Административное право: учебное пособие для вузов

Глава 4 МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В результате освоения материалов данной главы студент должен: знать

• элементы механизма административно-правового регулирования;

уметь

• давать характеристику механизма административно-правового регулирования в целом и правовую оценку его отдельных элементов;

владеть

• навыками применения механизма административно-правового регулирования при упорядочении отношений в сфере государственного управления, а также отношений управленческого характера, возникающих в иных сферах жизнедеятельности общества.

4.1. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования

Механизм административно-правового регулирования — систе-ма административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Общая характеристика механизма административно правового ре гулирования:

• представляет собой систему юридических средств;

• средства носят административно-правовой характер;

• объектом воздействия выступают управленческие отношения;

• направлено на решение задач общества и государства;

• активизирует субъекты управленческих отношений;

• повышает уровень их правосознания, правовой культуры;

• обеспечивается принудительной силой государства.

Элементы механизма административно-правового регулирования:

1) принципы административного права;

2) административно-правовые нормы;

3) акты официального толкования административно-правовых норм;

4) акты применения административно-правовых норм;

5) административно-правовые отношения.

4.2. Стадии и способы административно-правового регулирования

Стадии административно-правового регулирования:

• регламентация управленческих отношений (издание нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права);

• возникновение субъективных прав и юридических обязанностей;

• конкретизация субъективных прав и юридических обязанностей;

• реализация субъективных прав и юридических обязанностей;

• защита субъективных прав и обеспечение юридических обязанностей при нарушении прав и свобод в сфере управления, при наличии спора в праве.

Существуют следующие способы административно-правового регулирования:

1) императивный (категорический, властный) — способ воздействия, не допускающий отступлений от требований правовых предписаний;

2) диспозитивный (автономный) — способ воздействия, предоставляющий субъектам управленческих отношений возможность урегулировать отношения между собой в пределах, определенных законом;

3) рекомендательный — способ воздействия, предлагающий субъектам управленческих отношений наиболее целесообразный вариант поведения с позиции действующего законодательства;

4) поощрительный — способ воздействия, стимулирующий активное поведение участников управленческих отношений путем обещания и применения мер поощрения за определенный вариант поведения при наличии объективно признаваемого факта заслуги.

4.3. Принципы административного права

Основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность, составляют принципы административного права, которые:

• определяют юридическую природу административного права;

• закрепляются в административно-правовых нормах;

• являются ориентиром для субъекта правотворчества при создании новых норм административного права;

• выступают средством ликвидации пробелов в административном праве;

• обусловлены уровнем развития общества и государства.

К принципам административного права относятся следующие.

1. Принцип демократии (народовластия). Он находит свое проявление в сфере правотворчества и правореализации. В правотворческой деятельности он проявляется в широкой возможности участия населения, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти

и местного самоуправления) формировании норм административного права. В правореализационной деятельности он проявляется в степени подконтрольности и подчиненности, а также открытости правоприменительных органов для общественного контроля.

2. Принцип законности. Субъекты управленческих отношений должны точно и неукоснительно соблюдать и исполнять нормы Конституции, законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, а также принцип соответствия нормативных правовых актов Конституции общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.

3. Принцип взаимной ответственности государства и личности. Заключается в том, что за нарушение норм административного права личность должна претерпевать правоограничения в связи с применением мер юридической ответственности и других мер государственного принуждения; если подобные нарушения допускает государство, его органы (должностные лица) также привлекаются к юридической ответственности.

4. Принцип федерализма. Проявляется в нормативном закреплении предметов ведения и компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, в установлении предмета совместного ведения.

5. Принцип гуманизма. Заключается в юридическом признании приоритета общественных ценностей. Права и свободы человека, степень их закрепления и обеспечения являются критерием оценки качества управленческих отношений.

6. Принцип справедливости. Требование соответствия между поведением субъекта управленческих отношений и последствиями, которые за это наступают.

7. Принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем. Все граждане в сфере управления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Можно назвать два способа закрепления принципов административного права в законодательстве: текстуальный, который закреплен в конкретной статье нормативного правового акта, и смысловой вычленяется из анализа содержания нормативного правового акта. Значение принципов административного права заключается в следующем:

1) они раскрывают сущность административного права;

2) являются ориентирами для субъектов правотворческой деятельности;

3) выступают средством преодоления пробелов в праве;

4) являются средством повышения эффективности реализации норм административного права.

4.4. Административно правовые нормы

Административно-правовые нормы — это общеобязательное, структурно-организованное, государственно-властное веление субъекта правотворчества, содержащееся в нормативном правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Особенности административно-правовых норм:

1) являются разновидностью правовых норм;

2) объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения — управленческие;

3) являются средством реализации публичных интересов в сфере государственного управления;

4) устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций;

5) содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах);

6) имеют представительно-обязывающий характер;

7) обеспечиваются мерами государственного принуждения;

8) преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;

9) во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.).

Структура административно-правовой нормы — ее внутреннее строение, совокупность логически обусловленных элементов.

Элементы структуры административно правовой нормы:

1) гипотеза — часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма начинает действовать;

2) диспозиция — часть административно-правовой нормы, содержащая правила должного поведения субъектов управления;

3) санкция — часть административно-правовой нормы, указывающая на последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции.

В зависимости от места и роли в механизме административно-правового регулирования нормы административного права подразделяются на исходные и нормы — правила поведения.

Исходные нормы административного права призваны создать условия для осуществления административно правового регулирования и включают нормы-начала, определительно-установочные, нормы-принципы, нормы-дефиниции, коллизионные нормы.

Выделяют следующие виды административно-правовых норм — правил поведения.

1. По предмету правового регулирования: материальные — закрепляющие юридический статус управленческих отношений, их непосредственно регулирующие; процессуальные — определяющие условия и порядок реализации материальных административно-правовых норм.

2. По функциям права: регулятивные — регулирующие позитивные управленческие отношения; охранительные — регулирующие управленческие отношения, связанные с их защитой и вытеснением отношений, чуждых данному обществу.

3. По методу правового регулирования: императивные — содержат категорические требования в отношении варианта поведения в сфере управления; диспозитивные — дающие возможность участникам управленческих отношений выбирать вариант поведения исходя из имеющейся юридической альтернативы; рекомендательные, с помощью которых участникам управленческих отношений предлагается наиболее эффективный (целесообразный) вариант решения стоящих перед ними задач; поощрительные, содержащие меры поощрения, применяемые к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги.

4. По содержанию предписания: управомочивающие — нормы, в которых закрепляются субъективные права участников управленческих отношений, выражается юридическая возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению; обязывающие — нормы, закрепляющие юридические обязанности участников управленческих отношений, предписывающие определенные варианты поведения; запрещающие — нормы, содержащие юридические запреты на совершение определенных действий в сфере государственного управления.

5. По адресату: регламентирующие организацию и деятельность органов исполнительной власти; административно-правовой статус государственных служащих; организацию и деятельность государственных предприятий и учреждений; отдельные вопросы функционирования негосударственных (коммерческих) структур; административно правовой статус общественных объединений и их служащих; административно-правовой статус граждан.

6. По действию в пространстве: федеральные — действующие в пре-делах Российской Федерации; региональные (окружные) —действующие в пределах региона Российской Федерации (федерального округа); субъектов РФ — действующие в пределах субъекта РФ; муниципальные — действующие в пределах муниципального образования; локальные —действующие в пределах учреждения, предприятия, организации.

7- По действию во времени: срочные — нормы, для которых определен срок действия; бессрочные — нормы без указания срока действия, действующие до момента фактической или юридической отмены; чрезвычайные — нормы, вступающие в действие при наступлении определенных обстоятельств.

8. По кругу лиц общего действия — регламентирующие деятельность всех или большинства субъектов управленческих отношений; специальные — распространяющие действия на отдельные категории, группы субъектов управленческих отношений (пенсионеров, студентов, вынужденных переселенцев и др.).

9. По юридической силе: законодательные — содержащиеся в нормативных правовых актах высшей юридической силы; подзаконные — содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах.

10. По характеру юридической защиты: охраняемые в судебном порядке; охраняемые во внесудебном (административном) порядке.

Реализация административно-правовых норм — это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Формы (виды) реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Исполнение — форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей.

Соблюдение — форма реализации запрещающих административноправовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания.

Использование — форма реализации управомочивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права.

Применение — особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомочивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.

4.5. Акты официального толкования административно-правовых норм

Толкование административно-правовых норм — деятельность органов государственной власти, должностных лиц, общественных объединений и отдельных граждан по установлению содержания административно правовой нормы, раскрытию выраженной в ней государственной воли.

Элементы толкования административно-правовых норм:

1) уяснение сущности толкуемой административно-правовой нормы;

2) разъяснение сущности толкуемой нормы.

Способы толкования — совокупность способов, приемов и средств, направленная на уяснение смысла и содержания толкуемой нормы.

Виды способов толкования:

1) грамматический (филологический, языковый, текстовый);

2) логический;

3) систематический;

4) историко-политический;

5) специально-юридический.

Виды толкования административно-правовых норм по субъектам: официальное — дается специально уполномоченными субъектами (государственными органами или должностными лицами) и содержится в специальном юридическом интерпретационном акте; неофициальное — дается субъектами, не наделенными официальными полномочиями по разъяснению содержания административно-правовых норм, и не имеет установленной формы.

Акты официального толкования административно-правовых норм — это вид юридических актов, принятых уполномоченными государственными органами и должностными лицами в установленном порядке и содержащих разъяснение административно-правовых норм.

Особенности актов официального толкования административноправовых норм:

1) нс устанавливают новых административно-правовых норм, нс отменяют и не изменяют их содержания;

2) принимаются уполномоченными субъектами;

3) раскрывают содержание толкуемой нормы;

4) определяют порядок реализации толкуемой нормы;

5) обладают юридической силой и подлежат применению только в течение срока действия толкуемой нормы;

6) обладают государственно-властным характером;

7) адресуются субъектам правоприменения.

По форме выражения акты могут быть письменными или устными.

По юридической природе выделяют акты нормативного толкования и акты казуального толкования.

По видам государственных органов: акты законодательных органов, акты исполнительных органов, акты судебных органов, акты органов прокуратуры.

В зависимости от субъекта интерпретационной деятельности акты делятся на аутентичные и легальные.

4.6. Акты применения административно-правовых норм

Акты применения административно-правовых норм прсдставля ют собой индивидуальное, государственно-властное веление, принятое уполномоченными субъектами в установленном порядке, содержащее разрешение конкретного управленческого дела на основе административно-правовых норм.

Признаки актов административно-правовых норм:

• носят государственно-властный (обязательный) характер;

• принимаются компетентными субъектами государственного управления;

• индивидуализируют требования административно-правовых норм применительно к конкретной управленческой ситуации;

• применяются на основе и во исполнение законов, т. е. носят подзаконный характер;

• имеют чаще всего документальную форму;

• выступают юридическими фактами, т. е. влекут возникновение, изменение и прекращение правоотношений;

• принимаются в соответствии с установленной процедурой (порядком).

4.7. Административно-правовые отношения

Административно правовые отношения — это урегулированные административно-правовой нормой управленческие отношения, участники которых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями, установленными данной юридической нормой. Административно-правовые отношения, будучи элементом механизма административно-правового регулирования, одновременно выступают его целью.

Особенности административно-правовых отношений:

1) это властные отношения, т. е. они обусловлены неравенством участников отношений;

2) это результаты опосредования управленческих отношений административно-правовыми нормами;

3) для них характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера;

4) возникают в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти;

5) могут возникать по инициативе любой из сторон, согласие второй стороны необязательно;

6) споры о праве разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке;

7) при нарушении требований административно-правовой нормы сторона отношений несет ответственность перед государством;

8) по своей сути — организационные, т. е. направлены на организацию совместной деятельности людей и их коллективов.

Предпосылки административно-правовых отношений — совокупность условий и обстоятельств, без которых административно-право вые отношения не могут возникнуть.

В состав предпосылок входят: административно-правовая норма, административная правосубъектность и юридический факт.

Структура административно-правовых отношений включает следующие элементы: субъекты административно-правовых отношений, объекты административно-правовых отношений, содержание административно-правовых отношений.

Субъект административно-правовых отношений — участник административно-правовых отношений, обладающий административной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.

Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие, общественные (некоммерческие) объединения, предприятия, учреждения, организации и др.

Объекты административно-правовых отношений — то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административноправовое отношение. Виды объектов: предметы материального мира (земля, леса, деньги и т. п.), продукты духовного творчества (произведения искусства, литературы, кино и др.), личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство и т. п.), поведение участников правоотношений (выражается в действиях и бездействии), результаты поведения участников правоотношений (последствия, к которым привело то или иное действие или бездействие).

Содержание административно-правовых отношений — совокупность прав и обязанностей участников административно-правовых отношений.

Юридический факт — конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

По порождаемым последствиям существуют правообразующис, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты.

По форме проявления: положительные, с наличием которых административно правовая норма связывает возникновение правоотношений; отрицательные, отсутствие которых необходимо для возникновения правоотношений.

По связи с волей субъекта: события — факты, которые не связаны с волей участников конкретного правоотношения; действия — факты, которые связаны с волей хотя бы одного из участников правоотношения.

Юридический состав — совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для возникновения, изменения или прекращения административно-правового отношения.

Виды административно-правовых отношений:

• по содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные — общественные отношения в сфере управления, урегулированные материальными нормами административного права; процессуальные — управленческие отношения, урегулированные на основе административно процессуальных норм;

• по функциям права: регулятивные отношения — складывающиеся на основе регулятивных административно-правовых норм, и охранительные — складывающиеся на основе охранительных административно-правовых норм;

• по характеру связей между участниками правоотношений : вертикальные — отношения «власть — подчиненный»; горизонтальные — отношения между несоподчиненными субъектами административного права;

• по характеру юридических фактов: отношения, порожденные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями.

В зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений: внутренние — отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением принципов взаимодействия между управленческими структурами, отношений между работниками внутри управленческой структуры; внешние — отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления.

В зависимости от способа защиты: отношения, защищаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке.

Вопросы для самоконтроля

1. Из каких элементов состоит механизм административно-правового регулирования?

2. Что понимается под принципами административного права?

3. На каких принципах основывается административное право?

4. Какие существуют способы закрепления принципов административного права?

5. Из каких элементов состоит структура нормы административного права?

6. Каковы способы реализации норм административного права?

7. Каковы особенности актов применения норм административного права?

8. Каковы особенности актов толкования норм административного права?

9. В чем заключаются особенности административно-правовых отношений?

10. Какова структура административно-правовых отношений?

11. Какие предпосылки предопределяют административно правовые отно шения?

12. Что понимается под юридическим фактом как основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правового регулирования?