Свобода совести в современной России

Анатолий Пчелинцев Проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере свободы вероисповедания

Практика реализации конституционных положений, закрепляющих качественные характеристики правовой системы России, вскрывает такие проблемы, как бессистемность в принятии нормативных правовых актов, их неполноту, противоречивость и дублирование актами субъектов Российской Федерации действующих федеральных норм. В этой связи актуализируется требование единого правового пространства, которое охватывает конституционно-правовые характеристики правовой системы Российской Федерации как единой системы федерального права, которой соответствует единая система федеративного законодательства[51].

Обеспеченность и защищенность прав и свобод человека возможны только в рамках сильного государства с развитой правовой системой. Речь идет о таком государстве, которое как особая политическая организация способно решать крупные экономические и социальные проблемы универсального характера, охватывать единой системой регулирования и управления все элементы общества, придавать им согласованный вид[52].

Требование единого правового пространства вытекает из системного анализа конституционных установлений, закрепленных в части 2 статьи 4, части 1 статьи 15, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пунктами «б» и «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесены «защита прав и свобод человека и гражданина» и «общие вопросы воспитания, образования, … культуры». Данный вывод не отрицает двух уровней в системе законодательства, которые закреплены в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации и определяют предметы ведения Федерации и ее субъектов. Регулирование прав и свобод человека и гражданина является исключительной прерогативой федеральной власти, а их защита находится в совместном ведении. Следовательно, субъекты Российской Федерации своими законами и другими нормативными актами не вправе сужать и ограничивать свободу вероисповедания и деятельность религиозных объединений, установленную Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В целом, анализ законодательства субъектов Федерации в исследуемой области общественных отношений показывает, что осуществлявшийся в рамках конституционных реформ процесс разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации практически не затронул область религиозных отношений и защиты свободы религии, имеющей также культурное и образовательно-воспитательное измерение.

В то же время на практике имеются случаи, когда в отдельных субъектах Федерации принимаются нормативно-правовые акты, направленные на регулирование свободы совести и вероисповедания и деятельности религиозных объединений, которые по своему содержанию противоречат требованиям федерального законодательства. Подобного рода законотворчество, хотя оно подчас и вызвано пробелами в федеральном законодательстве, с формальной точки зрения является нарушением конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации иную возможность — выступать с законодательной инициативой, дабы инициировать процесс принятия необходимого нормативно-правового акта на федеральном уровне.

Что касается содержания Конституций (Уставов) субъектов Федерации, то в них, как правило, вопросы свободы вероисповедания не упоминаются, а если упоминаются, то почти всегда дословно воспроизводится статья 28 Конституции Российской Федерации.

Сложнее дело обстоит с профильным законодательством. В настоящее время более чем в пятнадцати субъектах Российской Федерации действуют собственные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам реализации свободы вероисповедания и регулирования государственно-конфессиональных отношений. Ранее таких законов было значительно больше. По сведениям Министерства юстиции РФ они были приняты в 33 субъектах Федерации[53]. Всплеск активности регионального правотворчества приходится на начало второй половины 90-х годов прошлого столетия. Однако после принятия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» многие из этих региональных законов как несоответствующие требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства были отменены.

Наиболее типичные недостатки принятых региональных актов и допускаемые при этом нарушения федерального законодательства сводятся к следующим:

• отступление от принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

• ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина;

• нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии и равенства религиозных объединений перед законом;

• нарушение в области разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

• ограничение прав иностранных граждан на территории конкретных субъектов Федерации, тогда как права иностранных граждан могут быть ограничены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации;

• введение дефиниций и понятий, не поддающихся четкой правовой регламентации и имеющих оценочный либо явно дискриминационный характер.

Специалисты выделяют, как правило, две главных причины всплеска регионального правотворчества и несовершенства принимаемых в субъектах Федерации правовых актов.

Первая порождается недостатками федерального законодательства, что проявляется как в отсутствии норм, регулирующих отдельные правоотношения в сфере религиозных прав и свобод, так и в том, что отдельные правовые акты устарели и не отвечают реалиям сегодняшнего дня. В частности, принимая законы, упорядочивающие миссионерскую деятельность иностранных религиозных организаций в своих регионах, соответствующие субъекты Федерации стремились восполнить существующий правовой вакуум и пробелы федерального законодательства по этим вопросам.

Вторая причина — в недостаточной правовой и религиоведческой квалификации специалистов, занимающихся правотворческой деятельностью в данной сфере общественных отношений[54].

Начало практики отмены региональных законов положило решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 5 марта 1997 г. о признании недействительным и не подлежащим применению регионального закона «О миссионерской деятельности на территории Удмуртской Республики»[55]. С исковыми требованиями в суд обратились верующие граждане Церкви евангельских христиан. Согласно данному закону, например, любой российский гражданин, прибывающий в Удмуртию, при желании посетить религиозную организацию, обязан был пройти процедуру аккредитации «в паспортно-визовых подразделениях внутренних дел» (статья 12), а также «собеседование» (статья 9). Для несовершеннолетних при посещении богослужения требовалось «письменное согласие их родителей» (статья 15).

Любопытным является и закон Республики Тува от 16 марта 1995 г. «О свободе совести и религиозных организациях»[56], который определяет в качестве традиционных конфессий шаманизм, буддизм и православие и запрещал создание и деятельность религиозных организаций «которые выступают против национальных традиций и морали общества». Данный закон в последующем претерпел серьезные изменения. Хотя, на наш взгляд, положения закона в части защиты традиционных религий для конкретного региона скорее можно отнести к положительным, нежели отрицательным моментам.

Весьма спорные положения содержались в законе Республики Бурятии от 23 декабря 1997 г. «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятии»[57]. Согласно статье 4 данного закона для осуществления благотворительной деятельности религиозная организация обязана была получить специальное разрешение министерства юстиции республики, оплатив предварительно пошлину в размере ста минимальных окладов труда. При этом разрешение выдавалось только на один год. С точки зрения здравого смысла трудно дать объяснение таким положениям закона. Скорее законодатель в данном случае руководствовался некими сиюминутными соображениями экономической выгоды, а вопросы прав и свобод верующих оказались на втором плане.

Спорные положения содержались и в уже упомянутом ранее Законе Рязанской области «О регулировании миссионерской (религиозной) деятельности иностранных организаций на территории Рязанской области»[58]. Смелая попытка регионального законодателя раскрыть понятия «религиозная секта», «проповедник», «миссионер» с научной точки зрения оказалась не совсем удачной. Закон не только не урегулировал актуальные проблемы государственно-конфессиональных отношений, но и породил новые, связанные с серьезными ограничениями конституционного права на свободу вероисповедания. Как следствие, не просуществовав и двух лет, 2 сентября 1998 г. закон был отменен. В свете сказанного следует согласиться с утверждением, что «единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов»[59].

Перечень подобных законодательных инициатив субъектов Федерации можно было бы продолжить. Однако, как уже было отмечено, многие законы субъектов Федерации в исследуемой области общественных отношений сегодня отменены либо в них были внесены поправки и изменения. Вместе с тем, в некоторых субъектах Федерации продолжают действовать законы, содержание которых вызывает серьезные вопросы. К примеру, статья 2 Закона Республики Дагестан от 22 сентября 1999 г. № 10 «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан»[60] устанавливает разрешительный порядок получения религиозного образования за пределами Республики Дагестан и Российской Федерации. При этом разрешение выдается органом управления республиканской религиозной организации, согласованное с государственным органом по делам религий Республики Дагестан. Получается, что данный закон серьезным образом ограничивает конституционное право каждого на выбор образования.

В последние два года в более пятнадцати субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты об административной ответственности за распространение религиозных убеждений, содержание которых также не может не вызывать озабоченности, поскольку данные положения находятся в противоречии с Конституцией Российской Федерации и ущемляют права религиозных организаций и верующих.

К таким регионам относятся Амурская, Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Орловская, Омская, Рязанская, Смоленская, Томская, Ульяновская области, Красноярский и Хабаровский край, Республики Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика.

Так, согласно статье 1.2 Закона Красноярского края от 2 октября 2008 г. № 7-2161 (ред. от 29 января 2009 г.) «Об административных правонарушениях»[61] приставание к гражданам в общественных местах, выразившееся в навязчивых действиях в целях гадания, попрошайничества, религиозной агитации, оказания услуг сексуального характера, — влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до одной тысячи рублей. В одном ряду с оказанием услуг сексуального характера (либо с проституцией, как, например, в законодательстве Томской области) названа «религиозная агитация», что само по себе способно оскорбить чувства верующих. Более того, в российском законодательстве отсутствует такое понятие, как «религиозная агитация», по сути, означающее не что иное, как распространение религиозных убеждений. В то же время, такие действия не просто разрешены действующим законодательством, но и прямо гарантированы статья 28 Конституции Российской Федерации, а также многочисленными международно-правовыми документами в качестве одного из фундаментальных прав и свобод человека и гражданина.

Законом Республики Башкортостан от 4 апреля 2004 г. № 84-Э (ред. от 24 ноября 2008 г.) «Об административных правонарушениях»[62] предусмотрена ответственность за назойливое обращение к гражданам на улицах и в иных общественных местах с целью гадания, попрошайничества или навязывания религиозных убеждений (статья 43.2). Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ (ред. от 12 января 2009 г.) «Об административных правонарушениях»[63] преследует за приставание к гражданам с целью гадания, попрошайничества, вовлечение в религиозное вероучение (статья 4.4).

Таким образом, законами субъектов Российской Федерации признаются административно-наказуемыми действия, направленные на реализацию конституционного права. В соответствии же со статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные нормы регионального законодательства не отвечают ни одному из названных критериев.

Как представляется, целью введения указанных положений является попытка необоснованно ограничить миссионерскую деятельность представителей религиозных организаций. В связи с этим уместно напомнить, что в решении Европейского суда по правам человека по делу Коккинакиса против Греции (1993 г.) применительно к миссионерской деятельности указывается, что евангельская проповедь является ответственной миссией и обязанностью для каждого христианина и для каждой церкви. Без свободного распространения религиозных убеждений, без права обучать своей религии соседа, без права менять религию или убеждения, предусмотренные Европейской конвенцией религиозные права, осталось бы пустыми словами[64].

Обращение к гражданам с какими-либо разговорами само по себе не нарушает общественного порядка, тогда как термин «приставание» допускает самое широкое толкование и не несет в себе конкретного юридического содержания.

Даже при наличии общественной озабоченности в связи с возможными злоупотреблениями со стороны представителей отдельных религиозных объединений, введение соответствующей нормы является излишним. Если действия по распространению религиозных убеждений каким-либо образом связаны с нарушением общественного порядка, то ответственность виновных лиц может наступить по имеющимся нормам действующего законодательства и не требует внесения в него изменений.

Очевидно понимая, что названные нормы в сфере административной ответственности не отвечают требованиям Конституции Российской Федерации, в регионах началась процедура по внесению изменений в региональное законодательство с целью его надлежащего упорядочивания. Так, например, по сообщению Пресс-службы Президента Кабардино-Балкарской республики Правительство Кабардино-Балкарской республики в сентябре 2011 г. одобрило законопроект, предусматривающий внесение изменений в статью 4.4 Кодекса Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях.

Как пояснил министр по делам молодежи и работе с общественными объединениями Кабардино-Балкарской республики, содержание статьи 4.4 Кодекса Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях в части «приставание к гражданам с целью вовлечения в религиозное вероучение» прямо противоречит статье 28 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет за человеком и гражданином «право иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Причем, распространение религии и религиозных убеждений является основной целью любой законно действующей в Российской Федерации религиозной организации, и решениями Европейского Суда по правам человека такая форма религиозной деятельности признана законной.

Серьезную дискуссию в обществе вызвал вопрос об установлении дней религиозных праздников в шести субъектах Федерации. Речь, в частности, идет о праздничных днях для мусульман, которые законодательно установлены в северокавказских республиках, а также в Башкортостане и Татарстане еще в начале 1990-х годов.

Так, Законом Республики Башкортостан от 27 февраля 1992 г. № ВС-10/21 «О праздничных и памятных днях в Республике Башкортостан» установлены религиозные праздники Ураза-байрам и Курбан-байрам. Даты их проведения в соответствии с лунным календарем ежегодно объявляются Правительством Республики Башкортостан не позднее, чем за три месяца до их наступления. При совпадении выходного и указанных праздничных дней, выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день. Данная практика не вызывала возражений вплоть до лета 2011 г., поскольку с точки зрения гарантированности свободы вероисповедания данный шаг вполне последователен и оправдан. Достаточно напомнить, что на федеральном уровне нерабочим праздничным днем объявлено 7 января — Рождество Христово (статья 112 Трудового кодекса РФ).

Закон Республики Башкортостан возник не сам по себе, а в силу пункта 7 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», который наделяет органы государственной власти в Российской Федерации правом объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответствующих территориях. То есть, Закон является планомерной реализацией трудовых прав граждан и одновременно обеспечивает права граждан на отправление ими их религиозных убеждений и мировоззрений.

Вместе с тем, в Верховный суд Республики Башкортостан обратился гражданин Д. с заявлением о признании недействующими требований данного Закона, ссылаясь на противоречие Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, Трудовому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «О свободе совести и религиозных объединениях».

Д. полагал, что оспариваемое им правовое регулирование установлено законодательным органом государственной власти Республики Башкортостан с превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством, допускает дискриминацию прав граждан в сфере трудовых отношений, не относящихся к исламскому религиозному объединению.

Определением Верховного суда Республики Башкортостан от 27 июня 2011 г. производство по делу в части признания оспариваемых норм не соответствующими Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан прекращено. Решением Верховного суда Республики Башкортостан от 27 июня 2011 г. гражданину Д. отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе в Верховный Суд РФ Д. просил решение отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ, своим решением от 31 августа 2011 г. № 49-11-57 отменила решение Верховного суда Республики Башкортостан. Суд посчитал, что объявление нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации праздничных дней нерабочими означает не что иное, как превышение субъектом Российской Федерации нормотворческой компетенции. И лишь после того, как данное дело получило широкую огласку в средствах массовой информации, Верховный Суд Российской Федерации признал за субъектами Федерации право объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями с учетом национальных, исторических, религиозных особенностей и традиций субъекта Российской Федерации.

Таким образом, сказанное подводит нас к следующим выводам:

а) процесс регионализации законодательства Российской Федерации о религии за последние 20 лет во многом носил спорадический и казуистический характер, был лишен необходимой системности и ощутимой практической пользы. Принимая законы в области свободы вероисповедания, упорядочения миссионерской деятельности и деятельности религиозных объединений, субъекты Федерации, как правило, выходили за пределы нормотворческой компетенции, определяемой Конституцией Российской Федерации.

б) на фоне некоторой амбивалентности в виде перекосов в «свободе регионов», выражавшихся в принятии на региональном уровне некоторых законодательных положений, объективно противоречивших статьям 71 и 28 Конституции Российской Федерации и незаконно воспрепятствовавших реализации свободы религии, хотя при этом и не достигавших заявленных целей борьбы с маргинальными религиозными группами, вместе с тем, опыт субъектов Российской Федерации в принятии собственных законов о религии в ряде случаев носил позитивный характер. Однако политика государства, направленная на борьбу с любыми выходами в региональном законодательстве за рамки Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» (невзирая на наличие или отсутствие в этих «выходах за рамки» противоречий Конституции Российской Федерации), фактически привела к рестрикции региональной законодательной активности и инициативы в исследуемой сфере;

в) в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» отсутствуют комплексы норм, определяющие разграничение компетенции между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в области религиозных отношений, а также комплексы норм, определяющих исключительную компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

г) внесение не всегда удачных изменений в Кодексы об административных правонарушениях является попыткой субъектов Федерации направить религиозную деятельность главным образом новых религиозных движений в правовое русло и оградить граждан от прозелитизма и навязчивой миссионерской экспансии.

В целом такие тенденции в правовом регулировании свидетельствуют об отставании федерального законодательства о религии от реальных общественных потребностей, что в свою очередь препятствует формированию в России единого правового пространства.

Именно федеральный закон должен стать в первую очередь гарантом свободы вероисповедания для каждого человека, в каком бы из субъектов Федерации он ни находился.