимы, заставляющие заинтересованные группы маскировать свои подлинные цели и использовать незаконные средства их достижения. Тем не менее заинтересованные группы — это неотъемлемая часть политической жизни любого общества, и мечта об их полном искоренении, по-прежнему посещающая иногда популистски ориентированных деятелей во многих странах мира, остается утопией.

Каковы источники влияния заинтересованных групп? Во-первых, это присущая им легитимность. К некоторым группам прислушиваются больше, чем к другим, ввиду исторически сформировавшегося вокруг них ореола привлекательности. Это положение иллюстрирует афоризм: «Что хорошо для «Дженерал Моторз», то хорошо для Америки». Группы, не располагающие такой степенью легитимности, гораздо меньше могут рассчитывать на успех. Например, не так уж велики достижения многочисленных и очень шумных лиг в защиту сексуальных меньшинств в США. Во-вторых, заинтересованная группа нуждается в наборе санкций, которые можно было бы эффективно применить против правительства и конкурирующих групп в случае несоблюдения ее требований. Секрет силы профсоюзов состоит, собственно, в том, что они могут мобилизовать своих членов на забастовку. Крупная предпринимательская ассоциация может при желании полностью дезорганизовать экономическую жизнь страны. А вот группы «поддержки», как правило, не имеют возможности оказывать такое сильное давление на государство.

Третий и основной источник влияния заинтересованных групп — это доступные им политические ресурсы. Понятно, что численно крупные группы «при прочих равных» сильнее мелких, а хорошо организованные и сплоченные сильнее аморфных и недисциплинированных. Очень многое зависит также от финансовых возможностей группы. Подкуп бюрократов и законодателей представителями заинтересованных групп — один из наиболее эффективных путей к политическому влиянию. Не удивительно, что взяточничество очень широко распространено в современном мире и присуще странам с самыми разными политическими культурами и режимами. Как отмечает американский политолог Джозеф Лапаломбара, в большинстве языков есть специальные эвфемизмы для обозначения этого явления. Исследователь приводит обширный список таких словечек: в Азии взятку называют «бакшиш», в Италии — «ла бустарелла» (маленький конверт), в испаноязычном мире — «ла мордида» (кусочек), в Африке — «толчок», в Индии — «быстрые деньги», в Египте — «чашечка чаю». Попали в список, конечно, и русские слова «блат», «налево» и «взятка». По наблюдению Дж. Лапаломбары, особенно богат такими выражениями американский вариант английского языка. Разумеется, взяточничество — не единственный (хотя и один из самых важных) способов использования финансовых возможностей. Богатая заинтересованная группа может позволить себе купить газету, которая отражала бы ее интересы, воздействовать на экономическую ситуацию в стране путем финансовых маневров и инвестиций и многое другое.

Из всего этого можно сделать вывод, что заинтересованные группы располагают далеко не равными возможностями влияния. Одни всегда сильнее, чем другие, и это ставит теорию заинтересованных групп в двусмысленное положение по отношению к «протективной» модели демократии, да и к большинству остальных: даже Мэдисон, защищавший заинтересованные группы, исходил как раз из их равенства. Чтобы устранить это несоответствие, иногда прибегают к следующему аргументу. В случае, когда интересы какой-то из групп оказываются под особенно сильной угрозой, она, проявляя экстраординарную активность, мобилизует своих сторонников и исправляет «перекос». Именно так произошло в США в 30-х гг., когда катастрофическое ухудшение положения рабочих было приостановлено благодаря сильному давлению профсоюзов на администрацию. Однако подобная «сверхмобилизация» ресурсов может потребовать значительного времени. Об этом свидетельствует история движения чернокожих американцев, которые добились некоторого успеха в борьбе за свои права лишь во второй половине 60-х гг., хотя необходимость изменить межрасовые отношения в стране была отчетливо осознана еще двумя десятилетиями раньше.

Следует подчеркнуть, что установленное эмпирическими исследованиями неравенство ресурсов, находящихся в распоряжении заинтересованных групп, влечет за собой довольно серьезные теоретические последствия. Мэдисоновская модель протективной демократии исходила из представления о том, что заинтересованные группы способны сдерживать влияние друг друга. Именно поэтому они не препятствуют формированию общей воли. «Плюралистическая» модель Роберта Даля полностью восприняла эту позицию, став, как заметил один ученый, «апофеозом оптимистической интерпретации заинтересованных групп». Однако эмпирическая адекватность плюрализма всегда вызывала сомнения у его критиков. Для того чтобы плюралистическая модель была истинной, необходимо соблюдение по меньшей мере двух условий. Одно из них — это более или менее равномерное распределение ресурсов между различными заинтересованными группами. Мы уже видели, что это условие не соблюдается. Но есть и второе, не менее фундаментальное условие. В рамках плюралистической модели заинтересованные группы выступают как политическое выражение социальных групп. Однако всякая ли социальная группа может выразить себя подобным образом?

Теоретический анализ этой проблемы был предложен в работе Манкура Олсона «Логика коллективного действия» (1965). Основной результат состоял как раз в демонстрации того, что даже если у социальной группы есть подлежащие защите интересы, то это вовсе не влечет за собой автоматического оформления заинтересованной группы. Олсоновский способ обоснования этого тезиса имеет немало общего с теорией рационального выбора. Основное допущение о рациональности индивидов приводит ученого к выводу о том, что потенциальные участники заинтересованных групп не будут без особой необходимости тратить свое время, деньги или энергию, чтобы реализовать этот потенциал. Предположим, что к Джону Смиту приходит лидер заинтересованной группы, призванной отстаивать его интересы, и предлагает ему войти в группу. Смит не сомневается в добросовестности этого человека. И все же, доказывает Олсон, наиболее оправданная, с рациональной точки зрения, позиция Смита — это отказ. Почему? Если заинтересованная группа не добьется успеха в отстаивании интересов Смита, то вступать в нее, конечно, бессмысленно. Но если деятельность заинтересованной группы окажется вполне успешной, то и тогда его отказ остается оправданным, ибо интересы Смита будут удовлетворены без малейших усилий с его стороны. Иными словами, рациональная стратегия состоит в том, чтобы воспользоваться услугой, но ничего за это не заплатить. Такую стратегию используют пассажиры общественного транспорта, по-русски именуемые «зайцами». Именно «дилемма безбилетника» (freerider's dilemma) оказывается, с точки зрения Олсона, решающим обстоятельством, которое делает формирование массовых по составу заинтересованных групп маловероятным.

Здравый смысл подсказывает Смиту убедительный на первый взгляд контраргумент: «Если никто, подобно мне, не присоединится к заинтересованной группе, то мои интересы останутся не представленными, и я проиграю». С точки зрения Олсона, такой контраргумент не работает. Действительно, его рациональное содержание можно связать с ожиданием того, что все потенциальные члены группы будут принимать во внимание опыт Смита. Но такое ожидание отдает крайней самонадеянностью. Скорее всего, принятое Смитом решение никак не повлияет на общую ситуацию. Таким образом, заинтересованные группы теоретически невозможны. Почему же тогда они существуют? Во-первых, по мнению Олсона, заинтересованные группы могут вербовать членов, предлагая им какие-то дополнительные выгоды. Такие выгоды могут не иметь отношения к основным целям группы. Скажем, если профсоюз поможет Смиту купить более дешевую медицинскую страховку, или пригласит его на вечеринку с бесплатным пивом, или подарит под Рождество ярко разукрашенный календарь, то это не будет иметь никакого отношения к борьбе за права рабочего класса, но для самого Смита окажется вполне эффективной приманкой. Во-вторых, в распоряжении заинтересованной группы должны быть эффективные санкции против «зайцев». Как и в общественном транспорте, они должны облагаться штрафом. Если Смит, так и не вступив в профсоюз, подвергнется угрозе увольнения, то профсоюз ничем ему не поможет. А это — весьма ощутимый штраф за бесплатный проезд.

Разумеется, рассуждения Олсона имеют отношение не ко всем заинтересованным группам. Как уже отмечалось, для «общинных групп» проблема членства несущественна. «Ассоциативные группы» вынуждены решать ее в полном объеме, но далеко не все из них даже теоретически способны привлечь миллионы членов. А чем меньше группа, тем проще решается «дилемма безбилетника». Но для плюралистической модели, которая приписывает особое значение именно выражению массовых интересов посредством системы заинтересованных групп, основные выводы Олсона губительны, и это само по себе подталкивало ученых к поиску альтернативной модели. В то же время, теория Олсона во многом задала направление этих поисков, сформулировав вопрос об источниках дополнительных выгод и санкций, находящихся в распоряжении заинтересованных групп.

Я уже отмечал, что неприязненное отношение к заинтересованным группам глубоко укоренено в истории политической мысли. Однако такая критика нередко исходила от противников демократии вообще (Платон), представительной демократии (Руссо) или носила популистский характер. В XX в., в рамках современной политической науки, был сформулирован вопрос о совместимости групповых давлений на власть с самой системой либеральной демократии в принципе, а также о пределах такой совместимости. И действительно, из новейших моделей демократии лишь «плюралистическая» относится к заинтересованным группам лояльно.

Во-первых, отмечается экономическая неэффективность политики, направленной исключительно на удовлетворение запросов заинтересованных групп. Предположим, что одна из них (будь то отрасль промышленности, регион, местный орган власти и т. д.) добилась своего и стала объектом усиленной финансовой поддержки со стороны правительства. Естественно, другие заинтересованные группы того же типа почувствуют себя ущемленными и потребуют себе того же самого. А поскольку ресурсы однотипных групп примерно равны, высока вероятность того, что они добьются успеха. В результате блокируется возможность концентрации средств в тех отраслях и регионах, которые действительно заслуживают преимущественной государственной поддержки. Долгосрочная экономическая стратегия становится фикцией, что в современных условиях далеко не безопасно. Многие исследователи связывают структурный кризис, постигший США в 70-х гг., именно с засильем заинтересованных групп. Как известно, выход, предложенный Р. Рейганом, состоял в том, чтобы сократить масштабы государственного вмешательства в экономику. Выяснилось, однако, что о таком намерении легче заявить, чем его осуществить. Ныне общепризнано, что могущественные заинтересованные группы (особенно предпринимательские) продолжают оказывать стагнирующее воздействие на американскую экономику.

Во-вторых, трудно отвлечься от вопиющего неравенства возможностей отдельных заинтересованных групп. Эта проблема особенно остро стоит опять-таки в США. Как отмечает Дэвид Маккэй, только правительство располагает властью, сопоставимой с влиянием предпринимательских ассоциаций. До самого последнего времени крупный бизнес даже не считал нужным открыто защищать свои позиции: в большинстве случаев администрация, предчувствуя его реакцию, сама стремилась принять соответствующие решения. И это не удивительно, если учесть колоссальные финансовые ресурсы предпринимателей. Масштабы взяточничества в США лишь отчасти, как полагают наблюдатели, проявились в известных скандалах 70-х гг. («дела» ИТТ, «Локхида»).

В-третьих, заинтересованные группы препятствуют проведению активной социальной политики. Крупнейшие социальные реформы в США («Новый курс» Ф. Рузвельта и «Великое общество» Дж. Кеннеди) могли быть осуществлены лишь в условиях, абсолютно не благоприятных для заинтересованных групп: при сильной президентской власти, послушном ей Конгрессе и лояльном общественном мнении. Повышенная же групповая активность, напротив, приводила к социальному окостенению: распределив между собой роли в соответствии с наличными ресурсами, группы не только не могли изменить ситуацию сами, но и не позволяли сделать это кому-то другому.

Однако наиболее серьезный вызов основам либеральной демократии многие исследователи усматривают в так называемом корпоратизме. Термин пришел из политического лексикона итальянского фашизма: именно так Муссолини и его приверженцы называли строй, который хотели создать в своей «империи». Они полагали, что государство должно быть построено как система «корпораций», каждой из которых предоставлялась монополия на представительство какой-то группы общества. Взамен «корпорация» (профсоюз, молодежная, женская организация и т. д.) должна была контролировать своих членов и поддерживать их лояльность режиму.

Разумеется, применительно к современным индустриально развитым странам смысл этого термина несколько смягчается. Имеется в виду, однако, что и здесь заинтересованные группы подвергаются огосударствлению и постепенно присваивают себе монополию на представительство отдельных слоев общества. Процесс принятия решений приобретает характер серии сделок между бюрократией и немногими, но хорошо организованными заинтересованными группами. В то же время сами группы становятся «внутренне олигархическими», т. е. их лидеры в большей степени представляют самих себя, чем пассивную и апатичную массу рядовых сторонников. Наиболее широко цитируемое и по сей день определение корпоратизма было предложено в 1974 г. Филиппом Шмиттером: «Система представительства интересов, элементы которой представляют собой ограниченное число обязательных, не конкурирующих между собой, иерархически организованных и функционально дифференцированных единиц, признанных, лицензированных или созданных государством и наделенных монополией на представительство определенных интересов в обмен на ту или иную степень правительственного контроля за подбором их лидеров и артикуляцией требований и поддержки».

Шмиттер различает «государственную» версию корпоратизма, которая была реализована авторитарно-инэгалитарными режимами, и современную «социетальную» (т. е. как бы идущую от общества) версию, которую можно назвать неокорпоратизмом. Обычно указывают на следующие факты, свидетельствующие о наступлении «эры неокорпоратизма»: в экономической жизни ведущую роль приобретают немногочисленные, но очень крупные корпорации; в ответ на это профсоюзы тоже укрупняются, выделяется группа их могущественных лидеров; в то же время рядовые члены профсоюзов и предпринимательских ассоциаций утрачивают возможность влиять на принимаемые решения; постепенно сглаживаются различия по социальному происхождению, уровню образования и идеологическим ориентациям между ведущими бизнесменами, руководителями профсоюзов и государственными служащими, что приводит к формированию у них общего технократического мировоззрения (и позволяет легче договариваться друг с другом), но отдаляет от общества; наконец, экономическая роль государства возрастает и в управлении находящимися в его собственности предприятиями, и в контроле над частным сектором.

Особенно активно проблема неокорпоратизма обсуждалась в Великобритании. Именно здесь громче всего звучали опасения о том, что «новый порядок» (который связывали прежде всего с засильем профсоюзов) идет на смену демократии. Общим итогом обсуждения стал, однако, вывод о преувеличенности этих опасений. Действительно, контроль предпринимательских ассоциаций и профсоюзов над своими членами оказался в Великобритании более слабым, чем в Швеции, Нидерландах и ФРГ. В профсоюзах состояло 52 % рабочих-мужчин и 29 % женщин — меньше, чем во многих других либеральных демократиях. И даже экономическая роль государства, как оказалось, была не такой уж важной. Разумеется, все эти факты не опровергли саму идею «наступления неокорпоратизма». Но они создали более спокойный фон для ее обсуждения. В результате политологи в основном отказались от драматизации проблемы. Акцент был сделан на «либеральном корпоратизме», который, как писал Герхард Лембрук, не претендует «на подмену институциональных механизмов парламентского и партийного правления», но в то же время способствует большей интегрированности политической системы. Не таким уж страшным было признано и «огосударствление» заинтересованных групп. Как отметил тот же Лембрук, «либеральный корпоратизм нельзя отождествлять лишь с консультациями и сотрудничеством правительства с заинтересованными группами. Его отличительная черта — высокая степень кооперации между самими этими группами в выработке экономической политики».

Кроме того, страны Скандинавии, которые как будто ближе всех подошли к модели «неокорпоративного государства», не подтверждали вывода о ее абсолютной экономической неэффективности. В качестве примера обычно приводится Норвегия. Здесь издавна существуют сильные и монолитные группы «защиты», охватывающие значительное большинство населения — около 70 %. С 1976 г. проводятся ежегодные переговоры между правительством, предпринимательскими организациями и профсоюзами, на которых вырабатываются решения по заработной плате, налогам, пенсиям, пособиям на детей, дотациям на сельскохозяйственное производство и т. д., словом, по основным направлениям экономической политики. Хотя число лиц, непосредственно вовлеченных в переговоры, невелико (и это подтверждает тезис о корпоративном характере норвежской системы), выяснилось, что рядовые члены заинтересованных групп способны оказывать известное воздействие на их ход. И каковы бы ни были масштабы этого воздействия, бесспорно, что стремительное превращение Норвегии в одно из богатейших государств мира определенно не свидетельствует против неокорпоратизма.

Многие политологи пришли к выводу, что обсуждать проблему неокорпоратизма «вообще» бессмысленно. В одних обществах он может быть злом, в других — благом. Исследования показали, что наибольшую предрасположенность к этой системе демонстрируют культурно однородные общества с организованным и дисциплинированным населением. В других индустриально развитых странах более естественно чередование периодов неокорпоратизма с периодами «свободного предпринимательства» (один из которых, собственно, и наступил в Великобритании после прихода к власти правительства М. Тэтчер). Такое чередование дает элитам известную свободу маневра в поисках удовлетворительного сочетания экономического роста, полной занятости и стабильных цен.

Представляется, что главная причина существования споров вокруг заинтересованных групп — в недостаточной изученности проблемы. И дело не в том, что ей уделяется мало внимания, — дело в ее исключительной сложности. Во-первых, теория заинтересованных групп плохо соотносится с большинством моделей демократии. Это создает серьезные трудности методологического и мировоззренческого порядка, о которых сказано выше, и отвлекает внимание исследователей от предметного анализа данных. Во-вторых, эмпирические исследования заинтересованных групп часто сталкиваются с препятствиями, вытекающими из особенностей объекта. Ведь люди, стремящиеся оказывать давление на правительство, редко афишируют это, особенно если добиваются своего. Даже если заинтересованная группа действует совершенно открыто (что бывает далеко не всегда), наиболее важная часть ее активности остается в тени. И все же нельзя закрывать глаза на существование этого феномена. Серьезный политический прогноз невозможно сделать, не учитывая роли заинтересованных групп. Например, неудачу, постигшую советологов в предвидении перспектив развития СССР в 80-х гг., часто связывают с отсутствием адекватных представлений о заинтересованных группах советского общества.