Административное право: учебное пособие для вузов

Глава 2 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• предмет, метод, систему, источники административного права;

• взаимосвязь административного права с другими отраслями российского права;

уметь

• выделять управленческие отношения в системе общественных отношений, являющихся объектами правового регулирования;

владеть

• навыками разграничения норм административного права от норм других отраслей права при регулировании управленческих отношений.

2.1. Понятие и признаки отрасли административного права

Административное право — отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях.

Признаки отрасли административного права:

• является одной из основополагающих отраслей публичного права;

• представляет собой совокупность юридических норм;

• имеет обособленный предмет правового регулирования — управленческие отношения, возникающие как в сфере государственного управления, так и в других сферах;

• имеет свой метод правового регулирования;

• обладает внутренней согласованностью, состоит из определенных элементов;

• имеет внешнее выражение, т. е. закрепляется в определенных формах-источниках.

Критерии (основания) деления права на отрасли составляют предмет, метод, наличие обособленной нормативной правовой базы.

2.2. Предмет административного права

Общественные отношения в сфере государственного управления, а также управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, составляют предмет административного права.

Виды управленческих отношений, регулируемых нормами админи стративного права:

По субъектному признаку:

• между соподчиненными субъектами государственного управления (вертикальные отношения);

• между субъектами исполнительной власти, не находящимися в состоянии соподчинения (горизонтальные отношения);

• между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

• между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

• между субъектами исполнительной власти и государственными служащими;

• между субъектами исполнительной власти и гражданами;

• между субъектами исполнительной власти и иными субъектами.

По признаку государственно-территориального устройства:

• между центральными органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ;

• между органами исполнительной власти субъектов РФ;

• между органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.

В зависимости от направления воздействия:

• внешние отношения, отношения в связи с реализацией полномочий органов исполнительной власти вовне;

• внутренние отношения, т. е. внутриорганизационные, внутрисистемные отношения.

Предмет административного права отличается динамичностью. Отдельные отношения, например таможенные, частично в сфере местного самоуправления, в настоящее время являются предметом правового регулирования таможенного, муниципального права, что обусловлено формированием новых отраслей российского права. Некоторые группы отношений на данном этапе составляют предмет административного права, что явилось результатом систематизации норм, устанавливающих административную ответственность, в КоАП.

2.3. Метод административного права

Совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения составляет метод административного права.

Характеристика административно-правового метода:

1) представляет собой определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;

2) наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;

3) чаще всего представляет собой одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения;

4) не исключает использования диспозитивных средств;

5) отличается динамизмом, что обусловлено природой управленческих отношений.

Предписание — метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта управленческой деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно правовой нормой.

Запрет — метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников управленческих отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.

Дозволение — метод правового регулирования, предоставляющий участникам управленческих отношений возможность самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права.

В настоящее время диспозитивные средства правового регулирования начали применяться все более широко, что обусловлено тенденцией децентрализации государственного управления.

2.4. Система административного права

Система административного права — это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм.

Признаки системы административного права:

• обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;

• представляет собой объективное правовое явление;

• характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;

• включает определенные элементы;

• изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования (управленческих отношений).

Административно-правовой институт — комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид управленческих отношений и являющихся частью отрасли административного права.

Существуют следующие институты административного права:

• принципов государственного управления;

• административно-правового статуса граждан (физических лиц);

• административно-правового статуса органов исполнительной власти;

• государственной и муниципальной службы;

• административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений;

• административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления;

• административно-правовых режимов;

• форм государственного управления;

• методов государственного управления;

• административной ответственности;

• административного процесса;

• обеспечения законности в государственном управлении;

• административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);

• административно-правовых основ управления в сфере экономики;

• административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;

• административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.

2.5. Источники (формы) административного права

Источники (формы) административного права — это внешнее выражение и закрепление содержания норм административного права.

Виды юридических источников административного права:

• нормативный правовой акт — вид юридического акта, принятый компетентными субъектами правотворчества и содержащий нормы административного права;

• административно-правовой договор нормативного содержания — двустороннее или многостороннее соглашение между субъектами правотворчества, содержащее нормы административного права;

• административный прецедент — решение по конкретному управленческому делу, которое становится обязательным для всех аналогичных дел, возникающих в будущем;

• правовой обычай — санкционированное государством исторически сложившееся правило поведения в сфере управления;

• административно правовая наука (доктрина) — научные труды (монографии, статьи, положения и т. д.) по вопросам административного права, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным управленческим делам.

Правосознание — совокупность идей, теорий, чувств, эмоций, взглядов, настроений, переживаний, на основании которых вырабатывают -ся новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным управленческим делам (выступало источником права в первые годы советской власти).

Основополагающий источник административного права нормативный правовой акт, что обусловлено принадлежностью российской правовой системы к романо-германской правовой семье.

Виды нормативных правовых актов — источников административного права: Конституция; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов РФ; законы и другие нормативные правовые акты представительных (законодательных) органов субъектов РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты исполнительной власти органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты (отдельных предприятий, учреждений, организаций).

Источники административного права отличаются низкой степенью систематизации нормативных правовых актов. В настоящее время систематизировано законодательство, устанавливающее административную ответственность и производство по делам об административных правонарушениях (КоАП).

2.6. Административное право в системе российского права

Административное право наиболее тесно взаимодействует со следующими отраслями российского права:

• конституционным правом, конституционное право закрепляет основы государственного устройства, права и свободы человека и гражданина, основы федерального устройства, систему органов государственной власти. Административное право детализирует (конкретизирует) нормы конституционного права, определяет механизм реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления, компетенцию органов исполнительной власти; формы и методы государственно-управленческой деятельности;

• гражданским правом, нормы гражданского права регулируют частноправовые отношения, возникающие в сфере государственного управления, по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а также отношения, связанные с реализацией личных неимущественных благ. Нормы административного права определяют порядок передачи имущества, лицензирования, контрольной и других видов деятельности, связанной с данными отношениями. Основной объем контрольно-надзорных полномочий за субъектами гражданского права осуществляется органами исполнительном власти, что регламентируется нормами административного права;

• уголовным правом, нормы административного права взаимодействуют с нормами уголовного права при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности посредством применения мер административной и уголовной ответственности. На основе анализа совершения деяния, его соотношения с нормами административного и уголовного права определяется степень общественной опасности деяния. Диспозиция ряда норм уголовного права носит бланкетный характер и отсылает к нормативным правовым актам, регламентиру ющим деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, гл. 30 УК¹ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»);

• финансовым правом, административное право закрепляет систему органов управления в финансово-кредитной сфере их правовой статус, формы и методы деятельности. Финансовое право регулирует управленческие отношения, связанные с формированием бюджета, его исполнением, функционированием налоговой системы;

• земельным и экологическим правом. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного и экологического права, особенно в части применения мер государственного принуждения, регулируется нормами административного права. Система органов управления в сфере землепользования и экологии, их правовой статус, формы и методы деятельности определяются нормами административного права;

• трудовым правом. Особенно тесно взаимодействует при регулировании вопросов государственной службы, которая является комплексным правовым институтом. За нарушение отдельных трудовых прав установлена административная ответственность (ст. 5.27—5.34, 19.29 и др. КоАП);

• уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. В рамках административного процесса часто имеет место субсидиарное применение норм уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. В ряде случаев административно-процессуальные отношения предшествуют уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным отношениям и наоборот;

• арбитражно-процессуальным правом. Посредством норм арбитражно-процессуального права разрешаются споры с участием юридических лиц в сфере государственного управления (разд. Ill «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» АПК). Арбитражным судам подведомственны ряд категорий дел об административных правонарушениях (абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП).

Вопросы для самоконтроля

1. Какие общественные отношения образуют предмет административноправового регулирования?

2. Что понимается под методом административно-правового регулирования?

3. Какие институты образуют систему административного права?

4. Какие особенности свойственны источникам административного права?

5. Какое место занимает административное право в системе российского права?

6. С какими отраслями российского права наиболее тесно взаимодействует административное право?