Административное право: учебное пособие для вузов - читать бесплатно онлайн полную версию книги автора (АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО) #1

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Н. В. Макаренко

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ ВУЗОВ

11 -е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Учебно-методическим отделом высшего образования в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям

Книга доступна

на образовательной платформе «Юрайт» urait.ru, а также в мобильном приложении «Юрайт. Библ иотека»

Москва ■ Юрайт ■ 2020

УДК 34(075.8)

ББК 67.411Я73

М15

Автор:

Макаренко Николай Владимирович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Макаренко, Н. В.

М15 Административное право : учебное пособие для вузов /II. В. Макарейко. — 11-е изд., перераб. и доп. — Москва : Издательство Юрайт, 2020. — 280 с. — (Высшее образование). —Текст : непосредственный.

ISBN 978-5-534-11935-0

В книге отражены теоретические основы по курсу административного права, освещены вопросы административного принуждения, административного пра вонарушения, наказания и ответственности. Учебный материал четко структурирован, отражает как традиционные, так и современные подходы к изучению предмета, написан в доступной для понимания форме. Книга включает н себя нее необходимые разделы для повторения и систематизации материалов курса перед сдачей экзамена.

Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.

Для студентов бакалавриата и специалитета высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям.

УДК 34(075.8)

ББК 67.411я73

ISBN 978-5-534-11935-0

Оглавление

Предисловие

Настоящее издание раскрывает сущность основных институтов административного права, регулирующих административно-правовой статус индивидуальных субъектов права и органов исполнительной власти; формы и методы государственного управления; правовой статус государственных служащих; административную ответственность; административный процесс; обеспечение законности в сфере госу дарственного управления; административно-правовую организацию управления в отраслях материального производства, в социально-культурной и административно-политической сферах.

Учебное пособие соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования и предназначено для студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям.

После изучения материала курса обучающийся должен:

знать

• современные взгляды о месте административного права в российской системе права;

• сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов отрасли административного права;

• правовой статус субъектов административно-правовых отношений;

• историю и тенденции развития науки административного права;

• сущность и результаты административной реформы;

уметь

• оперировать юридическими понятиями и категориями отрасли административного права;

• юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства и возникающие в связи с ними административно-правовые отношения;

• анализировать, толковать и правильно применять административно-правовые нормы;

• правильно составлять и оформлять документы административно-правового характера;

• давать самостоятельную оценку поведения физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

владеть

• терминологией административного права;

• навыками применения административно-правовых норм при принятии управленческих решений;

• методологией и методами проведения административно-правовых исследований;

• навыками поиска необходимой информации для принятия управленческих решений;

• навыками системного анализа норм административного права;

• навыками решения проблем, возникающих в сфере государственного управления.

Принятые сокращения

Конституция — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 1-ФКЗ)

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая — Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая — Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ; часть третья — Федеральный закон от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвертая — Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ

РФ — Российская Федерация

ст. — статья(-и)

ч. — часть(-и)

п. — пункт(-ы)

ФЗ — Федеральный закон

ФКЗ — Федеральный конституционный закон

Глава 1 УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• содержание и специфику государственного управления;

• особенности государственного управления;

• специфику исполнительной власти, ее принципы и функции;

уметь

• выделять органы исполнительной власти в системе органов государственной власти, разграничивать функции и сферы их деятельности, определять компетенцию;

владеть

• юридической терминологией, характеризующей государственное управление и исполнительную власть.

1.1. Управление: понятие, признаки, виды

Управление — процесс целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), п результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями.

Признаки управления:

• обязательно качество целостной организованной системы;

• наличие обязательных элементов: субъекта управления и объекта управления;

• определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата);

• служит интересам взаимодействия основных элементов;

• обеспечивается системой определенных средств.

Виды управления: механическое, технологическое, биологическое, социальное.

1.2. Социальное управление: понятие, общие черты, виды, элементы

Социальное управление — вид управления, процесс воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, повышения уровня организованности социальной системы.

Общие черты социального управления:

1) существует там, где имеет место совместная деятельность людей и их общностей;

2) обеспечивает упорядоченное воздействие на участников совместной деятельности;

3) направлено на достижение определенной управленческой цели;

4) характеризуется наличием субъекта и объекта управления;

5) субъект управления наделяется определенным властным ресурсом;

6) объект управления является подвластным субъектом, сознательно-волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта;

7) реализуется в рамках определенного механизма.

Виды социального управления: государственное управление, местное (муниципальное) самоуправление, общественное самоуправление.

Элементы социального управления: субъект управления, объект управления, управленческие связи (прямые связи и обратные связи).

Субъект управления может быть индивидуальным или коллективным.

Выделяются такие объекты управления, как человек (индивид), коллективы (социальные группы), государство (общество в целом).

Прямые связи — целенаправленное организующее воздействие субъекта управления на управляемый объект.

Обратные связи — канал информационного воздействия объекта управления на субъекта управления с целью информирования о выполнении возложенных на него управленческих задач.

Управленческий цикл — совокупность взаимосвязанных, логически обусловленных управленческих стадий, характеризующихся опреде ленными задачами, составом участников.

Стадии процесса управления:

• анализ управленческой ситуации;

• выработка и принятие решения;

• организация и исполнение решения;

• контроль выполнения решения;

• подведение итогов, внесение коррективов.

1.3. Функции социального управления: понятие и виды

Функции социального управления — обусловленные социальным назначением, наиболее типичные, однородные, стабильные направления управленческого воздействия, отвечающие его целевому предназначению и задачам.

Признаки функций социального управления:

• обусловлены социальным назначением управления;

• характеризуются определенной направленностью и стабильностью;

• представляют собой внешнее проявление свойств системы управления;

• представляют собой направление его активного действия;

• предопределяются поставленными целями и задачами.

В зависимости от содержания и характера воздействия можно выделить следующие функции управления: общие (присущи всем системам управления); специальные (присущи отдельным системам управления, например федеральная служба безопасности: контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью, разведывательная деятельность); обеспечивающие (создают условия для реализации общих и специальных функций, например материально-технического обеспечения; кадровая; финансово-плановая и др.).

В зависимости от направления воздействия выделяют внутренние и внешние функции.

В зависимости от времени действия существуют функции постоян ные и временные.

Общие функции управления:

• информационное обеспечение — сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;

• прогнозирование — предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем;

• моделирование — создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем;

• планирование — определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления;

• организация — формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности;

• координация — согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления;

• распорядительство — оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям;

• регулирование — установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления;

• контроль — установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров;

• учет — фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления.

1.4. Государственное управление: понятие, принципы, цели

Государственное управление — в широком понимании — дея тельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании — подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

• это вид государственной управленческой деятельности;

• деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

• деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

• деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

• характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

• осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

• обеспечивается посредством системы гарантий;

• нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Цель государственного управления — предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:

1) социально-экономические — упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические — участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные — обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые — формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

Принципы государственного управления — основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.

Общие (социально-правовые) принципы:

• демократизм — народ выступает единственным источником власти; он осуществляет класть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

• законность — деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

• объективность — при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

• научность — применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

• конкретность — осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

• разделение властей — подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

• федерализм — деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

• эффективность — достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

• отраслевой — осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

• территориальный — формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

- линейный — тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнитель но-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

• функциональный — органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

• двойного подчинения — сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

• сочетание единоначалия и коллегиальности — наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Теория государственного управления система научных взгля дов, представлений, положений и знаний о сущности государственного управления и его функционировании.

К элементам теории государственного управления относятся:

• цели, задачи и функции государственного управления;

• соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности;

• распределение компетенции между органами государственной власти (органы представительной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, прокуратуры и др.);

• структурная организация и функционирование системы государственного управления;

• порядок осуществления государственного управления (управленческие процедуры).

1.5. Исполнительная власть: понятие и признаки

Государственная власть — исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.

Разделяют следующие ветви (виды) государственной власти: законодательная; исполнительная и судебная.

Исполнительная власть — ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, которые наделены исполнительнораспорядительными полномочиями и подконтрольны органам законодательной и судебной власти.

Признаки исполнительной власти:

• является самостоятельной ветвью единой государственной власти;

• выступает в качестве подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти;

• осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления;

• обладает предметно-функциональной самостоятельностью;

• обладает единством, т. е. осуществляется на всей территории РФ;

• организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;

• ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;

• носит универсальный характер, т. е. осуществляется постоянно и непрерывно;

• имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы) для осуществления принудительных функций.

1.6. Цели, функции и уровни исполнительной власти

Цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности личности, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства;

3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов;

4) защита человека от противоправных посягательств.

Функции исполнительной власти:

1) исполнительная (правоприменительная) — исполнение Конституции, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) правозащитная — функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

3) социально-экономическая (обеспечительная) — создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;

4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующая — осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т. д.;

6) нормотворческая — осуществление в установленном порядке деятельности по принятию нормативных правовых актов;

7) охранительная (юрисдикционная) — применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.

Существуют два уровня исполнительной власти: федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под управлением?

2. Какие элементы включает система управления?

3. Из каких стадий состоит процесс управления?

4. Какие особенности присущи государственному управлению?

5. Какие общеправовые принципы положены в основу государственного управления?

6. На каких организационных принципах основывается государственное управление?

7. Какие черты присущи исполнительной власти?

8. Какие функции свойственны государственному управлению?

9. Как соотноси гея государственное управление и исполнительная власть?